20世纪头十年，也即清朝统治的最后十年，中国历史在遭受内忧外患的一再冲击之后，进入了一个新的拐点。在这十年里，除外部国际形势继续对中国政治和社会产生巨大影响之外，国内则出现了三股政治势力，寻找并影响中国历史的走向。一是清朝统治阶级，他们在吸取庚子事变的惨痛教训之后，痛定思痛，再次祭出改革主义大旗，试图通过仿效日本明治维新，除弊振衰，继续维护清王朝的统治；二是以康有为、梁启超为代表的海外立宪派和国内由部分开明绅商群体转化而来的立宪派，他们为实现参政的愿望，试图通过和平请愿等方式，在中国建立英国式的议会制君主立宪政体，促进中国由传统国家向近代国家转型；三是以孙中山、黄兴为代表的革命党人，他们主张用暴力革命手段推翻清朝统治，在中国建立美国式的民主共和政体，从而达到振兴中华的目的。本章仅就清朝统治阶级在最后十年里所实行的各项改革及其命运，做一探讨和反思。[2]
一 清末新政改革纲领的制定
清末新政是对1901—1911年清政府实行的各项改革的总称，它是晚清历史上的第三场改革运动，也是晚清历史上的最后一场改革运动。新政的启动与前两场的改革——洋务运动和戊戌变法有许多相似之处，它们都在内忧外患的冲击下启动，都是统治阶级的自救运动：洋务运动系受太平天国农民战争和第二次鸦片战争的触动，戊戌变法系受甲午战败的刺激，清末新政则受义和团运动和八国联军侵华事件的打击。但与前两次改革分别由部分洋务派官僚和维新派人士倡议发起不同，清末新政从一开始就由清朝的最高统治者发起和领导。1900年8月22日，慈禧太后和光绪帝驻跸太原后即发布上谕，表达自新愿望，称：
自来图治之原，必以明目达聪为要。此次内讧外侮，仓卒交乘，频年所全力经营者毁诸一旦。是知祸患之伏于隐微，为朕所不及觉察者多矣。惩前毖后，能不寒心！自今以往，凡有奏事之责者，于朕躬之过误，政事之缺失，民生之休戚，务当随时献替，直陈毋隐。[3]
1901年1月29日，慈禧太后和光绪帝再次发布上谕，批评各级官员有关改革建言不是窒碍难行，就是不切实际，再次宣示改革决心，宣称：
世有万古不易之常经，无一成不变之法治。穷变通久，见于大《易》。损益可知，著于《论语》。盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世。而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以来，代有兴革，即我朝列祖列宗，因时立制，屡有异同。入关以后，已殊沈阳之时。嘉庆、道光以来，岂尽雍正、乾隆之旧？大抵法积则敝，法敝则更，要归于强国利民而已。[4]
上谕接着对丁戊年间康梁推动的维新变法运动大加挞伐，斥责康梁变法妄分新旧，离间两宫，将康有为的所作所为比作与朝廷作对的民间秘密组织活动，甚至表示“康逆之祸，殆更甚于红拳”；斥责康梁所讲新法“乃乱法也，非变法也”。同时，上谕极力为慈禧太后当年发动戊戌政变辩护，称之为“剪除乱逆”之举，并非守旧、反对变法，宣称“皇太后何尝不许更新、损益科条？朕何尝概行除旧？”并宣示现恭承皇太后之命，一意振兴，“严却新旧之名，浑融中外之迹”。
上谕认为当前中国社会的弊端和积弱的根源在于“习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少”，“误国者在一私字，祸天下者在一例字”；认为西方富强的根源在于“居上宽，临下简；言必行，行必果”。上谕批评中国以前的改革和学习西方只学西方的皮毛，诸如语言文字、制造机械而已，同时“佐以瞻徇情面，肥利身家之积习”，结果不能实现富强的目标。因此，上谕通令各军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣及各省督抚“各就现在情弊，参酌中西政治，举凡朝章、国故、吏治、民生、学校、科举、军政、财政，当兴当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴？如何而人才始出？如何而度支始裕？如何而武备始修？各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻，再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行”。[5]
根据这道变法上谕对清廷以前改革所做的反思以及要求各级官员所建言的改革内容来看，这明确预示着这次启动的将是一场全方位的改革运动，而不会是一些枝节的变革，也不会是后来一些研究者所认为的那样，是三十多年前洋务运动的翻版。并且，后来的历史也表明，这是晚清历史上一道具有划时代意义的上谕，它标志清末十年新政的开始，是清末新政第一份纲领性文件；清末新政的改革内容远远超出洋务运动乃至戊戌维新运动的范围。
然而，由于这道上谕依然以中国传统儒家的“损益”“变通”“兴革”“自新”等古训作为改革的指导思想，其中还有“盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世”等维护中国封建专制君主统治的套话，特别是上谕对两年前康梁领导的戊戌维新运动继续大加挞伐，这就使得当时朝野均对慈禧太后发动改革的诚意多有疑虑。在变法上谕下达之后，不少地方督抚揣摩“懿旨”，不敢对改革问题贸然表达意见。美国驻华公使康格（E.H. Conger）在将这一重要上谕译送美国政府的报告中，也以上谕仍然否定1898年的戊戌变法，斥责康有为的变法非变法，乃乱法，对慈禧太后发动改革的诚意抱怀疑态度，未加认真对待，认为“这道上谕出自皇太后的意愿和鼓动，不能期望会有许多真正的改革”。[6]
鉴于清廷朝野对变法上谕态度冷淡，4月21日，在改革上谕颁布两个多月之后，慈禧太后再次以光绪帝名义发布上谕，敦促封疆大吏就变通政治、力图自强提出建议，并宣布设立督办政务处作为清末新政改革的总机关，任命庆亲王奕劻、大学士李鸿章、荣禄、崑冈、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞遥为参与，“于一切因革事宜，务当和衷商榷，悉心评议，次第奏闻，俟朕上禀慈谟，随时择定，俟回銮后，切实颁行，示天下以必信必果、无党无偏之意”。[7]
根据4月21日上谕精神，8月20日，作为朝廷负责新政改革总机关的督办政务处制定并颁布政务处章程10条，除对政务处的组成、职能、权限和地位做出规定外，同时还就新政改革提出一些原则性建议。督办政务处将改革内容分为两大类，宣布变法大纲有二：一是认真整理旧章；二为中法所无则参用西法。对于改革，督办政务处持审慎态度，认为政务处的首要目的是求自强，而救贫又为富强之始基，强调改革绝不可“先事搜刮”，建议先尽裁冗费，取天下所痛恶者革除一二，天下所甚愿者兴办一二，以争取民心，“使天下之人，晓然于朝廷变法，为吾民兴利除害，人人有悦服之诚，而事事有求实之意，则此后下令如流水矣”；否则，“人心一失，虽有良法，亦难措置”。其次，督办政务处赞同改革应遵循上年上谕“严禁新旧之名，融通中外之迹”训条，吸取洋务运动、戊戌维新之教训，去私心，破积习，化除党祸之害；强调改革应根据中国国情，因地制宜，因势利导，指出：“今言变法，动引日本为例。殊不知日本幅员非广，风气齐一，号令易行，且以外国学外国，譬犹楚学齐语，不甚悬殊，故事易举而效甚速。中国地方四万里，历代相承二千余年，从不知西学为何事。东南诸行省风气已开者，语以西法，尚不惊疑；若西北之民，质性忠朴，耳目未广，骤令变革，何异聋俗鸣球，修菱蒂藕乎？”并认为“今学西学，欲学其事，先学其心”，指出“西人作事，千人一心，共利其国；中人作事，百人百心，各利其身，身有利有不利，而国决无一利”，因此，“必先正中国之人心，乃可行西人之善法”。[8]
督办政务处提出的上述改革建议，虽然在一定程度上反映了当时中国的国情，具有极大的合理性，尤其是关于中国当务之急在于“救贫”和“求自强”的主张，以及有关改革须因地制宜、以争取民心和切勿扰民为前提的建议，对后来新政改革的成败具有重大指导意义，但是这些改革建议因过于笼统和保守，并不适合当时清朝最高统治者慈禧太后力图改变自身顽固守旧形象的革新愿望和要求，与变法上谕精神多有偏离，因而并未受到重视和采纳。对清末新政起指导作用的是湖广总督张之洞和两江总督刘坤一两位地方实力派督抚在《江楚会奏变法三折》（以下简称《江楚三折》）中提出的改革方案和主张。
变法上谕颁布之后，两江总督刘坤一和湖广总督张之洞在与其他督抚会商之后，于1901年7月间由刘坤一领衔，先后三次上奏朝廷。在《江楚三折》中，与督办政务处将“救贫”和“求自强”放在首位不同，刘、张将培养人才看作改革的突破点，置于各项改革之首，指出中国的问题“不贫于财而贫于人才，不弱于兵而弱于志气”，“保邦致治，非人无由”，因此，他们就如何育才兴学提出四条改革措施：设文武学堂、酌改文科、停罢武科、奖励游学。他们强调“此四条为求才图治之首务，其间事理，皆互相贯通，互相补益。故先以此四事上陈。盖非育才不能图存，非兴学不能育才，非变通文武两科不能兴学，非游兴不能助兴学之所不足。揆之今日时势，幸无可幸，缓无可缓。仰恳宸衷独断，决意施行。其间条目章程，自须详议，而大纲要旨，无可游移”。[9]
其次，刘、张认为治国如治疾，欲行新法，必先铲除旧弊；而立国之道有三：曰治，曰富，曰强，国必治而后可求富强，国不治则富强亦必转为贫弱。整顿旧法者，为治之具；采用西法者，为富强之谋。据此，他们认为改革的第二步就是整顿中国旧法，为求强致富提供一个良好的政治和社会环境，并提出以下12条措施：崇节俭、破常格、停捐纳、课官重禄、去书吏、去差役、恤刑狱、改选法、筹八旗生计、裁屯卫、裁绿营、简文法。他们宣称：“以上十二条，皆中国积弱不振之故，而尤为外国指摘诟病之端。臣等所拟办法，或养民力，或澄官方，或作士气……仰恳圣明裁察施行，以为自强之根本。”[10]
最后，刘、张就上谕采用西法以达富强提出以下11条建议：选派官员出国考察；用外国操练兵；广军实，发展近代军工企业；修农政；劝工艺；定矿律路律商律交涉刑律；用银元；行印花税；推行邮政；官收洋药；多译东西方各国书籍。以上11条大致涉及军事、经济、金融财政、实业教育等方面的改革。他们强调以上各条与戊戌年康有为的变法主张“判然不同”，“大旨尤在考西人富强之本源，绎西人立法之深意。伏望圣明深察远览，早赐施行”。[11]
刘、张提出的改革方案全面、具体，每一条改革建议都有具体内容，不像督办政务处的改革建议那样笼统、空泛，迎合了当时趋新的愿望，最后为朝廷所采纳，成为新政的改革纲领。10月2日，慈禧太后即发布懿旨，加以肯定，称刘、张“会奏整顿中法、仿行西法各条，事多可行，即当按照所陈，随时设法择要举办”，并通令“各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行”。[12]对于刘、张制定的改革方案，近来研究清末新政史的学者也几乎一致加以肯定，称赞它是一个全面系统的改革方案。
其实，《江楚三折》只是刘、张根据变法上谕揣摩慈禧太后懿旨而制定的一个改革方案，是1901年1月29日变法上谕的具体化。这个改革方案固然全面、系统，但完全出于迎合慈禧太后懿旨，满足她树立开明、改革形象的需要，以博外人欢心，同时又不出1901年1月29日变法上谕的范围。刘、张在《江楚三折》中提出12条整顿中国旧法的改革措施，并强调这12条内容“尤为外国指摘诟病之端”；而在提出采用西法的11条建议中，刘、张一方面辩称他们的改革方案与康梁变法有别，同时强调这11条改革内容可获外人欢心，“使各国见中华有发愤为雄之志，则鄙我侮我之念渐消”。[13]因此，在《江楚三折》的改革方案里，刘、张根本没有考虑和顾及当时中国的国力和财力。尽管刘、张在《江楚三折》之外，专门上了一个《请专筹巨款举行要政片》，意识到改革与经济实力之间的关系，意识到改革要有充足的财力支持，建议为举办新政“专筹巨款”，但是在这个附片里，刘、张并没有为新政如何筹得巨款提出任何可行的建议或方案，只是一味强调筹款的必要性和重要性，认为“既须筹赔偿之款，尤宜筹办自强之款。赔偿之款，所以纾目前之祸难；自强之款，所以救他日之沦胥”，声称“此时应省之事必须省，应办之事必须办，应用之财必须用”，[14]全然以封建官僚长官意志看待改革可能遇到的困难和问题。
再者，虽然刘、张在《江楚三折》里对各项改革之间的关系有所阐述，诸如他们所说的“保邦致治，非人无由”“治国如治疾”“欲行新法必先除旧弊”等，都颇有些道理，且还有些理论深度，但是细加推敲，这些理论均不足以指导改革获得成功。譬如，根据“保邦致治，非人无由”理论，刘、张将教育放在各项改革之首，这就有些不适合改革路径了。人才固然重要，但发展教育一则必须有相应的经济和物质基础，二则教育也须与社会发展程度相适应，满足社会需要；否则，发展教育就会成为无源之水、无本之木。事实上，后来新政教育改革就遇到这个大问题。又如，在与经济有关的改革方案中，刘、张对农工商业三者之间的关系也做了阐述，大体认为发展农业为发展近代工商业的基础，指出“夫富民足国之道，以多出土货为要义；无农以为之本，则工无所施，商无可运”。关于工业与商业两者之间的关系，他们认为工业为商业的基础，“有工艺然后有货物，有货物然后商贾有贩运”。但就他们为发展近代农业和工业提出的一些具体建议来看，并没有为中国经济的近代化制定出一个可行的方案。尽管他们为发展近代农业提出设立司农专官、培养农业专门人才和推广农业生产技术，以及招垦荒地、发展近代大农场等富有建设性的建议，但是这丝毫没有触及封建土地制度。至于他们为发展近代工业所制定的几项改革措施，也仅局限于设立工艺学堂和劝工场，培养技术人才，还是没有找到发展近代工业的门径。
总之，《江楚三折》作为清末新政的一个纲领性文件，它所描绘的改革方案一方面代表了当时清朝统治阶级的最高认识水平，具体、详尽，全面、系统，对清末十年新政改革起了很好的指导和促进作用，即使在1906年预备立宪政治改革启动之后，《江楚三折》设计的许多改革内容也仍然得到贯彻和执行。但另一方面，《江楚三折》设计的改革方案并不科学：一则脱离当时中国的国力和财力，没有处理好发展与稳定两者之间的关系；二则各项改革没有轻重缓急之分，没有处理好各项改革之间的相互关系；三则除教育改革设计比较周全之外，并没有为其他改革找到一个循序渐进的路径和突破点。这样的一个改革方案如不在实施过程中加以调整和补充，注定不足以将新政改革引向成功之路。
二 1901—1905年的新政改革
1901年1月新政改革上谕颁布之后，尤其是在《江楚三折》为新政改革制定出具体方案和负责新政改革的总机关督办政务处成立之后，新政的各项改革立即全面启动，齐头并进。直至1905年，新政的各项改革基本上都在按照《江楚三折》设计的方案进行。
根据《江楚三折》“为政之道，首在得人”的改革思路，在1901—1905年的各项改革中，教育改革的步子迈得最快，成绩也最显著，在不到五年的时间里，就完成了戊戌维新的改革目标，初步实现了中国教育由传统向近代的转变。这一时期的教育改革涉及三方面内容。
第一，兴办近代学堂，创立近代学校制度。创办新式学堂并不始于新政改革时期，早在洋务运动时期即已实行。清末新政教育改革的特殊意义在于将兴办学堂作为一项国策在全国加以推广，并建立起比较完整的近代学制。1901年9月14日，清政府即颁布兴学诏书，明令全国各省改造各省书院，在省城改设大学堂，各府及直隶州改设中学堂，并多设蒙养学堂。[15]在清朝中央政府的督促下，兴办学堂的诏书迅速得到贯彻，截至1902年，先后有山东、江苏、浙江、福建、甘肃、陕西、广西、四川、广东、贵州、安徽、湖南等至少12个省区（占全国行省三分之二以上）的督抚、学政报告已完成改省城书院为大学堂的工作，并报告了各府、州、县书院改设中、小学堂的情况。
与此同时，清朝中央政府又不失时机地于同年8月15日颁布由管学大臣张百熙制定的中国近代第一部学校系统章程《钦定学堂章程》，又称“壬寅学制”。“壬寅学制”包括《京师大学堂章程》《考选入学章程》《高等学堂章程》《中学堂章程》《小学堂章程》《蒙学堂章程》等六个文件，是全国兴办学堂的指南。[16]随后，清政府又任命张之洞会同荣庆、张百熙对“壬寅学制”加以修改、补充，于1904年1月颁布更为完备的学堂章程，又称“癸卯学制”。“癸卯学制”共计22个章程，对各类学校的办学宗旨、入学规则、课程设置、学习年限、教员任用、学校管理、学生考试与奖惩，乃至校舍建筑、仪器设备，以及各类学校的相互关系等，均做了详尽的规定。根据“癸卯学制”，全国学堂分为普通教育和专门职业教育两大类。其中，普通教育分为三段七级：第一阶段为初等教育，设蒙学堂、初等小学堂和高等小学堂；第二阶段为中等教育，设中学堂；第三阶段为高等教育，设高等学堂、大学堂、通儒院。专门职业教育则分为师范教育、实业教育和特别教育三种。其中，师范教育设初级师范学堂和优级师范学堂，分别与中等普通教育和高等普通教育平行；实业教育中的艺徒学堂、初等实业学堂和实习普通学堂与初等普通教育平行；中等实业学堂与中等普通教育平行；高等实业学堂、实业教员讲习所等与高等普通教育平行；特别教育的进士馆、译学馆等与高等普通教育平行。另外，《奏定学堂章程》还鼓励私人兴办学堂，规定对出资创办小学堂者，由地方官予以嘉奖，或戴红花，或赠匾额。[17]“癸卯学制”作为中国近代第一个被付诸实施的学制，虽然有不完备之处，如将女子教育排除在学校系统之外，但它无疑为中国近代学制奠定了基础，对推动清末新式学堂的发展起了很好的指导作用。在清政府的大力提倡和指导下，各类新式学堂快速兴起，由1903年的769所增至1904年的4476所和1905年的8277所，学生数则由1902年的6912人增至1903年的31428人、1904年的99475人和1905年的258873人。[18]并且，这种发展势头一直延续至1911年清朝覆灭。
第二，鼓励出国留学。派遣学生出国留学的做法亦始于洋务运动时期，两个最为著名的例子是19世纪70、80年代120名中国幼童的赴美留学和福建船政学堂学生的赴欧留学，但在清末新政改革之前，派遣中国学生出国留学均由地方督抚及一些重臣因办理洋务需要倡导和推动，清末新政改革开始后，留学政策才上升至国家政策层面，并由此得到推广。1901年9月16日，清政府发布上谕，明令各省督抚仿照江苏、湖北、四川等省做法，选择文理明通之士出国留学；如学有成效，即行出具切实考语，咨送外务部考验，据实奏请奖励；留学经费，也作为正式开支，由各省负责筹措。同时，上谕对自费留学亦予鼓励，宣布对自费留学生，各省督抚应咨明出使大臣随时照料；自费留学生如学成获得优等文凭回国，准照官派留学生一体考验、奖励和任用，分别赏给进士、举人等各项出身。[19]随后，清政府又令相关部门和官员制定一系列鼓励留学的章程和规定，如1903年10月颁布的由张之洞制定的《奖励游兴毕业生章程》对毕业于各类日本学堂的留学生给予不同等级的奖励，规定：对毕业于日本普通中学堂、高等学堂、实业学堂、大学堂、国家大学堂和大学院，并获得文凭者，分别授以拔贡、举人、进士、翰林出身，加以任用。[20]同时，清政府还批准张百熙、荣庆和张之洞三人的奏请，鼓励在职官员和王公子弟自费出国留学，免扣资俸；毕业回国后，将予破格奖励，立予重用。[21]鉴于地理、文化和留学费用等多种因素，当时清政府特别提倡中国学生前往日本留学，认为“欧美各国，道远费重，即不能多往，而日本则断不可不到”。[22]在清政府的提倡和鼓励下，新政教育改革启动后不久国内就出现留学日本的热潮，赴日留学的中国学生由1901年的280名左右增至1902年的500人和1903年的1300人左右，1905年底则达到8000余人的规模。[23]
第三，改革和废除科举考试制度。始于隋唐的科举取士制度千余年来一直将教育与做官结合在一起，其弊端虽然长期以来受到许多有识之士的抨击，但始终没有受到动摇。1905年9月2日，清政府应袁世凯、赵尔巽、张之洞等奏请，发布上谕，以科举制妨碍学校的发展，妨碍人才的培养，宣布“自丙午科为始，所有乡、会试一律停止，各省岁科考试亦即停止”。[24]同年12月6日，又下令设立学部专管教育，且位在礼部之上。[25]由此，清末新政终于完成了废除科举制这一重大教育改革，不但有力推动了新式学堂的大发展，而且深刻影响了中国近代政治、社会和价值观念的转型。[26]
根据《江楚三折》有关“练兵一端，必须改弦易辙，乃可图存”的改革思想，清政府在1901—1905年举办新政期间也进行了比较广泛的军事改革，以推动清朝军队的近代化。在宣布实行新政当年的8、9月间，朝廷就发布数道上谕，谕令废除传统的武科科举考试，各省均设立近代武备学堂，培养新式军官，宣布裁汰和改造绿营、防勇等旧式军队，采用西式枪炮，建立一支国家常备军，申明“朝廷振兴戎政，在此一举，各该将军督抚，务当实力整顿，加意修明，期于日有起色”。[27]1902年12月12日，朝廷又以直隶总督袁世凯编练的北洋新军和湖广总督张之洞编练的自强军为全国编练新军的榜样和新军将目的训练基地，指令北方河南、山东、山西等省的新军将目均赴北洋学习操练，南方江苏、安徽、江西、湖南等省的新军头目均赴湖北学习操练，练成后再回各省，带领训练新兵。[28]1903年12月4日，朝廷还在中央设立“练兵处”，作为主管全国新军编练和教育的最高行政机关。
练兵处成立后，颁布了一系列军事法规和法令，以加快军队改革步伐。其中1904年9月12日奏准颁布的新军《营制饷章》，对军队建设加以统一规范，内容涉及军制、营制、军队军官的选任、士兵的招募、军队的训练和调派、官兵的奖惩和赏罚、军服军械以及卫生和后勤运输的标准和统一，以及各级大小军官薪水和各弁目兵丁饷银及各骡马、军械的开支，等等。根据该章程的规定，清末的军事力量由常备军、续备军和后备军构成。常备军考选“土著之有身家者充之，屯聚操练，发给全饷”，三年后退伍返归原籍；续备军则以刚退伍的“常备军”充任，“分期操练，减成给饷”，三年后递退；后备军又以刚递退下的“续备军”充任，“仍分期应操，饷院又递减”，四年后退为平民。常备军新军的最高编制为军，下辖两镇，设总统为总指挥，统辖全军。平常新军的最高编制单位为镇（相当于师），设统制为最高指挥官；每镇下辖两协（相当于旅），设统领为指挥官；每协下辖两标（相当于团），设统带为指挥官；每标下辖三个营，每营设管带为指挥官；每营下辖前后左右四队，每队设队官为指挥官；每队下辖三排，设排长为指挥官；每排下辖三棚，设正目、副目为指挥官。此外，每镇还直辖马队、炮队各一标，工程、辎重各一营和一个军乐队。每镇官兵总人数为12512人。其中，全镇官长和司事人员748人，夫役人员1328名，弁目兵丁总计10436人。[29]《营制饷章》的颁布，为清末新军的编练提供了统一标准，起到了很好的促进和指导作用。过了一年，北洋六镇即告编练成军；至1911年，编练成军的新军计有14个镇、18个混成协及1个禁卫军和4个标，[30]成为中国近代不可忽视的一支新式军事力量。
与此同时，练兵处还大力推进近代军事教育，先后制定和颁布《新定陆军学堂办法二十条》《陆军小学堂章程规则》《贵胄学堂章程》《陆军参谋大学堂章程》，设立各类军事学堂，为中国培养合格的近代军事人才。根据《陆军学堂办法》的规定，清末陆军学堂分为四级：陆军小学堂、陆军中学堂、陆军兵官学堂和陆军大学堂。鉴于完成以上正课学堂学业需耗时7年4个月至10年，另设陆军速成学堂和速成师范学堂，以备目前各军武官及各堂教习之急需。另各省应在省会所在地设立一所讲武学堂，为在职军官们“研究武学之所”。《陆军学堂办法》和《陆军小学堂章程规则》还规定，根据全国常备军36镇所需官长十分之一之数为定衡，全国须创办27所陆军小学堂。其中，大省陆军小学堂学额为300名，每年招收100名；小省学额为210名，每年招收70名；将军、都统驻地学额为90名，每年招收30名；另在京师设立一所蒙古陆军小学堂，专门招收蒙古子弟学生，定额为120名，每年招收40名。此外，清政府还在直隶、陕西、湖北和江苏分别设立第一至第四陆军中学堂。其中，陆军第一中学堂招收京师、直隶、山东、山西、河南、安徽及东三省和察哈尔驻防各小学堂毕业生；陆军第二中学堂招收陕西、甘肃、四川、新疆各小学堂毕业生；陆军第三中学堂招收湖北、湖南、云南、贵州、广西及荆州驻防各小学堂学生；陆军第四中学堂招收江苏、江西、浙江、福建、广东及驻防各小学堂学生。[31]根据《贵胄学堂章程》的规定，该学堂系为满洲贵族军事学堂，除招收王公世爵和四品以上宗室子弟外，也招收二品以上京外满、汉文武大员的聪颖子弟，学期为5年，招收定额为120名，并于1906年6月正式开办。[32]此外，为弥补国内军事教育之不足，练兵处还制定和颁布了《选派陆军学生游学章程》，规定赴日陆军留学生的选派以四班为一轮，每年选送一班，每班100名，至第四年四班送齐为一轮；留学经费由练兵处和各省各半筹措。[33]而各省实际选派情况甚至超出练兵处的这一规定，至1908年7月，派赴留日陆军留学生便已不下一千人[34]。练兵处的上述举措有力地推进了清末的军事近代化。
在1901—1905年启动新政改革过程中，清政府对《江楚三折》中有关振兴实业的内容也予以相当重视，推出一系列改革措施。1902年2月24日，清政府在发布的一道上谕中就充分强调“农工商业，为富强之根本，自应及时振兴”，明令各省按照刘、张的改革建议，认真兴办。[35]3月11日，又以“近来地利日兴、商务日广”，谕令设馆编纂矿律、路律、商律，“用示通变宜民之至意”。[36]一年之后（1903年4月22日），清政府再次发布上谕，令载振、袁世凯和伍廷芳尽快制定商律，以便设立商部，提倡工艺，鼓舞商情，宣称：“通商惠工，为古今经国之要政。自积习相沿，视工商为末务，国计民生，日益贫弱，未始不因乎此。亟应变通尽利，加意讲求……庶几商务振兴，蒸蒸日上，阜民财而培邦本，有厚望焉。”[37]9月7日，未及商律编竣，清廷就迫不及待地宣布设立商部，任命庆亲王之子载振为尚书，伍廷芳、陈璧为左、右侍郎，下设四个司，职权涵盖各个经济领域。其中保惠司主要负责处理商务，平均司主要负责农林牧副业，通艺司主要负责近代工矿、交通事业，会计司主要负责税务、银行、货币、赛会和度量衡等事务。商部成立后，成为清朝政府振兴实业的总机关，并在清朝各部中位列第二，仅次于外务部，充分体现了当时清政府对发展经济的重视。
值得特别指出的是，清政府在1901—1905年推行的经济政策和改革已明显突破封建制度的藩篱而具有资本主义性质。清政府在这一期间制定和颁布的一系列经济政策和法令、法规，基本上多仿照西方资本主义国家做法，以促进中国近代工商业的发展。如1904年初商部颁布的《商人通例》对商人身份、经商权利及相关通行制度从法律上做了规定；《公司律》则将近代西方资本主义企业的组织形式引入国内，将公司形式分为合资公司、合资有限公司、股份公司、股份有限公司四种，规定合资有限公司和股份有限公司在其公司亏空倒闭后只承担有限责任，只以变卖合资人和股份公司的资产为限，不得向合资人或股东另行追补，并给予商办公司与官办、官商合办公司同等的法律地位，声明“无论官办、商办、官商合办等各项公司及各局（凡经营商业者皆是），均应一体遵守商部定例办理”。[38]《公司注册试办章程》则进一步明确规定：“无论现已设立与嗣后设立之公司局厂行号铺店，一经注册，即可享一体保护之利益。”[39]第二年，商部又奏定《破产律》69条，对投资工商业的合法破产者予以保护，强调不能按刑法对待之，对诈伪倒骗与正常亏蚀倒闭应加区别，“若仅以惩罚示儆之条预防流弊，而无维持调护之意体察下情，似与保商之道犹未尽也”。[40]商部奏准颁布的《重订铁路简明章程》和《矿务暂行章程》及《矿政调查局章程》等，也多鼓励本国官商投资近代铁路和矿务，以收回利权，因此招来帝国主义列强的严重抗议。[41]同样，清政府和商部在制定《商标注册试办章程》以及在专利和版权保护等问题上，也都以保护本国企业商标和有助中国学习和引进西方先进技术为宗旨，因此招来帝国主义列强的强烈不满和干涉。[42]另一方面，商部制定颁布《奖给商勋章程》，奖励国内实业家从事创造发明，规定工商业者凡有“创制新法新器，以及仿各项工艺，确能挽回利权，足资民用者”，由朝廷颁给商勋，酌予奖励。[43]另制定颁布《商会简明章程》《商部接见商会董事章程》，鼓励和支持国内商人设立商会组织，用以“通商情、保商利”，密切官商关系。[44]此外，清政府还启动货币金融和财政改革，于1903年4月22日设立财政处，谕令庆亲王奕劻和瞿鸿禨会同户部，整理财政，划一币制，强调“从来立国之道，端在理财用人。方今时局艰难，财用匮乏，国与民俱受其病，自非通盘筹画，因时制宜，安望财政日有起色”。[45]但这一时期朝廷有关货币金融和财政改革的思路并不清晰，许多政策尚处在讨论之中，具体的改革成果十分有限，其中一个比较重要的成果是1904年财政处会同户部颁布《试办户部银行章程》，创办户部银行。总之，在1901—1905年的新政改革中，清朝这个封建旧政权部分已开始接受和仿行资本主义国家的经济政策。中国近代资本主义经济在20世纪头十年得到初步发展，应该说与这一时期清政府的经济政策和改革有着直接关系。
再者，根据《江楚三折》“治国如治疾”“欲行新法必先除旧弊”的改革思路，清政府还开始着手整顿吏治，进行行政改革，诸如颁布上谕，宣布裁汰书吏、差役，停止捐纳买官，改陋规为公费等。另为适应社会发展的需要，一方面，清政府裁撤了一些闲衙冗员，增设了新机构，如：1902年裁撤河东河道总督，裁撤通政使司，将詹事府并入翰林院；1904年裁撤督抚同城的湖北、云南巡抚和粤海关、淮安关和江宁织造衙门；1905年裁撤广东巡抚衙门；等等。另一方面，清政府又先后增设外务部、商部、练兵处、财政处、学部和巡警部等新机构。此外，还改良刑狱，修订刑律，限制刑讯逼供，规定“以后除盗案命案、证据已确而不肯认供者，准其刑吓外，凡初次刑供时及牵连人证，断不准轻加刑责”。[46]1905年经沈家本、伍廷芳奏准，又废止部分酷刑，规定“凡死罪至斩决而止，凌迟及枭首、戮尸三项，著即永远删除”，“刺字等项，亦著概行革除”。[47]同时，又推行了一些社会改良政策，如1902年2月1日，朝廷发布上谕，宣布废除满汉通婚禁令，称：“满汉臣民，朝廷从无歧视。惟旧例不通婚姻，原因入关之初，风俗语言，或多未喻，是以著为禁令。今则风道同一，已历二百余年，自应俯顺人情，开除此禁。所有满汉官民人等，著准其彼此结婚，毋庸拘泥。”同时，要求戒除汉族女子缠足陋习，指出：“至汉人妇女，率多缠足，由来已久，有伤造物之和，嗣后缙绅之家，务当婉切劝导，使之家喻户晓，以期渐除积习。”[48]但上述这些改革并没有触及政治体制，基本上还是在传统体制内进行行政改革和社会改良，这是1901—1905年新政改革与1906年开始的预备立宪改革的最大的一个区别。也正是由于这一区别，过去有些学者不恰当地只把1901—1905年清政府的改革称为“清末新政”，而将1905年之后的预备立宪改革排除在清末新政之外。其实，1905年之前的改革与此后的预备立宪改革只是清末新政中两个彼此关联的改革阶段而已，前后有着很强的政策连续性，不能只以政治改革作为立论依据。
三 1906—1908年：政治改革的启动
在清末新政改革过程中，1905年是一个重要的分水岭。受日俄战争日胜俄败系立宪战胜专制神话的迷惑和鼓舞，在国内立宪派和一部分官员的建议和奏请下，清政府开始酝酿启动政治体制改革。是年7月，清廷颁布上谕，命镇国公载泽等五大臣出洋考察政治。1906年9月1日，清廷发布诏书，宣布“仿行宪政”，将政治体制改革置于核心地位，作为新政的突破口，要求各项改革都要为预备立宪服务，强调中国之所以国势不振，“实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国”；而各国之所以富强，“实由于实行宪法，取决公论”。[49]
清廷预备立宪仿效日本明治维新做法，也从改革官制入手。在颁布预备立宪上谕的次日，清廷就委派载泽、世续、那桐、载振、荣庆、铁良、奎俊、寿耆等八名满族亲贵和张百熙、徐世昌、袁世凯、戴鸿慈、葛宝华、陆润庠等六名汉族大臣为编纂新官制大臣，另令端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊等地方重臣选派司道大员进京随同参议，并加派奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨为总司核定大臣。9月6日，又专门成立官制编查馆，吸收一大批学习政法的留日归国官员如金邦平、汪荣宝等入馆参与官制的起草工作。由此可见清政府对官制改革的重视和认真。
经过两个月的策划、争论和商议，11月6日，清廷最终颁布上谕，推出由慈禧太后钦定批准的中央新官制。这个中央新官制的基本内容如下：内阁军机处一切照旧，各部尚书均充参预政务大臣，轮班值日，随时听候召对。中央行政改设11部，它们依次为外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院，各部主管除外务部外，其余设尚书1人、侍郎2人，不分满汉；监察机构都察院设都御史1人，副都御史2人；改大理寺为大理院，专掌审判。另外，增设资政院，以为博采众言；增设审计院，以为核查经费。再者，一些主要与宫廷皇室有关的机构，如宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门等，均保留不变。[50]
在颁布中央官制的同一天，朝廷又颁布上谕，启动地方官制改革，谕令奕劻等编纂新官制大臣编订直省官制，并会同地方督抚筹备推行地方自治制度。由于地方官制牵涉地方利益，较诸中央官制更为复杂，经过长达8个月的策划、讨论和商议，1907年7月7日奕劻、载泽等编纂新官制大臣才奏定地方官制改革方案。这个地方官制改革方案的主要内容如下：一省或数省设总督一员，总理该地方外交、军政，统辖地方文武官员；总督所驻省份，不再另设巡抚，由总督兼管该省巡抚事；每省设巡抚一员，总理本省行政，但外交、军政事宜须承本管总督办理。除东三省之外，各省督抚之下设三司、两道。三司分别为：布政司，负责该省户口、财赋，考核该省地方官吏；提学司，管理该省教育事务，并监督各类学堂和学会；提法司，管理该省司法行政事务，监督各省审判。两道分别为：劝业道，专管全省农工商及各项交通事务及驿传事务；巡警道，专管全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生等事务。各省行政区划则依管辖区域大小、任务繁重，分为府、直隶州和直隶厅三种；府、厅、州之下为散州和知县两种。各直隶州、直隶厅及各州、县应设佐治官——巡警长、视学员、劝业员、典狱、主计员各1人，旧有佐贰杂职，一律裁撤。另外，各省应就地方情形，分期设立府、厅、州、县议事会、董事会，由民政部拟定细则后施行；各省应分期设立高等审判厅、初级审判厅，分别受理诉讼及上诉事件。[51]同日，朝廷还颁布上谕，宣布该地方官制方案先在东三省试行，直隶、江苏两省择地试办，各省于15年内分期完成官制改革。
由于此次官制改革依旧保留军机处，并没有仿行立宪国家的官制，成立责任内阁，地方官制也变动不大，且有些虎头蛇尾，因此当时舆论大失所望，多责备清廷无实行宪政之意。但考虑到官制改革遭到各方面的强烈抵制和反对，清廷推出这个新官制实属不易，情有可原，并不能说明清廷无立宪诚意。任何改革都不能一蹴而就，需要妥协和循序渐进。事实上，朝廷在11月6日批准中央新官制的上谕中就明确表示：“此次斟酌损益，原为立宪始基，实行预备，如有未尽合宜之处，仍著体察情形随时修改，循序渐进，以臻至善。”[52]而当时清廷在最后批准的中央官制中否决裁撤军机处、成立责任内阁方案，一方面的确说明清朝最高统治者无意削弱君主权力，但另一方面也与当时清廷内部的权力斗争有密切关系，即防止奕劻和袁世凯出任总理大臣，攫取政府权力。
并且，就新官制来说，虽然没有成立责任内阁，但是立宪政治的三权分立原则一定程度上还是得到了贯彻。如在中央和地方官制中，在行政部门之外，安排设立大理院和高等审判厅、初级审判厅专管审判，这就贯彻了司法独立的原则；另外，在中央增设资政院，在地方设立府、厅、州、县议事会、董事会，筹备地方自治，也有为将来中央和地方开设议院做准备之意；而各部尚书均充参预政务大臣的做法，实也寓有向责任内阁过渡之意，至少部分吸收了责任内阁的制度安排。再者，新官制的机构和官员设置较以前更为合理，更趋职业化和专业化，很大程度上消除了旧体制中的权限不分、职责不明、名实不符等弊端，促进了国家行政机构的近代化。总之，新官制既有保守一面，也有合理性和进步一面，是当时清廷内改革派和反改革派妥协的一个结果，不应简单地看作“伪改革”。
新官制出台后，清政府事实上也在继续推进预备立宪政治改革。1907年7月8日，在推出地方官制改革的第二天，清廷紧接着就发布上谕，就立宪如何预备和施行向全国官民征求建议，称：“直省官制已据王大臣议拟饬行试办矣。惟立宪之道，全在上下同心，内外一气，去私秉公，共图治理。自今以后，应如何切实预备，乃不徒托空言，宜如何逐渐施行，乃能确有成效，亟宜博访周谘，集思广益，凡有实知所以预备之方施行之序者，准各条举以闻。”[53]同年8月，清廷将考察政治馆改为宪政编查馆，作为编制宪政文件的总机关，使该机构的目标和任务更为明确，并归军机大臣直接领导。9月9日，鉴于先前五大臣出洋考察各国政治过于宽泛，清廷特简外务部右侍郎汪大燮、邮传部右侍郎于式枚、学部右侍郎达寿分赴英、德、日三国考察宪政，为清政府制定宪法提供参考。9月20日，清廷颁布上谕，明确宣布在上下议院未开之前，以资政院为议院之基础，并任命浦伦、孙家鼐为资政院总裁，责成他们会同军机大臣妥拟《资政院章程》。10月19日，为与中央未来开设议院相配合，清廷又发布上谕，要求各省也尽快设立谘议局作为未来的地方议会，由各省合格绅民公举贤能作为该局议员，共同集议各省应兴应革等各项地方事宜，并为资政院储备人才。
经过近一年的筹备，同时也由于受国内速开国会请愿运动的影响，至1908年7、8月间，清政府便加快了预备立宪的进程。为表明其立宪诚意，清廷于7月8日即匆匆将资政院院章第一章“总纲”和第二章“选举”先行颁布，同时督促其余八章“著即迅速妥订，具奏请旨”。[54]7月22日，又将宪政编查馆会同资政院拟订的《谘议局章程》62条和《谘议局议员选举章程》115条公布于世，并令各省督抚迅速举办，实力奉行，限一年内开办，申明“中国立宪政体前已降旨宣示，必须切实预备，慎始图终，方不致托空言而鲜实效”，并进一步要求宪政编查馆、资政院等部门加紧将宪法大纲及议院选举各法，以及议院未开之前逐年应行筹备事宜详细罗列，具奏呈览，“以立臣工进行之准则，而副吾民望治之殷怀，并使天下臣民晓然于朝廷因时制宜、变法图强之至意”。[55]根据清廷的指示，宪政编查馆会同资政院很快于8月27日推出中国近代第一部宪法《钦定宪法大纲》和《议院法要领》、《选举法要领》以及《议院未开以前逐年筹备事宜清单》（又称《九年筹备立宪清单》），明确宣布开设议院年限为九年，“拟自本年光绪三十四年（1908）起，至光绪四十二年（1916）止，限定九年将预备各事一律办齐”。[56]同日，朝廷即颁布上谕，对上述4个文件予以批准，承诺“至开设议院，应以逐年筹备各事办理完竣为期，自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏”，并要求在京各衙门以及外省各督抚、府尹、司道等均须将《九年筹备立宪清单》悬挂堂上，按照清单所开各节依限举办，每届6个月，将举办成绩报宪政编查馆核查。[57]
