清末立宪运动与预备立宪是既相关联而又有不同的两个概念。虽然两者的基本目标都是以和平变革方式实现从君主专制制度向君主立宪制度转型，但运动的主体与路线并不相同。预备立宪是清政府主导的自上而下的宪政改革，是清末新政从体制内变革发展到政治体制变革的必然结果。而立宪运动则是由立宪派领导的自下而上推动清政府走向宪政改革的运动，是从体制外促动清政府进行政治体制变革的运动，实际上可以说是“运动立宪”。两者相互作用，相互影响，立宪派发动立宪运动是清政府实施预备立宪的重要推动力量，清政府预备立宪的进度又直接影响立宪运动的进程甚至成败。
日俄战争以后，立宪思潮高涨。1906年9月1日，清廷正式宣布预备立宪。立宪派闻命欢欣鼓舞，对朝廷的宪政改革充满了热切的期望。他们纷纷组织立宪团体，积极参与谘议局和资政院的组建及议政活动，并连续多次发动了轰轰烈烈的国会请愿运动，将立宪运动推向高潮。但是，清廷并没有完全按照立宪派的意愿行事，其迟缓拖延的态度与借立宪之名而行集权之实的举措与立宪派的宪政改革理念颇有差距，“皇族内阁”的出台终于使立宪运动陷于绝境。武昌起义后，对清廷绝望的立宪派最终走上了与革命派合流的道路。
学界关于清末最后十年（1901—1911）历史的研究，在相当长的一段时期内主要是以辛亥革命为主线。在这种革命史的框架中，立宪派的活动只是作为革命的背景来叙述，甚至是当作革命的对立面来批判。1950年代末，大陆学者胡绳武、金冲及二位先生合著《论清末的立宪运动》（上海人民出版社，1959），对立宪运动做了开创性的研究，他们认为：“弄清楚这次运动的性质、社会基础、发展过程和影响，对理解中国近代在戊戌变法以后一系列的改良主义政治运动和思想思潮的反动本质及其复杂性，对理解辛亥革命时期的阶级斗争，都有着十分重要的意义。”（《前言》）显然，这个研究思路有着非常明显的时代印记。1960年代末，台湾学者张朋园先生出版《立宪派与辛亥革命》（商务印书馆，1969），也是从辛亥革命史的角度研究立宪派，总体上仍未脱革命史的窠臼，但其对立宪派在辛亥革命中贡献的正面叙述则被称为“扩充了历史研究的范畴”（《韦慕庭先生序》）。张玉法先生的《清季的立宪团体》（中研院近代史研究所，1971）也是相关研究的重要著作。大陆学界对立宪运动的理性实证研究，则晚至1970年代末1980年代初才真正起步。李新先生主编的《中华民国史》第一编下册（中华书局，1981）用较长篇幅客观地描述了立宪派的立宪运动。1993年，韦庆远、高放、刘文源三位先生的《清末宪政史》（中国人民大学出版社）和侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》（人民出版社）是这方面重要的代表性著作。本章拟在既有研究成果的基础上，系统论述清末立宪运动的来龙去脉。
一 立宪派与立宪思潮
立宪派大致由两部分人组成：一是戊戌时期形成的以康有为、梁启超为首的维新派，他们在戊戌政变之后又以保皇派的姿态出现，基本上在海外活动；二是在清政府新政推行的过程中形成的绅商群体，包括具有一定新知识、新思想的近代式商人、实业家和一些开明士绅，如张謇、汤寿潜等人，他们是国内立宪运动开展的主要社会基础和领导力量。日俄战争前后，由于立宪派的鼓吹，立宪思潮高涨，以和平方式从体制外推动清政府进行宪政改革的立宪运动逐渐步入正轨。
日俄战争的刺激与影响
清末新政启动之后，随着教育、经济、军事等各项改革的进行，政治体制改革也逐渐被提上议事日程。这既是新政改革本身发展的内在需要，同时也是国内外政治形势压力所致。“吾国立宪之主因，发生于外界者，为日俄战争；其发生于内部者，则革命论之流行，亦其有力者也。”[2]革命运动的蓬勃发展与立宪思潮的勃兴，迫使清政府不得不做出宪政改革的抉择，以迎合立宪派而对付革命。其中关节，日俄战争的刺激是一个重要的因素。
1904—1905年的日俄战争，是日本与俄国为争夺中国东北地区利益而在中国领土上进行的一场帝国主义战争。战争爆发后，软弱无能的清政府竟然无视战火在自己领土上燃烧，宣布严守“局外中立”，任凭两个帝国主义国家肆意蹂躏中国人民的生命与财产。人们怀着尴尬屈辱的心情关注着战争的进程，预测着战争的结局，并企盼着中国的前途与希望。战争伊始，人们希望黄种而立宪的日本战胜白种而专制的俄国，因为这个结果将证明两点：“一则黄种将与白种并存于世，黄白优劣天定之说，无人能再信之；二则专制政体为亡国辱种之毒药，其例确立，如水火金刃之无可疑，必无人再敢尝试。”[3]战争的结局果然是“蕞尔岛国”日本战胜了庞大凶横的沙皇俄国，这对中国思想界产生了极大的震动。
日俄战争的结果对中国思想界的影响主要表现在以下三个方面。
第一，黄种战胜白种，给中国人以信心。自鸦片战争以后，中国在西方列强的武力侵略之下被迫进入近代世界。长期中外较量和竞争中的挫折与屈辱使国人逐渐形成一种抑郁、悲愤的民族自卑心态。在进化论刚刚风行神州大地的时代，中国屡战屡败的惨痛现实，加上西方殖民主义者对“白种优于黄种”谬论的宣扬，使国人心中产生一种深深的忧虑：黄种将有被白种残酷淘汰的危险！日俄战事刚起，便有人表露了这种忧虑的心态：“黄种、白种，中国之一大问题也。若俄胜日败，则我国国人之意，必以为白兴黄蹶，天之定理，即发愤爱国之日本，亦不足与天演之公理相抗，而何论于中国。此意一决，则远大之图，一切绝灭，而敬畏白人之意将更甚于今日，而天下之心死矣。”[4]随着日本对俄国的节节胜利，这种忧虑逐渐烟消云散。同为黄种的日本战胜了白种的俄国，彻底戳穿了所谓“白种优于黄种”的谬论，使郁闷已久的国人颇感振奋和欣慰。
第二，立宪战胜专制，给中国人以希望。日本自明治维新以后成为新兴的立宪国家，沙皇俄国则是老牌的专制帝国。时人认为，日俄之战不仅是黄种与白种之间的种族之战，更重要的是“立宪、专制二政体之战”。[5]对此，国人还有一大忧虑：如果俄国战胜日本，岂不为清政府加强专制统治提供口实？因为日俄战争既是两国综合实力的较量，也是“专制国与自由国优劣之试验场”。[6]如果日本战胜俄国，就为立宪战胜专制提供了铁证。“非有此战，则俄国之内容不显，而专制、立宪之问题不决。我国十余年来，每言及专制、立宪之问题，辄曰：专制既不足以立国，何以俄人富强如此？自有此战，而此疑释矣。”[7]可以说，日俄战争的结局使中国人民认清了专制的祸害，明确了立宪的方向。
第三，师法日本模式，确定立宪的目标。中国向日本学习并不始于日俄战争，但日俄战争促使国人进行了深刻的反省。甲午一战，中国被迅速崛起的东邻日本战败，曾经使国人颇感震惊，于是开始走上师法日本的道路。中国与日本为同洲、同文、同种之国，“故言变法者莫不曰师日本，师日本”，但至日俄战争时，“十年以来，徒得其形式而不得其精神”，并没有显著的成效。日本明治维新之精神何在？“日本丕变之精神，在易少数贵族之专制政体而为多数民族之代议政体，由集权中央惟一之制度而调和以地方自治之制度而已。”可见其关键在立宪。因此，中国欲救亡图存，必须“改行立宪政体”。[8]日本以立宪国战胜专制国俄国，为中国的宪政改革提供了一个现成的榜样。中国立宪宜仿日本成法，已成时人之共识。事实上，日后清廷的预备立宪就多有取法日本之处并非偶然。
日俄战争是中国思想界转向立宪的一大契机。“自甲午以至戊戌，变法之论虽甚盛，然尚未有昌言立宪者。政变以后，革新之机，遏绝于上而萌发于下，有志之士，翻译欧美及日本之政治书籍，研究其宪法者渐众。甲辰日俄战争起，论者以此为立宪专制二政体之战争。日胜俄败，俄国人民，群起而为立宪之要求，土波诸国，又闻风兴起。吾国之立宪论，乃亦勃发于此时。”[9]立宪思潮陡然高涨，清政府的宪政改革即在此背景下应运而生。
立宪思潮的奔涌勃发
立宪思想在近代中国纯属西方舶来品。19世纪末，一些早期改良派人士与康梁维新派都零星地介绍了诸如议院之类的若干关于西方近代宪政制度方面的知识，立宪思想开始萌发；20世纪初，在民主革命思潮勃兴的同时，君主立宪思想也蔚然成为一股颇具影响的社会政治思潮。立宪思潮兴起以后，人们便把主张君主立宪者称为立宪派，立宪派一词便取代维新派而成为改良派的代名词。[10]立宪派的主要代表人物有流亡国外的康有为、梁启超和留日学生杨度（后回国活动），以及在国内颇为活跃的张謇、汤寿潜、郑孝胥、赵凤昌等人。
较早系统地阐述君主立宪理论的思想家是梁启超。1901年6月，梁启超在《清议报》上发表《立宪法议》一文，认为世界上有君主专制、君主立宪和民主立宪三种政体，当时全球强国之中除俄国为君主专制政体、美国与法国为民主立宪政体以外，其余各国都是君主立宪政体，故“君主立宪者，政体之最良者也”。立宪政体与君主政体的根本区别就在于是否有宪法限制权力，各种有限之权皆来源于宪法，宪法是国家的根本大法。因此，政体改革必须立宪。值得注意的是，梁启超在此文中提出了“预备立宪”思想。他认为，当时的中国并不能立刻实行立宪政体，“立宪政体者，必民智稍开而后能行之”。日本从宣布立宪到实施宪法用了二十年时间，中国最快也得十年或十五年。为此，他设想了预备立宪的几个基本步骤：一是颁明诏确定中国为君主立宪之帝国；二是派遣重臣三人带领随员考察欧、美、日本各国宪法之同异得失，以一年为期；三是重臣考察回国后，在宫中开设立法局，起草宪法；四是由立法局翻译各国宪法原文及其解释宪法之名著，颁布天下；五是宪法草稿完成后，在官报刊布，令全国士民逐条辨析，经五年或十年时间损益，制成定本颁布，非经全国人投票，不得擅行更改；六是自颁诏确定政体之日始，以二十年为实行宪法之期。[11]该文概括地说明了立宪思想的基本纲领，对立宪思潮的兴起有着重要的推动作用。随后，梁启超还陆续发表论著，进一步阐述自己的宪政思想，并有意识地劝告清廷实行立宪。同时，他还在《清议报》和《新民丛报》上刊发大量其他有关宪政的著作，介绍各国立宪史及各种宪政学说。
康有为流亡海外后以保皇派自居，始终坚持君主立宪主张。1902年，康有为发表著名的公开信《答南北美洲诸华商论中国只可行立宪不可行革命书》，明确表示要依靠光绪帝实行君主立宪。同年，康有为还以数百万海外华侨的名义起草了一份折稿，批评清政府刚刚开始的“新政”变法是“无其根本而从事于枝叶，无其精神而从事于其形式”，要求慈禧太后“归政皇上，立定宪法，大予民权，以救危亡”。[12]显然，康有为仍然寄希望于依靠光绪帝实行君主立宪。
张謇早在1901年参与刘坤一、张之洞《江楚会奏变法三折》的起草工作时就著有《变法平议》，主张仿照日本明治维新，提出“置议政院”与“设府县议会”的构想，但未被采纳。1903年，张謇从日本游历考察回来，深受日本宪政的鼓舞，非常热衷研讨立宪问题，“见到官员友人，遇到谈论通信，没有不劝解磋摩各种立宪的问题”。[13]次年，张謇与蒯光典、赵凤昌、汤寿潜等人数易其稿，为鄂督张之洞与江督魏光焘起草了一份《请立宪奏稿》，张之洞再三嘱咐张謇要先与直隶总督袁世凯商量，袁世凯表示“尚须缓以俟时”，结果这个奏稿终于没有上奏。与此同时，张謇还与赵凤昌等人刻印《日本宪法》及《日本宪法义解》、《议会史》等书，并将之送达清廷及铁良等重臣。[14]这时的张謇，始终在为立宪积极奔忙。
在立宪派思想宣传的影响下，国内思想界开始更多地关注立宪问题。一般士人逐渐不满清政府枝枝节节的“新政”变法，认为“变法不自设议院、改宪法始，则变如不变”。[15]显然，人们希望新政能更进一步而至于实行立宪，于是，宪法问题遂被时人所重视。当时上海积山乔记书局出版的《新学大丛书》，收集了许多关于宪法的书籍，包括《宪法通义》《宪法溯源》《宪法论》《各国宪法论略》《日本宪法创始述》《英国宪法沿革考》《德意志宪法沿革考》《普鲁士宪法沿革考》《法兰西宪法沿革考》等。[16]可见，立宪问题已经成为新知识界一个重要的思想兴奋点。
其时立宪思潮的高涨主要表现在以下两个方面。
一方面，立宪派进一步加强了舆论宣传，并奔走运动中央与地方权要赞成立宪。1904年，夏瑞芳在上海创办《东方杂志》，梁启超协助狄葆贤在上海创办《时报》，这两家报刊立即成为鼓吹立宪的重要思想阵地。其他还有不少报刊如《中外日报》《外交报》《政艺通报》《大公报》等，也加强了对立宪的舆论宣传。如《大公报》在1905年举行千号纪念征文时，被取为一等奖的就是一篇大谈“君主立宪者，政体之完全无缺者也”的文章。[17]立宪之词一时成为新闻舆论的焦点。与此同时，在张謇与汤寿潜、赵凤昌等江浙立宪派的积极奔走运动之下，清政府的军机大臣奕劻、瞿鸿禨和地方督抚袁世凯、张之洞、岑春煊、端方、周馥等重臣都不同程度地表示了赞成立宪的态度，甚至慈禧太后在看了张謇、赵凤昌等人送呈的《日本宪法》后也对立宪表示了好感，她在召见枢臣时说：“日本有宪法，于国家甚好。”[18]其时，立宪之声四起，上自王公大臣，下至绅商学子，多口谈立宪。立宪一词几乎成为“中国士夫之口头禅”。[19]
另一方面，清政府内部发出了立宪的呼声，部分开明官僚倾向立宪。1904年1月，日俄开战之前，云贵总督丁振铎与云南巡抚林绍年联衔电奏清廷请迅速实行全面变法。他们主张：“中国自今以后，一切即尽行改革，期于悉符各国最善之政策而后已。…… 即力行改革，期如不数年即悉如泰西各国而后已。”[20]虽然没有明确点出立宪，但立宪自是其全面变法主张的题中应有之义。同年4月，驻法公使孙宝琦上书政务处，则明确提出“仿英、德、日本之制，定为立宪政体之国，先行宣布中外”，然后派大臣采访各国宪法，按照立宪政体制定宪法，并建议变通各国议院成例，在中央设立上下议院，以政务处为上议院，都察院为下议院，同时在地方各省、府、县设立公议堂，选举绅士议政。他还认为，如果实行立宪，国家将迅速强盛，“不但远轶汉、唐，且将与英、德、日本比强。”[21]孙宝琦的上书在当时引起了轰动，尤其使立宪派备受鼓舞。1905年，慈禧太后召见端方，询问新政举办情形，端方以立宪相对，太后颇有所感。[22]正是清政府内部部分开明官僚的倾向立宪最终促成了清廷的预备立宪。
需要说明的一点是，这个时期立宪思潮的高涨还与革命运动的蓬勃发展密切相关。立宪思潮最能打动清政府的恰是立宪可以消弭革命的主张。“当此之时，国民之中，主张激烈之革命论者，日益蔓延。清政府欲利用立宪说，以消弭其患，其采用君主立宪制之本意，尤以此为多。”[23]
立宪派希望通过立宪运动改变专制政治的现状，实现政治民主化，使自己有机会参与国家政治，以提高其政治地位。因为立宪派与清政府有着千丝万缕的联系，所以他们主张用和平改革的方式达到自己的政治目的。在选择立宪模式的问题上，与清政府师法日本模式不同，立宪派主张建立英国式的君主立宪政体。他们认为：“今世言宪政者，莫不首推英国，非特君主国之宪政宜以英为称最也，即共和国亦无有能及之者。”[24]英国的宪政模式是通过议会来限制与削弱君主的权力，置君主于事实上的虚君地位，虽然君主名义上仍然是国家元首，但其实只是一个国家的政治象征符号；国家政治大权由议会（立法权）与议会多数党组织的责任内阁（行政权）掌握，其结果势必在一定程度上将君主的权力架空而削弱君权。因此，虽然清政府预备立宪与立宪派的立宪运动都主张君主立宪，但是日本模式与英国模式的选择上，结果大不一样。如果说清政府看重日本模式，主要是维护君权，那么立宪派钟情英国模式，则是在有意扩充绅权。
二 立宪政团纷起
清廷宣布预备立宪后，立宪派纷纷组织立宪团体。据不完全统计，在1906—1911年的立宪运动中，海内外各地共建立各种立宪团体84个。[25]各地立宪团体的涌现是立宪派作为一个独立政治派别走向成熟的重要标志。
江浙立宪派与预备立宪公会
以上海为中心的江浙地区，经济发达，人文荟萃，风气开通，思想先进，是国内立宪派活动最重要的基地。张謇、汤寿潜等江浙立宪派是立宪运动的积极倡导者和领导者，他们的思想与活动都已超越狭隘的省区地域而具有全国性意义。清廷开始预备立宪后，正是他们首先着手组织了国内第一个立宪团体——预备立宪公会。
1906年12月16日，预备立宪公会在上海成立，郑孝胥任会长，张謇、汤寿潜任副会长。据一份《预备立宪公会会员题名表》所列资料统计，235名会员中江苏103人，浙江55人，江浙籍人士共占会员总数的68%强，可见该会是以江浙立宪派为主体的立宪团体。在这235人中，有113人曾经任过各种政府官职或具有某种官衔，这些官绅将近占会员总数的一半，其余便主要是在各种企业、银行、公司、商会任职的商绅。[26]事实上，那些所谓官绅也有不少经营各种工商企业。可见，预备立宪公会的主要阶级基础是绅商，并与官府有着密切的联系。该会的灵魂人物是江浙立宪派的领袖张謇。
预备立宪公会的活动以筹办宪政为中心，主要表现如下：[27]第一，出版书刊，宣传宪政知识。该会编辑的报刊主要有《预备立宪公会报》和《宪志日刊》两种。《预备立宪公会报》为半月刊，于1908年2月在上海创办，至1910年1月停刊，共出46册。1910年5月在北京改出《宪志日刊》，由孟昭常主编；次年2月，又议决改为《宪报》。该会出版的书籍主要有：孟昭常的《公民必读》和《城镇乡地方自治宣讲书》、钱润的《地方自治纲要》、张家镇的《地方行政制度》、孟森的《谘议局章程讲义》以及邵羲译的《日本宪法解》、汤一鹗译的《选举法要论》等。各书畅销一时，影响颇大。第二，开办法政讲习所，培养宪政人才。1909年2月，该会接办由原江苏学会创办的法政讲习所，招收各省学员学习法政知识。先有半年一期的班次，注重地方自治知识，包括财政、预算、决算等方面，专门培养地方自治人才；后增设一年一期的班次，注重法律，以造就司法人才。第三，推动地方自治的进行与谘议局的筹办。在推行地方自治方面，预备立宪公会不仅督促各地士绅学习法政知识，而且催促宪政编查馆从速制定地方自治章程。在筹办谘议局方面，预备立宪公会也做了不少工作：在会中设立通信部，统一谘议局章程的解释与施行办法；每周召开谈话会一次，商议谘议局议案；与各省谘议局联系，互相交流经验。张謇被选为江苏谘议局议长，其他不少预备立宪公会会员被选为谘议局议员。第四，参与国会请愿运动。张謇、雷奋、杨廷栋、孟森、孟昭常等预备立宪公会成员在清末国会请愿运动中表现得非常活跃（详见下文）。
预备立宪公会是清末存在时间最长、影响最大的立宪团体，其活动一直持续到武昌起义以后。
康梁与帝国宪政会和政闻社
在张謇等立宪派于国内设立预备立宪公会的同时，流亡海外的康梁也在谋求组织立宪团体。
1906年10月21日，康有为以个人名义向各埠保皇会会众发布公启，宣布在丁未（1907年）元旦改保皇会为国民宪政会，并拟定了改会简章。[28]当时，梁启超正在日本与熊希龄、杨度、蒋智由、徐佛苏等人商议组党。他接到康有为关于保皇会改名的信后，便与熊希龄等人商榷。熊希龄等人建议改用“帝国宪政会”之名，梁启超表示赞同。他致书康有为称：“何不用帝国之名，而用国民之名耶？岂赶不及耶？窃以为及今改之，未为晚也。”[29]康有为并未表示反对。
1907年3月底4月初，康有为在纽约召集各埠代表召开改保皇会为宪政会大会，正式宣布帝国宪政会成立。帝国宪政会成立后，在国内的活动主要是响应国会请愿运动。1907年底至1908年初，康有为发动亚、欧、美、非、澳五洲二百埠帝国宪政会侨民数十余万人上书请愿，要求“立开国会以实行立宪”。[30]在海外，帝国宪政会不仅面临着日益壮大的革命党人势力的竞争，而且因为开办商务公司、华墨银行尤其是振华公司等实业，经营不善，内部矛盾重重，势力大为削弱，反而不如保皇会时期声势之大。武昌起义以后，康有为通告各埠会众改帝国宪政会为“国民党”，[31]后被合并于共和党。
就在康有为酝酿改组保皇会的同时，梁启超也在与杨度等人谋求组党。后来，由于领导权问题，双方发生矛盾，合作组党计划流产，各自分道扬镳。梁启超认为，杨度之所以热心组党之事，是因为他“颇有野心”，即希望利用康梁一派的人力、财力与名誉图谋个人的发展。所谓“欲以其所支配之一部分人为主体，而吾辈皆为客体”，“欲利用吾党之金钱名誉，而将来得间则拔戟自成一队”。[32]结果，杨度成立了宪政讲习会，梁启超与蒋智由、徐佛苏等人组织了政闻社。
1907年10月17日，政闻社在东京神田区锦辉馆正式召开成立大会。当天与会者有以梁启超为首的社员近二百人，其他赴会者千余人，并有日本名士犬养毅等人为之捧场。当梁启超演说国会议院等事时，潜伏其中的革命党人张继、金刚、陶成章等人起身喊打，会场一片混乱，梁启超等人落荒而逃，大会不欢而散。[33]政闻社在一场闹剧中正式成立。
政闻社在海外成立后，便面临着艰难的生存环境，主要是与革命派的矛盾冲突不可避免。双方当时在海外的活动主要是以华侨与留学生为依托，因此在人力、财力与活动空间等方面存在着激烈的争斗。还在商议组党之时，梁启超就已经察觉到形势的严峻性，他致书康有为称：“革党现在东京占极大之势力，万余学生从之者过半。……今者我党与政府死战，犹是第二义；与革党死战，乃是第一义。有彼则无我，有我则无彼。”[34]政闻社成立大会上革命派张继等人的存心捣乱更使双方的矛盾冲突公开化。因此，政闻社成立不久，即谋求转向国内活动。
1908年初，政闻社总务员马良、常务员徐佛苏、麦孟华率本部迁回上海。政闻社在国内活动的最大目标是请愿速开国会。在1907—1908年立宪派发动的国会请愿运动中，政闻社充当了一个重要的角色。政闻社不仅与上海预备立宪公会等团体发起组织国会期成会，发动全国规模的签名请愿速开国会运动，而且还以该社全体名义致电宪政编查馆请愿，要求“乞速宣布期限，以三年召集国会”。[35]1908年7月25日，政闻社成员法部主事陈景仁以个人名义电奏朝廷，请求确定三年内召开国会，并把主张从缓立宪的赴德国考察宪政大臣于式枚革职以谢天下，结果陈景仁反被清廷革职。8月13日，清廷谕令查禁政闻社，正式成立不到一年的政闻社因此被迫解散。
杨度与宪政讲习会及宪政公会
杨度与梁启超等人合谋组党失败后，遂谋求独立组党活动。1907年2月9日，杨度与方表、陆鸿逵、杨德邻等人在东京组织政俗调查会，“其宗旨在反对政府及革命党，而主张君主立宪。”[36]7月，杨度与熊范舆等人在政俗调查会的基础上，正式成立宪政讲习会，其宗旨标榜“预备宪政进行之方法，以期宪政之施行”。[37]宪政讲习会以熊范舆为会长，实际主持人是杨度。
宪政讲习会成立不久，即对外公开发表《意见书》，提出设立民选议院的主张，认为欲救中国“非改造责任政府不可，欲改造责任政府，则非设立民选议院不可”，并表示本会同志愿为“宪政之先驱”。[38]同年10月，在杨度与宪政讲习会的策划下，由熊范舆领衔向清廷请愿要求开设民选议院，开民间请愿开国会之先河，并掀起了一场全国性规模的国会请愿运动。
其时，杨度因料理伯父丧事回湘，宪政讲习会也随之开始在国内发展势力。是年底，杨度与湘绅谭延闿、龙绂瑞、廖名缙等人在长沙成立宪政讲习会湖南支部。1908年初，杨度改宪政讲习会为宪政公会，湖南支部即称为湖南宪政公会。随后，杨度进京设立宪政公会本部，并在上海等地建立分会，积极从事国会请愿联络活动。4月20日，由于张之洞与袁世凯的保荐，清廷谕令杨度“以四品京堂候补在宪政编查馆行走”。[39]此后，杨度借助在政府中的各种关系，大力发展宪政公会的势力。
然而，杨度在进入清政府体制后，其政治立场逐渐发生微妙的变化，开始由著名的立宪派领袖转变为清政府筹办宪政的御用官僚。其时，清廷颁布《钦定宪法大纲》和《九年筹备立宪清单》。某些立宪派人士认为九年为时过长，攻击清廷有意拖延时间，甚至怀疑清廷立宪的诚意。杨度以宪政公会常务长的名义发表《布告宪政公会文》，公开为清廷辩护，认为“以君主大权制钦定宪法，实于今日中国国势办理最宜”；至于立宪期限，则是“宁迟无速，立宪政体不可早成”，“上而谕旨惶惶，岂宜违反”；并劝告本会会员“此时但宜奉扬谕旨，引导人民恪遵分年预备之单而为确立基础之法，不宜以空言为重，以实事为轻，见目前之近情，遗天下之大计”。[40]除杨度以外，宪政公会其他一些重要骨干分子也纷纷进入官场：熊范舆先被河南巡抚林绍年聘为法政学堂总教习，后又被云贵总督李经羲调往云南任知府；沈钧儒被浙江巡抚增韫聘为谘议局筹办处总参议；薛大可应湖广总督之聘，陆鸿逵应湖南巡抚之聘，方表、黄敦怿应山东巡抚之聘，杨德邻应东三省总督之聘，筹办谘议局和地方自治，等等。诚如时人所谓，“彼团中人皆分布各省督抚幕府”。[41]宪政公会会务无人打理，组织渐形涣散。政闻社被查禁后，清政府对集会结社取缔甚严，宪政公会也自然消亡。
其他地方性立宪团体
除了上述几个跨省区甚至具有全国性规模的重要立宪团体以外，立宪派还组织了基本上是以省区为单位的地方性立宪团体，如吉林省自治会、广东粤商自治会、贵州自治学社与宪政预备会、湖北宪政筹备会、福建政与会等等。
1.吉林省自治会
1907年1月6日，吉林地方自治研究会成立，松毓为正会长，庆山、文禄为副会长。10月7日，吉林地方自治研究会正式改名为吉林省自治会，以署理吉林民政使司民政使谢汝钦为监督，松毓为正会长，庆山为副会长。自治会成立后，便在省城设立自治研究所，编辑《自治报告书》，开办宣讲所，培养自治人才，传播新学，以开通风气，并积极开展筹办地方自治的准备工作。除此之外，自治会还参与了吉林省谘议局的筹办等宪政筹备工作，表现极为活跃。但是自治会的发展使绅民权力逐渐得以扩张，引起了官府的不满，最终招致被解散的命运。1908年11月10日，东三省总督徐世昌与吉林巡抚陈昭常发布公告，宣布解散该会，将吉林省地方自治事宜改归谘议局筹办处一并筹办，并收小规模，改为吉林府自治局，拟先从吉林一府试办。[42]
2.广东粤商自治会
粤商自治会是广东商人自行组织的立宪团体。1907年冬，在两广人民开展反对英国攫夺西江缉捕权的斗争中，商人陈惠普等决定成立自治组织，“冠以粤商名号”，即粤商自治会。粤商自治会主要由广东的商业和金融业资本家组成，其重要代表人物有陈惠普、李戒欺、陈基建、黄景棠等。粤商自治会成立时宣称：“本会遵旨预备立宪，先与同胞谋自治，将以研究内政、外交之得失，发为议论，供朝廷采择；调查工商实业之利弊，力为整顿，以谋地方公益。”在筹办宪政方面，粤商自治会自筹经费办起了自治研究所，并协助一些城镇设立自治会，推动了广东地方自治的开展。与此同时，粤商自治会还积极参与1908年的国会请愿运动。1909年，广东谘议局成立，粤商自治会的成员几乎被全部排除在谘议局之外，但是粤商自治会还是以民间团体的形式积极提出议案，努力参与谘议局的一些活动，对推动广东宪政改革运动的发展起了重要的作用。[43]
3.贵州自治学社与宪政预备会
贵州较早的重要立宪团体为自治学社，由张百麟等人于1907年底创办。自治学社发行《自治学社杂志》作为其舆论机关，其社章标榜“以预备立宪、催促立宪为宗旨”。起初，自治学社完全是一个立宪团体；1908年秋以后，自治学社逐渐转向革命；1910年以后，自治学社终于卷入革命的洪流，成为革命团体。[44]
在自治学社逐渐转向革命的时候，贵州立宪派开始筹设新的立宪团体——宪政预备会。贵州宪政预备会在贵州教育会的基础上产生，任可澄为会长，陈廷棻为副会长，其会务实际上由教育会会长唐尔镛控制。1909年11月28日，贵州宪政预备会正式召开成立大会。会上，任可澄宣称“本会以预备宪政为范围”，具体分调查、著译、演说、研究四部。[45]该会还办有法政学堂，并出版有《黔报》和《贵州公报》，以鼓吹立宪。
4.湖北宪政筹备会
湖北宪政筹备会附设于湖北教育总会。1909年5月20日，湖北宪政筹备会开会选举职员，学界、绅界有资望者80余人与会。会上选举姚晋圻为会长，李哲明为副会长。[46]湖北宪政筹备会的实际领导人是著名立宪派人物汤化龙与张国淦，正是在他们的领导下，湖北立宪派团聚于宪政筹备会，积极参加国会请愿运动，成为全国宪政改革运动的重要力量。
5.福建政与会
福建政与会成立于1909年12月，其主义标榜“专以辅佐地方自治之不逮，并为谘议局机关之助”。[47]政与会主理干事为林长民、刘崇佑、陈之麟，评议员为高登鲤、黄乃裳、林辂存等人，均是谘议局的重要成员。福建政与会是与谘议局等宪政机构关系密切的重要立宪团体。
另外，还出现了许多以一府、一州、一县或一个城市为单位的规模更小的地方性立宪团体，如扬州的法政研究会、天津的自治期成会、常熟的地方自治会、汕头的自治研究社等。还有一些立宪团体是专为某一项特定的宪政目标而结成的，如国会期成会、国会请愿同志会、谘议局研究会、地方自治研究会等。京城与驻防八旗士民也成立了自己的立宪团体，如北京的八旗宪政会、杭州的杭乍两防旗人自治会等。在立宪运动之中，由于各种政治团体的创设，立宪派逐渐聚合成一个独立而成熟的政治派别。同时，正是由于国内外各个立宪团体之间不断的联合活动，各地立宪派逐步实现了全国性的联合，并将全国立宪运动推向新的高潮。
三 立宪派参与议政
立宪派作为传统官僚体制之外的民间政治势力，在清末预备立宪时期参与议政的场所主要有谘议局、各省谘议局联合会和资政院。在这些省区与全国性的议政场所，立宪派突破了传统的官僚政治体制，针对各省地方甚至国家政策走向与政治运作，充分表达了民间政治势力的政治诉求。这是近代民主政治在清末的初步尝试。
立宪派在谘议局中的议政
谘议局是省议会的基础。1909年10月14日（宣统元年九月初一日），除新疆因故缓办外，全国21个省谘议局同时宣布成立。各省谘议局成立后，便成为立宪派议政的重要场所。许多著名的立宪派领袖人物如张謇、汤化龙、谭延闿、陈黻宸、梁善济、吴景濂、蒲殿俊、罗纶等被选为谘议局正副议长，正是在他们的领导之下，立宪派在谘议局中的议政活动颇为活跃。
《谘议局章程》规定，谘议局会议分常年会与临时会两种：常年会每年召开一次，会期为40天，自农历九月初一日至十月十一日，如有必要，可延长10天；临时会遇有紧要事件临时召开，会期为20天。谘议局所议议案有三类：一是各省督抚提出交议的议案，二是谘议局议员自行提议的议案，三是自治会或人民陈请的议案。
在第一届常年会上，各省谘议局都收到了很多议案，议员议政热情极高，议决了不少重要的议案。据《东方杂志》记载，江苏谘议局收集议案184件，其中督抚交议案15件，议员提议案98件，人民请议案71件。结果是：已经决议案109件，包括督抚交议案15件，议员提议案88件，人民请议案26件；议而未决案20件，包括议员提议案16件，人民请议案4件；未及提议案13件，包括议员提议案10件，人民请议案3件；另外，人民请议案中尚有37件被废弃或留作备考，有5件未及审查。[48]虽然因为会期有限，谘议局议决的主要是督抚交议案和议员提议案，尚有一些议员提议案尤其是大量人民请议案未及开议，但是从议员提议案和人民请议案都有较大数量甚至远远超过督抚交议案的事实来看，立宪派与一般民众的参政议政热情是很高的。
各局议案的内容可以吉林谘议局为例。吉林谘议局共议决28案，大致可以分为八类：（1）关于民政者5案，即督抚提议的筹划巡警经费案和改营业税为附加税以充地方自治经费案，谘议局提议的乡巡利弊案、速办城镇乡自治选举案和变通自治研究所办法案。（2）关于财政者6案，即督抚提议的募集公债整顿币制案，谘议局提议的税契减轻案、租赋弊端案、裁减税卡厘剔弊端案、牲畜税尽数提解案和不认长农新加车捐案。（3）关于学务者6案，即督抚提议的设立简易识字学塾案、设立实业教员讲习所案、推广初等小学案、整顿学务饷捐案和划一提充学款章程案，谘议局提议的学业利弊案。（4）关于实业者2案，即督抚提议的设立农会案，谘议局提议的矿产兴废案。（5）关于交涉者1案，即谘议局提议的质问外交失败案。（6）关于军政者2案，即谘议局提议的筹设制造军械局案和整顿军务以清盗源案。（7）关于地方政治者3案，即谘议局提议的兴革依兰府一带地方利弊案、指陈新城府金守酷刑违法案和指陈桦甸县李违法徇私案。（8）其他3案，即谘议局提议的保路会善后办法案、学生祖国光借款留学案和议员回籍调查案。[49]可见，各省谘议局的议案具体涉及本省政治、经济、军事、文化教育、社会生活等多方面的实际问题，结合省情参议省政，“要皆按诸地方情形，切中当时利弊”，[50]真正起到了为各省地方政治献计献策的积极作用。
各省谘议局第一届常年会大体进行得较为顺利。东三省总督锡良在奏报奉天谘议局会议情形时说：“此次呈定议案，类多切中时势，有益地方；即会议期内，俱能秩序井然，恪诚任事。”[51]英国《泰晤士报》驻北京记者莫理循（G.E.Morrison）也“高度评价”了在太原和西安亲眼看到的山西和陕西两省谘议局情形。他以记者敏锐的目光观察到，在谘议局会议上，“代表们那样从容不迫地履行自己的职责，那样有秩序地讨论议题”。其结论是：“试办谘议局显然是个成功。”[52]
尽管如此，各省谘议局第一届常年会并非尽善尽美，事实上也有许多不尽如人意之处。如吉林谘议局因提议“质问外交失败案”而与巡抚陈昭常发生冲突，贵州谘议局所提议案“或有理论而无方法，或已表决而复修正，混淆牴牾，棼然相乱”。[53]当然，在立宪派第一次参政议政的实践中存在一些问题是不可避免的。
1910年10月3日，各省谘议局第二届常年会如期召开。在此常年会上，各省谘议局又议决了许多重要议案。例如，四川谘议局会期50天，开正式会议20次，通过议决案30余件，如请代奏速开国会案、以地方公产筹设各府厅州县殖业银行案、法令公布规则案、整顿全省学务案、请饬审理词讼衙门张贴判决书案等。据《蜀报》记载，在议决纠举巡警道违法案当天，“旁听八百余人。议员根据法理，不屈不挠，旁听席眉飞色舞，至日暮犹不去。吁！民气蹐跼久矣。万头攒动，侃侃直言，无惑乎令人神往也”。[54]
各省谘议局第二届常年会大都能吸取第一届会议的经验教训，因而开得更有成效。如贵州谘议局便因事先准备充分而取得了较好的效果，“自治党鉴于往岁之覆车，先期开议案预备会，从事研究，议员亦益明习政事，熟练程序。第二届常会以全力争预算案，于地方经费大有减削。又通过龚文柱改良水手方法案，以法律形式促巡抚公布，舆论翕然称之”。[55]
在第二届常年会上，有不少省份发生了谘议局与地方督抚之间因权力关系的矛盾冲突。据《东方杂志》记载，浙江谘议局因浙路事陈请巡抚增韫代奏收回成命而停议待旨，增韫多次劝告谘议局开议，但议员始终不从，坚持要求增韫先行拟电代奏，双方僵持达一个月之久。湖南谘议局因巡抚杨文鼎举办公债未经交局议决而擅自奏准发行，以为侵权违法，故电请资政院核办。广东谘议局提出定期禁赌议案，要求两广总督袁树勋在三日内电奏清廷，宣布广东赌博一律禁绝期限，否则停议力争，甚至全体辞职。袁树勋以尚未确定筹抵赌饷办法为由而表示不便即行电奏，议员当即实行停议，最后迫使袁树勋不得不据情电奏，议员始照常开议。福建谘议局因闽浙总督拒不交议预算案之岁入，决定全体罢议。顺直（直隶）谘议局因直隶总督陈夔龙奏请续募公债，曾提出质问书，质问所办公债是作为地方公益之用还是充当行政经费之用，但陈夔龙不予理睬，于是谘议局在第二届常年会闭会之后又召开临时会，特提出“陈总督侵权违法案”，呈请资政院核办。[56]
各省谘议局第二届常年会上争议最多的是关于预算案问题。按《九年筹备立宪清单》规定，1910年应试办各省预算。据《谘议局章程》规定，各省预算案必须由督抚提出并交谘议局议决。但是，谘议局第二届常年会召开后，各省督抚或迟迟不提交预算案，或所交预算案中仅有岁出而没有岁入，致使谘议局无法开议。各省谘议局一面质问督抚，一面致电度支部和资政院，以求妥善解决，然迄闭会而无结果。于是，各省谘议局遂纷纷召开临时会议决预算案。在此过程中，谘议局与督抚及官府的矛盾冲突仍然无法避免。例如，四川谘议局为了做好议决预算工作，特派议员分别到省城附近各局、所、学堂、工场参观调查，以资印证，竟被官府借故拒绝阻难。[57]再如，江苏谘议局议决两江总督张人骏提交之宣统三年宁属预算案，“其中增减数目于各学堂经费有以百分裁去四十余分者，有裁去百分之数分者，有同等学堂用数本多而减数甚微者，有用数本少而减数甚巨者，实无划一办法”。张人骏对此颇为不满，不予公布施行。江苏谘议局议长张謇与副议长及常驻议员全体辞职。随后，江苏绅商成立预算维持会，声援谘议局。资政院江苏籍议员通过总裁向内阁提出公呈，要求妥善解决江苏预算案。在各方面压力之下，张人骏最后公布了预算案。虽然较之局议尚多出入，但张謇等为顾全大局，表示接受。[58]
