立宪派在各省谘议局两届常年会上的议政活动，是我国政治现代化过程中地方民主政治的初步尝试。
立宪派在各省谘议局联合会中的联合议政
各省谘议局的设立为立宪派提供了重要的议政场所，但与此同时，也相应地限制了立宪派的议政范围。谘议局以省为单位，使得立宪派所议之政不得不局限于一省之内。事实上，许多问题本身已超越省区界限，并不是一省之力所能解决的。因此，立宪派在谘议局议政的过程中业已产生联合起来的需要。尤其是在全国性的国会请愿运动中，各省谘议局代表通过相互接触与联合行动，更加感到有组织一个超越省区界限的统一机构的必要，以“会议关于牵涉各省之议案，以谋一致”。[59]于是，各省谘议局联合会（又称直省谘议局议员联合会）便应运而生。
1910年8月10日，各省谘议局联合会在北京成立。其章程规定，联合会由各省谘议局遣派的议员组成，各局选出的资政院议员也可遣派为会员。联合会议事范围有三：一是各省谘议局共通利害之事；二是资政院提案预备之事；三是关于本会章程及其他种规则之事。议案分三种：一为联合会共同提出之议案；二为各省谘议局提出之议案；三为到会会员临时提出之议案。各种议案一经决议，各省谘议局应采取一致行动。联合会每年农历六月在北京开会一次。“本会开会之日为成立，闭会之日为终止。”[60]可见，各省谘议局联合会没有常设的组织机构，并不是一个固定的政治结社，其实只是一个供各省谘议局议员联合议政的临时性机构。
8月12日，各省谘议局联合会举行第一次正式会议。会上选举汤化龙为主席，蒲殿俊为副主席。直到9月7日闭会，共开会13次。在这届谘议局联合会的13次会议中，各省议员代表共提出议案46件，最后议决议案14件，其中5件是关于改变盐法、裁撤厘捐、禁绝鸦片、保护商办铁路、废除学堂以科举名称奖励毕业生的问题，另外9件都是关于政治的问题。陈请提议请速开国会案主张速开国会。陈请申明资政院立法范围提议案申明正式议院成立以前资政院具有完全立法性质，预备立宪以来颁布的法律法令都应由资政院审查，宪政编查馆不得侵犯其权限。请根据章程确定权限解释公呈案、陈请更正谘议局文书体式建议案、陈请解决谘议局办理困难情形案、沥陈谘议局困难请变通办法案旨在确立谘议局的地位与权限，不满意宪政编查馆对谘议局章程的解释及有关谘议局文书格式的规定，要求资政院予以纠正。陈请建议速定官制提前实行案建议资政院议决责任内阁官制草案，于开会期间奏请施行。陈请修改结社集会律案要求资政院修改《结社集会律》有关人民自由结社集会的限制性条文，如禁止学堂教员结社集会，政治结社以100人为限，政论集会以200人为限等条文，必须删除。[61]这些议案由各省谘议局联合会准备提交即将正式成立的资政院议决，这是立宪派在各省谘议局联合会集体议政的结果，反映了全国立宪派的共同呼声。
对于各省谘议局第二届常年会上争议最多的预算案，各省谘议局联合会事先探闻到度支部以本年尚在预算期内而要督抚不必提交谘议局议决的消息，特别讨论了对待方法，通告各省谘议局。其具体方法是：（1）如果督抚不提交预算案，谘议局应一面诘问督抚，一面致电资政院，要求其确实速复。如果是奉旨不交，则各局当互相电告，皆致电资政院力争，不达目的，同时停议。（2）预算内容如果只有出入总表而无分表，或只有岁出经费而无岁入款目，应同时交还督抚，并致电资政院请求更正，不达目的，同时停议。（3）其他情况，如预算案之岁入类不分别国家税、地方税，而仅以一部分之岁入作为地方行政经费，应将岁出各经费削减，如督抚不准，则致电资政院争之。[62]由此可见，各省谘议局联合会未雨绸缪，为各省谘议局与地方督抚争执预算案事先做了充分的准备。
在资政院开院以前，各省谘议局联合会的成立，为全国立宪派提供了联合议政的场所，这对于加强各省立宪派的联系，协调各省立宪派的行动，共同推动立宪运动的发展，都有重要的积极意义。
立宪派在资政院中的议政
资政院的成立，为立宪派提供了又一个议政场所。资政院由钦选议员和民选议员组成，两者数量各半，但就宪政知识与政治活动能量而言，后者远胜前者。钦选议员除少数是从各部院推选的年轻官员而有所表现外，大多数是年迈庸碌的贵族和官僚，他们在资政院中并无积极的表现。民选议员则都是各省谘议局的重要议员，大都是立宪派的骨干分子，他们在资政院中表现得颇为活跃。资政院虽然不是正式国会，只是预立国会的基础，但时人仍然对之寄予很高的期望。如《申报》所云：“宣达舆情，规划宪政，尽监督之责任，树国会之先声。”[63]又如《盛京时报》所谓：“资政院固代表舆论之最高机关也。”[64]时论如此，立宪派当然也把资政院当作议政的舞台。
立宪派在资政院的议政活动主要表现在积极参加资政院会议上。《资政院章程》规定，资政院会议分常年会与临时会两种：常年会每年召开一次，会期三个月，自农历九月初一日至十二月初一日，如有必要可延长会期一个月；临时会遇有紧要事件临时召开，由行政各衙门或总裁、副总裁之协议，或议员过半数之陈请，均得奏明奉特旨召集。
1910年9月23日，资政院第一次召集议员，宣布正式成立。总裁溥伦、副总裁沈家本为正、副议长。10月3日，资政院召开第一次常年会开会典礼。典礼异常隆重，监国摄政王、军机大臣、大学士、各部尚书均亲莅议场。10月4日，资政院第一次常年会正式开会议事。这次常年会按院章规定会期为三个月，后因议事未完而延期10天，到1911年1月11日闭会，其间共开议事会39次。会议接收并议决了许多议案，这些议案主要有政府交议、议员提议和谘议局请议三类，另有团体或人民陈请的议案，具体涉及政治、经济、法律、外交、文化教育与社会生活等各个方面，如速开国会案、速设责任内阁案、速立官制提前实行案、弹劾军机大臣案、资政院立法范围案、谘议局困难案、统一国库章程案、裁厘加税案、商办铁路非经国会协赞不得收为国有案、地方学务章程案、停止学堂奖励明定学位以正教育宗旨案、大清新刑律案、修正结社集会律案、赦免国事犯案、著作权律案、报律案、改用阳历案、禁烟案、剪发易服案等等。下面简要介绍几个重要议案议决的基本情形。
1.速开国会案
资政院开议之时，正值国会请愿运动高潮，请愿代表与各省谘议局联合会向资政院呈递了陈请速开国会的说帖，在立宪派议员的促动下，议决速开国会案遂被提上资政院的议事日程。10月17日，议员易宗夔首先提出了应该先行讨论作为“根本上的问题”的速开国会案。议员黄毓棠、于邦华、刘荣勋等人也认为资政院应该讨论速开国会这样的最紧要的“重大议案”，不要讨论那些无价值的问题，白白浪费议员们的“黄金时间”。[65]10月22日，资政院开议陈请速开国会议案。议员罗杰首先发言，对此案提出三点意见：“一、此案不决，诸案均不能决，要求本院议员全体赞成通过；二、要求议长从速上奏；三、要求到院政府及特派员暨我国有气力之人，设法使摄政王见信即允速开。”随后议员江辛、牟琳、于邦华、陶镕相继发言，均表示赞成，要求即行表决。当副议长沈家本宣布如有赞成请开国会者起立时，出席此次会议的141名议员全体“应声矗立，鼓掌如雷”，并齐声三呼：“大清帝国万岁！大清帝国皇帝陛下万岁！大清帝国立宪政体万岁！”全场震动。[66]10月26日，资政院到会171名议员一致通过了陈请速开国会具奏案。议员易宗夔、李榘、于邦华、许鼎霖等人要求议长溥伦“从速具奏”，并在面奏时“极力陈说”各方面请速开国会的热情，以促成皇上早日允准，得到溥伦的允诺。[67]随后，资政院具奏。11月4日，清廷谕令改为宣统五年（1913）召开国会。此举虽然比原定计划提前了三年，但立宪派仍感不满，要求“再具议案，请求即开”。[68]后来，速开国会案终于因为清廷对国会请愿运动的压制而再没有进展。
2.弹劾军机大臣案
弹劾军机大臣案起因于资政院核议各省谘议局与督抚争执的议案。在各省谘议局第二届常年会上，湖南谘议局与湖南巡抚就发行公债案发生争执，云南谘议局与云贵总督就盐斤加价案争执，广西谘议局与广西巡抚就限制外籍学生案争执，均请资政院核办。资政院支持谘议局，迅速议决请旨办理，但由军机大臣草拟并副署的清廷谕旨却把资政院议决上奏之案再交有关行政衙门议奏。资政院议员异常愤慨，认为“本院决议上奏之案，乃交行政衙门议奏，是以行政机关蹂躏立法机关之独立，实为侵夺资政院权限”，纷纷主张“根据院章，弹劾拟旨之军机大臣”。[69]11月22日，资政院会议以绝对多数通过了弹劾军机大臣案。12月18日，资政院正式具折上奏，指责军机大臣只知保持禄位，而根本没有负起其应负的责任，主张迅速成立责任内阁。当天，军机大臣也奏请全体辞职。清廷同时发布两道谕旨：一面挽留军机大臣；一面斥责资政院。[70]12月19日，在资政院会议上，议员们对两道上谕颇为不满，主张再行弹劾军机大臣。议员们纷纷发言，有的主张弹劾军机大臣机关，有的主张弹劾军机大臣个人，有的主张仍请明定军机大臣之责任，有的主张全体辞职或请旨解散资政院，最后以多数表决通过具奏明定军机大臣责任案。[71]24日，资政院会议通过了修正后的请速设责任内阁折稿。[72]显然，资政院悄然调整了斗争策略，撇开了弹劾军机大臣的责任问题，而直接提出速设责任内阁。不料，资政院尚未上奏，清廷就采取了先发制人的举措。25日，清廷谕令宪政编查馆速拟内阁官制具奏，使资政院的奏折失去了上奏的意义。26日，资政院以多数表决通过了撤销速设责任内阁折稿。[73]30日，资政院会议再次通过了弹劾军机大臣折稿。折稿以“枢臣失职，不胜辅弼之任”为由，认为“该大臣等素工趋避，不知仰体宸衷，甚且阴恃为保障之资，益弛其辅弼之责，不特于臣院有进行之阻碍，或更至宪政有根本之动摇”。[74]次日上奏，结果留中不发，所谓弹劾军机大臣案终于石沉大海，湮没无闻。
3.开释党禁案
开释党禁案主要是赦免康有为、梁启超等戊戌党人，同时兼及孙中山等革命党人。资政院讨论开释党禁案与康梁的运动密切相关。12月15日，在资政院会议上，议员提议请昭雪戊戌冤狱案和请赦国事犯罪人员具奏案，会议表决通过交特任股员一并审查。[75]12月21日，有各省人民代表河南举人王敬芳等和直隶王法勤等向资政院呈递陈请开释党禁说帖，资政院也交审查请赦国事犯罪人员具奏案之特任股员一并审查。[76]1911年1月3日，资政院会议以多数表决通过了请赦国事犯罪人员具奏案。会上，议员长福受特任股员长庄亲王委托，说明了审查的具体情形，认为赦免问题须分两层办理，包括戊戌党人和革命党人：戊戌党人“从前虽为有罪之人，到立宪时代宗旨与政策相同，便变无罪之人，应请恩赦”；革命党人“其行为虽可诛，其用心已可悯”，如不恩赦，“或激起激烈手段，要亦非中国之福”，故主张“一并恩赦”。随后，罗杰、雷奋、易宗夔等相继发言，大都建议将戊戌党人和革命党人“一体特赦”。[77]1月10日，资政院第一次常年会最后一次议事会通过了昭雪戊戌冤狱折稿和请赦戊戌获罪人员折稿并上奏朝廷。[78]但是清廷未予理睬。直到武昌起义后，立宪派在资政院第二次常年会再次提出此案，监国摄政王载沣迫于各方压力，才正式下诏赦免党人。
4.各省谘议局与地方督抚相争执的议案
为了核议各省谘议局陈请的议案，资政院特别设立了“审查各省谘议局关系事件特任股员”，由议长指定18名议员充任。[79]他们专门负责审查有关议案，然后向会议提供审查情况报告，以供议员议决。在各省谘议局第二次常年会上，发生了许多谘议局与督抚争执的事件，一般情况都是陈请资政院核议。事实上，资政院第一次常年会也处理了不少这样的议案，如第一次议事会讨论的第一个议案就是广西谘议局与巡抚张鸣岐争议的全省禁烟案，其他如湖南公债案，云南盐斤加价案，广西限制外籍学生案等，都经过了资政院会议的核议。其中，各省普遍存在的谘议局与督抚争议的预算案问题，也是此次资政院常年会议决的重要议案。
总之，资政院第一次常年会为立宪派提供了重要的议政舞台，立宪派也相应地发挥了自己的议政才能，议决了不少重要的议案。结果也许并不令人乐观，由于强大的专制势力的存在，立宪派所议决的某些议案并没有取得应有的效力，这是中国早期政治现代化过程中不可避免的现象。认识到这一点，就必须承认，立宪派议政活动的经验与教训为近代中国政治民主化提供了有益的启示。
四 国会请愿风潮
清政府在颁布《九年筹备立宪清单》后，希望照单进行预备立宪。按照这个清单，清政府将要进行九年的“预备”工作，之后方能召开国会。这与立宪派的要求有很大的差距，立宪派一般希望在两三年内即开国会。因此，虽然清政府设立了作为“议院之基础”的谘议局和资政院，但这并不能满足立宪派的愿望。“国民知谘议局之见厄于政府，资政院又为非驴非马之议会，俱不可恃，因有联合请愿国会之举。”[80]1910年，以各省谘议局为中心，在立宪派的领导下，先后多次发动了全国性的国会请愿运动，要求速开国会。国会问题一时成为全国舆论的焦点。立宪派始终致力于开国会运动，其根本的目的就是试图打开专制政治体制的缺口，以国会与责任内阁的形式分享国家政权。实行国会制度与建立责任政府，是立宪派从事立宪运动的理想追求。
第一、二次国会请愿的失败
第一次国会请愿运动酝酿于1909年10月各省谘议局成立之际，具体发起人为江苏谘议局议长张謇。当时，张謇与江苏巡抚瑞澂及立宪派骨干分子雷奋、杨廷栋、孟昭常、许鼎霖商议，议定由瑞澂联合各省督抚请速组织责任内阁，由张謇联合各省谘议局请速开国会，并派杨廷栋、方还、孟昭常三人分途前往各省进行具体的联络工作。[81]与此同时，张謇还发表《请速开国会建设责任内阁以图补救意见书》，以为舆论鼓吹，认为国势危急，救急之法，惟有请明降谕旨，定以宣统三年召集国会。[82]
经过一个多月的多方联络，各省代表陆续抵达上海，会议确定请愿大旨。1910年1月，各省请愿代表团到达北京，并于16日向都察院呈递了由孙洪伊领衔的请愿书。请愿书明确地以“速开国会”为主旨，首先从内政与外交两方面说明开国会“一日而不可缓”，然后进一步尖锐地指出国会关系到大清王朝的安危问题，“有国会，则与之对待之责任内阁始能成立。国会有议政之权，然后内阁得尽其职务；内阁负全国之责，然后皇上益处于尊荣。显可以末虑助圣主之聪明，隐可以公论消奸人之反侧”。因此，他们认为“根本中之根本计，宜速开国会”，最后还吁请“皇上速降谕旨，颁布议院法及选举法，期以一年之内，召集国会”。[83]当时，都察院没有立即代奏。
请愿代表本欲求见都察院都御史，但未被接见。于是，他们遍谒王公亲贵大臣，以求疏通。1月21日，请愿代表晋谒军机处王大臣。庆亲王奕劻与那桐“均表赞成之意”。鹿传霖认为：“既设谘议局，何须复开国会？”虽经代表详为解释，但“仍未得要领”。戴鸿慈认为：“各种预备尚未完全，能否速开国会？”经代表解释后他表示“深以为然”。23日，请愿代表见军机大臣世续，晓之以理，动之以情，使世续“为之动容”。27日，请愿代表又见满族亲贵。肃亲王善耆、贝子溥伦、镇国公载泽“均辞不见”；贝勒载涛“言极望国会早开，庶几可挽危局”；贝勒毓朗“言定当竭力相助”。28日，请愿代表再见资政院总裁、贝子溥伦，溥伦虽然认为“资政院与国会无异，何必急开国会”，但又表示“如果奉旨准开国会，我亦甚愿”。与此同时，直隶总督陈夔龙、两广总督袁树勋与奉天、吉林、山东等省巡抚，以及出使各国大臣均致电政府，“请俯从舆论，速开国会”。御史江春霖特上专折“奏请缩短国会年限，词极恳切”。甚至旗籍人民也“联合同志，公举代表，赴都察院呈请代奏速开国会”。[84]在这种情况下，都察院只好将各省代表与旗民的请愿书一同上奏。30日，清廷发布上谕，对于国会请愿予以委婉的拒绝，仍然坚持九年预备立宪期限不变。至此，第一次国会请愿失败。
国会请愿代表对这次请愿的失败早有思想准备。2月6日，在京国会请愿代表议决善后办法：（1）继续进行第二次请愿，请愿代表或留京活动，或回省分头运动；（2）组织请愿即开国会同志会，在各省尽快设立分会；（3）开设报馆，创办日报；（4）设立各省谘议局联合会。7日，请愿即开国会同志会在京开会议决，暂以京师代表团为开会总部，并致电各省绅商学团体，要求各省从速成立分会，选举代表进京，再上请愿书。此举得到各省学会、商会的积极支持。与此同时，黎宗岳、陈佐清等人还在京城组织国会期成会，以为请愿即开国会同志会的后援会。[85]
5月底6月初，经过几个月的联络与发动，各省商会、学会等团体或绅民请愿代表陆续进京，海外华侨请愿代表也专程回国，举行第二次请愿的时机逐渐成熟。这次进京请愿代表总计约有150人，参加请愿签名者达30万人，规模远远超过第一次。
6月16日，进京请愿代表齐集都察院，共呈递10份请愿书。各团体代表及其领衔人如下：直省谘议局议员代表孙洪伊、各省商会代表沈懋昭、江苏商务总会代表杭祖良、南洋雪兰莪二十六埠中华总商会代表及澳洲华侨代表陆乃翔、直省教育会代表雷奋、江苏教育总会代表姚文枏、各省政治团体代表余德元、直省绅民及旗籍绅民代表李长生与文耀、东三省绅民代表乔占九。[86]各份请愿书侧重点不同，实际上是从多方面论证了速开国会的必要性与可能性，基本结论都是主张在一年之内召开国会。
随后，各团体请愿代表还上书摄政王载沣。一方面，痛切地指出，在此内忧外患国势危急之时，只有开国会才是“弭乱救亡之策”；另一方面，痛斥阻挠速开国会的大臣“皆自全躯命保禄位之臣，惮于改革而或不利于身家者”，“直为戊戌、庚子新政罪人之续，而为国家万年根本之蠹”。[87]与此同时，各团体请愿代表又集体上书政府，更加沉痛地说明，如果不能速开国会，则政府机构就将无法正常运作，因而难以承担弭乱救亡的重任，“汉唐元明末造之祸，必将复见于今日”。他们大发警世危言：“与其俟大难已作同遭玉石俱焚之惨，何不及今力持大体，俯顺民情，速开国会，以弭乱于无形乎？”[88]
6月21日，都察院将请愿书上奏清廷。朝中大臣意见不一，或“力主以严旨震吓，以免哓哓不休”，或以为“民心不可失，民怨不可积，仍须婉言对付，以免酿生意外枝节”。[89]27日，摄政王载沣召见会议政务处王大臣，召开御前会议，“各王大臣多谓宪政尚在预备，国会不能骤开，且借口各省荒灾、匪乱，驳阻请愿；摄政王深以为然”。[90]结果，对于第二次国会请愿，朝廷采取了比上次更加严厉的态度，上谕表示“仍俟九年筹备完全，再行降旨定期召集议院”，并严词申明“毋得再行渎请”。[91]第二次国会请愿又以失败告终，但立宪派并不甘心。
第三次国会请愿与清政府宣布缩改立宪期限
第二次国会请愿失败以后，各省纷纷致电在京请愿代表，鼓励其继续请愿，希望请愿代表“力持上第三次请愿书，为民请命勿懈”。[92]在京请愿代表通电各省，表示了继续请愿的坚定决心：“务必再作第三次请愿之举，矢以百折不挠之心，持以万夫莫拔之力，三续，四续，以至十续，或可有望成功。”[93]于是，又发动了第三次国会请愿运动。为此，在京请愿代表会议议决进行办法：（1）变更请愿代表团组织。原来的请愿代表团组织以谘议局议员代表为限，现扩大范围，各界在京代表一律加入。（2）代表团选派专员分往各地游说联络，推广府、厅、州、县分会，发表演说，赶办签名册，为请愿做切实准备。（3）具体准备第三次请愿。[94]请愿代表关于联络农工商各界继续请愿的决议得到广大人民群众的普遍支持。
10月7日，国会请愿代表团开始第三次上书请愿活动。当天，在孙洪伊等请愿代表整队出发之际，有奉天旅京学生赵振清、牛广生等17人突然来到，交给请愿代表一封信，“力陈国家瓜分在即，东三省土地已先沦亡，非速开国会不能挽救，二次请愿国会无效，今第三次请愿，势不能再如前之和平”，表示要“以血购国会”，随即拔刀“欲剖腹绝命以明心迹”，经代表苦劝未遂，牛、赵二人迅即从自己左腿、右臂割肉一块，在致代表书上摩擦数遍，惨不忍睹，并高呼“中国万岁”“代表诸君万岁”，拭泪负痛，跄踉而去。[95]代表们颇为感动，带着全国人民的殷切期望，毅然前往上书监国摄政王。当天因载沣不在府上，上书由肃亲王善耆代为转交。
10月9日，请愿代表孙洪伊等又上书资政院，仍然从挽救国势危亡的角度立论，要求速开国会。请愿书认为“今中国非实施宪政，决不足以拯危亡”，而“责任内阁者，宪政之本也；国会者，又其本之本也”，因而请求资政院尽快提议“于宣统三年内召集国会，并请提前议决代奏”。随后，请愿代表又遍谒庆亲王奕劻、肃亲王善耆、贝勒毓朗、镇国公载泽、军机大臣那桐和徐世昌，“力陈国会不可不开之理由，及民人渴望速开国会之情状，痛哭流涕，王公大臣均为之动容”。[96]
孙洪伊等请愿代表上书资政院后，各省谘议局联合会以及海外华侨代表汤觉顿也相继向资政院呈递了陈请书。资政院对此非常重视。10月22日，在民选议员的强烈要求下，资政院提前议决并通过了速开国会议案，随后便具折上奏。资政院的行动，是对国会请愿运动的极大支持。
第三次国会请愿运动与上两次不同的是，立宪派在这次请愿中还发动了广大人民群众进行了声势浩大的请愿游行。例如，奉天全省20多个城市举行了集会，各地参加群众均在1万人以上，并拟到省城请愿，签名者达30余万。[97]另外，地方督抚也参与了请愿运动。10月25日，东三省总督锡良、湖广总督瑞澂、两广总督袁树勋、云南（贵）总督李经羲、伊犁将军广福、察哈尔都统溥良、吉林巡抚陈昭常、黑龙江巡抚周树模、江苏巡抚程德全、安徽巡抚朱家宝、山东巡抚孙宝琦、山西巡抚丁宝铨、河南巡抚宝棻、新疆巡抚联魁、江西巡抚冯汝骙、湖南巡抚杨文鼎、广西巡抚张鸣岐、贵州巡抚庞鸿书联名致电军机处，主张内阁、国会同时设立，请为代奏。他们认为：“内阁、国会，为宪政根本。…… 舍此则主脑不立，宪政别无著手之方；缺一则辅车无依，阁、会均有踰辙之害。程度不足，官与民共之，不相磨励，虽百年亦无所进；法律难定，情与俗碍之，互相参考，历数年可望实行。”因而奏请“立即组织内阁”和“明年开设国会”。[98]这对请愿运动更是一个有力的声援。
在这种情况下，清廷不得不做出一定的让步，决定缩短预备立宪期限。11月4日，清廷发布上谕，宣称：
今者人民代表吁恳既出于至诚，内外臣工强半皆主张急进，民气奋发，众论佥同，自必于人民应担之义务，确有把握，应即俯顺臣民之请，用协好恶之公。惟是召集议院以前，应行筹备各大端，事体重要，头绪纷繁，计非一二年所能蒇事，著缩改于宣统五年，实行开设议院。先将官制厘订，提前颁布试办，预即组织内阁。迅速遵照钦定宪法大纲，编订宪法条款，并将议院法、上下议院议员选举法，及有关于宪法范围以内必须提前赶办事项，均著同时并举，于召集议院之前，一律完备，奏请钦定颁行，不得少有延误。总之，决疑定计，惟断乃成。此次缩定期限，系采取各督抚等奏章，又由王大臣等悉心谋议，请旨定夺，洵属斟酌妥协，折衷至当，缓之固无可缓，急亦无可再急，应即作为确定年限，一经宣布，万不能再议更张。[99]
预备立宪的计划被提前到宣统五年（1913）完成，事实上比原来的九年筹备计划缩短了三年。应该说，第三次国会请愿虽然没有达到明年即开国会的目的，但还是取得了一定的成效。
请愿运动的继续与清政府的压制
清政府在宣布缩短国会期限的同时，还发布了一道遣散国会请愿代表的上谕，宣布：“现经降旨，以宣统五年为开设议院之期，所有各省代表人等，著民政部及各省督抚剀切晓谕，令其即日散归，各安职业，静候朝廷详定一切，次第施行。”[100]但立宪派大都不满，表示请愿运动仍将继续。
11月5日，国会请愿代表团遵旨宣布解散，并发布《通问各省同志书》，对三次请愿仅得国会期限缩短三年的结果，深表“痛心”。同时，国会请愿同志会则议决了继续进行的办法：（1）暂时遵旨取消国会请愿代表团，日后请愿，另行组织。（2）国会请愿同志会的宗旨本来不仅在请愿，还在灌输一般国民之宪政知识，其原章规定非国会成立后不得解散，故应保留，作为同人通信联络机关。（3）宣统五年召集国会的成命难以遽请收回，可多方面督促要求在宣统四年春间或秋间召集。（4）设法参与宪法、议院法、选举法及官制、内阁组织法的编订。（5）改组政党宜慎重从事，先举人起草纲要，再与各地商议组织办法。（6）切望各省继续进行国会请愿，一面促动政府，一面唤起民气，既可为将来倡议宣统四年召集国会之动机，又可使一般国民希望宪政之热度再进一步。[101]各省纷纷致电国会请愿同志会，要求国会请愿代表不要解散出京，应继续请愿，力争速开国会。尤其奉天、直隶等省人民，还发动了第四次请愿运动。
东三省与直隶历年来深受日、俄等列强侵略之害，民族危机异常严重，各界人士痛感救亡图存迫在眉睫，因而在历次国会请愿运动中表现非常活跃。第三次国会请愿失败后，奉天各界人士群情激愤，决计进行第四次请愿。12月11日，奉天各界推举的全省人民代表董之威、刘焕文等人，在广大群众的热烈欢送下，启程进京请愿。21日，奉天代表向资政院呈递请愿书，随后又拜谒奕劻、那桐等王公大臣，并上书监国摄政王载沣。24日，清廷谕令将东三省（奉天）请愿代表遣送回籍，并严厉压制各地的请愿运动。上谕称：“今又有以东三省代表名词来京递呈，一再渎扰，实属不成事体。著民政部、步军统领衙门立即派员，将此项人等迅速送回原籍，各安生业，不准在京逗留。…… 此后倘有续行来京借端滋扰者，定惟民政部、步军统领衙门是问。各省如再有聚众滋闹情势，即非安分良民，该督抚等均有地方之责，著即懔遵十月初三日谕旨，查拿严办，毋稍纵容，以安民生而防隐患。”[102]随后，奉天请愿代表被军警强行押送出京。
在奉天人民请愿运动的影响下，直隶各界人士也开展了轰轰烈烈的请愿运动。12月22日，天津学界代表在自治研究所开会，推举进京代表，决议各省在津学生派人回省发动，并以旅津全国学界国会请愿同志会的名义通电各省谘议局及教育会、商会，呼吁各界支持，“速起以为后援”。[103]在天津学生的号召下，直隶、奉天、四川、湖北等省学生也纷纷行动起来，罢课停学，刊印传单，游行请愿，要求速开国会。学界请愿风潮渐有蔓延全国之势，引起了清政府的极大恐慌。1911年1月2日，清廷谕令各省督抚严厉弹压请愿学生。上谕称：国会期限已定，“不安本分之徒，借速开国会为名，仍复到处鼓惑。各学堂学生，多系年幼无知，血气未定，往往被其愚弄，轻发传单，纷纷停课，聚众要求。闻奉天、直隶、四川等省均有此项情事，恐他省亦在所不免。似此无端荒弃正业，奔走呼号，日久恐酿成他变，贻害民生。…… 前已面谕学部尚书唐景崇通饬各省严行禁止。著各省督抚再行剀切晓谕，随时弹压，严饬提学使及监督、提调、堂长、监学等，按照定章，随时开导、查禁，防范未然。倘再有前项情事，立即从严惩办，并将办学人员一并重处，以儆其余。如或仍前玩愒，以致滋生事端，定惟该督抚等是问”。[104]为了惩一儆百，直隶总督陈夔龙逮捕了天津学界领袖普育女学堂校长温世霖，以“此次在津竟敢假请愿国会为名，结众敛钱，已属有害地方”和“擅捏通国学界同志会名义，妄称会长，遍电各省，广肆要结，同时罢课，意图煽惑，居心实不可问”为辞，奏请“严行惩儆”。1月9日，清廷谕令：“温世霖著即发往新疆，交地方官严加管束，以遏乱萌而弭隐患。”[105]在清政府的高压之下，以奉天、直隶为中心的第四次国会请愿运动也以失败告终。
五 立宪陷入绝境
立宪派国会请愿运动的失败暴露了清王朝专制统治的真面目。随后，清政府推出“皇族内阁”，更使立宪运动陷入绝境，立宪派人士毅然抛弃对清政府的幻想，终归与革命派合流，而走上反清革命的道路。
清廷推出“皇族内阁”
1910年12月6日，清廷谕令宪政编查馆修正宪政筹备清单。25日，清廷再次催促宪政编查馆迅速修正筹备清单，并纂拟内阁官制。1911年1月17日，宪政编查馆将修正宪政逐年筹备清单上奏，得到批准。
这个修正宪政逐年筹备清单的具体情形如下。
宣统二年（1910）：厘定内阁官制，厘定弼德院官制，颁布新刑律，续办地方自治，续办各级审判厅，续筹八旗生计。
宣统三年（1911）：颁布内阁官制与设立内阁，颁布弼德院官制与设立弼德院，颁布施行内外官制，颁布施行各项官规，颁布会计法，厘定国家税、地方税各项章程，厘定皇室经费，颁布行政审判院法与设立行政审判院，颁布审计院法，颁布民律、商律、刑事民事诉讼律，颁布户籍法，汇报各省户口总数，续办地方自治，续办各级审判厅，续筹八旗生计。
宣统四年（1912）：颁布宪法，颁布皇室大典，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举，确定预算决算，设立审计院，实行新刑律、民律、商律、刑事民事诉讼律，续办地方自治，直省府厅州县城治各级审判厅一律成立，续筹八旗生计。
宣统五年（1913）：颁布召集议员之诏，实行开设议院。
以上修正清单所列各项事宜，并未具体列出承办单位，只能指望由即将成立的新内阁奏定。宪政编查馆奏称：“现拟修正各项，其在未设内阁以前，承办同办之各衙门，均仍照原单办理。惟皇室经费，除照原单由内务府、宪政编查馆同办外，应兼会同度支部办理。一俟新内阁已设，官制已定之后，所有承办同办之各衙门，如何酌定之处，届时应由新内阁奏明，请旨遵行。”[106]于是，设立新内阁便成为筹备宪政的首要任务。
1911年5月8日，宪政编查馆会同会议政务处将所拟《内阁官制》与《内阁办事暂行章程》上奏，得到清廷谕旨的允准。这个《内阁官制》与《内阁办事暂行章程》对于新内阁的基本组织结构与职权做了明确的规定：内阁由国务大臣组成，国务大臣由内阁总理大臣、协理大臣和各部大臣充任，内阁总理大臣1人，协理大臣1—2人，外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩10部大臣各1人，国务大臣均候特旨简任，辅弼皇帝，担负责任。内阁职权为会议下列各项事宜：一是法律案及敕令案并官制；二是预算案及决算案；三是预算外之支出；四是条约及重要交涉；五是奏任以上各官之进退；六是各部权限之争议；七是特旨发交及议院移送之人民陈请事件；八是各部重要行政事件；九是按照法令应经阁议事件；十是内阁总理大臣或各部大臣认为应经阁议事件。[107]
在内阁官制公布的同一天，清廷任命了国务大臣，责任内阁正式成立。国务大臣名单如下：总理大臣奕劻，协理大臣那桐、徐世昌，外务大臣梁敦彦，民政大臣善耆，度支大臣载泽，学务大臣唐景崇，陆军大臣荫昌，海军大臣载洵，司法大臣绍昌，农工商大臣溥伦，邮传大臣盛宣怀，理藩大臣寿耆。[108]在这13名国务大臣中，满族有9人，其中皇族就占了7人，汉族仅有4人。因此，时人颇为形象地称此内阁为“皇族内阁”。
设立责任内阁，自是筹办宪政的题中应有之义；奕劻新内阁的出台，就其形式而言，在中国宪政史上可谓破天荒，本可大书特书。然而，由于该内阁人员配置的极端不合理，充分反映了清廷集权皇族的用意，显然与宪政精神背道而驰，因而其民主性意义大打折扣，并进一步使全国人民尤其是立宪派对清廷预备立宪的前途失去信心。
立宪政党昙花一现
清廷宣布预备立宪之初，各地立宪派组织了预备立宪公会、政闻社、宪政公会等立宪团体，为立宪政党的建立初步奠定了组织与思想基础。各省谘议局联合会的成立、资政院的开办以及几次全国规模的国会请愿运动，使立宪派进一步加强了全国性的联合；与此同时，立宪派也逐渐认识到建立全国性政党的必要性，以为“凡立宪国不可无政党而可以利用之也”。[109]在此基础上，以谘议局与资政院议员为主体的立宪派开始筹组政党，为将来召开国会和实现政党政治做准备。于是，帝国宪政实进会、政学会、宪友会、辛亥俱乐部等政党应运而生。
1.帝国宪政实进会与政学会
帝国宪政实进会与政学会是由资政院议员发起组织的政党。1911年1月初，在资政院闭会前夕议决新刑律案的过程中，形成了对立的两派势力：赞成者投蓝票，以汪荣宝为代表，称为蓝票党；反对者投白票，以劳乃宣为代表，称为白票党。[110]随后，便分别以白票党和蓝票党为基础建立了帝国宪政实进会与政学会。
帝国宪政实进会以资政院中白票党为基本班底组成。该党由劳乃宣、宋育仁、喻长霖、马士杰、于邦华、陈树楷、陶葆廉等人发起，以陈宝琛为会长，于邦华、姚锡光为副会长。帝国宪政实进会以“资政院钦选议员居多数”，这主要是就其领导层而言，所谓“发起人主要属于官僚系统”，并接受载泽不少资金的资助，因此时人称之为“吏党（官僚党）”。[111]正因为该党与官方关系密切，因而其在政治上较为稳健，“其性质属保守党”。[112]
政学会又称政学公会，以资政院中蓝票党为基本班底组成。1910年10月初，资政院开议不久，肃亲王善耆召见钦选议员汪荣宝和喀喇沁蒙古郡王贡桑诺尔布，“大有组织政党思想”，嘱汪等邀集同志筹谋。[113]1911年初，资政院闭会后，汪荣宝等蓝票党议员正式成立政学会，党员20余人，主要人物有汪荣宝、曹汝霖、章宗祥、陆宗舆等。该党接近官府，是当时四个政党中势力最小的。[114]
2.宪友会
宪友会是在国会请愿同志会和各省谘议局联合会的基础上成立的政党。1910年11月初，因第三次国会请愿得清廷缩改国会期限之结果，请愿代表团遵旨宣布解散，立宪派便以国会请愿同志会为基础着手改组政党，众推孙洪伊等人草拟党纲、党规。此事得到康有为、梁启超等海外立宪派势力的支持。孙洪伊曾致电梁启超“促动党名”，梁启超为之拟名帝国统一党。[115]当孙洪伊等人以帝国统一党向民政部申请立案并获批准时，康有为欣喜万分，认为：“今统一党之注册于民政部也，乃中国政党发启明之初焰。民政部之许统一党注册也，为中国官认立党之雷震第一声。于是数千年专制禁党之旧俗，遂为埃及之僵尸、印度之灰塔，皆为古旧之前尘影事矣。”[116]此所谓帝国统一党即宪友会之先声。
1911年5月，各省谘议局联合会第二届常年会召开，为促成宪政之进行，同人又发起组党事宜，并将帝国统一党改组为宪友会，其宗旨以“发展民权，完成宪政”为目的。[117]6月4日，宪友会在北京湖广会馆召开成立大会，正式宣布成立。随后，宪友会一面申请在民政部备案，以获得合法政党地位；一面在湖南、山西、直隶、贵州、福建、江苏等省建立支部，将势力向全国各地扩展。
对于宪友会的成立，立宪派期望甚高。徐佛苏致书梁启超说：“现在此会已成立矣（名为宪友会）。其总揽者，系三头政治，弟与雷继兴、孙伯兰当选。此会声势极隆，三数月之内，各省必皆有分会成立，且有七八省占全盛之势，在宣统五年之国会，必占大多数议席。若中央总部能主持得法，各省又不分裂，则真泱泱大党之风也。弟对于国事，原始终认为万无可救，然除却救亡之外，亦不可无事以送生涯，故此会弟亦愿视为一生之大举也。”[118]徐佛苏所谓以他自己与雷奋、孙洪伊为首组成了宪友会中的“三头政治”，表明宪友会代表了当时三股重要的立宪派势力：徐佛苏是康有为、梁启超等海外立宪派势力在国内的代表；雷奋是立宪运动初期以江浙预备立宪公会为中心的国内老牌立宪派势力的代表；孙洪伊则是在国会请愿运动的过程中形成的以各省谘议局联合会和国会请愿同志会为中心的国内新兴立宪派势力的代表。与帝国宪政实进会和政学会等官僚政党不同，宪友会党员“以谘议局联合会为中坚”，是大多数在野的立宪派势力的代表，因此有“纯粹民党”之称。[119]
3.辛亥俱乐部
辛亥俱乐部是介于“保守官僚党”帝国宪政实进会与“进步民党”宪友会之间的第三党。该党首先由资政院议员长福、罗杰、易宗夔、胡骏、黎尚雯等人发起组成，有“资政院中之吏党”或“纯官党”之称，甚至被人视为帝国宪政实进会之“别动队”。后来，随着党务的发展和党员的增加，大量民间志士加入进来，甚至革命党人宁调元、程明超、田桐、魏宸组、严启衡等人也成为其重要职员或会员，该党逐渐“公然亮出民党旗帜向政界号召”，并转变为“纯粹之民党”。[120]辛亥俱乐部酝酿于1911年初，6月15日召开成立大会，正式成立。[121]辛亥俱乐部成立后，即在各地建立支部，其中尤以湖南成绩显著。随后，四川、福建、广东、湖北等地也建立了支部。
总之，帝国宪政实进会、政学会、宪友会、辛亥俱乐部等第一批立宪政党的建立，是政党合法化的标志，在近代中国宪政史上具有重要的历史意义。一方面，合法政党的出现，表明以立宪派为代表的人民政治觉悟的提高和民主意识的增长，这是清末宪政改革运动的重要成果；另一方面，清末立宪政党的建立，为民初政党建设和政党政治运作奠定了一定的思想和组织基础，提供了有益的经验。当然，清末立宪政党的种种弊端及其艰难生存的境况，其实也预示了政党及政党政治在近代中国尴尬的历史命运。
立宪派在绝境中转向革命
本来，立宪派的立宪运动与清廷的预备立宪都有消弭革命的目的，这是两者的相合之处；所不同的是，立宪派希望通过立宪运动使自己参与政权，而清廷则旨在利用预备立宪加强集权，这是两者的矛盾之处。如果清廷能够适时适度地满足立宪派的参政要求，那么要化解两者之间的矛盾而齐心协力对抗革命，这并非不可能。然而，事实却恰恰相反。在民族危机日益严重，革命运动蓬勃发展之时，立宪派热切地希望加快立宪的步伐，清廷的反应却总是慢一拍，其拖延、敷衍的姿态终于使立宪派抛弃幻想，转而走向清廷的对立面。
