晚清历时半个世纪的所谓教育转型，在近代中国的社会变动中起到重要作用。一方面，造就培养新式人才的机制，推动社会各领域的全面更新，使得中国人的知识系统和思维方式根本改变，促进了新文化的产生和发展，中国社会的存在状态和发展趋向由此截然不同，中国得以进入由欧洲中心所笼罩的世界；另一方面，这一进程所形成的新学，实际上是西学（尤其是以西学为外在形式的东学）战胜中学并进而整合中学，自古以来一脉相承的中国文化发生形似而实不同的断裂，被分科所肢解的中学失去了维系道德伦理的作用，追赶先进开始扮演终极关怀的信仰角色，欧化西化成为时尚。用分科的眼光看待中国的社会历史文化，难免误读错解，觉得一无是处，从而埋下赶上甚至超越他者之后自我迷失的隐忧，难以发挥中国文化之于人类前途重要选项的潜在价值。超越以变化为进化、以现在为现代的观念，重新检讨清季教育改革的渊源流变和利弊得失，认识历史，了解现状，把握未来，已经成为连接历史与现实的必由之路。
一 教育与“教”“育”
中国现行的教育体制、学制系统和教育理念开始于晚清，使用与之相应的一整套教育观念来考察评判中国历代的相关文本、观念和行事，也始于晚清。对此，今日通行的教育史和一般通史，大都用之不疑，就连社会大众也常常将古今教育加以比附，而不能察觉二者形同实异。“教育”一词，据说出自《孟子·尽心上》“得天下英才而教育之”。其实这并不是专有名词，甚至根本不是名词。古代汉语以字为单位，所以《说文解字》分别解释“教”与“育”的不同意涵：“教，上所施，下所效也”；“育，养子使所善也”。清末以前，偶然有来华西人以“教育”为对应西文的翻译名词。今日通行的含义及用法，为明治维新后日本新汉语所固定，于清季输入中国，开始专指西式教育，继而概称历代所有教与育的有关行事。
集合概念往往后出，作为方便名词，尚无大碍。可是如果因此而求定义，好比附，就难免牺牲事实将就概念，造成对于文献和史事的种种误读错解。有鉴于此，不应以后设的教育观念涵盖裁剪形似而实不同的前后史事，削足适履地强古人以就我，而要探求中外本来的理念系统及其相互传播融会、沿革衍化的历程，以至于贯通。
清代教育，前期集唐宋以来学校体制之大成，后期开现代教育体制的先河。前期学校，育才教化，贵通不贵专，所重在于养成做人之道和御人之人。后期学堂，分科教学，虽有普通学和国民教育取向，总体上贵专不贵通，所重在于培育治事之人和办事之才，使人人各得其所。偏于人可以因人而异，偏于才则势必一视同仁。此一分界，对中国社会历史文化转折的影响至深且远。
中国历来重视人文教化，上古即有学、序、庠、塾的理想。汉代独尊儒术，在京师设立太学，在郡国设立学官，后渐立学校。隋唐时期，科举制形成，逐渐取代与门阀等级制相适应的选举制，并与学校相连接。唐代在京城设国子监，统辖各学，在各地设郡县学校。宋代书院勃兴，元代广建社学。至于明代，学校体制大体已备。
清代学校体制远袭《礼记》遗意，近承明代成法，京师设国子监（亦称国学），各省设府、州、县学。又以旗人入主，设宗学、觉罗学，置于国学之上，在京师及各地八旗驻防为满洲、旗人子弟设立各种官学，实行专门教育，并专辟仕进的特殊途径，以保障其族性和特权地位。
清因明制，以科举取士为正途，而科举必由学校。其规制悬学校之名而导以仕进之路。学校乃教化所从出，以纳民于轨物，在王朝统治中地位极崇，作用至大。一方面，学校为天下士子的进身之阶，承担王朝储才养士的职责，关系人才盛衰；另一方面，学校又是典礼教化的重要场所以及学政、学官整饬士习士风的机构，引导士林风习，端正世道人心，至关重要。
学校有限，学额不广，遂开设书院，以导进人才，补学校所不及。就实际而言，书院其实是混合当今学校、基金会、纪念馆、图书馆、博物馆、出版社、实验室乃至会议厅、宾馆及同乡会等各种功能为一体的基本组织。书院按照功能不同，可分为兼顾授徒与讲学；考课；授徒与祭祀、纪念并重；从事特殊教学；不授生徒，以祭祀、纪念为主等类型。书院的地理位置日益近于城市，与行政、经济中心构成对应关系，逐渐呈现省会书院（或称省城书院、会城书院）、府郡书院、州县书院、民间书院的层级。较有影响力的书院往往位于大城镇，其生源可突破地域局限。偏僻州县和乡镇的书院通常规模、影响较小，生源受到限制。书院与行政系统对应而形成的等级区分，使得低一级书院生童向高一级书院流动。当然，这样的层级区分只有相对性。书院掌教水平的高下及其依托地域的经济、文化发达程度，对于书院的学术地位与社会声誉影响更大。
书院以外，复推广社学、义学，作为府州县学的延伸。社学、义学通常较书院层级低，被视为书院之小者，分工、定位也有所不同。社学、义学以端蒙养，重在推广教化，化民成俗；书院则以育成才，对有一定教养者进行高深教育，积蓄资治人才。社学、义学乃至书院的名实，本来分界不严，在不同时期、不同区域往往混用。各州县及以下地方，社学、义学常有易名为书院者。清中期以后，界限益趋混淆。
学塾（有书房、书塾、书屋、书馆、闾学、学馆、馆学等多种称谓，各地特有的名称更是不胜枚举）的情况最为复杂，涵盖各种层次、类型，不可一概而论。书院、社学、义学的设立和运转，每每与朝廷及直省官府发生种种联系，故常有政治影响力施加于此。而为数众多的各种学塾则相对所受干预较少，运作程式依照民间约定俗成者为多。由于学塾名目繁多，星罗棋布，时人难以记之于典簿，或根本不屑于付诸笔墨，故留存后世的系统资料反而稀少，向来少人注意研究，而研究者大都以改良私塾的眼光审视。故而关于学塾的实情，只能概括言之。往往是有如此事，而非皆如此事。
学塾渊源甚早，其设置数量、从教受业人数及社会影响都超过书院、社学、义学等，也大量存在彼此混同、难以区分之例，而且并非全由私办。其教学的内容形式未必比其他教学机构守旧落伍。用“私塾”一词指称历代儒学、书院以及官立社学、义学以外各种类型的学塾，始于立停科举前后，趋新人士借此称谓被排斥在西式新学堂系统之外的本土学塾，坊间并不通用。直到民国时期，普通百姓仍有不知政府公文与知识人言语中的私塾所指为何事。
国子监、府州县学和宗学、觉罗学以及各种官学，均由官办；书院、社学、义学的经费来源多样，既有官办，也有民办，还有官为之倡议，集众人之力所设。清前期官设社学较多，甚或成为州县学校的基层单位，由学校教官掌教。学塾名目、形式多样，既有多种方式个人出资的，也有同族同业同籍共立的。改良私塾，族学、义学也列入其中。
在国子监肄业和归国子监兼管的生徒主要是贡监生，多为正途，另有八旗官学生和算学生。府州县学进学者是按照科举学额通过各级童试取进的生员。就学于书院者，以学校生员为主，举人、童生也所在多有，程度间有高于学校者。社学、义学，入学者多为童生，部分面向开蒙者。学塾大体有蒙馆、经馆两种类型和等次，前者着重于识字发蒙，后者侧重于应试和经典学习。这种情形在社学、义学、族学里同样存在。更为普遍的则是同一学塾兼容各种类型和不同层次的生徒，因人施教。
清代的学校、书院、社学、义学，不能以晚清以来移植模仿外国的新式教育机构相比附。清代一反前明风气，不尚讲学，学校所设各种教官教职以及书院掌教，虽间有讲学，但主要是通过考课以各种奖励激励、扶助士子向学，以读书自修和批阅笔记的形式扶掖导进。在较长的时期内和相当普遍的情形下，它们其实并未实施如后来意义上的经常性教学活动，就此而论，它们很难说是实际承载教育的主体单位。只有蒙馆的塾师才以日常教学为主。民众的启蒙教育多在家庭及各类学塾进行并完成。各级学校以及书院、社学、义学、学塾之间，不存在学制统系的关联，生徒学习，没有一定的年限、层级，一般无须逐层递进的升级升学。即使实施教学，也很少分门别类。学校和书院，还担负典礼、祭祀、藏书、刻书等事，成为地方的文化中心。也可以说，在教化的一统之下，中国传统的所谓教育，大体分为追求科考功名和利于日常实用两个部分。
与此相应，清朝本来没有专管各类学校学塾的教育行政机构，在京师，主管科举的礼部主要负责与一般学校相关的事务，国子监、内务府、理藩院等分别负责各种专门学校的事宜；在各省，则派差学政，职掌学校政令。学政不仅不是地方官，甚至不是实缺官员，名义上承担教士之责，实际只能以考校定去取。而上自清帝，下至各级官员，都以兴学育才、化民成俗的教化为己任。行省是内外相维政治体制中的分地而治，并非一级行政区划，因而没有省一级的学校建置。反而书院在实际推广过程中，逐渐形成依托省会、郡城、州县的大中小书院，成为清季改制的凭借。
乾隆朝以后，学校、书院、社学、义学逐渐废弛，徒具形式，加之白莲教和太平天国运动的广泛冲击，大半颓废。一些地方的社学转为自卫结社组织。洋务运动曾力图振兴教育，但学校成效不彰，社学、义学只有短暂中兴。新立书院则朝着两个方向转变：其一，更加着重于学术传承，倡导不同的学风，不仅影响一省文风盛衰，而且造成学风转移；其二，兼采西学新知，甚至改用西法教学，成为导入新式教育的重要凭借。
二 学堂与学校
鸦片战争后，一些开明官绅主张采西学，设学馆，以应对山雨欲来的大变局，专门仿效西学的新式学堂应运而生。来华传教士设立的教会学校，一定程度上起到示范作用。学堂的组织、管理、教学形式和内容，与中国固有的学校、书院、学塾等全然不同。伴随着自强运动的展开，学堂从学习外国语言文字逐渐扩展到学习工艺、军事、实业，并派遣学生留学欧美。中日甲午战争前后，出现了学习一般西学知识的普通学堂。这一时期的学堂教育，无论一校之中还是各校之间，缺少配套衔接、循序渐进的层级体系，其归属和管理，也是五花八门。所学西学知识，为片断和片面的，只是补充中国固有教育之不足，没有整体取而代之的规划目标。管理则多由总理各国事务衙门等相关部门对口负责。是为学堂教育的无系统时期。
明清之际，耶稣会士入华，将天文、历法、地理、数学、物理、生物等知识导入中国。在徐光启、李之藻等人的协助下，利玛窦（M.Ricci）、艾儒略（G.Aleni）、毕方济（F.Sambiasi）、傅汎际（F.Furtado）、高一志（A.Vagnoni）等介绍了以耶稣会所办学校为代表的欧洲教育。鸦片战争前后，新教传教士成为西学东渐的要角，办学是其借以传教的重要形式。他们先后在马六甲、澳门等地创办了以教育中国学生为主的教会学校。五口通商后，教会取得进入中国传教的许可，至咸丰十年（1860），天主教会已在五口和香港开设学校。第二次鸦片战争后，教会学校进入内地，逐渐遍布全国，自成系统，构成对中国固有教育体制的冲击，也成为新式教育的示范。而太平天国战争则使得广大区域的学校、书院受到严重破坏。各级官员虽力图整顿，但收效不显。
由于和外国人的交涉事件及通商日渐增多，办事官员深感语言不通，文字难辨，打交道不易。通商为时政之一，要与洋人打交道，必通其志、达其欲，周知其虚实情伪，而后能收称物平施之效。咸丰八年（1858），《中英天津条约》第50款规定，嗣后英国文书俱用英文书写，遇有文词辩论之处，总以英文作为标准。《中法天津条约》关于中法外交文件也有相应规定，遇有文词歧义之处，以西文为准。因此，创设外语学校，培养通事译员，成为当务之急。
咸丰十年十二月，恭亲王奕等奏准仿俄罗斯馆例，在京师设立同文馆，培养翻译人才，以利对外交涉。令粤、苏两地督抚于广东、上海商人专习英、法、美三国文字语言者，各挑选二人，厚给薪水，并于八旗中挑选天资聪慧，年在十三四以下者各四五人，到馆学习。因广东、上海没有合适的教习人选，改由外国延访，聘请英国人包尔腾（J.S.Burdon）任英文教习，只教语言文字，不准传教；另请人教习汉文，暗为稽查。
同治元年（1862）五月，京师同文馆开馆。此一般被视为中国近代新教育的肇端。最初仅设英文馆，次年，开办法文馆，并将俄罗斯馆移入同文馆，各有10名学生。法国传教士司默灵（A.E.Smorrenberg）、俄国驻华使馆翻译官柏林（A.Popoff）分别被聘为两馆教习，亦不准传教。两馆同样设汉教习监察。
同治五年，奕与曾国藩、李鸿章、左宗棠、英桂、郭嵩焘等往返函商，以制造巧法，必由算学入手。郭嵩焘遂上疏保举专精数学的南海生员邹伯奇和淹通算术、尤精西法的浙江诸生李善兰到同文馆，与西洋教师会同课习算学。同年十一月，奕等奏请于京师同文馆内添设天文算学馆，招取满汉举人及恩、拔、副、岁、优贡，汉文业已通顺，年在二十以外者，以及正途出身五品以下京外各官，少年聪慧，愿入馆学习者，一体与考，录取后，即延聘西人在馆教习，务期天文、算学，均能洞彻根源。
添设天文算学馆之议一经提出，引起朝野上下近半年的论争。焦点在于，是否设天文算学馆、招科举正途为学生、聘请洋人为教习等事。掌山东道监察御史张盛藻以设立专馆，只宜责成钦天监衙门考取年少颖悟之天文生、算学生，送馆学习，不必用科甲正途官员肄习。大学士倭仁奏称：“天下之大，不患无才。如以天文、算学必须讲习，博采旁求，必有精其术者，不必师事夷人。”
同治五年十二月，奕等再上折请设天文算学馆，坚称：外人之疑议虽多，当局之权衡宜定。同治六年正月，清帝发布上谕：朝廷设立同文馆，取用正途学习，原以天文算学为儒者所当知，不得目为机巧。正途人员用心较精，则学习自易，亦于读书学道无所偏废。是以派徐继畬总管其事，以专责成。不过借西法以印证中法，并非舍圣道而入歧途。驳回张盛藻所奏。倭仁奏请另行择地设馆，保举人员讲求天文算学，亦因无人可保，不了了之。在学堂问题上的中学与西学之争，由此浮上台面。
五月，天文算学馆设立。由于倭仁等人的反对，京师各省士人聚党议阻，并以无稽谣言煽惑人心，报考者锐减，仅录取合格学生10名，与原来语言学生合并一馆。因天文算学馆学生出身正途，特派老成持重、兼知中西之学、足为士林矜式的太仆寺卿徐继畬充任，总管同文馆事务大臣，以专稽查而资表率。
同治八年十月，丁韪良（W.A.P.Martin）任同文馆总教习，统管教务。其后，京师同文馆学生人数倍增，课程渐趋多样化，校舍规模不断扩大，由单纯的外语学校变成多学科的综合学校。十年，增设德文馆，并加设医学和生理学讲座。光绪二年（1876），制订八年课程计划，建立中国近代最早的化学实验室和博物馆。十四年，开设格致馆，建天文台和物理实验室，添设翻译处。二十三年，增设东文馆。二十六年，八国联军攻占北京，同文馆遭受严重破坏，师生解散。光绪二十七年十二月，同文馆归入大学堂。历经40年的京师同文馆宣告结束。
京师同文馆隶属总理衙门，设总管大臣、专管大臣、监察官以及提调等管理馆务，总管大臣即总理各国事务衙门大臣，历任者为奕、宝鋆等；专管大臣为崇礼、袁昶；监察官为赫德（Robert Hart）。同治元年七月，京师同文馆订立章程六条，设满汉提调各一，由总理衙门司员选任，经理一切馆务。后增为正、帮各提调二人，掌经理训课及督察生徒勤惰之事。经费主要来自海关船钞。
京师同文馆教习以延订、选举、考充三种形式确定总教习、教习、副教习。总教习及洋教习，就各国儒士中延访。通洋学之汉教习，由各直省选举。汉文教习，就京师咸安宫、宗室、景山八旗取未传馆之教习招考充当，额3人。总教习额定1人，洋教习视各馆学生多寡而定。首任总教习丁韪良，同治四年受聘为同文馆英文教习。六年，兼任万国公法教习，为此，他特返美进耶鲁大学研习国际法。八年夏回馆，被聘为首任总教习，直到光绪二十年出于健康原因离馆，次年正式辞职。接任的爱尔兰人欧礼斐（C.H.Oliver），光绪五年执教于同文馆，任英文、格致教习，曾兼任化学、天文教习。二十年，代总教习，二十一年，正式接任总教习，直至京师同文馆结束。副教习由优秀学生担任，协助教学，分副教习、副教习上行走、记名副教习三种。
汉、洋教习的待遇相差很大。同治元年包尔腾试教时，年薪300两。次年，法文、俄文馆开办，因洋教习非厚给薪水无人愿来充当，故主事者规定洋教习一年库平银1000两，总教习俸银随时酌定。汉教习开始月薪只有银8两，后增至12两。汉教习满二年者，无论举贡与否，皆奏请以知县用。又二年，奏请分省遇缺即补，并加升衔。
京师同文馆开始主要招收八旗子弟。天文算学馆招取范围扩大到满汉举人及恩、拔、副、岁、优贡，以及正途出身五品以下京外各官。同治五年十二月，举行推广考试，凡翰林院庶吉士、编修、检讨，并五品以下由进士出身之京外各官，俾充其选。因浮言四起，正途投考者寥寥，招生对象又扩大到杂项人等。同治七年五月，总理衙门对所录30名学生进行面试，取尚堪造就者10人留馆学习。次年，同文馆共有学生40余人。在同治九年和光绪四年，同文馆又先后招考学生。
光绪十一年，奕劻等以同文馆学生无多，奏请推广招取满、汉年在15岁以上25岁以下、文理业已通顺者，取具本旗图片及同乡官印结，递呈投考。另外，满、汉举贡生监平日讲求天文、算学、西国语言文字者，不拘年岁，准其取具印结、图片，一律收考。是年十二月复试，共取汉文80名，幼童虽未全篇而文理明顺者10名，天文2名，算学12名，化学3名，翻译洋文1名，共108名。光绪十三年八月，同文馆领受膏火的学生共计116名。
除直接招生外，上海广方言馆和广东同文馆还向京师同文馆保送学生。
同文馆初立时，翰林院人员入学，被视为有辱斯文。光绪中叶，风气渐开，汉人已有愿入者，然极容易，不必考试。后想入者增多，考试规定渐趋严格。由于不少学生入馆后继续应试科举，获取功名，同文馆渐为士人所重。
同文馆初期主要培植翻译人才，故仅教授语言文字。又因通商各国，以英、法、俄交涉事务为多，学习外语亦以英、法、俄为要，是以分设3馆，同时并习。随着天文算学等各馆的增设，陆续开设算学、化学、万国公法、医学、生理、天文、格致等课程，但仍以洋语、洋文为要，洋语、洋文已通，方许兼习别艺。夏季洋教习休假期和礼拜休息日，则加添汉文功课。
光绪二年，同文馆公布“八年课程表”及“五年课程表”。由洋文而及诸学为期8年；其年齿稍长，无暇肄及洋文，仅借译本而求诸学者，为期5年。同文馆课程分为文字、天文、地理、算学、化学、格致等门类，各门类又有详细课目。各科教材主要来自外文原版书、中译西书和教习自编书。
翻译为必修课，同治十三年四月，总教习丁韪良呈请译书，并开具章程6条。译者多为洋教习，亦有学生参与。馆中共译西书20余种，涉及国际法、科技、语言学，如《万国公法》《法国律例》《格物入门》《化学阐原》《汉法字汇》《英文举隅》等。
同文馆学生毕业后，主要供职于外交界。光绪二年，中国开始在外国设立使馆，派驻使节。十四年，总理衙门添设翻译处，同文馆学生因而用途渐广。全部毕业学生91人，在外交或涉外部门任职的40人，其中任出使大臣或驻外公使的7人。还有27人任军政职务，4人从事教育，20人供职于铁路和其他部门。
对于同文馆的利弊得失，时人评价各异。郑观应认为，广方言馆、同文馆虽罗致英才，聘请教习，但学语言文字，天文、舆地、算术、化学，仅初习皮毛。梁启超批评同文馆所聘西人，半属无赖之工匠，不学之教士；华人则多学而未成或不适用之人。而光绪十一年奕劻等奏称，自设立同文馆以来，迄今20余年，洋教习等均能始终不懈，各学生等因而日起有功，或随带出洋，充作翻译，或升迁外省，及调赴沿海各处差委，已不乏人，实属卓有成效。
同治二年和三年，上海、广东也分别开办同文馆（上海后改称广方言馆），教授英、法等国语言文字，后来又分别增设东文馆、普（德）文馆。这一时期各地开办的外国语学堂还有：新疆俄文馆（1887），台湾西学馆（1887），珲春俄文书院（1888），湖北自强学堂[2]（1893）。
同文馆等以学习外语为主，开设西学课程，目的还是满足中外交涉的翻译之需。而开眼看世界的中国人主张“师夷长技以制夷”，逐渐察觉到列强民富国强的秘诀在于教育。咸丰十年以后，冯桂芬等人鉴于西人擅长推算之学，格物之理，制器尚象之法，无不专精务实，各有成书，已经翻译者十才一二，必须尽阅其未译之书，方可由粗浅而入精微，提出采西学、设学馆。[3]虽然仍是讲求翻译，目的却是求西学。而一般民众对教会学校的反应日趋积极，给官绅形成压力。清政府推行自强新政，对于西方艺学的需求迫切，陆续开办了军事技术、技术以及专门实业学堂。
军事技术学堂主要有福建船政学堂和广东实学馆。前者同治五年开办，原名求是堂艺局，分设前、后两学堂，前学堂注重法国学问，专习设计制造；后学堂注重英国学问，专习管轮驾驶。后又增设绘事院、艺圃、管轮学堂、练船等。是为中国近代最早的海军学校。后者光绪七年正式开办，原定讲求机轮驾驶与一切西学及洋务交涉事宜；后仿福建船政学堂，参酌粤省情形，专习英文，分驾驶、制造两途。学习优秀者可兼习开矿、制造、枪炮、水雷等学，学习次优秀者则拨为管轮。此外，习外国语言文字，以备出使参赞翻译之选。
技术学堂包括电报、医学、铁路、矿务等，培养通信、救护、运输、采矿人才。主要有：福州电报学堂（1876，或称福州电气学塾，中国最早的电报学校）、天津电报学堂（1880）、天津医学堂（1881，又称北洋医学堂，1893年增设西医学堂，是为中国最早自办的西医学校）、上海电报学堂（1882）、金陵同文电学馆（1883）、两广电报学堂（1887）、台湾电报学堂（1890）、湖北算术学堂（1891）、湖北矿务局工程学堂（1892）、山海关铁路工程学堂（1895，中国最早的铁路学堂）、南京陆军学堂附设铁路学堂（1895）、江南储材学堂（1897，分交涉、农政、工艺、商务等4门16目）、南京矿务学堂（1898）、上海江南制造局附设工艺学堂（1898）。
甲午战后，开明官绅认为，日本取胜，在于其国遍设各学，才艺足用，中国则专心道德文章，不重艺事，必须培养造就近代工业急需的技术人才，兴办各种专门、实业学堂。后康有为提出：“凡农、商、矿、林、机器、工程、驾驶等人间一事一艺者，皆为专门之学。”他主张各省府州县广兴学务，凡天文、地矿、医律、光重、化电、机器、武备、驾驶、铁路、农业、商业、师范等，均设立专门学校，培养各类专门人才，以适应农工商各业发展及时局的需要。
戊戌变法前，各省陆续开办的实业学堂和专门学堂主要有：1896年创办的江西高安县蚕桑学堂，1897年创办的温州蚕学馆、直隶矿务学堂，1898年创办的杭州蚕学馆和湖北农务、工艺学堂。
戊戌变法期间，光绪帝连降谕旨，要求各地重视兴办专门、实业学堂。铁路、矿务、农务、工学、商学、茶务、蚕桑等学堂在各地迅速开办。南北洋分设矿学学堂；江宁设工艺学堂；津榆路设铁路学堂；京师、江宁设农务学堂，并拟设茶务学堂、蚕桑公院，安庆设课桑园、蒙学馆；上海设翻译学堂，编译书籍报纸。变法失败后，包括京师大学堂在内的部分兴学措施得以维系。1899年，广西设农学堂。
受到日本维新变法成功和甲午战败的刺激，全面学习西方和完整学习西学逐渐成为朝野关注的议题。从郑观应开始，李端棻、康有为、张之洞等皆主张以书院为基础，改建一套自京师及各省府州县乡，各有期限、逐级递进的学堂体制，广设大学、高等学、中学、小学，形成完整的新式学堂系统。戊戌变法期间，朝廷谕令各省府厅州县现有之大小书院，一律改为兼习中学、西学的学校。省会大书院为高等学，郡城书院为中学，州县书院为小学。留学之地则由欧美开始转向日本。
甲午海战之前，中国人开设的各类新式学堂共有25处，各种学堂实行分科分级教学，严格的考试和奖惩制度，重视实习，但大都只学西文、西艺，囿于一才一艺，缺乏普通学教育。维新人士批评不改科举，不学西政，不讲爱国，不求精深，只用洋人，毕业生只能担任翻译、买办，而不能培养出可备国家之用的实学真才，而且各学堂主要为各地洋务机构的附属，互不统辖，彼此也没有依次递升的衔接关系，多数学堂仅为一级制，下无预备学校，上无继续研修机构。
随着对西洋“长技”的认同和对新式教育认识的加深，建立新学制的呼声时有所闻。传教士的介绍是中国人最初了解西方学制的主要管道。同治十二年，德国传教士花之安（Ernst Faber）所著《泰西学校论略》（亦名《德国学校论略》或《西国学校》），盛赞德国学校制度。光绪七年，美国传教士狄考文（Calvin Wilson Mateer）发表的《学校振兴论》，介绍美国学制；两年后，丁韪良发表《西学考略》，介绍欧美等国和日本共7国的教育制度，成为朝野上下了解、借鉴西方各国学校制度的重要参考。光绪十年，上海江南制造局刊印《西国近事汇编》第1卷，专门介绍西方的学制、教育方针和学校课程设置；三年后，第2卷介绍日本明治维新后兴办的各种新式学校。从光绪十三年始，英国传教士李提摩太相继著《新学八章》《七国新学备要》《整顿学校》。二十二年，美国传教士林乐知（Young John Allen）将日本明治初期文部大臣森有礼所辑《美国诸名流振兴文学成法》译成《文学兴国策》，分别介绍各国学制。
受其影响，中国士人也渐有相关著述。光绪五年黄遵宪《日本杂事诗广注》和《日本国志》，八年王之春《各国通商始末记·广学校篇》，十六年汤震《危言·中学篇》，十七年薛福成《出使四国日记》，十八年郑观应《盛世危言·学校》，分别介绍了日本、欧洲等地的学校制度。
在介绍、吸收外国学制的基础上，出现了关于中国学制的构想。容闳向太平天国的洪仁玕建言七事，包括设立实业及陆海军学校、颁定系统学制。这是中国人第一次要求全面引进西学，建立新式教育制度。郑观应《盛世危言·考试》拟订详备的办学计划，以原来各州县、省会和京师的学宫、书院为基础，仿照泰西，稍为变通，文武各分大、中、小三等，设于州县者为小学，设于各府省会者为中学，设于京师者为大学。“文学”分文学、政事、言语、格致、艺学、杂学等六科；“武学”分陆军、海军两科。每科分数班，岁加甄别，以为升科，延聘精通中西之学者为教习，详订课程，小学三年优秀者升中学，中学三年优秀者升大学。[4]不仅要求学堂数量大增，教学内容中西并举，政艺并重，而且正式提出设立三级学校，以及分层级逐年考试递升的制度，初步勾画出中国学制系统的轮廓。
上海正蒙书院为最早略具普通小学性质的新式书院。光绪四年由上海邑绅张焕纶等创办，学生分为数班，即后来多级教授制，教科为国文、地理、经史、时务、格致、数学、歌诗等，后添课英法文，旁及体育，尤其注重德育。
甲午战败，有识之士大都认为补救之道在于兴学，于是纷纷创办新式学堂。到1899年，新开办的学堂至少有104所，分布于17省。
学堂渐多，构建学制系统愈加引起关注。1895年，康有为奏请令各省州、县遍设艺学书院，招收15岁以上学童入院肄业，通过考试，给予秀才出身，并荐于省学；省学通过考试，予以举人出身，贡于京师；京师中选者给予进士出身，明确了各级学校的衔接关系。次年，刑部左侍郎李端棻奏请自京师以及各省府州县皆设学堂，并初步拟出各级入学年龄、课程以及肄业年限。这使中国引进西式教育体制的设想更加系统、完备。
戊戌变法期间，为了广兴学堂，培养行法之人，远取法于德国，近采日本学制，建立新学制的呼声强烈。清政府相继派员游历日本，考察学务。出使日本大臣裕庚介绍了日本仿照西法设立分科大学的情况及大学科目、初学功课等。管学大臣孙家鼐奏派御史李盛铎、编修李家驹、工部员外郎杨士燮等赴日，将日本大学、中学的规制课程以及考试之法逐条详查，汇记成《日本东京大学规则考略》—书。姚锡光奉张之洞之命赴日考察教育，回国后出版《日本学校述略》和《东瀛学校举概》，详细介绍日本学制。国内报刊亦刊译日本学制资料。
光绪二十四年五月，康有为奏请构建普通学堂体系：各省府县乡兴学，乡立小学，县立中学，省立专门高等学、大学，而京师应早立大学。张之洞也主张天下广设学堂，各省道府州县皆宜有学，京师省会为大学堂，道府为中学堂，州县为小学堂，中小学以备升入大学堂之选。府县有人文盛物力充者，府能设大学，县能设中学，尤善。总理衙门筹议京师大学堂章程，于大学堂兼寓中小学堂之意，分列班次，循级而升，并请旨严饬各省督抚学政速将中小学堂开办，务使一年之内，每省道府州县皆有学堂。五月二十二日，颁发京师大学堂章程给各省道府州县，谕令照章以各级书院改建为各级学堂。
甲午战后，普通学堂发展最快，1895—1899年创办的100余所新式学堂中，普通学堂占84所。其中最重要的为天津中西学堂和上海南洋公学。
天津中西学堂创设于1895年，学堂分头等、二等两级，又各分为头、二、三、末四班，依据名次，按年递升。是为中国近代最早分级设学的学堂，成为新式大学和中学的雏形。上海南洋公学设于1896年，陆续设师范院、外院、中院、译书院、铁路班、特班、政治班（后改为商务班）及附属小学。后统一为师范、外、中、上四院，其中后三院的学生各分四班，按年依次递进。其三级教育体系，为中国近代教育体制树立模型。
除一些学堂内分两级、三级外，一些独立的一级制新式普通学堂，还初步与其他学校形成衔接关系。
光绪二十二年七月，管理官书局大臣孙家鼐提出，各省设学，应抱定中体西用宗旨。各地普通学堂开办，多注重实学，中西学并举，政艺学通习，并在西学课程中增添政治伦理，在中学课程中废除八股词章，增加掌故、史地、通鉴、律法等。由于不少学堂由书院、学馆改建，中西学结合、政治史地与格致算学兼课，实际上是压缩经学、添设西学，减少甚至废止八股词章，增加经世之学。
同年，刑部左侍郎李端棻奏请议设京师大学，选举贡监生年三十以下者入学，亦准京官愿学者入读，三年为期。管理官书局大臣孙家鼐以京师建立学堂，为各国通商以来仅有之创举，不能援引官学、义学之例，亦不仿照总署同文馆、各省广方言馆之意，又因福建船政学堂、江南制造局学堂及南北洋水师武备各学堂，皆囿于一才一艺，也不仿照办理。他提出应参仿各国大学堂章程，变通办理，以切时用，并奏陈六条意见：宗旨宜先定；学堂宜造；学问宜分科；教习宜访求；生徒宜慎选；出身宜推广。因恭亲王奕、大学士刚毅等枢臣奏请缓行，此事暂被搁置。
光绪二十四年，屡有大臣条陈奏设京师大学堂。上谕京师大学堂亟须开办，其详细章程由军机大臣会同总理各国事务衙门王大臣妥议具奏。总理衙门仍以事属草创、筹划不易为词，迟迟不动。
同年四月，下诏变法，以京师大学堂为各行省之倡，尤应首先举办。上谕屡次催促军机大臣、总理各国事务王大臣会同妥速议奏开办京师大学堂事宜。枢臣继续敷衍拖延。康有为再度奏以京师议立大学数年，宜督促早成，而兴学养才尤需时日，请立学宜速。五月，朝廷严旨下令军机处和总理衙门从速复奏京师大学堂开办事宜，勿再迟延。诸大臣因中国从未有学校之举，无成案可袭，嘱梁启超代草。梁乃略取日本学规，参以中国情形，草订规则80余条。总理衙门遂将此章程上奏获准，派孙家鼐管理大学堂事务。至此，京师大学堂得以正式成案。
管理官书局大臣孙家鼐议复开办京师大学堂之初，即明言应以中学为主，西学为辅；中学为体，西学为用；中学有未备者，以西学补之，中学有失传者，以西学还之。以中学包罗西学，不能以西学凌驾中学，是为立学宗旨。梁启超代总署草拟的《筹议京师大学堂章程》，重申宗旨即中学为体、西学为用。六月，孙家鼐奏筹办大学堂大概情形，对《章程》有所修正，提出具体办法八条：立仕学院；出路宜筹；中西学分门宜变通；学成出身名器宜慎；译书宜慎；西学拟设总教习；专门西教习薪水宜从优；膏火宜酌量变通。经孙家鼐推荐，任命张元济为大学堂总办（张不久辞职，改任黄绍箕为总办。黄稍后调职，由余诚格继任），朱祖谋、李家驹为提调，刘可毅、骆成骧等为教员，原同文馆总教习丁韪良为西学总教习，掌握实权，对于科学课程的设置，管学大臣不能过问。
最初军机大臣及总理衙门拟定京师大学堂开办经费35万两，常年经费18.868万两。经户部奏准，以华俄道胜银行清政府存款利息支付，每年京平银20.063万两。光绪二十八年，京师大学堂恢复，张百熙奏请将前项存款本息全数拨归大学堂，仍存入华俄道胜银行生息；又以京师大学堂专门正科，本为各省高等学堂卒业生咨送肄业，各省理宜合筹经费拨济，请旨各省督抚量力认解。
京师大学堂校舍，由庆亲王奕劻和礼部尚书许应骙负责建造，先拨地安门内马神庙和嘉公主旧第为临时校舍。开始报名投考者十分踊跃，原定招生500名，另附小学堂80人。京外投考者逾700人，学堂不足容纳。
戊戌政变后，内阁奉旨：除京师及各省会业已次第兴办外，其余各府州县议设之小学堂，应由该地方官斟酌情形，听民自便；其各省祠庙不在祀典者，苟非淫祠，则一仍其旧，毋庸改为学堂。对于停罢学堂之议，懿旨以书院与学堂，名异实同，本不必定更改，京师大学堂得以不废。孙家鼐继续负责筹办事宜，于是年底正式开学，规模较原计划大为缩小，仅设仕学院，以教进士举人，并附设中、小学堂。学生总共不及百人，讲舍不足百间。次年，学生增至近200人。
光绪二十六年，八国联军侵入北京，京师大学堂被迫停办，生徒四散，校舍封闭，藏书损失殆尽。开办两年间，学生从未足额，一切因陋就简。外人往观者，甚至视同蒙养学堂。
次年，京师大学堂复办，以张百熙为管学大臣，先设预备、速成二科。预备科分政科和艺科，速成科分仕学、师范二馆，均为期3年。后管学大臣改为学务大臣，大学堂事务变成兼管，光绪二十九年，另设总监督，专管该学堂事务，以张亨嘉为首任总监督。
京师大学堂由管学大臣总理其成，下分教务和事务，教务由总教习主管，事务由总办主管。后孙家鼐上《筹办大学堂大概情形疏》，对总教习的设置有所修正，除原设中总教习外，用丁韪良为总教习，总理西学，仍与之订明权限，其非所应办之事概不与闻。
科目设置，分为10科：（1）天学科，附算学；（2）地学科，附矿学；（3）道学科，附各教源流；（4）政学科，附西国政治及律例；（5）文学科，附各国语言文字；（6）武学科，附水师；（7）农学科，附种植水利；（8）工学科，附制造格致各学；（9）商学科，附轮舟铁路电报；（10）医学科，附地产植物各化学。
京师大学堂还设有：师范斋，专门讲求教授之法，以分派各省学堂充当教习；仕学院，教进士、举人出身之京官；医学馆，考求中西医理，兼寓医院之制（即附属医院）；编译局，编纂大、中、小三级教科书；藏书楼，广集中西要籍；仪器院，集天算、声光、化电、农矿、机器制造、动植物各种学问应用之仪器。另附设中小学堂。复办以后，调整为预备科、速成科、进士馆、译学馆、医学实业馆等。
《京师大学堂章程》所定功课，严密切实，中西并重。分为普通学和专门学两大类。普通学者，学生皆通习；专门学者，每人占一门。张百熙掌校后，增加西学课程，缩减经学课。张百熙主持大学堂之始，以总教习非有学赅中外之士，不足以膺斯重任，即谢辞丁韪良，以吴汝纶学问纯粹，时事洞明，演贯古今，详悉中外，力聘为总教习。
辛丑和约后，新政重开，谕令各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州县均改设小学堂。专设管学大臣，管理京师大学堂并兼管全国学务，效法东西各国，尤其是日本的教育新制，相继颁布《钦定学堂章程》和《奏定学堂章程》，制定了包括各级各类学堂的壬寅学制和癸卯学制，学堂教育进入有系统时期。
新政复行，各省督抚遵旨纷纷条陈建言。光绪二十七年三月，山东巡抚袁世凯奏请将京师大学堂扩充整顿，并饬各省筹措经费，多设学堂，或仿照各国学校章程，区分等次，以次推广，务使僻壤穷乡皆有庠序。五月，湖广总督张之洞、两江总督刘坤一会奏变法自强第一疏，指出书院积习过深，必须正名为学堂或各种学校。另参酌中外情形，酌拟设学堂办法，令州、县设小学校及高等小学校，府设中学校。计自8岁入小学起，至大学校毕业止，共17年。为救时计，可权宜变通，先多设中学及高等学，选年少力壮、聪敏有志的生员迅速教授，先学普通，缓习专门。又请饬出使大臣李盛铎，托日本文部、参谋部、陆军省代筹，酌拟大、中、小学各种速成教法，以应急需。八月初，谕令督抚、学政将各省所有书院改设学堂，并多设蒙养学堂，切实通筹举办。
山东巡抚袁世凯任周学熙为总办，美国人赫士（Watson Mcmillen Hayes）为总教习，率先改济南滦源书院为山东大学堂。光绪二十七年八月，袁世凯以各属应设之中小学堂难以骤成，而省城大学堂又势难久待，奏请先就大学堂内区分三等：一等为备斋，习浅近各学，如各州县小学堂，以两年为期；二等为正斋，习普通学，如各府厅直隶州中学堂，以四年为期；三等为专斋，习专门学，以两年至四年为期。因无所取才，暂不立专斋，先从备斋、正斋入手。又拟另设蒙养学堂，令幼童自7岁至14岁，八年内专攻讲习经史，兼解中国浅近政治学、地舆学并初级算学，毕业后选入备斋，加习西学。创办伊始，先以经义史论考选学生，挑入备斋肄业。备斋暂以300人为定额，年岁为15岁至23岁，通解经史，身家清白者为合格。俟备斋学生按照所定年限毕业升入正斋，正斋学生毕业领照后，或量才录用，或入专斋。又参用初等师范学堂规制，在备斋各班学生内，择心术端正者，兼令练习初等师范。考取优等，领有师范凭照，即可充小学堂教习。入正斋肄业者，参用中等师范学堂规制，再令练习中等师范，以备中学堂教习之选。
