《民立报》的社论指出：宪法是“保护人民”而“束缚君权”的，“人民不起而立之，断未有君主肯起而立之”者；同理，国会也没有“人民不起而开之”而“君主肯起而开之”者。故“自来宪法，未有非国民能起而自立，而可以得美备之宪法者；自来国会，未有非国民能起而自开，而可以得有力之国会者”。若“有恩许开之者，必非真正之宪法、真正之国会”。国民应当负起责任，不能坐视君主“自立宪而自开国会”。[77]不论报纸的态度如何，最后一语仍点出了立宪更多出自朝廷的特征。
更重要的是，由于立宪的自上而下特色，关于宪政，已形成某种程度的言论禁抑，特别是官员的自我禁抑，即大家不怎么说反对的话（不敢说或不愿说），实际往往是说了也白说。内阁学士文海一开始即指出，立宪有六大错，其实“人所共知”，参与定策的“会议诸臣亦所共知”，不过因“势成指鹿为马而不敢言”。[78]内阁中书王宝田等稍后也说，立宪、改官制的弊害“固夫人之所知也；特知之而不肯言，言之而又不实不尽也”。[79]就连革命党人戴季陶也注意到：“今日之政府中人，自摄政王以至于各亲贵大臣，无论其人格如何、性质如何、意见如何，未有敢发一言以反对宪政者。”[80]
值得注意的是，那些质疑立宪或宪政的官员，多是官位不甚高者，或官品虽高而疏离于权力中心者，还有一些则是以谏诤为责任的言官（他们的立论基础不尽同）。左都御史陆宝忠当时就对这种“大臣不言，而小臣言之”的现象感到“汗颜无地”。[81]当然，也有少数握有实权的疆臣对宪政举措公开表示不同意见，陕甘总督升允直接反对，两江总督张人骏则婉转抵制。不过，由于立宪乃上之所好，两人“皆负大不韪之恶名”，支持立宪者“群起而相诟厉”。[82]而这些诟厉者，当然包括迎合上意的各级官员。
不论是主动迎合还是被迫追随，宪政的风靡，意味着政府尚有可以作为的余地。这是非常重要的，盖尽管朝廷希望立宪可以保皇室，而朝野中不少人也希望立宪可以阻革命，立宪的实质意义，正在于它是推行新政的制度基础。
“开千古未有之创局”
夏曾佑很早就意识到立宪这一改革的根本性和整体性，所以他在1905年就提出，仿效外国立宪“当师其意，而不必袭其名”。因此，他希望朝廷在“改政体时，不当尽求之于法学家，而必求之于哲学家”。[83]这一看法不仅在当时没引起什么反响，后来也少见跟进，却提示着后之研究者，当从基本的思想层面去思考制度的变革。
必须充分认识立宪带来的根本性转变。正如资政院开院典礼（1910年10月3日）上宣统帝的上谕所说，预备立宪乃是“开千古未有之创局”。而十天前资政院总裁溥伦也在首次召集日上强调，这是“我中国数千年以来没有行过的盛典”！[84]在稍后的第二十六次资政院会议（1910年12月15日）上，剪辫易服案的提案者罗杰说，剪辫是否有违祖制，可以不必考虑。若说“不能变更祖制，这个立宪政体，岂不是显然变更祖制吗？既然政体可以变更，何有区区发辫呢”？[85]
这样的提议也出现在资政院，胡思敬就深有感慨：“不图海外之逆书，忽变而为公朝之议案。”[86]而对于朝中兴起内阁代君主负责之说，他更点出这一转变的彻底性：“使雍正、乾隆之朝而有是言，两观之诛，何以逃罪？今众口并为一谈，牢不可破。”[87]用时人的话说，以立宪“永保皇位”，是一个改变“政体”以保存“国体”的取向——政权的保存更多是名义上的，而治权的转换却是根本性的。其手段的激进与目标的保守之间，隐伏着尖锐的紧张，前者在很大程度上直接威胁着后者。
无论出于何种意图，立宪一旦实行，皇帝就成为真正的虚君了。从实际执政的角度言，这不啻一个否定皇帝自身统治正当性的决策。升允看到了其中的关键：宪政的好处在于“虽有暴主，不能虐民”；然其弊，则即使“有圣君”亦“不能泽民”，因为皇帝已“无负担、无责任，拘挛于法宫高拱之中，莫由屈伸”。[88]孙宝瑄很早就知道，既立宪，则“国中之事，举听命于相”，皇帝不过“徒有君之名耳”。[89]他后来进而指出，也只有君主不负责任，置掌权的宰相于可立可易之位，然后帝室才可以“安然无恙”。[90]
从当局者的视角看，即使作为解救危局甚或避免革命的举措，立宪这一方式也充满了风险，甚至是危险。对任何时代的任何当政者来说，做出这样的改革决策，都不可能是轻而易举的。在决策确定后，推行过程中的犹疑和反复，既是自然的，也会是持续的。而其间的审慎、迟缓和蹒跚又都很容易被视作拖延和欺骗。[91]换言之，要说清廷的立宪有多么主动和诚恳，显然过于理想；其尽可能延缓进程，祈求某种扭转局势的奇迹出现，这样的心态也并非不存在。
然而，以治权的根本转移换取政权的名义保存，无论如何都是一个彻底的变革，即余肇康所谓“别开一四千年来之世界”。[92]反对新定官制的陆宝忠指斥“三五嗜进喜事少年”不学无术，“任意去留，几欲举祖宗成法扫除而更张之”。[93]这绝非无的放矢，戴鸿慈和端方关于改官制的奏折说得很明白，他们“详细参稽，悉心斟酌，实欲舍中国数千年之所短，就东西十数国之所长”。[94]短长的标准是不定的，但“中国数千年”和“东西十数国”的对应性时空弃取，充分表明了改革的彻底性。
虚君之后，再加上这样从文化到政治的全面弃取，朝廷实所剩无几，既没了退路，也很难再进一步了。若按立宪进程实行选举，仅数百万之满人是无法与占多数的汉人相抗衡的，这等于将各级权力奉还汉人。[95]这是那些“体制内”改革者心知肚明而不宜点醒者，革命党人又岂不知之乎！陈寅恪比很多人更清楚地看到了问题的关键所在——“君宪徒闻俟九年，庙谟已是争孤注”。[96]如其所揭示的，很多时人关心和争论的是立宪的缓急，对皇室而言，这已是名副其实的孤注一掷了。
以今日的后见之明看，朝廷对于立宪，实已相当主动。尽管很多充满焦虑的时人的确感觉立宪推行太慢，但是从改革的彻底性及变动的广度言，恐怕朝廷是操之过急而非过缓。进而言之，清季立宪的自上而下特色，以及立宪未必出自一般人民要求，共同表明了一个重要的事实，即中国的立宪主要并非某些社会群体在政治权力的分配上感觉受到了压制，而更多是基于想要实现富强的国家目标，以解决中国在世界上的地位问题。
《东方杂志》的署名文章也说：从预备立宪的上谕看，“朝廷所以主张立宪者，意在救亡。实灼然于制治之旧，不足以肆应于世界大势之新”。[97]武昌事发后，资政院总裁世续等的奏折指出，革命党人鼓煽之说，“皆由怵于危亡而起”。盖“生今之世，万国竞争，非立宪无以立国”。彼“窥我政府之意则决不肯立宪，不立宪则亡。与其坐而待亡，孰若起而革之”，以“铁血立宪”代“和平立宪”。[98]而端方等在奏请立宪时已说，此后“中国转危而为安，转弱而为强，亦能奋然崛起，为世界第一等国。则举国臣民其沐我皇太后、皇上之福者，将亘亿万年而无穷”。[99]
这就说明，那时朝野都开始意识到有一个相对超越易姓或君民利益之上的新事物，即身处万国竞争之中的“国家”。而中外竞争的胜负，可能是君民双方共同的——胜即双赢，负则两输。正因如此，一姓一时之立宪，才具有“亘亿万年而无穷”的意义。换言之，与西方许多国家的立宪要求不同，清末的立宪要求似乎不是因为中国的内政出了问题，而是因为既存的政治制度无法解决对外竞争的问题。后来一些力图模仿外国的人为看不到类似西方为要求民主而奋斗的第三等级一类群体的出现而失望，却并未注意到此虽牵涉内部的权力分配，却本非因此而产生的问题。
从根本言，晚清的政治改革，特别是拟将推行的宪政，本是一种全新的外来政治形式，既涉及国家性质和权力的再分配，在很大程度上也意味着政治秩序甚至文化秩序的重新整合。可是清末朝野虽也经常提及国家性质和权力的再分配等问题，却仅点到为止，较少见从学理方面思考和讨论这些重要面相。尤其西人在提倡宪政时对人民主权（即国家权力在民，且以自下而上的方式确立）的强调，似乎不是中国鼓吹立宪者的重要议题。制度的学理基础，以及制度与人民的关系，或人民在制度中的地位，也都不是时人关注的重点。甚至立宪的基本含义，即以宪法为基础的治理，也并未特别受到重视。宪法本身，从当时到现在，都不是各类“立宪”讨论中的一个关键议题。[100]
那时不少人往往从符号（或时人常说的“名词”）而非制度层面去思考体制问题，视宪法或立宪为一种象征，仿佛其有某种神奇的力量，一旦做了，问题也就解决了。在某种程度上，宪法的确也只是一种称谓或说法。若论一国的根本体制，即所谓“广义宪法”，则时人也知道，“无论何国，统治以来，莫不有之”。中国本有其体制，更有成文或不成文的传统，而且是有约束力的传统，即晚清君臣常说的“祖制”（此所谓“制”，不必论其是否成文，盖昔人本特别重视先例也）。但晚清人心中口中的“宪法”，更多是特指“扩张民权，组成代议制度，使参预立国法之根本”的所谓“狭义宪法”。[101]
近代中国的特别之处，正在于为了模仿这外在的狭义宪法，不惜废弃既存的广义宪法（例如科举制的废除）。盖因立宪本落实在“富强”的国家目标之上，大部分人似已预先确认了外国宪政的正确性和正当性，而不甚注意和关心宪政在西方也仍是发展中的议题。他们所争论的，更多是仿效何国、何种宪政，以及拟议的各项具体举措是否学到了其所欲仿效的宪政。
而对于朝廷是否真能实行立宪，当年海内外有不同立场、持不同取向之人，其实都不够信任，唯程度不同，反应也不同。革命党人的态度特别意味深长，他们公开否认朝廷能够立宪，其实内心对政府有信任，故也常发出“不许”政府立宪的主张，甚至有人承认若立宪成功，革命就没希望了（详后）。这样，改革进程本身，就成了对其正当性的论证方式和检验手段。若朝廷证明自己真能立宪，则可进入操作层面继续推进自上而下的改革；若朝廷被“证明”不能立宪，则不论是开国会还是革命，都是另一种自下而上的途径了。
朝廷这样破釜沉舟的努力，仍让相当一些读书人感觉不满，应有更深层的原因在，需要认真对待和分析。另一方面，清末朝野之谈论立宪，颇有些类似后来的读书人“说革命”，[102]始终夹杂着想象和憧憬，很少有人真正认识到立宪是对此前已在推行的诸多具体新政举措的制度提升。由于对此的体认不够深入，也缺乏心理上和学理上的准备。例如，与制度变革密切相关的政治伦理，同样需要有重大的转变，却很少进入时人的意识层面和言说之中。最要命的是，在新政从一些可以分散进行的具体作为上升到立宪的整体制度层级后，很多此前尚未充分暴露的根本性制度困境就在实际的操作中越来越清晰地呈现出来。
四 制度困境下的新政
从清季开始，中国的既存制度不适应时代便是一个流行的说法。当时人已在申说立宪与专制的对立，稍后又延伸到帝制与共和的对立（前者是时人对于“政体”的一种概括称谓，后者则是时人所谓的“国体”）。到1949年后，至少在中国大陆，则多说封建制度和资本主义时代的对立。这些见解的思想资源各异，观察视角也不尽同，但大体都接受类似的预设，即一时代应有一时代的制度，而近代中国已进入一个新的时代，其制度却滞后，故不能适应。
前引龚自珍的“尊隐”说，已提示出不待西潮冲击，中国的问题已存在。汪士铎稍后说，“当咸丰中，海内多故，非上有失政，下有贪酷”，而是人口多而风俗奢相，物力不能给所致。由于“休养久而生齿繁，文物盛而风俗敝”，故“不必有权相藩封之跋扈，不必有宦官宫妾之擅权，不必有敌国外患之侵凌，不必有饥馑流亡之驱迫”，虽“上无昏政，下无凶年，而事遂有不可为者”。[103]
汪氏所说的权相藩封之跋扈、宦官宫妾之擅权、敌国外患之侵凌以及饥馑流亡之驱迫的四“不必有”，除“敌国外患之侵凌”外，其余几条，直至民国代清，可说没有太大的变化。但近代外患侵凌，很可能是造成中国局势变化的一项根本因素，其实际的和认知上的作用皆不可小视。而且，耗散式的体制疲软和衰退通常是可逆的，如通过改善人才选拔（此汪士铎所最不满），或其他一些修补式的制度调整，或许就能解决问题。真正的挑战是作为“正确”模式的外来新体制的出现，由于国家目标的外倾导致政府职能的转换，进而不得不进行全面彻底的整体制度更易，这就与此前的困境大不一样了。
小政府遇到了大问题
傅斯年曾论“王安石变法”，说“其改革之总用意，亦为富国强兵，以雪契丹之耻”。故不仅其用心不可非，“即其各法，亦多有远见之明，此固非‘不扰民’之哲学所赞许，却暗合近代国家之所以为政也”。[104]这是一个非常深刻的观察，盖王安石的“变法”实已触及社会结构的根本改变，其成败当从制度及其背后的基本价值观念看（这是少数与前引夏曾佑见解相近者）。在中国，“不扰民”的小政府政治哲学早已体制化，至少为体制所固化，若不从基本价值观念上开始转变，并据此对体制进行更易，则任何“富国强兵”式的改革都很难成功。
清末新政也可由此考察：外敌的实际入侵和继续入侵的威胁，使“富国强兵”成为政府不可回避的责任，而“富强”的确使傅斯年所谓“近代国家”的政治观念与“不扰民”的小政府政治哲学形成了根本性的对峙，几乎没有妥协的余地。这就使清廷遇到了一个非常棘手的问题：中外之间的国际竞争不可避免，为了不在竞争中落败，就只能向“近代国家”靠拢。用传统的术语说，为了“退虏”，先要“送穷”，这样才可能实现“富强”。体现在政府职能转换上的国家功能转变，意味着整个政治体制、政治结构和政治伦理都不得不进行根本性的变革。
从世界史的视角看，中国统治的国土面积那么大，维持那么久（朝代虽更易，基本未变换体制），似仅此一例。[105]按照欧洲的经验，广土众民几乎是不可能一统治理的，也没有实施实际政治管理的先例。而根据中国的历史经验，由于实行了真正“小政府”的无为模式，[106]在低成本的情况下运作，广土众民的状况是可以治理的，实际也在很长的时间里实现了治理。其间一个重要因素，即政府把权、责层层释放。
中国传统政治讲究的是社会秩序的和谐，其基本立意是统治一方应“无为而治”。先秦政治思想有一个核心原则，即孔子所说的“为政以德，譬如北辰居其所而众星共之”。所谓“治世”，即统治一方从上到下均可以无为，而天下的社会秩序仍能和谐。用今日的话说，“无为而治”就是政府尽量不作为。故中国的传统政治，至少在理想的层面上，基本是一个不特别主张“作为”的“小政府”模式，接近于西方经典自由主义那种社会大于政府的概念。中国古人也许很早就意识到了国家机器很可能会自主而且自动地扩张，所以必须从观念上和体制上对此“国家自主性”进行持续有效的约束。
与“小政府”对应的是某种程度上的“大民间”或“大社会”，过去常说中国是中央集权，那最多只体现在京师的中央政府本身。[107]到了各地，则大体是一种逐步放权放责的取向，越到下面越放松。用清季时人的话说，即天子慎择宰相，宰相慎择守臣，守臣慎择牧令，皆“责其成”而不问其具体之所为。[108]且权、责不仅是分给省或州县一级的地方官，很多时候是直接分给了基层的地方社会。
先秦时诸侯治理的地域不甚广，故官治基本直至乡一级。秦汉大一统后，怎样在广土众民的局面上延续以前各诸侯国的治理模式，是一大挑战。[109]唐中叶以后，大体上官治只到州县一级，且直接管理的事项不多，地方上大量的事情是官绅合办甚或是由民间自办的。用现代术语来表述这一官绅“共治”的特点，即“国家”不在基层，也缺乏向基层扩张的意愿和动力。清初朝廷似曾有过试图强化保甲而弱化士绅的努力，但并不成功，也未见延续，此后基本维持着唐中叶以后的政治形态。[110]
中央与各地官员的职责，也有明确的划分。袁世凯后来用新名词解释说：“国家设官任职，首须权限分明。其大要不外立法、行政而已。内而各部，皆为立法之地，此中央之所以集权；外而各官，皆为行政之人，此地方之所以寄治。”简言之，就是中央“议事”而外官“办事”。相应的，各部的部员也“为中央议事之人，而非地方办事之人”。若“立法有未善者，外官亦得而条陈之，但不能分中央制度之权；其行政有未善者，部臣亦得而纠査之，但不能攘地方治事之权”。[111]他以立法和行政这样的新术语，非常简明扼要地对议事和办事的区分进行了学理提升，即中央政府负责订立制度，更多起主导作用；而各级地方政府则承担具体的治理。
当然，所谓无为，并非零行为，而是对某种行为方式和取向的强调。若论政府参与的事务，似乎中国还胜过西方。严复曾比较东西立国之异，说“西国之王者，其事专于作君而已；而中国帝王，作君而外，兼以作师”。故西方君主“所重在兵刑”，而“中国帝王，下至守宰，皆以其身兼天地君亲师之众责”，举凡礼乐、宗教、营造、树畜、工商，乃至教育文字等，皆其事也。结果是“君上之责任无穷，而民之能事无由以发达”。[112]
实际上，历代真能“作之君作之师”的皇帝是很少的；大部分时候是皇帝和士人共治，实现一种群体的君师之治。用蒋梦麟的话说，中国久已没有贵族，只有“相当于贵族的士大夫阶级”，逐渐衍化成一个“学者之国——最受尊敬的是学问，最受珍视的是文化”。统治者依靠“学者领袖来驱策督导”，通过“教育人民”以“真正地领导人民”。[113]这样的群体君师之治，也可以称为“士治”。在此体制下，从帝王到守宰的责任固无穷，具体治法却又是相对放任的。类似中央与地方的区分，各级政府也更多是起主导作用而已。
严复的意思，是不满中国政府干预民事太甚，但他的确领会到了中国传统政治那种政教相连的特色。从根本言，政府可以无为的前提就是教化，即贾谊所说的“有教然后政治也，政治然后民劝之”（《新书·大政》）。这里的“政治”，意思就是以政教为治和政事得到治理。百姓受教而化之，各亲其亲，则政府对内的职责只在老幼孤寡的福利问题，当然可以无为，且“民劝之然后国丰富”（同上），自可趋向“无为而无不为”的境界。这样一种政治和社会秩序的理念，与其说是一个可以完全实现的目标，不如说是一个值得争取、可以趋近的理想。[114]
然而，小政府模式的根本缺点就是很难应付较大的突发事件，故最怕“天下有事”。这种资源匮乏的政府，就连应付天灾都感乏力，更不用说对外作战了。而近代的一个新形势，就是康有为强调的从大一统变成了万国林立的竞争局面。随着资本主义和科技的发展，今日所谓全球化那时已经开始。本来儒家强调国家不与民争利，前提是对外不多欲，才能够内施仁义。晚清的困窘在于，中外的竞争既严峻又紧迫，外来的压力接踵而至，已经不容许一个小政府的存在，迫使清廷不得不向一个有作为的大政府转变，由此产生了一系列的问题。
一旦政府真要有作为，中央政府也就感到了“集权”的确实需要。清廷因仿行宪政而推行中央集权，的确是导致各地不满的一个重要原因（详另文）。但这还不是当时最严重的挑战。最具根本性的结构性紧张在于，一个向以“无恒产”为宗旨之“国”，忽然要完成退虏送穷的紧迫任务。一旦中央政府选择了富强这一目标，就不能不在政治伦理和统治模式上做出结构性的改变。但当年的政府以及关心国事的多数读书人，恐怕都没充分意识到这一点。
从民富国强到政府理财
小政府模式的管理成本较低，资源需求不多，无须大量征收赋税。这一政治哲学的典型表述，即《老子》所谓“民之饥，以其上食税之多，是以饥；民之难治，以其上之有为，是以难治”。正因政府“作为”方面的要求不高，故产生与此配合的轻徭薄赋政策，可以不与民争利。康熙朝那句“永不加赋”，让很多读书人对外来政权产生了认同感，成为清廷能长期存在的一个重要原因。而是否加赋，主要在于政府的管理需要支出多少钱。曾任州县的汪辉祖也知道，“多一重衙门，便多一重费用，百姓何能堪此！”[115]只有减少支出，维持一个不作为或少作为的小政府，才能做到“永不加赋”。
按照孟子的说法，士可以无恒产，一般人则不可无恒产。中国这样具有“士治”风采的小政府模式，使“国家”（state）似也带有士人的意味，即国可以无恒产，各级政府都不以府库充盈为目标（若以此著称，便可能被视为苛政），而藏富于民，民富则国安。[116]梁启超稍早在论证古今中外“有国者之通义”时曾表示，“民无恒产则国不可理，于是乎有农政、矿政、工政、商政”。[117]所谓“民无恒产则国不可理”，是传统观念的简明总结，故其所说的各“政”，虽已可见外来的影响，但大体还是由政府扮演提倡、督促和推动的角色。
时人对此也是有所认识的。《中外日报》在1904年即曾指出：专制之君“最不相宜者，则干涉民之财政”。若其“不明此理，而横干民之财政，则无论其用意之为善为恶，而君位皆不能保”。王莽和王安石的改革“皆欲为民整顿财政”，结果是天下大溃。[118]杜亚泉在1911年初也警告说：“国运之进步，非政府强大之谓。不察此理，贸贸焉扩张政权，增加政费，国民之受干涉也愈多，国民之增担负也愈速。干涉甚则碍社会之发展，担负重则竭社会之活力。社会衰，而政府随之。”[119]
这样能延续民富国安的思路，并看到“国家”实依赖社会的睿见，当时恐怕有些超前。更多人或憧憬着从“专制”走向立宪的巨变，似以为从政府到读书人都可以“转变作风”。孙宝瑄就认为，“变法之本在立宪，立宪之本在财赋，财赋之本在实业”。他很羡慕“日本维新之际，士族皆改业工商”。而对中国“士夫稍开明者，动好为大言，谈民权自由，不务实业，有愧多矣”。[120]这不仅表现出士人心态的转变，更揭示出“立宪”本身也可以为很多前所未有的行为正名。
当时舆论甚至以国家举动的多寡，判断其文明与野蛮。以为身处“轮轨交通、政学竞进”的时代，“稍一迟回，稍一懈怠，而国势之强弱判焉，文化之进退分焉”。故不仅“不能以宁静和缓处理今日之天下”，且当以“一年内举动之多寡”，卜国是之“进退”。[121]在此世风鼓荡之下，面临退虏送穷时务的“国家”，当下就要有作为，甚至很快发展到处处需要有作为，还必须是政府自己作为（而不能仅是引导），则不得不改变国无恒产的取向，以寻求富强。
晚清的一大变化，就是越来越多的人开始疏离于“民无恒产则国不可理”的传统思路，并在不知不觉中转而信奉“国无恒产则国不可理”的观念，逐渐倾向于政府直接理财的政策取向。
问题在于，实业可不是那种可以一蹴而就的事，而那时却充斥着急于求成的强劲世风。朝臣中也有人知道最合适的富强方法是因富求强，袁世凯就提出，“迨利源日拓，库帑日充，然后因富求强，势自顺而事自易”。他也明知改革当“行之以渐，不责近功；持之以恒，不摇定见”。然而他仍像很多时人一样，期待着一次性的“百废不难俱举”。[122]这种希望一举解决全部问题的心态，在那时是相当普遍的。早在戊戌维新期间，张之洞就说，只要照他说的做法办理学堂，“则万学可一朝而起”。[123]“缓不济急”是晚清公文中的流行语，最能表现这种急迫的心态，同时也揭示出“无为而治”的小政府长期存在的问题。
任何轻徭薄赋的“小政府”遇到外患时都常显捉襟见肘之窘境。尤其中国长期以来是农业社会，政府的主要赋税来源也是农业税。除非长期积累，仅靠农业税入很难应对大型的公共支出；若税收往非农业方向发展，则意味着社会结构的大变，必然冲击以“耕读”为核心的整体文化。孙宝瑄所说的“财赋之本在实业”虽是外来的新观念，却也触及关键之所在。所谓“立宪之本在财赋”，不过是以立宪涵盖整体的新政。当年新政的举措可以说样样需要钱，且每一项都要大量花钱。[124]被人寄予厚望的路矿等新事物，生财还遥遥无期，却先带来了很多新问题。
而且，对各级政府而言，新政的开支基本是额外的支出。如梁启超所说，“各省所入，其支销皆已前定，而未有一省入能敷出者”。[125]各省如此，中央亦然。中国此前虽无所谓预算制，大体还是以出量入，再量入为出。小政府的府库中不能有实际也没有大量的积蓄。当时政府尚处于从不作为向有作为的过渡之中，正经历着一个由政府提倡督导为主向政府直接经手的过渡进程（辛亥革命爆发时仍在进行）。
除了更早办理制造局、编练海陆军等“洋务”外，清末新政大体以学务为先。遵循上述原则，高层级的学校虽是政府办理，但大量基层办学的主要经费是出自民间的。可到底出在谁身上，是一个很直接的问题。刚开始办学的时候，筹款还相对容易。地方上有各种各样的“会”，都有多少不一的“公费”（晚清的“公”在官与私之间，不是今天所说的“公款”），大致可以从中募到办新学的钱。但各种“会”里的“公费”总数是有限的，很快就用得差不多了。于是款子的来源就逐渐转向相对富有的绅，并进而转向一般的民。这些款项和巨额战争赔款以及外债等，最终都落实在老百姓身上，成为不小的负担，也造成了强烈的民怨。
而且，没过多久，学务之外的其他新政又来了。那一整套面向富强的新政，样样都是需要政府投入或至少政府引导投入的项目。江苏提学使毛庆蕃1908年抱怨说，即使像江苏这样“夙号财赋之邦”的地方，近年也已“实苦认派之巨。司局各库，悉索无遗”。不仅官方“罗掘无术”，而且若款项要“摊派民间。而苏省民情，实已非常苦累”。与学务相关的就地筹捐，“其捐之农民者，则有带征积谷、串票、税契、中金等捐；其取之货商者，则有丝捐、米捐、木捐、典捐，甚至鸡、鸭、鱼、肉、茶碗，几于无物不捐，何能再派”？[126]
正因新政以办学为开端，故当时“毁学”行动既普遍又激烈。在各项新政中，教育的变革之所以关键，在于其直接触及每一个向往社会变动的人，而非如铁道、矿业等只涉及部分区域和部分人。民众的“毁学”早经学者注意，但中国文化对文字和学问向来极为崇敬，在此文化长期熏陶下的民众能如此反应激烈，应予特别的留意。[127]其中一个重要因素，当然是新出的苛捐杂税确实超出了人们所愿承受的负担。且学务毕竟开始较早，后来的情形如毛庆蕃所说，是“新政繁兴，在在需款”。地方官已不堪重负，“纵心力之俱殚，终罗掘之无术”。[128]这是一个很有代表性的表述，毕竟江苏还是“财赋之邦”，别处情形或当更差。
进而言之，以富强为目标的“新政”，诸如兴学堂、办实业、治警察、行征兵，以及包括成立府州县城乡镇自治组织、调查户口和岁入岁出、设立自治研究所等的“地方自治”，这些内容基本都是模仿西方的。梁启超曾批评政府“徒骛新政之名，朝设一署，暮设一局；今日颁一法，明日议一章。凡他国所有新政之名目，我几尽有之矣”。[129]实际上，新政的一些改革内容本身就是在外国要求下举办的；即使那些中国自身寻求的改变，也大多以西方为榜样，按照西方的做法来推行。从过去的观念看，不少是当时一般人眼中未必急需的支出。
最显著的就是增加了一个管理的费用。现在很多人认为管理最能体现西方的优越性，是中国人不擅长的。然而中国过去不重管理，也曾节约了很多开支。以地方初级教育为例，以前办私塾，只需请一位老师；改成新学堂后，每一学堂都要设一名监督（即校长），凭空增添一个管理人。这一倍以上的人事开支，往往是地方无法承受的。教育还相对简单，其他过去中国没有的门类，涉及管理的费用更高。这类“管理”观念有着明显的模拟特性，不仅与“无为而治”的传统取向明显对立，而且使改革的物质成本猛增，需要更为巨大的财力支持。
当时人人都知道钱不够，关键是不够的钱从哪里来。不过，那时朝野似有一共识，即中国因为“专制”导致民信不足，故不能像外国一样征收大量赋税，还没什么民怨。[130]如果能实行立宪，再推行公开的预算决算制，或改革币制，或实行某种理财之法，便可以大获进项，一举扭转局面。游历日本的直隶绅士潘宗礼就说，“东西各国，赋税数倍中国，而民不怨”，是因为他们实行预算决算制，每年“列表宣布，俾国民人人周知”。中国人本也知爱国，但因“上下相蒙，民乃不信”。如果也实行预算决算之制，使“民知所纳之税，某项用于某处，系为我谋公益、保治安，非中饱亦非糜费”，则经费易筹，新政易举，立宪之基可定。[131]
若说潘宗礼是个无人知晓的一般读书人（他为了让人知道自己的看法，不惜投海自杀），其言论无轻重，但梁启超也有类似的见解。他认为当时政府的税收政策是“竭泽而渔，以朘削贫窭之小民。充其量，所得不能增数千百万，而举国已骚然”。一旦“民不能自赡其生，则铤而走险，何所不至”。反之，“苟能遵财政学之公例，以理一国之财，则自有许多新税源，可以绝不厉民，而增国帑数倍之收入”。他自己就曾拟出一个“中国改革财政私案”，若能据此“将财政机关从根本以改革之”，则施行之后，“每年得十万万元之收入，殊非难事”。[132]
这显然是一个充满想象的计划，而所谓“税源”，当然指向民间现有之款。其实晚清政府增加财政收入的努力已颇见成效，国家岁入（中央和各省政府收入）大致从鸦片战争后的4000万两，增加到甲午战争后的8000万两，再增加到辛亥年的约3亿两，其中大部分来自非农业税收。[133]若按梁启超的意思，只要能改良理财方式，国家岁入则不难再增至三倍以上。且不论当时民间是否有这么多钱，即使有，猛增比过去多达数倍的税收，百姓可以接受，还不致“铤而走险”，确实需要非常丰富的想象力。
另一方面，当年物质层面的社会能力到底有多大，也还可以进一步考察。如四川后来在军阀时期的苛捐杂税是举世闻名的，预征五十多年赋税的名声甚至已进入某些教科书。即使分摊到数年，也是每年预征约十倍的赋税；在整个世界史中，恐怕很难找到一个地方的百姓可以在不到十年的时间里持续地承担如此以倍数计的赋税，却并不造反，仅仅抱怨而已。这充分反证出当年的实际赋税相当低，而民间也尚有余财可敛（若非过去藏富于民，短期内的巨额赔款已难应付，安能再加新政支出）。
然而，清季民间尚有余财不假，却也不是无尽的活水，可以源源不断。当时税收确实不算重，即使清季新增的各种临时捐税，与后来或与外国比较，绝对值也不一定很高。[134]但数字现实是一事，心理承受能力又是一事。对从前不怎么出钱的人来说，新增部分数量如此大、种类如此多，其负担已经特别“沉重”了。为增加财政收入所付出的社会成本可能非常高昂。对本已面临着普遍不信任情绪的清季政府而言，这类作为直接违背不与民争利的传统观念，属于典型的苛政，更是“失道”的表现。
在上无拨款的大背景下，新政举措的主要开支实际只能依靠民间。各级官员对动员社会力量的态度本各不一样：趋新者可能勇于任事，守旧者便无意与民争利；有的人或因官场积习而出以敷衍，有的人可能看到民间反弹的危险而不敢过于积极。结果是逐渐演化出一个非常可怕的倾向，即新政逐渐流于一种纸面的作为。很多地方官还真不是要敷衍，确有不得已之处。盖不论社会的物质潜能有多大，都是一个常数，不可能取之不尽，用之不竭。而新政的特点是层层加码，越来越全面。用时人的话说，就是所谓“繁兴”。这当然代表了朝廷改革的诚意，却也因“不欺骗人民”而付出了沉重代价。
新政繁兴导致“纸张天下”
蒋梦麟曾说，在中国这样的“学者之国”，尽管改革的过程缓慢，但是在某种倾向性形成后，“一旦决心改革”，又“总希望能够做得比较彻底”。[135]前引袁世凯所期望的“百废俱举”，就代表着一次性解决全部问题的普遍期望。据梁启超对清末世风的观察，面对各种事情，若“谓其一当办，而其它可无办焉，不得也；谓其一当急办，而其它可缓办焉，不得也。于是志士热心之极点，恨不得取百事而一时悉举之，恨不得取百事而一身悉任之”。[136]类似的风气，在新政期间得到充分的反映。
尤其在进入筹备宪政阶段后，朝廷更是“朝设一署，暮设一局；今日颁一法，明日议一章”，甚至“朝设一署，暮颁一法令。条诰雨集，责吏民以奉行”。梁启超也承认，“国家凡百庶政，无一不互相连属”。但“一国财源只有此数，而应办之事太多，则权其轻重缓急，而分配务使得宜”。也只有如此，才可收纲举目张之效。而实际则“本末倒置者，不知凡几”。尽管中央“文告急如星火，而一语及费之所出，则不复能置词”。每一新政出，即“饬该省督抚，无论如何必须先尽此款”，但是“督抚虽极公忠，虽极多才，而无米之炊，云何能致”？[137]
梁启超所谓“条诰雨集”“文告急如星火”，既体现出朝廷对推行新政的急迫态度，却也已颇有杜亚泉稍后所说的“纸张天下”的意味。[138]随着新政的“繁兴”，上面要求的改革措施一天比一天多，应接不暇的各级官员，不得不将其做成官场的应付文章。1911年，学部某视学员获悉，当时州县官仅应付“填表一层，已大见困难”，遑论办事。即以学务论，要给督抚、藩司、提学司、道、府分别填表五份，不得不“日夜为之”。故“各省学务，有名无实者居多，而外州县尤甚”。且“从前新政惟学务一种”，地方官“尚有尽心力者。今日新政名目既多，不止学务一种。则惟有一概置之，而专于表面上做工夫”。[139]
清季官僚体制的积重难返是不容讳言的，前引御史黄瑞麒的奏折已点出了“空言粉饰、取具文告”的官场风习。指责他人粉饰和自称绝不敷衍的表述，在当时的官文书中频繁可见。一方面，追随朝旨表态积极者，不论是否真做，往往能得以升迁。另一方面，各省疆吏对政府所下之令，有时也可以抗不奉行；若“迫于严切之诏旨，不敢据理力争，而其势又万不可行，则相率以阳奉阴违了事，以免政府之催督”。[140]也就是说，主动的粉饰和被动的敷衍，都已成为官场常见现象。
梁启超就曾指出，当时朝廷无款，多“责督抚以报效”。而各督抚所认报效常逾千万，以“买政府欢心，得为升迁之资”。其一旦升迁，则认报效之责就转归后任。即使不得升迁，也往往“迁延年余，实缴者不及二三十万”。且这也不能怪督抚，各省“每岁所入，仅有此数；而待支之款，百出而不穷”。中央每个部门都要求先完成其所管辖之门类，实则全都完不成，“政府亦无辞以相难”。虽“人人明知外患内忧之岌岌不可终日，顾各怀得过且过之心”。其结果，京师与各省，不过“文牍往还，涂饰了事”。[141]
这正是杜亚泉所说的“纸张天下”。在杜氏看来，清季“政治所以纷繁纠杂者，正因官吏太多，彼此以文牍往还，以消日力”。故“当局以张皇粉饰其因循，朝士以奔走荒弃其职务。问其名则百废具举，按其实则百举具废”。他预测，后果不出两途：“一曰迫于财政之困乏，仅仅维持现状而不得，则敷衍益甚，而几等于销灭；一曰不顾民力之竭蹶，益益进行现在之政策，则搜括愈力，而终至于溃决。”更可怕的则是“一方面行其敷衍之策，而政治销灭于上；一方面尽其搜括之实，而经济溃决于下；大局遂不堪问矣”。[142]
实际上，那时发生“民变”的频率已大增。《国风报》一篇讨论“民变”的文章就直接归咎于新政导致的官场腐败。盖因“考成所关，悉在于是”，上下都把新政挂在口上，“上官之督责文书，以责成其属僚也，但曰举办新政；属僚之奔走喘汗，以报最于上官也，但曰举办新政”。虽“敝精费神，曾无实效；涂泽粉饰，上下相蒙”。更有“不肖之吏，且假非驴非马之新政，以肆其狼贪羊狠之私谋，驱其民而纳之罟擭陷阱之中，以至激成大变”。[143]
更严重的是，由于上下都在条文上努力，一些新的举措不过是模拟外国，表现出想象领先、已不那么熟悉自身国情的现象。例如，仿行宪政时的一项要务，也是最不受老百姓欢迎的举措之一，就是模拟外国的各类“调查”。当时的思路是，要开发富源，就先要知道各地有什么，故应调查；要选举，就先要知道有多少选民，所以要实行户口调查；等等。然而，开发富源一类，的确向不为政府所关注；像户口这样的大事，过去何以不知其详？是故意的，还是无意的？若过去已知，本不必调查，就可按既有数据实行选举。
故“调查”的需要不仅是外来的，也揭示出一个思路，即政府以及部分民间士人已经认识到，他们对于国情的了解是不足的。而这不足，既有真正的不足（因为小政府不需要足），又与外来影响不可分。近代中国的各种外在对比项，本已具有很强的想象意味；[144]后来对自身国情的认识，也出现了连带性的想象。如前所述，近代一些肯说话愿意说话也能说话的人形成了所谓“舆论”，影响着朝野的决策。但很多时候，这些人或不过是模拟外在的认知，又胆大敢说而已，他们有时并不真正了解自己的国家和国民。
不幸的是，梁启超自己就是这类人中的一个。他在通过日本输入西方观念的同时，也“借鉴”或引申性地“发现”了一些中国的“国情”。可怕的是，类似的观念后来却被制定政府政策的人采纳，而成为国策。梁氏在1896年说：国强基于民智，而民智的基础是天下人都能读书识字。“德、美二国，其民百人中，识字者殆九十六、七人。欧西诸国称是。日本百人中，识字者亦八十余人。中国以文明号于五洲，而百人中识字者不及三十人。”[145]这大概是根据当时各国国势强弱反推出的想象判断。在梁启超眼中，中国的识字率虽远比列强低，到底也还接近30%。在后来的认知中，这一比率则大幅降低。到1908年，宪政编查馆定出的筹备立宪目标，“人民识字义者”竟然要到筹备第七年才可以达到1%，第八年达1/50，第九年到1/20。[146]
不过十余年，在当时政府官员眼里，素重教育的中国基本已成一个极少有人识字的蛮荒国度了。若不求精确，识字率本不难知大概。此虽一例，却可推见其余。故清末朝野对人对己的不少认知，都已建立在想象的基础之上。如果朝野对国情和外情的了解如此，其所推动和实施的各项改革措施到底是基于想象还是现实？到底有多少是基于想象，又有多少是应对现实？这恐怕都需要进一步探索。仿行宪政时一些模拟举措，确属无的放矢，应是新政不成功的一个重要因素。有些相关的努力，或许真如冯友兰后来所说，只能“壮纸片上之观瞻”。[147]这样，清季新政已进入一个非常危险的阶段。
