根据筹备立宪清单，每年筹办内容具体如下。第一年（1908）：筹办谘议局；颁布城乡地方自治章程和清理财政章程；请旨设立变通旗制处，筹办满汉生计，融化满汉事宜；编辑简易识字课本和国民必读课本；修改新刑律；修订民律、商律、刑事民事诉讼律等法典。第二年（1909）：举行谘议局选举，各省一律开办；颁布资政院章程，举行该院选举；筹办城镇乡地方自治，设立自治研究所；颁布厅州县地方自治章程；调查各省人户总数和各省岁出入总数；厘定京师官制；编订文官考试章程、任用章程、官俸章程；颁布法院编制法；筹办各省省城及商埠等处各级审判厅；核定新刑律；颁布简易识字课本，创设厅州县简易识字学塾；颁布国民必读课本；厅州县巡警限一年内粗具规模。第三年（1910）：召集资政院议员举行开院；续办城镇乡地方自治；筹办厅州县地方自治；汇报各省人户总数；编订户籍法；复查各省岁出入总数；厘定地方税章程；试办各省预算决算；厘定直省官制；颁布文官考试章程、任用章程、官俸章程；各省省城及商埠等处各级审判厅限年内一律办齐；颁布新刑律；推广厅州县简易识字学塾；厅州县巡警限年内一律完备。第四年（1911）：续办城镇乡和厅州县地方自治；调查各省人口总数；编订会计法；会查全国岁出入总数；颁布地方税章程；厘定国家税章程；实行文官考试章程、任用章程、官俸章程；筹办直省府厅州县城治各级审判厅；创设城镇简易识字学塾；筹办城镇巡警；核订民律、商律、刑事民事诉讼律等法典。第五年（1912）：城镇乡地方自治，限年内粗具规模；续办厅州县地方自治；汇报各省人口总数；颁布户籍法；颁布国家税章程；颁布新定内外官制；直省府厅州县城治各级审判厅，限年内粗具规模；推广乡镇简易识字学塾；推广乡镇巡警。第六年（1913）：实行户籍法；试办全国预算；设立行政审判院；直省府厅州县城治各级审判厅一律成立；筹办乡镇初级审判厅；实行新刑律；厅州县地方自治和乡镇巡警，限年内粗具规模。第七年（1914）：试办全国决算；颁行会计法；试办新定内外官制；厅州县地方自治一律成立；乡镇初级审判厅，限年内粗具规模；人民识字义者，须达百分之一。第八年（1915）：确定皇室经费；变通旗制，一律办定，化除畛域；设立审计院；实行会计法；乡镇初级审判厅一律成立；实行民律、商律、民事刑事诉讼律等法典；乡镇巡警一律完备；人民识字义者，须达五十分之一。第九年（1916）：宣布宪法和皇室大典；颁布议院法和上下议院选举法；举行上下议院议员选举；确定预算决算；制定明年确当预算案；新定内外官制一律实行；设弼德院顾问大臣；人民识字义者，须达到二十分之一。[58]
从这份清单的内容来看，清政府筹备立宪的任务还是相当繁重的，每年开列的工作除第七年和第八年仅为6项和8项之外，其余都在9项之上，平均每年有10项之多，每项工作都有始有终，且每年都有具体目标。这些内容基本上都与立宪政治有关，概括起来，大体涉及以下数端：修订和颁布宪法；制定和颁布议院法和议院选举法，开办上下议院，以及推行地方自治制度；修订、颁布和施行中央和地方官制，以及创设文官制度和设立相关行政监督机构；修订刑律、民律、商律、民事刑事诉讼律等法典，实行法制改革，同时设立各级审判厅，实现司法独立；完成全国人口普查，制定、颁布和实行户籍法；实行财政制度改革，调查地方和中央岁出入总数，制定、颁布和实行地方税和国家税章程及会计法，最终实行预决算制度；逐步提高普通民众识字率，最终实现民众识字率达到二十分之一的目标；此外，还要逐步变通旗制，消除满汉畛域，同时逐步在全国推行巡警制度，为筹备立宪政治提供良好的政治和社会治安环境。鉴于中国国土的辽阔及经济和教育的落后，且缺乏立宪政治传统，清政府要在九年内完成上述立宪筹备工作，任务是相当艰巨的，那种揣度清政府行九年预备立宪意在拖延的看法，是难以成立和缺乏依据的。
一方面，在《钦定宪法大纲》里，清政府接受了立宪政治的三权分立原则和法治原则，同意君主权力接受宪法的约束，《钦定宪法大纲》的前言明确宣示：本宪法大纲“谨按君主立宪政体，君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法，皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法。上自朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越”。并且，《钦定宪法大纲》还初步接受立宪国家的人权原则，其第二部分的前六条规定在法律允许范围内，臣民享有言论、著作、出版、集会、结社、财产居住和人身等自由和诉讼权利，以及依法定资格担任文武官员和议员的权利。就此来说，《钦定宪法大纲》的颁布是中国政治生活中一件破天荒的事情，开了中国立宪政治的先河。
但另一方面，《钦定宪法大纲》又抄袭日本宪法，其第一部分前十四条赋予立宪君主与专制君主几乎完全相当的权力，总揽立法、行政和司法大权，不但政府对皇帝负责，而且议会对皇帝也只有“辅弼”“协赞”作用，宣布大清皇帝“万世一系，永永尊戴”“君上神圣尊严，不可侵犯”，规定：皇帝在立法和对立法机关之议会及发布行政命令方面，有颁行法律及发交议案之权，有召集、开闭、停展及解散议会之权，有发命令及使发命令之权，有在议会闭会期间代发紧急诏令之权；在军事方面，有统率陆海及编定军制之权和宣告戒严之权；在人事和赏爵方面，有设官制禄及黜陟之权，有赏爵及恩赦之权；在司法方面，有总揽司法之权；在对外方面，有宣战、议和、订立条约及派遣使臣和认授使臣之权；在皇室事务方面，有制定皇室经费常额及议定皇室大典之权。同样，《议院法要领》和《选举法要领》也最大限度地限制了议会权力及臣民的选举资格，表现出很强的保守性。
综观1906—1908年清廷的政治改革，其显然与民间立宪派所期待的尚有很大距离。清政府从巩固君权、减轻外患和消弭革命这三个目的出发，它所认可的政治改革至多接受某种类似日本和德国崇尚君权的二元制君主立宪政体，尚无意接受和采纳民间立宪派所期待的英国式议会制君主立宪政体。作为统治者，清政府对于政治改革所持的这一立场是十分明确和公开的，并像人们所批评的那样，抱有“欺骗”意图。当然，清政府和民间立宪派在政治改革上的这一分歧和矛盾，无论是对清末政治改革，还是对整个新政改革，都造成致命的伤害，这是当时的清朝统治者始料未及的。
四 1909—1911年：摄政王载沣主持下的改革
1908年11月14日、15日光绪帝和慈禧太后相继去世后，清朝最高权力出乎意料地实现了平稳交接。根据慈禧太后的临终安排，年仅三岁的溥仪于12月2日举行登基典礼，正式继任皇位，溥仪的父亲醇亲王载沣则以摄政王身份具体负责清朝军国大事。从此，清末新政改革进入摄政王载沣时代。
由于摄政王载沣执政三年清朝即告灭亡，同时也由于摄政王载沣政策上的一些失误，对于载沣主持下的改革，人们长期来不予重视，甚至认为这一时期改革出现严重倒退。但事实上，在摄政王执政的三年里，清末新政的各项改革不但没有中断，而且在经历八年的改革之后，进入关键的实施阶段，不少方面还有所扩大和深化。
首先，在政治改革领域，载沣在举行登基典礼的次日（12月3日）就以宣统帝名义发布诏书，向中外宣示将严格执行《九年筹备立宪清单》的要求，仿行立宪“仍以宣统八年为限，理无反汗，期在必行”。[59]1909年1月2日，谕准宪政编查馆在馆内设立考核专科，负责考核京外各衙门应行筹备工作。3月6日，又发布上谕，重申朝廷推行预备立宪决心，宣称：“国是已定，期在必成，嗣后内外大小臣工皆当共体此意，翊赞新猷。”[60]5月，斥责陕甘总督升允反对和诋毁立宪，并于6月23日发布上谕，准其开缺，以示惩戒。[61]针对宪政编查馆在考核中发现京外各衙门在筹备立宪过程中存在不作为等问题，11月25日，载沣再次颁布上谕，要求各级政府机构和官员实心办事，指出“先朝谕旨，谆谆以筹备立宪为要图，业经严定年限，各专责成，期于计日程功，届时颁布，不止三令五申。朕临御以来，又复叠降明谕，或于批折内告诫再三，其于宪政前途、实事求是之心，早为天下臣民所共见”，警告各级机构和官员不得因循敷衍，遇事畏难、推诿，毫无作为，否则，“朕惟有凛遵上年八月初一日谕旨，按照溺职例惩处”。[62]
在摄政王的严厉督促和强力推动下，作为未来地方和全国立法机关的谘议局和资政院如期开办。按照《九年预备立宪清单》的规定，至1909年10月14日，除新疆之外，全国21个行省的谘议局均如期成立，一律开办。根据1908年7月22日清政府颁布的《谘议局章程》和《谘议局议员选举章程》的内容，以及各省第一届会议的实际情况，一方面，谘议局还没有像在立宪国家那样具有完全的地方立法权和行政监督权，如章程规定“各省督抚有监督谘议局选举及会议之权，并于谘议局之议案有裁夺施行之权”；[63]在有关谘议局与地方督抚之间来往的行文用语上，章程也未将谘议局放在与地方督抚平等的位置上，对督抚的行文，《各省谘议局章程》均用了“呈候”“呈请”“报告”等下级对上级的用语，督抚对谘议局的行文则用“令”“批答”“批准”等上级对下级的用语；[64]此外，由于章程对选举人资格实行严格限制，致使各省实际享有选举权的人数在各省总人口中所占的比例十分有限，最高为0.62%，最低仅为0.19%，平均为0.42%。[65]
但另一方面，谘议局并非地方督抚的咨询机构，也非毫无实际意义的民主制度的点缀品，而是一个可以独立议事的、拥有一定程度的立法权和监督行政权的地方议会。章程第六章第21条明确规定谘议局拥有以下12项职责和权限：（1）议决本省应兴应革事件；（2）议决本省岁出入预算；（3）议决本省岁出入决算；（4）议决本省税法及公债；（5）议决本省担任义务增加事件；（6）议决本省单行章程规则的增删和修改；（7）议决本省权利的存废；（8）选举资政院议员；（9）申复资政院咨询；（10）申复督抚咨询事件；（11）公断和解本省自治会争议事件；（12）收受本省自治会或人民的陈请建议。同时，章程第六章还赋予谘议局一定的地方行政监督权，规定本省官绅如有纳贿及违法等事，谘议局得指明确据，呈候督抚查办；本省督抚如有侵夺谘议局权限，或违背法律等事，谘议局可以呈请资政院核办；谘议局于本省行政事件及会议厅议决事件，如有疑问，有权呈请督抚批答，强调“本条系申明谘议局于本省政务有与议之权”；在谘议局议决事件或督抚交令复议事件上，谘议局与督抚如争议不下，得将全案咨送资政院核议。这些规定，在一定程度上已将谘议局与地方督抚放在一个平行的位置上。此外，章程中有关谘议局内部组织、会议程序、议事和表决方式，以及议员、议长、常驻议员的产生、任期、补缺和改选、辞职及对议员的处分等的规定，也基本符合立宪国家的议会规则。而在谘议局第一届会议上，总计1643名各省议员，虽然89%为有传统功名的士绅阶级，但是他们多数是受过新式教育的新知识人，是地方立宪派人物，且大多是43岁左右的中年人，年富力强，具有极强的议政和参政能力；[66]多数议员在第一届会议上积极议政、参政，并在会后发起速开国会请愿运动。谘议局的成立为一部分国民打开了行使民主权利的第一扇大门，并在随后的两年里成为推动中国民主化进程的一股重要政治力量和一个有力的战斗堡垒。
在筹备开办谘议局的同时，根据《九年筹备立宪清单》的安排，地方自治也得以加速推进。1909年1月18日，摄政王载沣上台执政不久就颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方选举章程》，强调“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可”，谕令民政部和各地方“迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误”。[67]1910年2月，又颁布《京师地方自治章程》《京师地方选举章程》《府厅州县地方自治章程》《府厅州县议事会议员选举章程》。在清政府的督责下，地方自治在清朝的最后三年里进入实质性实施阶段，在全国各地推广开来。据不完全统计，截至1911年，全国成立的城议事会、董事会超过1087个，镇议事会、董事会超过580个，乡议事会、董事会超过2070个；而其上之府厅州县议事会则超过329个。[68]
与开办谘议局和推行地方自治制度相呼应，作为国家议会的过渡性机构的资政院也在摄政王政府的推动下，于1910年10月3日如期成立开办。根据1909年8月摄政王批准颁布的《资政院章程》65条，资政院作为一个过渡性的立法机构，尚不完全具备立宪国家议会的性质，其民主色彩较谘议局薄弱，如资政院的总裁和副总裁均由君主特旨简充，议员的产生钦选和谘议局议员互选各为100名；[69]同时，资政院的立法权也不完全，无制定修改宪法之权，议决的议案还须经过君主“裁夺”；在政府与资政院的关系上，并无军机大臣对资政院负责的规定，军机大臣和各部行政大臣如有侵夺资政院权限或违背法律之事，以及在资政院通过的议案上发生分歧时，资政院只能请旨裁夺。但另一方面，资政院又拥有一些立宪国家议会所具有的职能和权力，如根据院章规定，资政院拥有议决国家财政预决算、税法和公债的权力，拥有制定和修改宪法之外的新法典的权力，拥有质问行政部门的权力，拥有弹劾军机大臣、行政大臣侵夺资政院权限或违背法律的权力，拥有核议具奏谘议局与地方督抚异议事件的权力。而在资政院第一届常年会召开后，在民选议员的强力推动和主导下，资政院也积极行使上述民主权力。在100天的会期里，资政院议案讨论的内容涉及政治、经济、军事、外交、法律、文化、教育、地方事务和社会习俗等各个方面。其中，针对各省谘议局与地方督抚发生许多有争执的议案，资政院专门设置了由18人组成的“审查各省谘议局关系事件特任股员会”，负责审查研究，向全体会议提出审查报告，调解督抚与谘议局之间的争议，或支持谘议局行使正当权力。在经济领域，资政院曾提出商办铁路非经国会协赞不得收回国有案、铁路公司适用商律案等重要议案。在改良社会风俗方面，资政院提出的重要议案有改用阳历案、禁止妇女缠足案、禁烟案和剪发易服案等。在政治领域，资政院不但多次行使质问权，对各衙门行政事件及内阁会议政务处议决事件提出质询，而且公开提出速开国会案、设立责任内阁和弹劾军机大臣案以及开放党禁案等重大敏感政治议案。[70]这些都充分表明资政院并不是一个封建专制机构，而是一个民主政治机构；它与谘议局一道推进了中国民主化的历史进程。
继谘议局和资政院相继开办之后，作为立宪政治另一重要制度设置的责任内阁制也在速开国会请愿运动的催促下，于1911年5月8日宣告成立。是日，摄政王政府批准并颁布宪政编查馆和会议政务处制定的《内阁官制》19条和《内阁办事暂行章程》14条，并颁布上谕，任命内阁总理大臣、协理大臣及各部大臣，同时宣布裁撤旧设内阁、军机处和会议政务处等机构。根据《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》的内容，一方面，新内阁采行立宪国家责任内阁制，规定内阁由国务大臣组成，国务大臣包括内阁总理及各部大臣。国务大臣辅弼皇帝，担负责任。总理大臣为政府首脑，决定政治方针，保持行政统一，有权停止执行各部大臣的错误命令或处分；有权对各省及藩属长官发布行政训示，实行监督，并停止其错误的命令或处分；有权颁布内阁令，并随时入对。国家颁布法律、敕令及有关国务谕旨，凡涉及各部者由国务大臣会同署名，专涉一部或数部者由总理大臣会同该部大臣署名。同时，内阁会议也由国务大臣同意议定，并以总理大臣为议长，等等。这就明确了国务大臣的政治责任，将新内阁和国务大臣与旧时的军机处和军机大臣区别开来。旧时的军机处只是皇帝的办事机构，军机大臣相应也就不对国务负有责任。而新内阁作为国家最高行政机关，总揽国务，制定和颁布国务政策，实行副署制度，这就使新内阁官制和国务大臣不能像旧时的军机处和军机大臣那样遇事敷衍塞责，且在一定程度上对君主专制独裁构成限制，同时也有助于国家行政机构趋于合理化以及国家政令的统一和畅通，达到“萃一国行政大臣于一署，分之则专所职，合之则共秉国钧，可否于以协商，功罪于以共负，无隔阂，无诿卸”的效果。[71]
但另一方面，新内阁还不是完全的责任内阁，与议会责任内阁制多有不符之处，保留了浓厚的君主专制制度色彩，并极力维护君主实际权力不受根本性侵害。如新的《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》规定，内阁总理大臣在处理国务问题上与各部大臣、各省长官及藩属长官发生严重分歧时，最终须“奏请圣裁”。在内外新官制施行之前，各部大臣仍可自行请旨入对；按照向例蒙获召见人员，于国务有所陈述者，由内阁总理大臣或协理大臣带领入对，但御前大臣、领侍卫内大臣、军谘处、海军司令部、宗人府、内务府各大臣及其他蒙特旨召见者，不在此限；关于国务陈奏事件，凡例应奏事人员及言官奏劾国务大臣，仍得自行专折入奏，候旨裁夺，等等。另外，内阁总理大臣、协理大臣和国务大臣，也均由君主特旨简任，而非由议会任命。这就使得新内阁还不是完全真正意义上的责任内阁，而具有过渡性质。不但如此，在新内阁成员的任命上，摄政王政府还违背了皇族不得充当国务大臣这一最基本的立宪原则。在13名内阁成员中，汉族大臣只有4人，满族大臣则有9人，其中皇族又占了7人（皇族本支即宗室6人，远支即觉罗1人），且居于领导地位。这充分暴露了满洲贵族无意放弃国家权力的本质，使摄政王载沣的政治改革大打折扣，并导致严重的政治后果。至于武昌起义爆发之后，摄政王政府慑于滦州兵谏，推出《宪法信条十九条》，应诺成立完全责任内阁，建立议会制君主立宪政体，已不属于摄政王载沣的自主改革，不代表其改革的真实意愿；与其说是清朝政府的改革，还不如说是辛亥革命的成果。
除了预备立宪政治改革之外，清末新政的其他改革，诸如法制改革、财政改革、教育改革、军事改革、振兴实业等，也都在摄政王载沣执政的三年里得以继续或加速推进。如在法制改革方面，经过多年的编纂，1909年10月12日修订法律大臣奏进《编订现行律例》，经多次争论修改，1911年1月25日正式颁布《大清新刑律》总则和分则两编共411条，对旧律进行了诸多改革。2月24日，摄政王载沣又从法部奏请，通谕停止刑讯，永远革除一切非刑、私刑，要求有关死刑人犯应行讯者，务须恪遵现行律例办理。[72]同时，大力推进近代司法制度建设，于1909年12月颁布《各级审判厅试办章程》，在中国首次确立了较为完备的起诉制度、检察官制度和回避制度。1910年2月颁布的《法院编制法》则为中国确立了四级三审制的审判制度。1910年12月修订法律馆起草完成的《刑事诉讼律草案》和《民事诉讼律草案》排除地方督抚及保守官僚的反对，对陪审制和律师制均予保留，并且内容更为完备。这两部草案虽因清朝覆灭未及核议颁行，但成为稍后北洋政府立法的蓝本。
在教育改革方面，学堂制度得到进一步完善，如1909年5月，批准学部《变通初等小学堂章程》，将初等小学堂分为五年制的完全科和四年制、三年制的简易科三种，以推广小学教育，并制定、颁布《检定小学教员及优待小学教员章程》，以加强小学师资力量，提高小学师资水平。另为配合预备立宪，提高国民识字率，学部编定和试行《简易识字课本》和《国民必读课本》，颁布实施《简易识字学塾章程》，责令地方督抚在厅州县推广简易识字学塾，对年长失学和无力就读的贫寒子弟进行扫盲教育。在中学教育方面，学部仿照德国学制，于1909年5月15日奏准将中学堂分文科和实科两类，令在全国实行，文科重经学，实科重工艺，另制定、颁布《检定初级师范中学教员及优待教员章程》，以保证初级师范中学教员质量，为培养合格小学教员提供保证。在女子教育方面，继1907年3月学部颁布《女子小学堂章程》和《女子师范学堂章程》，弥补壬寅学制和癸卯学制对女子教育之疏忽之后，1911年4月，各省教育总会联合会还进一步打破男女不得同校的禁令，议决“初等小学儿童年龄在十岁以内，准男女同学”。[73]此外，大力充实和发展实业教育，强调“实业教育最为富国裕民之本”，[74]同时继续推动留学教育，1909年7月在美国政府的配合和支持下，外务部和学部拟订利用美国退还部分庚子赔款派遣中国学生赴美留学办法大纲，成立游美学务处，创办留美预备学校清华学堂，于1909—1911年的三年里分别挑选47名、70名和63名中国学生，分三批前往美国留学。在摄政王载沣执政的三年里，国内学堂和学生数也继续呈增长态势，学堂数由1905年的8277所和1908年的47995所，增至1909年的59117所、1910年的42696所和1911年的52500所；在校学生则由1905年的近26万人和1908年的130万人，增至1909年的163万人。[75]这说明教育改革在清朝的最后三年里继续得到执行。
在军事改革方面，摄政王载沣不但继续此前政策，而且在加强中央军事管理，着实推进中央对全国军队的控制方面取得突破。他于1909年7月15日颁布上谕，宣布皇帝为海陆军大元帅，在皇帝未亲政之前，暂由摄政王代理；将军谘处从陆军部分出，成为凌驾于陆军部之上的一个独立军事机构，“通筹全国陆海各军事宜”，使之相当于赞佐摄政王统率陆海军的总参谋部，统辖陆军大学堂、陆军测绘学堂、驻各国使馆武官、陆军文库，并负责全国各地海陆军参谋等官的管理、考核等事宜；任命贝勒毓朗和自己的亲弟弟载涛负责军谘处事务。[76]同时，陆军部也在尚书荫昌的主管下改革内部机构，厘订陆军部暂行官制大纲，将原陆军部由2厅10司缩减为8司2处，以提高陆军部办事效率，明确各司职掌，加强对全国陆军的领导。在载涛和荫昌的相互配合和领导下，军谘处与陆军部先后采取一系列措施，削弱地方督抚兵权，加强中央对地方军队的直接领导和控制，如继1907年陆军部尚书铁良将袁世凯北洋四镇收归陆军部之后，1910年10月，陆军部尚书荫昌将直隶总督控制的剩余二镇北洋军（第二镇和第四镇）收归陆军部直接管辖，另将军队各级高级军官置于军谘处和陆军部的绝对控制之下，由他们负责任免，并取消督抚所兼各省督练公所督办和会办头衔，派员调查地方驻军编制情况，等等。在军事改革中，摄政王载沣还特别重视切实加紧重整海军，1909年2月19日即颁布上谕，宣称“方今整顿海军，实为经国要图”，委派肃亲王善耆、镇国公载泽、尚书铁良、提督萨镇冰负责筹划；[77]7月又谕令设立筹办海军事务处，任命自己的另一位亲弟弟载洵和提督萨镇冰为筹办海军大臣；1910年12月4日即宣布海军部脱离陆军部独立，作为全国海军的最高领导机关；另批准筹办海军事务处制定的《发展海军七年规划》，统一南北洋舰队，将15艘适于海战的舰艇编为巡洋舰队，将17艘适于江防的舰艇编为长江舰队；筹建象山军港，先后两次派遣筹办海军大臣出国考察海军，订购军舰12艘；等等。[78]这是自甲午战败以来，清政府为重整海军而做的力度最大也最有成效的改革。
金融、财政政策方面，经过多年的讨论和筹备，在摄政王载沣当政的三年里也多有突破。在1905年底清政府颁布上谕、确定银本位的基础上，1910年5月23日度支部颁布《币制条例》24条，进一步统一国内币制，除确定国币单位、改两为元外，还对各种铸币的成色、重量，主辅币间的关系和使用数量，以及收兑方式、法律责任等做了明确规定，并将铸币权收归中央。同时，度支部还进一步清理纸币，于1909年7月23日颁布《通用银钱票暂行章程》20条，对各官商银钱行号发行银钱票的条件和数目加以限制。次年，度支部又颁布《厘订兑换纸币则例》19条，将发行纸币权收归国家中央银行。在财政制度建设方面，度支部在建立近代金融机构的基础上，进一步建立与完善近代公库制度，1910年底与资政院奏定《奏定国库章程》15条，规定由国家银行设立金库，专门代国家保管现款，经理出纳事务。另一方面，度支部还根据《九年预备立宪清单》的要求，于1909年初颁布《清理财政章程》27条，在中央设立清理财政处，在各省设立清理财政局，加强中央对全国财政的控制和管理，并在此基础上实行现代预算制度，于1910年底推出经资政院议定的中国第一个以立法形式宣布的宣统三年（1911）预算案。总之，在摄政王载沣当政的最后三年里，清末新政在金融和财政改革方面迈出可喜的步伐。
在经济政策方面，摄政王政府虽然在个别政策上有所调整，特别是1911年5月推出的铁路国有政策，不但与新政初期商部鼓励商办政策相矛盾，而且直接导致辛亥革命的爆发。但铁路国有政策的推出，并不意味着清政府振兴实业的政策发生逆转。事实上，在摄政王载沣当政的最后三年里，振兴实业的各项政策不但继续得到执行，在某些方面还有所深入，譬如农工商部在发展近代农业的力度上就较前一时期有所加强。并且，就摄政王政府推出铁路国有政策的本意来说，其固然有迎合列强投资中国铁路的因素，但主要还是出于商办铁路“奏办有年，多无起色”，希望通过将铁路收归国有，克服商办铁路的各种弊端，加快中国的铁路建设，同时促进国防建设和交通运输业的发展及军政的统一，并减缓民众负担。摄政王载沣在颁布铁路国有政策的上谕中就坚定申明了这一点，指出：“朝廷每念边防，辄劳宵旰，欲资控御，惟有速造铁路之一策。况宪政之谘谋，军务之征调，土产之运输，胥赖交通便利，大局始有转机。熟筹再四，国家必得有纵横四境诸大干路，方足以资行政而握中央之枢纽。从前规划未善，并无一定办法，以致全国路政错乱纷歧，不分枝干，不量民力，一纸呈请，辄行批准商办。乃数年以来，粤则收股及半，造路无多；川则倒账甚巨，参追无着；湘、鄂则设局多年，徒资坐耗。竭万民之脂膏，或以虚糜，或以侵蚀。恐旷时愈久，民累愈深，上下交受其害，贻误何堪设想。”[79]因此，摄政王推出的铁路国有政策与新政的振兴实业政策不但不矛盾，而且是为推进振兴实业政策而做的一个调整。[80]
总之，在摄政王载沣当政的三年里，一方面，新政的各项改革不但没有倒退和停顿，反而加速推进。另一方面，其在许多方面表现出加强中央集权趋向。但这是新政改革一开始就固有的本质，只是随着改革的推进而愈益显化，并不意味改革的倒退。并且，加强中央集权既是清末新政改革的必然要求，也是清末新政改革的应有之义；新政改革要取得成功，就必须克服先前清朝出现和存在的地方主义等弊端，通过加强中央权力和皇权，实现中央对改革的统一领导。事实上，从世界范围来说，在近代化初期，加强中央集权和巩固君权不仅不会妨碍向近代国家转型，反而更有助于一些落后国家的近代化，日本的明治维新历史和德国的俾斯麦（O.E.L.von Bismarck）改革就是很好的例子。
清末新政改革的症结在于，在20世纪初满汉矛盾趋于激烈和君权被视为中国积贫积弱的罪恶之源之时，以及清政府因不能恪尽守土保民之责而丧失权威性和合法性、被视为“洋人的朝廷”的情形下，清政府加强中央集权和巩固皇权的举措，必然激化满汉矛盾，破坏新政改革的合理性和进步性，由此葬送整个新政改革事业，并为革命党人的排满宣传提供口实。这是当时的清朝统治者未曾认识到的一个重大问题，而清政府也将为此付出沉重代价。
五 新政改革与清朝的覆灭
清政府启动新政改革的初衷无疑是度过内外危机，迎合形势发展，挽救清朝统治。然而，这场具有一定资本主义性质的改革运动不但没有实现清政府的初衷，反而加速了清朝的覆灭，并随之而夭折。新政改革以如此命运结局，其中的原因是多方面的。
首先，清末新政的整体改革纲领超出了清政府国力和财力所能承担的限度，极大地加重了人民的负担，致使新政改革不但得不到广大民众的拥护，反而成为“扰民”之举，激化了社会矛盾，由此极大削弱了清政府的统治基础。清政府的财政在甲午战争之前虽然已经呈现东补西缀的窘状，但大体尚能维持出入平衡，岁入和岁出均在8000万两左右；从甲午到庚子年间，因受甲午战费借款和战争赔款的影响，清朝财政每年开始出现1300万两的财政赤字，岁入则增加到8800万两左右，而支出也扩大到1亿多两。随着新政改革的推行，清政府的岁入岁出和赤字在最后10年里都呈大幅增长之势。根据比较权威学者的研究，1903年清政府的岁入为10492万两，岁出为13492万两，财政赤字为3000万两，比庚子之前激增1倍；1905年岁入为10292万两，岁出13694万两，财政赤字增加到3402万两；1909年岁入30122万两，岁出36787万两，财政赤字高达6665万两。根据清朝度支部的预算，1910年和1911年清政府的岁入分别为29696万两和29700万两，支出分别为33305万两和37400万两，财政赤字分别为3609万两和7700万两。[81]
清末最后十年财政赤字的大幅扩大和岁出的激增，一部分固然因为每年新增了2000万两庚子赔款，但主要还是举办各项新政费用所致，这从度支部1911年预算案所列的支出中便可一目了然。在该年预算案中，仅军费一项支出就高达13700余万两，超过甲午以前军费支出2倍多，占该年支出预算总数的1/3以上；其中，除3134万两属旧军费支出外，其余均属新政改革支出，一为编练新军军费8000万两，二为筹办海军军费1050万两。行政费也因清末官制改革而快速扩张，支出达2731万两，比庚子时增加2倍多。另用于推行司法改革的经费为770万两；用于财政管理及税收机构的经费为2813万两；用于邮传部经费及轮、路、邮、电及各省交通费总计为5514万两。教育费预算案定为336万两，实际支出则不下1700万两。民政费预算案定为422万两，而实际支出至少在2000万两。[82]而清末岁入由庚子年不到1亿两增加到1909年之后每年3亿两，在10年时间里增加2倍，则深刻反映了新政改革给广大民众带来沉重的财政负担。
清末十年岁入由1亿两增加到3亿两，固然有经济发展等因素，但最根本的还是对广大人民进行无情盘剥的结果。为了筹备新政款项，清政府一方面加重征收田赋、盐税、厘金等旧税，例如许多省份都将兴办巡警和学堂经费在田赋中加以摊派，一些地方还在田赋中推行随粮自治捐、铁路捐、矿务费等新政费用，致使清末田赋收入直线上升，由庚子之前的不超过3000万两增加到1903年的3700万两，1909年达到4396万两，1911年的预算数几近5000万两，较庚子前增加近2/3。除正税之外，清政府为筹获新政经费既加价征收旧有捐税，如契税由庚子之前的按契价每两征税3—4分，到1909年度支部统一提高到卖契每两征银9分，典契每两征银6分，同时还开办名目繁多的新税，诸如房捐、猪捐、肉捐、鱼捐、米捐等地方杂捐，致使各种杂税的收入由庚子之前每年无关痛痒的一二百万两，扩大到1911年度支部岁入预算案中的2616万两，占到该年总岁入的8%以上。[83]由此可见，清政府对人民的搜刮，在清末简直已经到了无以复加的地步。对此，清廷谕旨也是直认不讳，指出：“近年以来民生已极凋敝，加以各省摊派赔款，益复不支，剜肉补疮，生计日蹙……各省督抚因举办地方要政，又复多方筹款，几同竭泽而渔。”[84]报纸舆论也感叹：“以前不办新政，百姓尚可安身；今办自治、巡警、学堂，无一不在百姓身上设法。”[85]
新政各项改革给广大民众带来沉重负担，严重恶化了官民关系，并将新政改革推向广大人民的对立面，致使新政改革失去群众基础，加速了清朝的覆灭。自1901年新政改革启动以来至1911年辛亥革命爆发前夕，广大人民抗捐抗税、反洋教、反饥饿、反禁烟、反户口调查、抗租和抢米风潮等各种形式的“民变”，连绵不断，风起云涌，多达1300余起，“几乎无地无之，无时无之”，并且愈演愈烈。[86]引发清末民变的原因十分复杂，多种多样，可谓千差万别，但其中不少与新政改革有着直接或间接的关系。事实上，对于新政改革加重人民负担而激化官民关系并因此危害清朝统治的后果，当时一些清朝官员就发出警告，建议对新政改革加以调整。如直隶总督陈夔龙在1910年的一道上奏中就建议清政府为减轻各地负担，缓和社会矛盾，宜放缓改革步伐，缩减改革内容，指出：“窃维比年中外臣工兼营并骛，日不暇给，而时事之阽危，众情之抵触，几倍曩昔，良以规章稠叠，观听纷歧，或数人数十人所分任之事畀之一手，或数年数十年所应办之事发之一时，上之督责愈严，下之补苴愈甚，而帑藏尤艰窘万端。臣愚以为，此时但当择其事之直接关系预备立宪者专精以赴。”[87]同年，河南巡抚宝棻也向朝廷提出相同的建议，指出：“方今内外臣工所曰汲汲者，地方自治也，审判厅也，实业也，教育、巡警、新军也，而所恃以筹备者不外增租税、行印花、盐斤加价、募集公债，臣恐利未见而害丛生。”[88]御史赵炳麟在考察1910年湖南长沙抢米风潮过后湖北、湖南两省的社会景象之后，更是直接痛陈新政改革给百姓所带来的痛苦，指出：“百姓困穷至此，若不度量财力，以定新政次序，在上多一虚文，在下增一实祸；保民不足，扰民有余，良可虑也。”呼吁清政府必须关心民生，切勿忽视百姓利益，谓：“夫民之所好，孰切于生；民之所恶，孰甚于死。无食则饥，无衣则寒。生死所关，正治民者所当加意也。”[89]可以说，新政改革没有顾及占全国人口绝大多数的广大下层人民的利益，反而将改革的各项负担多转嫁给广大下层民众，这是新政改革失败及加速清朝灭亡的一个重要原因。
其次，清政府在存在严重争议的情况下启动预备立宪政治改革，不但打乱了清末新政改革计划，而且诱发和激化了清朝统治集团内部的权力斗争，并由此葬送了整个新政改革事业以及清朝的统治。由于政治改革涉及权力的再分配，自预备立宪启动以来，清朝统治集团内部在新政初期达成的大体比较一致的改革共识即趋瓦解，各派围绕政治权力的再分配展开激烈斗争，政潮迭起，且愈演愈烈。1906年9月中央官制改革甫一启动，袁世凯就有意借官制改革机会裁撤军机处，按照立宪国家成立责任内阁，拥护他的政治盟友庆亲王奕劻出任国务总理，自己做副总理大臣，以此达到控制中央政府的目的。但此方案传出后，立即遭到王文韶、鹿传霖、瞿鸿禨、醇亲王载沣等官员的坚决反对，部院弹章蜂起，甚至慈禧太后本人也大为震怒，结果设立责任内阁方案胎死腹中。1907年春、夏间，东三省官制改革又直接导致清廷内部发生轰动朝野的“丁未政潮”。以岑春煊、瞿鸿禨、林绍年为首的汉族官僚不满直隶总督兼北洋大臣袁世凯勾结庆亲王，于是借中央和地方官制改革之机扩充个人势力，联合御史赵启霖等，以杨萃喜案参劾庆亲王贪庸误国，引用非人，贿赂公行，结果导致袁世凯的亲信、黑龙江巡抚段芝贵遭撤职、查办，庆亲王之子载振被免去农工商部尚书一职。袁世凯和庆亲王则联手部署反击，先以广东有革命党人起事为由，将岑春煊排挤出京，由邮传部尚书调任为两广总督，继又贿买御史恽毓鼎，参劾军机大臣瞿鸿禨“暗通报馆，授意言官，阴结外援，分布党羽”，致使瞿遭革职，后再设计诬陷岑春煊结交康梁、密谋推翻朝局，致使岑再遭开缺；同时，林绍年也被赶出军机处，出任河南巡抚。丁未政潮从1907年的4月一直延续到8月，长达4月之久，虽然最终以奕劻和袁世凯的获胜而告终，但因预备立宪政治改革引发的权力斗争并没有因丁未政潮的落幕而归于平静，相反，以丁未政潮为契机，重新点燃了清廷内部权力斗争之火。丁未政潮平息后不久，富有统治经验的慈禧太后就着手进行权力的再分配，为抑制奕劻和袁世凯的权势，她于9月4日以明升暗降之策将袁调离北洋，削去袁的兵权，任命袁为军机大臣兼外务部尚书，同时将另一位汉族重臣、湖广总督张之洞调入北京，任命张为军机大臣兼管学部；而在此之前的6月19日，慈禧太后乘罢黜瞿鸿禨军机大臣之机，任命醇亲王载沣在军机大臣上学习行走，以此达到既制衡庆、袁权势，又加强中央和皇族集权的一箭双雕的目的。
1909年摄政王载沣上台执政后，清朝统治集团内部围绕预备立宪政治改革而展开的权力斗争更趋白热化。为防止袁世凯在将来立宪政治改革中通过攫取责任内阁总理大臣一职控制朝政，摄政王载沣在一部分满洲贵族和汉族官僚的鼓动下，于1909年1月2日下达上谕，彻底剥夺袁世凯的权力，以“足疾”为由将袁开缺，令其“回籍养疴”。在打击袁世凯势力，并尽一切可能排除汉人在中央的权力的同时，摄政王载沣还进一步将权力集中在以他本人为首的满族亲贵少壮派之手，不但自任陆海军大元帅，训练一支由他亲自统率的禁卫军，而且任命他的亲弟弟载洵为筹办海军事务大臣，载涛和贝勒毓朗掌控凌驾陆军部之上的军谘处，打击妨碍他集权的其他满洲贵族，先后解除当时清廷中两位满族干才铁良和端方的职务，撤除铁良的训练禁卫军大臣和陆军部长职务，将他外放为江宁将军；端方则在直隶总督兼北洋大臣位上，因在慈禧太后出殡之时所犯的一个小错误而遭革职重罚。
一方面，政治改革所引发的清廷内部权力斗争导致清末预备立宪政治改革严重走样，毁坏了清末政治改革的名声和实际效果，同时也削弱了新政改革的领导力量，致使摄政王载沣执政末年出现“朝中无人”的景象，缺乏一个坚强有力的领导核心。1911年皇族内阁成立前夕，军机处只有军机大臣奕劻、毓朗、那桐、徐世昌四人，根本无力解决改革中出现的问题。另一方面，政治改革引发的权力倾轧还严重激化了清朝统治集团内各派政治势力之间的矛盾，加速了统治集团内部的离心倾向，特别是瓦解了作为清朝统治支柱的满汉官僚政治同盟，由此给清朝统治带来灾难性后果。辛亥革命爆发后，手握北洋军权的汉族官僚大臣袁世凯没有像曾国藩当年镇压太平天国农民起义那样对付武昌起义，继续维护清朝统治，为清末新政保驾护航，反而与南方革命党人谈判、妥协，逼迫清帝退位。而清朝的满族亲贵们也因清末的权力斗争彼此猜忌、交恶，不能合力对付革命，而是自谋出路，各奔前程。清朝统治就这样在众叛亲离中轰然倒塌，这不能不说是预备立宪政治改革所产生的一个恶果，诚如一位清人评论所说，所谓“革命之事，仍诸王公之自革而已”。[90]
