第—节 两洋政策的制定
一 大议海防
同治九年（1870）福建及江苏虽然出现两支新的舰队，不过因为仅是两个省区小型而孤立的地方性海军，以之保卫中国七省的广袤海疆，力量实嫌过分的薄弱。适以不久俄侵伊犁（1871年1月），日犯台湾（1874年5月），东南与西北同时亮起红灯，海防与塞防先后告警，因之使中国的海防与海军问题又受到一次严重的挑战。清廷要想海防与塞防兼顾，则以国力单薄而势有所不能；欲分别处理，应以何者为先？都是不易决定的难题。为集思广益共谋国是，于是乃谕令各地督抚将军分别就上述国防政策提供意见，以备中枢参考。
同治十三年九月（1874年11月），首由总署大臣提出练兵、制器、造船、筹饷、用人、持久六大议题，请求朝廷饬下南北洋大臣，滨海沿江各督抚将军详加筹议。接着，广东巡抚张兆栋及直隶总督李鸿章又先后将前江苏巡抚丁日昌所拟的《海洋水师章程六条》代奏到京，而总署大臣文祥等亦有“及时购办铁甲船与水炮台”之请。于是朝廷乃一并发交各省大吏，限令于一月之内覆奏。由于此次所议论的范围相当的广泛，国防、外交、军事、政治、财政等皆经涉及。兼以与其议者大半为全国各地的高级大吏，故广为各方所注意，至次年正月廿九日，共收到奏折及清单等计有五十四件之多。尽管其中的内容难免浅陋与空疏，但自鸦片战争之后，朝野上下能举国一致地就国防洋务大政方针作出如此广泛而深入的探讨，此尚为首次。不论他们的意见是开明或保守，均足显示朝野对于当前所面临的危机，已具有一致的共识。(1)
对分洋设防问题，最少有三种不同的主张：东抚文彬、浙抚杨昌濬，以及其后的两江总督沈葆桢，都赞成丁日昌的三洋水师之议；可是直隶总督李鸿章、湖广总督李瀚章及闽浙总督李鹤年等，却以设立南北洋水师为已足。而陕甘总督左宗棠则对丁日昌三洋分防之说根本反对，认为洋防一水可过，“若分为三洋，各专责成，则畛域攸分，翻恐因此贻误”。他如两江总督李宗羲、湖南巡抚王文韶也不以三洋分防为然，以为其法未为尽善，可以缓议。(2)对于三洋分防之法，各方意见也不相同。文彬主张设三大营，一扎吴淞口，以固长江之险，而由彭玉麟统领；一扎闽省，以固厦门、台湾，而由沈葆桢统领；一扎天津，以固京畿门户，而由李鸿章统领。杨昌濬主张南北中三洋宜设水师三大支，闽广合为一支，江浙合为一支，直隶、奉天、山东合为一支，各设统领一员，帮统二员，仍由南北洋大臣节制调遣。王凯泰主张以奉天、直隶、山东为北洋，而分阃于大沽；以江苏、浙江为中洋，而分阃于吴淞；以福建、广东为南洋，而分阃于台湾，各设统领一员，作为海防大臣，沿海官兵就近悉归节制。在海军的组织方面，丁日昌原议在天津、吴淞、南澳分设提督，各置大兵轮6号，小轮船10号，合为48号。王凯泰则主每洋设铁甲轮船2只，大号兵轮船4只，中号兵轮船6只，小号兵轮船4只，三洋共兵轮船48只。大船配兵500人，其余以次递减，而由总统督率训练。杨昌濬亦主张南北中三洋宜设水师三大支，每支以精练万人为度，各置轮船20号，兵船商船各半，并置铁甲一二号。而文祥则主建立海军应以12500人为率，简派知兵大臣统之，然后再分为五军，每军2500人，先立一军，随立随练，其余依次增办。(3)其他对于购买铁甲船及水炮台一事，也未取得一致的共识。文祥、李鸿章、丁日昌等均主购买；沈葆桢虽以铁甲船不可不办，但应知其用之利钝，始可无弊；左宗棠主由闽厂自制。至于都兴阿、李宗羲、王文韶等，则以为费用过高而加以反对。再如海军经费的来源问题，也有许多不同的主张：王凯泰奏请兴水利、开矿厂；户部及裕禄、英翰、王文韶等请于盐及洋药抽厘；总署及李鸿章、杨昌濬、李瀚章等请奏拨海关四成洋税。各方意见纷纭，朝廷亦感莫衷一是。另外，李鸿章与丁日昌所议的裁并沿海水师，废弃旧有艇船；废除弓马，改试枪炮；改良武试，废除小楷试帖，改试洋务；变通科举，分于沿海各省普设洋学局，研习格致、测算、舆图、火轮、机器、兵法、炮位、化学、电气学等，都曾引起广泛的反响，并受到保守派人士的大力抨击。(4)
正当朝廷上下议论海防的同时，民间的知识分子也不断地有人对于海防问题表示关切，而提出公开的讨论。此一风气自鸦片战争以后，湖南学者魏源便已开始。英法联军之后，江苏学者冯桂芬又继续加以发挥。及至日军犯台，海防问题更为受人关注，最主要的便是薛福成（1838—1894）。福成字耘耕，江苏无锡人，同治六年（1867）副贡生，曾入曾国藩幕府。台湾事件之后，鉴于海防危急，以候补同知直隶州知州应诏陈言，奏上〈海防密议十条〉。除畅谈洋务之外，并请制造轮船，训练水师，聘用洋将，购买铁甲战舰等，颇受当局的重视，特命军机大臣交总理各国事务衙门，汇入各行省大吏议覆海防各折核议。(5)其次是王韬（1828—1897），韬字紫诠，江苏长洲人，诸生。因太平军期间在上海与西人常有接触，并曾赴英法游历，识见大增。当日军犯台之时，王氏恰值自欧返国，在香港与友人创办《循环日报》，因之对于海防问题亦多评论。依王氏之见，中国于船炮防海之务，并非未曾措意，诸如上海制造局、福州船厂等，皆系为此而设。不过，论其效果实为不彰。因为两厂所造者多为货船而非战舰，而且驾驶乏人，全赖西人为之指挥。故欲加强海防，则非于水师战舰二者亟改新章，大事整顿，而不能为功。改革之法有三：一是加强水师的练演，借使放炮有准。二是培养驾驶人材，挑选舵工人等入西洋海校加以深造。三是变更船制，淘汰旧船，专用火轮战舰。可是由于王氏深受英国议员布拉斯之论的影响，却不以制造巨船为然，一以西洋轮船制造日精，中国不能出奇制胜；再以巨轮需费太多，中国财力无法负荷，故以中国水师战船仅能守御巡缉，于海防即为已足，只要具备一般性的战船即可。(6)按布拉斯以为，水师战舰铁甲之外，以小为佳，小船之利有八：（1）大船费多，一船之资可造小舰数艘，驾驶即便，攻击复捷。（2）大船之炮不能击尽小船，数小船围攻大船，炮弹无有不中。（3）大船遇水雷微损即难御敌，小船数多，可互救援，更番进战，敌计难施。（4）小船费小，有事易建造，不若大船旷日持久。（5）小船数多炮众，较诸大船更易命中及远。（6）小船食水较浅，凡焚毁城郭，轰击炮台，大船不能驶进者，小船均可近岸。（7）两军接仗，胜则可进击深入，败可退出河口。（8）以水雷炮置于小船，进迫敌船，可以乘机施放。(7)此一理论颇具说服力，不仅王韬，即清末朝野议海防者亦多受其影响。益以其后英人戈登（Charles George Gordon）来华，于上李鸿章书内建议中国练海军不如练陆军；海军仅备有小兵船即可，而不必多购铁甲，盖以小船不仅行驶速而且食水浅，比较灵活；而大铁甲则费钜而笨重，中国为保护海岸，只要具有田鸡炮1500号，即可阻碍敌国之铁甲侵入。(8)愈使反对购买铁甲船者振振有词，于中国海军的发展增添不少的困难。其他的知识分子在同一时期及其后的日本并琉、中法战争时期，对于海防建设也不断地有人提出呼吁。诸凡分洋设防，加强海军，购船置炮，修筑炮台船坞，乃至设立海军衙门、开矿、修路、架电线等问题，都曾广泛地论及。大凡每有一次外患的刺激，即会引起一次热烈的回应，蔚为近代史上一大特色。(9)
二 保守分子的反弹
同治十三年十二月五日，同治帝崩逝，海防大议亦因而停止。接着光绪帝继位，两宫皇太后第二次垂帘听政。次年（光绪元年）正月二十八日，始又派遣亲郡王会同大学士六部九卿会议海防事宜，并命其“悉心妥议”，限一月之内覆奏。(10)二月初三日（3月10日），军机处将总署条陈海防事宜及各督抚覆奏各折片等五十四件，交与会议王大臣阅看，当经公议交户部左侍郎黄钰、大理寺少卿王家璧、通政使司通政使于凌辰等先加综合，就其可行与不可行者加以研究，然后再经公议合词覆奏。不意却因塞防与海防问题，而导致“所议不合”的结果，以致海防问题又发生一波三折。黄钰为改革派，偏重海防建设，而主张暂缓西征，建议于食盐、洋药及其他货物加收厘金二三成，合为三千万两，以应海防之需。又主张仿照汉武帝悔轮台、汉元帝弃珠崖故事，舍塞防而专意海防；关外之地仅须驻军留守，无须进兵，酌留出关兵勇，其余尽归海防。盖以如此，“则西北军饷可省大宗，而于海防大觉有益”。(11)可是保守派的王家璧与于凌辰都不以为然，并以“合词未获尽言”为词，而另具专折表示其不同的意见。他们除力主西征收复伊犁之外，并对李鸿章与丁日昌的海防之议大加驳斥。其态度的激烈，以及其立论的依据，几乎是同治六年倭仁等反对设立同文馆的翻版，因此，也可以说是保守派与变法派的另一回论战。
王家璧对于丁日昌所议的，裁并五十只艇船而造一只兵轮船，裁并十只阔头舢板而造一只根驳轮船，最为不满，认为非常荒谬。对于李鸿章所议的，变更沿海各省防兵旧制，裁并新添的红单、拖罟艇船及舢板等船，以专养四十八只大小轮船，亦不谓然，认为如此则是“名为设防，实则撤防也。名为筹备海防，实则暗已破坏曾国藩、彭玉麟苦心经营之江防也”。对于丁日昌与李鸿章所议的购买铁甲船、大兵轮船及蚊子船、水雷等，他也大表反对，认为应毋庸购买，亦毋庸开矿自造，借以“杜浮冒之门，而留急需之饷”。依他看来，目前仅就所能办的炮台、轮船、洋枪、洋炮，再参以所常用的艇船、舢板、快蟹、长龙等船，劈山炮、子母炮、线枪、火弹、火箭、刀矛戈矢及易得之铜铁各炮，练习不懈，训以忠义，水陆兵勇，互相应援，“即足以固江海之防”。至于李鸿章所议的变更科目，提倡洋学一事，他尤表反感，认为本朝以弓马开国，枪炮固可兼习，不可忘其本业；以章句取士，乃崇重尧舜孔周之道，欲人诵经明史，敦君臣父子之伦，“今欲弃经史章句之学，而尽趋向洋学，试问电学算学化学技艺学果足以御敌乎？”继而他又以曾国藩、左宗棠、李鸿章为例，谓彼等皆科目出身，并未读洋书习洋技，而竟成大功，至外洋之枪炮轮船亦皆不过供其用者，是以正贵其能“深明大义，能用洋人，而不为洋人所用也”。又言：“今之设馆教幼童以习洋学者，不过欲备他日船主通事及匠作之用，非谓体国经野之才皆在此中，此外更无人也。洋人在中国者尚请中国文士教习经史，正可用夏变夷，李鸿章何乃欲胥中国士大夫之趋向尽属洋学乎！”依他之见，国家自强之道正在用人行政，不在纷议更张。购船置炮皆系耗中国以徇外洋，使无数帑金掷诸沧海，“徒得备而无用之虚器，而失我悉索敝赋之实银”，洵属得不偿失。又以为敌所畏者中国之民心，而我之所恃者亦在中国之民心，故纵洋人机器愈出愈奇，我亦不可蹈日本之覆辙，而为洋人所愚弄盘剥，搜山竭泽，事事师法夷人，“以遂其奇技淫巧之小慧，而失我尊君亲上之民心”。(12)于此可知其思想的保守。
在海防与塞防的问题方面，王家璧则赞成西征，以收复伊犁，并力斥李鸿章弃西北而专顾东南之说为非。认为新疆不保非仅关系于西北国防的安危，且亦可能影响及我东北。因为：“俄都在西，有新疆以牵制，则东北之祸犹缓；若西北非我所有，则彼得专力图东，其祸必速。况俄与回之合而谋我已有端倪哉！”(13)
于凌辰的态度大体与王家璧相似，在海防问题方面，对于李鸿章倡言改变科举之议，力加反对。认为李鸿章奏请各省督抚设立洋学局，订立洋学进取格，并言“舍变法用人断无下手之处”是“直欲不用夷变夏不止”。又谓李鸿章请设洋学之议，只能使人才更为败坏。因为制洋器、造洋船即不能不学洋学，学洋学即不能不以洋学之精否为人才之用舍。在创建议者原为借以制夷之具，固非欲举所谓礼义廉耻大本大原令人一切捐弃。“然师事洋人，可耻之甚。导之以可耻之事，而犹曰向之礼义廉耻其守而勿失，此必不能之势也”。他以为制敌必先知其所长，洋人之所长在机器，中国之所贵在人心，天津一案措置未尽平允，以致人心渐不如初。然而，所可恃者犹在“中国数千年礼义廉耻之维，列祖列宗之教”。今以重洋人机器之故，不能不以是为学问，为人才。无论教必不力，学必不精，“窃恐天下皆将谓国家以礼义廉耻为无用，以洋学为难能，而人心因之解体。其从而习之者，必皆无耻之人。洋器虽精，谁与国家共缓急哉！”(14)从这一大段说词看来，真可以说是理直气壮。如果吾人回顾同治年间掌山东道监察御史张盛藻及大学士倭仁反对同文馆的言论，实不难作一明显的对照。这些士大夫都自以为维护中国传统礼教而振振有词，可是却不知道过分的维护传统，反而形成为改革进步的一大阻力，影响之巨，恐亦非彼等始料之所及。此外，于凌辰也深感俄人对于东北的威胁，而同意丁宝桢、文彬、王文韶、吴元炳等“俄患可虑”之说，指出：“外患莫大于俄夷，尤莫急于东北”。东三省为国家根本之地，俄人心怀叵测，觊觎已非一日，若以全力注于东南，三省空虚，万一乘间窃发，声西击东，尤为可虑。此一论调看似葸葸过虑，但也确实能够投中清廷的下怀，对于日后的西征决策大有助益。(15)
三 海防、塞防之争与西征决策
由上所述，可知当朝野上下于同光之际大议海防时，塞防问题亦同时提出，并有人认为塞防应先于海防加以解决，因而乃于其后引起一连串的塞防与海防之争，前后几达半年之久。海防论的领袖是李鸿章，他于大议海防之初，即为奏请放弃伊犁停师节饷以专顾东南。谓：“伊犁已为俄有，收复不易，论中国目前力量，实不及专顾西域。不如命西征各军严守现有边界，且屯且耕，不必急于进取。其停撤之饷，即移作海防之饷。”(16)但此折上后，不久即遭湖南巡抚王文韶的反对。认为：“江海两防，亟宜筹备。窃海疆之患不能无因而至，其关键则在西陲军务。俄人据伊犁，殆有久假不归之势，我师迟一日，则俄人进一日，事机之急，莫此为甚。”(17)同时，山东巡抚丁宝桢也在上奏中表示：“年来所私忧窃虑，寝食不安者，则尤在俄罗斯。”至于日本，则尚属其次；并认为其他各国之患尚为四肢之病，患远而轻；只有俄人之患，方是心腹之患，患近而重。(18)适以同治帝崩，此次的争议方告暂息。次年（光绪元年）正月（1875年2月）山西巡抚鲍源深又以国家财用匮乏，力难为继，不如暂停西征，固守关塞为请，因之争论又起。(19)二月，当清廷诏命亲郡王会同大学士六部九卿会议海防时，李鸿章又乘机请停西征。原来在海防与塞防争议之初，清廷颇感犹豫不决，不知如何是好。（李鸿章在致钱鼎铭书内即曾透露此一消息，谓：“内意于西事欲罢不能，究亦毫无主见。”）(20)及鸿章之奏到京，乃于二月三日密令左宗棠就李鸿章与王文韶重海防或重塞防两种不同意见“体察情形，迅速议奏”。(21)这时塞防论的领袖左宗棠方才明显地提出自己的见解，而对李鸿章的主张大加反驳。他以为：“此时停兵节饷不啻自撤藩篱，不仅陇西堪虞，即北路科布多、乌里雅苏台亦难晏然。且停兵节饷徒于边疆有碍，而于海防亦未必有益。”(22)恰巧此时马戛理事件（Case of Margary）发生，而俄又企图阻止中国收复新疆。外传有英使威妥玛（Thomas Wade）及俄使布策（Eugene de Butzoro）密议联合对华施压，“英兵进滇，俄兵亦由伊犁进攻，使中国首尾不能相助”之说，清廷至此乃大感恐慌。(23)复以左宗棠于覆奏之内，于剖析海防、塞防利弊得失之外，并就其军事布置情形详细奏报。而元老重臣文祥亦力赞左氏之议，认为左氏所言：“倘西寇数年不剿，养成强大，无论毁关而入陕甘等地皆震。即驰入北路，蒙古诸部落皆将叩关内徙，则京师之肩背坏，彼时海防益急，两面受敌，何以御之？”至为有理，于是局势方才急转直下。三月廿八日，清廷正式任命左宗棠为钦差大臣督办新疆军务，并将景廉撤回，而代以金顺为乌鲁木齐都统，帮办军务。西征大计，至是遂定，显示政府不放弃新疆的决心。(24)后人多以收复新疆之功归之于左宗棠，实则文祥的大力支持，其贡献亦不可没。
四 南北洋之分防及统一海防之失败
西征决策虽然显示清廷解决塞防的决心，但对海防问题亦未敢忽视。因之，乃于不久之后，即对海防政策作一重大的调整，是即为南北洋分防的决策。四月二十六日（5月30日），首将熟悉海防的福建船政大臣沈葆桢调升为两江总督兼办通商事务大臣。同日，又命李鸿章及沈葆桢分别督办南北洋的海防事宜。为了表示对于海防与塞防同等的重视，清廷并且还特别发表了一篇堂而皇之的上谕：
海防关系紧要，既为目前当务之急，又属国家久远之图。若筑室道谋，仅以空言了事，则因循废弛，何时见诸施行？亟宜未雨绸缪，以为自强之计。惟事属创始，必须通盘筹画，计出万全，方能有利无害。若始基不慎，过于铺张，既非切实办法，将兴利转以滋害，易可胜言。计惟有逐渐实行，持之以久，讲求实际，力戒虚糜，择其最重者。不动声色，先行试办，实见成效，然后推广行之。次第认真布置，则经费可以周转，乃为持久之方。南北洋地面过宽，界连数省，必须分段督办，以专责成。着派李鸿章督办北洋海防事宜，派沈葆桢督办南洋海防事宜。所有分洋分段练军设局及招致海岛华人诸议，统归该大臣等择要筹办。其如何巡历各海口，随宜布置，提拨饷需，整顿诸税之处，均着悉心经理。(25)
从这篇上谕中，固然可以看出清廷对海防问题的认识已较以往大有进步。但与前述之西征上谕比较起来，其态度则有所不同。一则谕“新疆军务孔亟，必须速筹进兵，节节扫荡”，命金顺等“著即督率各营，亲临前线，相机进剿，为收复乌鲁木齐之计，毋再迟延，致误戎机”，再则谕“现在关外兵事饷事，并转运事宜，均归左宗棠督办”，统筹全局。(26)这是何等的明朗坚决。再由经费而论，清廷对于塞防的支持也较海防为多。海防经费两年以来不过七十万两，可是西北用兵的军费，一年即需八百余万两，高出海防两年收入的十一倍有奇。自光绪元年西征以迄伊犁收复，前后六年（1875—1881）之间，左军共用军饷约五千余万两，除各省协饷外，且须仰赖外债。(27)这固然是为了收复新疆，巩固塞防所必须付出的代价。但数年以来，“竭东南财力以助西北”，以致延误了海防的建设，却也是个不争的事实。直到光绪五年（1879），日本兼并琉球事起，方才使清廷又加快了建设海防，发展海军的脚步。
清廷决采两洋分防之策，而不将海军中央化，反使海军发展更为困难（详见下节）。同时也产生许多的流弊：其一是海防建设依然无法统一，显示清廷无意于全力贯注于海军的发展。南北洋辖区辽阔，广袤达于七省，以两位地方长官负责筹办海防，自不易收效。其次，海防任重而事繁，南北洋大臣既系地方长官，又须兼办南北洋防务，集内政、外交、国防于一身，以一人而兼数职，精神亦难兼顾。再就其职权而论，南北洋大臣不过是江督及直督的兼差，而仅加授钦差大臣关防，名虽有节制各省之权，实则仅可咨商而不能指挥，不论大小事务均须彼此协商，而后再向朝廷请示。函电交驰，往往难收具体成效。兼以沿海七省督抚遇事互相推诿，动辄彼此掣肘，更使南北洋大臣困难重重，而一筹莫展。因此，当光绪五年（1879）日本侵并琉球之际，两江总督沈葆桢便曾联合李鸿章采取统一海防措施，奏请沿海七省合操，俾使南北洋海军联为一气。仿照长江水师，以长江水师提督李朝斌为外海水师兵轮统领，命各省兵轮间两月一次前往吴淞口会操，操毕仍回原防。其后何处有警即由该提督率舰以赴，借以维护海疆的完整。此一请求虽为朝廷批准，可是由于各省的畛域之见不易化除，复以李朝斌系由湘军水师出身，仅知传统的长龙舢板，而对于新式的兵轮并不熟习，故实际上并未达到沈、李二人预期的目标。(28)次年（光绪六年），光禄寺卿刘锡鸿及内阁学士梅启照二人再度提出统一海防的呼吁，刘请仿宋代平章军国重事之例，命左宗棠出驻天津，经略七省海防，妥订章程，专门分办南北洋防务。梅请将现有轮船统领，援照长江提督之例，改为外海水师提督，节制沿海各镇，四季巡洋分哨，统一海防事权。可是刘锡鸿是著名的保守人物，平日与李鸿章不合，此次拟以左宗棠出驻天津，经略七省的海防，其目标乃是想以左取李而代之。名虽为公，实则为私，故朝廷亦未予理会。(29)至于梅折上后，朝廷虽曾著李鸿章及刘坤一“按照折内所陈，悉心筹商，妥议具奏”。然而李、刘二人却互为推诿，各怀己见。李氏仅以“南洋船只亦尚未齐，或如梅启照所议，暂将统领轮船之长江提督改为苏浙外海提督，节制苏浙沿海各镇，拟请敕下南洋大臣，察酌情形，随宜妥办”覆奏。而对北洋海军之事却只字不提，显然不愿与南洋并论。刘坤一也不愿多所更张，故在覆奏中对于梅氏设立外洋提督，节制沿海水师之议，亦避而不论。仅言：“当此外洋各国通商，动辄以兵轮挟制，则中国沿海水师若不认真整顿，亦将何以自立？”至于他所提出的办法，也不过是一些老生常谈，毫无新义。(30)
海防建设所遭遇的种种困难，不仅较有眼光的大吏引以为忧，一再地请求朝廷设法统筹，就是中枢的总理衙门也深感事体的严重，必须设法补救。故当光绪五年日本侵并琉球，朝野上下群情激昂。英籍总税务司赫德为了攫取海防大权，遂乘机向总署提出一个“海防章程”。建议统一南北海防，设立总海防司一人，负责操练蚊炮铁船。恭亲王等大臣颇为所动，遂在是年六月间，分函南北洋大臣咨商，拟命赫德出任总海防司。此论一出，不论南洋与北洋均持异议。盖以赫德出任总海防司后，不仅减削了南北洋大臣的权力，且使其地位屈居于赫德之下，自为沈葆桢与李鸿章所难以容忍。沈氏性素刚直，首先即以“中外人员共事不易，海防司所去所留，督办大员以为不合，未便违约驳论”为辞，提出反对。李鸿章的态度较为圆滑，其初尚以总署既有成议，不欲与之立异。可是及见总署二次钞件，决心不顾沈氏反对，志在必行，对赫德发布此项任命。于是乃于踟蹰旬日之后，决定采用幕僚薛福成之策，覆书总署表示异议。指出：“赫德既有利权又执兵柄，有使总署及南北洋均受其牵制之虞，太阿倒持不可不慎。“并请总署要赫德就总海防司与总税务司二者任择其一，“倘赫德能躬赴海滨，专司海防，则另派总务司以代其任，尚无不可”。并谓赫德素不知兵，若讲自强而仅倚一赫德，“恐为东西洋人所轻视”。此外，他并利用沈葆桢的反对为借口，对总署加以要挟。谓沈氏已将南洋新购的四船调防江阴、吴淞，“是不欲其远驻南关，兼顾他省，以后南北防务，未必肯受商量”。至此，总署方才知难而退，覆书李氏，告以：“赫德前拟海防章程，即毋庸议。”平情而论，此次沈、李之联名反对赫德出任总海防司，固为维护其本身的权力，但总署欲仿洋人代管海关之制，以海防重任畀与洋人，确亦有欠考虑。(31)
总署统一海防的计划，既以南北洋大臣反对而成泡影，故亦惟有暂将其事搁置。直到光绪九年（1883），方以张佩纶之议，而于总署之内设置一海防股。海防股虽为总署下面的一个次级单位，但依照规定，其权限却大得惊人。除职掌南北洋海防重任之外，举凡长江水师、沿海炮台、船厂、购置轮船枪炮弹药、制造机器、铁路以及各省矿产等，统归其管辖。以如此一小的部门，竟担当如此艰巨任务，实极为不相称。(32)清廷之对海防及洋务竟然如此忽视，实为过于缺乏远识。
