第七章 海军改制与北洋舰队的成立第一节 海军衙门的创设与北洋海军的改制
一 海军衙门的创设与海军的中央化
近代中国的海军发展几乎一开始即走上一条歧路，即建设海军不由中央整体规划，而由沿海各省，特别是南洋的江浙闽粤四省分别负责。由于各省的畛域之见根深蒂固，人事经常更迭，而经费与技术又极为不足，以致十余年间成绩有限。装备不精，船械不一，人员缺乏，无有训练；组织散漫，各自为政。种种缺点，纷然杂陈。在外国人看来，中国根本称不上具有海军。(1)
中国海军的此种缺点，很早即被一位眼光敏锐的英国记者看出来，并曾于上海所出刊的《北华捷报》上公开提出批评。在他们看来，各省总督几乎有类于封建时期的诸侯，他们只知向朝廷效忠，各守疆土，互不为谋。而且各省的兵权都操控于督抚之手，主要目标以守疆界为已足，以致严重地影响中国军事建设。陆军如此，海军亦然。以船只而论，光绪二年共有兵船38艘（江苏11艘，福建15艘，广东12艘），不论装备组织训练都不相同，海员的素质也有很大的差异。而在指挥系统方面，制度亦不一致。江苏海军属于两江总督，福建海军属于船政大臣，而广东海军则属于粤海关监督；于此可见国家海军不统一之弊。为此，他特向中国政府提出一个建议：最好设立一个海军部专门司理其事，而使海军归于中央管理。有计划地成立一支巡洋舰队，礼聘外国军官，施以严格训练。借使舰队的军官及水手，都能成为堪以作战的优良海军人员。(2)
可惜的是，当时的自强运动领导人物虽然也知道海防方面所存在的缺点，可是却只知从统一沿海水师方面着眼。即使如此，也是因为各方的意见太多，窒碍难行，而遭受朝廷的搁置。(3)至于海军中央化的问题，则更是未见有人论及。光绪五年（1879）日本侵并琉球，海防日急，恭亲王奕诉有意命英籍总税务司赫德兼总海防司，进行海军中央化，但因所涉问题太多，为南北洋大臣坚决反对而未果。光绪九年在翰林院侍讲学士张佩纶的建议之下，虽在总理衙门之中增设一个“海防股”，但却有名无实，对于海防与海军的统一依然毫无帮助。
不过，尽管海军中央化的阻力甚大，但是随着中外局势的发展，海防危机的升高，此一问题却日益为有心人士所注意。光绪七年（1881）长崎领事余乾耀上书总署，请求参照日本创设海军省模式设立海军衙门，颇获当局的重视。同年，翰林院侍讲学士何如璋亦为奏请设立水师衙门，又曾引起一阵讨论。十年法事日紧，张佩纶再以创设外海水师与水师衙门为请，而驻日公使黎庶昌亦有创设水师衙门于天津之议，还是没有任何结果。直至中法战争结束后，清廷方以左宗棠及李鸿章的呼吁，决定于光绪十一年九月六日（1885年10月13日）诏设总理海军事务衙门，而使中国历史上第一个海军部呱呱坠地。(4)
海军衙门简称为海署，外人或呼之为“第七部”（The Seventh Department），以示于中国传统“六部”之外所增设的一个新部门。从设立的年代而论，比较世界其他海权国家均为过迟。英法美俄等国无不先于我国百数十年以上固毋庸论，即以甫经完成统一的德国及与中国同时维新的日本而言，也都比较中国为早。德国的海军部设于1871年，早于中国十四年；日本的海军省设于1872年，较中国早了十三年。而中国的海军部则不仅设立的时间较迟，而且仅仅经过短短的十年便即夭折。(5)在组织方面，中国的海军衙门虽受日本影响，但却参酌西方的制度，特别是英国与清代的政治传统制度与日本并不相同。除总理大臣（相当于部长）仍依军机处及总理衙门的模式由亲王领衔之外，并于其下设立会办大臣与帮办大臣各二人，再下则有总办二人，帮总办四人：管股章京（类似今日部下之司长）十二人（分别为管理海疆股章京三人，管理款项股章京三人，管理船政股章京三人，管理军械股三人）。其他尚有主稿章京三至四人，轮班当月章京五至六人，印务参领二人，合计共约三十五人，实则其后又时为滥增，其数当不止于此。而人事方面亦常有变化，兹仅列总理、会办、帮办各大臣于后，以见一斑：
1.总理海军事务王大臣及其任期（
1）醇亲王奕擐：光绪十一年九月五日至光绪十六年十一月廿一日（1885年10月12日—1891年1月1日）。
（2）庆郡王奕劻（光绪二十年正月晋为亲王）：光绪十七年八月初二日至光绪二十年九月初一日（1891年9月4日一1894年9月29日）。
（3）恭亲王奕诉：光绪二十年九月初一日至光绪廿一年二月十六日（1894年9月29日一1895年3月12日）。
2.会办海军事务大臣及其任职时期（
1）庆郡王奕劻：光绪十一年九月五日至光绪十七年八月初二日（1885年10月12—1891年9月4日）。
（2）北洋大臣李鸿章：光绪十一年九月初五日至光绪廿一年二月十六日（1885年10月2日—1895年3月12日）。
3.帮办海军事务大臣及其任职时期
（1）善庆（正红旗都统）：光绪十一年九月五日至光绪十四年四月（1885年10月12日—1888年5月）。
（2）曾纪泽（兵部右侍郎）：光绪十一年九月五日至光绪十六年闰二月廿三日（1885年10月12日一1890年4月12日）。
（3）张曜（山东省巡抚）：光绪十四年四月至光绪十七年七月（1888年5月 一1891年8月）。
（4）刘铭传（台湾省巡抚）：光绪十六年三月至光绪十七年三月（1890年4月 一1891年5月）。
（5）定安（黑龙江将军）：光绪十七年八月至光绪廿一年二月（1892年9月 一1895年3月）。
（6）刘坤一（两江总督）：光绪十七年八月至光绪廿一年二月（1891年9月 一1895年3月）。
（资料来源：王家俭：《中国近代海军史论集》，〈清季的海军衙门〉，页211一212。）
海军衙门成立后，终使各省的海防得到统一，沿海各地的炮台、船坞、造船厂、机器局皆收归海部管辖。同时，南北洋的海军经费亦均改拨与海部，由其统一支配。并将南北洋海军加以改组，使之由一地区性的海军改归为中央所有。而首任海部大臣醇亲王奕擐亦颇雄心勃勃，巡阅北洋海防，组织北洋舰队，筹措海防经费，修建津通铁路，一时气象为之一新。美国公使田贝（C.Denby）与英国公使欧格讷（0’conor），均曾对中国海军抱持乐观态度，分别报告其政府。不料这些光明的远景却因海军衙门的许多缺失，而成为昙花之一现。其一，组织方面：会办与帮办等职权划分不清，遇事必须共同列衔，集体负责，而军政与军令也没有明白的规定。其二，人事方面：大臣皆系兼职，无一人负有专责，部内大小职务皆为满人出任，既无一人出身海军，又无一人受过海军训练。整个海军衙门之内，除了李鸿章与曾纪泽二人之外，并无一人具有海军知识。他们非但不懂海军，而且也未见过海军。以他们来领导海军，岂非是盲人骑瞎马，危险万状！故其结果只不过再增添一个腐败的“新内务府”而已。(6)
二 北洋海军的改隶及中央与地方的妥协
依据光绪十一年九月六日清廷诏设海军衙门的上谕，原来规定：“所有外海水师悉归该（海军）衙门节制调遣”，同时并声明要“先从北洋精练水师一支以为之倡”，俾便将来再加扩充，化一为三，而及于中洋与南洋。可是如此一来，不但造成中央与地方权力的冲突，且亦使北洋海军的训练问题无法解决。因为北洋海军乃由鸿章一手所创办，一旦收归中央所有，无形中使北洋大臣的权力受到减削，自非为鸿章之所愿。然而即令鸿章愿将此一海军交出，则清廷又从何处找到适当的大员可以接统？也是一个难以解决的问题。因此清廷乃特召鸿章进京举行会商。据鸿章自言在诏设海军衙门之前曾奉命入京，“勾留两旬，召对五次，敷陈时事”，可以想象其事的复杂性。所讨论的问题最主要的虽是设立中英银行（The Anglo-Chinese Bank），修筑津通铁路，和筹设海军衙门，(7)但北洋海军的归属问题自然亦在讨论之列。观于鸿章其后与朋友写信时，曾一再地提到他之受命训练海军“屡辞而不获”，即可知道其中的曲折经过。(8)
北洋海军名义上收归中央，实际上仍归鸿章指挥，固然由于形势使然，但也是中央与地方势力的妥协。且以鸿章又系海军衙门的会办大臣，兼对海军了解，如此安排本无不可。但是因为如此一来，鸿章的地位更为巩固，(9)位高权重，遂为中外所瞩目。若干外人甚至对之大加渲染，认为鸿章除综理中国的外交大权之外，又拥有七万五千人的陆军，以及号称为东方第二的强大海军，实际上已成为三亿五千万薙发编发之民的统治者，中国的无冕皇帝（The Uncrowned King of China）。至于当时的满洲权贵，自然对他也极为侧目。甚至忠于清廷的汉族士大夫对他也大施攻击，尤以兵部侍部黄体芳与光禄寺卿屠仁守最为激烈，先后均对鸿章加以弹劾。黄体芳且露骨地指出任命李鸿章会办海军的失策，盖以如此，则北洋水师依然操之于地方长官之手，“则是水师非中国沿海之水师，乃直隶天津之水师；非海军衙门之水师，乃李鸿章之水师也”。(10)黄体芳坚持海军中央化，而反对仍由地方长官把持，自然不无所见，可是对于当时的海军情况却似乎不甚了解。至于他主张召回驻英公使曾纪泽以代鸿章训练海军，也不免出于一厢情愿。纪泽固然于当时颇负清望，对于海军亦稍为认识。但其海军思想则与鸿章不同，仅主守口而不主购买铁甲。论其海军知识并不见得可以超过鸿章。兼之以体弱多病，不耐繁巨，而其政治地位及与朝廷之关系，亦皆不逮鸿章远甚。观其于帮办海军衙门大臣任内，诸多掣肘，一无作为。且因满洲权要容贵所扼，而郁郁以终，即可证明。(11)至于当时在华的外人报纸，也多以清廷此举为失策，而将中国海军中央化的失败，解释为中央与地方之间的妥协。并认为，由于李鸿章对清廷的忠诚，以及慈禧对于鸿章的信赖，已使他们在无形之中构成一个政治上的“攻守同盟”（an offensive and defensive alliance），实则也可以说是慈禧、七王（醇亲王）与李鸿章之间的一个“权力平衡”（the balance of power）。(12)此种论调看似荒唐，但如就当时的政府权力结构而论，也确含有若干的事实。从同光政局来看，两宫垂帘于上，恭王、醇王争权于下，枢臣左右其间。李鸿章虽以平发平捻之功，出镇北洋，然而仍不过是一位地方的大吏，与朝廷似乎并无深密的渊源。恭王虽于同光年间当国，但因遇事并不阿附深宫，因之时与慈禧龃龉。此种矛盾终于至甲申中法战时达于高峰，而导致恭王失势。恭王下台之后，醇王继起柄政。由于其性巽懦，兼以顾及其子光绪皇帝的地位，对于慈禧谨小慎微，至为恭顺，而慈禧亦对之较为放心。此时鸿章为发展海军，强固海防，自不得不蓄意与醇王联络。恰巧醇王亦思有所表现，对于海军甚为重视，而必须倚赖鸿章为之相佐，因之遂使慈禧、醇王与鸿章三者联为一体。其后醇王以慈禧即将归政，为取悦于太后，曲意迎合其意旨兴修三海与颐和园；而鸿章为争取醇王对海军的支持，又不得不尽力助其筹谋工程经费。如此，反而牺牲其海军理想。此皆与晚清政局息息相关，决非偶然。(13)因为本文以下尚将论及，故于此处从略。本来当光绪十年，醇亲王于恭王罢黜受命“会办要件”时，光禄寺卿屠仁守便曾上疏请求收回成命，表面的理由虽是因为其子载滟已经绍承大统，醇亲王不宜再出面担当军国重任。但实则亦可能虑及醇亲王的个性懦弱，易于受慈禧所操纵，而使之为其利用。此一奏折用意虽深，自亦不可能为慈禧所接受，反而使屠氏自己受到严厉的处分。(14)
