一 额外借拨
海防经费不但因各省关拖欠截留难以如数解拨，甚至连好不容易收到的区区之数，也还被一些不明事理的朝臣视为一项重大财源。而总署、户部，乃至慈禧也对于此项专款不甚珍惜。每遇需款之时动辄将之挪用借拨，毫不顾及其对海防建设的影响。鸿章既不能惜费而予以拒绝，又须向户部据理力争，设法将之索还。舌敝唇焦，公文往返，造成许多意外的波折。
（一）西征军饷的抵还
光绪元年（1875）十二月，左宗棠决定西征，用兵新疆。以各省协饷未能如数解拨，军饷有所不继。于是乃上章朝廷，请求借洋债一千万两，以备急需。次年三月一日，清廷亦以大军西进，饷事甚殷，着令户部库存四成洋税项下，拨银二百万两，各省应解西征协饷提前拨解三百万两，并准其借用洋债五百万两，以足千万两之数。这一笔贷款由左宗棠的幕僚胡光墉经手，向上海的英商汇丰银行（The Hongkong & Shanghai Banking Corporation ）承借。原议为股票一千六百余万金镑（£16042760Stock），年息一分。嗣恐英金价值无常，归款增累，特加月息一分二厘五毫，改用银两，而由德商泰来银行（Telyge and Co.）承借。(25)不意户部却将库拨西征饷银二百万两，指令原拨南北洋经费的粤海、江海、浙海、山海与闽海等五关四成洋税分半抵还，因之使南北洋海防经费的收入顿受影响。光绪六年三月，鸿章以该款自光绪二年七月至五年底已经抵还150余万两，外加光绪二年北洋所借拨滇案恤银203373两，合计已有一百七十余万两，特为奏请自是年起所余之款，免再抵还，方将此事结束。(26)
（二）滇案恤费的借拨
滇案乃由英译员马戛理（A.Margary）于光绪元年一月（1875年2月）在云南被杀而引起。中英谈判年余，始于光绪二年七月二十六日（1876年9月13日）订立〈烟台条约〉，将之解决。其中之恤款银二十万两先由北洋经费内借拨。因原议在粤海等关应还部发西征饷银二百万两之内扣算，光绪六年由鸿章正式奏明扣还。(27)
（三）招商局轮船货税改解部库银两
轮船招商局成立于同治十一年十二月（1873年1月），嗣为扩展业务，加强与外轮竞争，乃于光绪二年（1876）将美国旗昌轮船公司（Russe and Company）所设之上海轮船航运公司（Shanghai Steam Navigation Company）的商船十余艘全部购入，连同码头栈房合计222万两。(28)本来招商局所纳税银即是从前洋船之税，可是户部却将招商局轮船货税另立名目改解部库，隐占四成洋税，影响海防协饷。至光绪六年始经鸿章奏请自是年正月起，所有各海关征收招商局轮船税银仍照原议统按洋税章程划分六成四成分别报解，无庸再立五成二、四成八等项琐屑章程，以裕饷源。(29)
（四）惠陵工程借款
惠陵为同治帝的陵寝，自光绪元年兴修，与其他等三陵每年用费二三百万两，至光绪五年始告竣工，合计用款约五六百万两左右。其间曾经借拨北洋海防经费四万两，此项借拨之款时间不详，亦不知其后是否归还。(30)
（五）晋豫鲁等省赈灾款银的借拨
光绪二至五年（1876—1879）华北之山东、山西、直隶、河南、陕西等五省发生严重的旱灾，自秋至春，连年久旱不雨，造成大规模的饥荒，尤以山西、山东、河南灾情最为凄惨。黎民流离失所，饥饿而死者几以百万计。(31)于是朝臣纷请拨款赈济。洗马温忠翰请由江浙厘金现拨南北洋海防经费项下拨银一二十万两以应急需；翰林院编修何金寿奏请李鸿章借拨库款二三十万两，再借洋债数十万，共凑银一百万两分路购粮；侍郎夏同善请于部存关税项下拨银四十万两，天津海防经费项下拨银三十万两，交由李鸿章购买米粮，以二成给晋，三成给豫；编修吴观礼请将海防经费实存若干，移作赈需；给事中李宏谟请将各省协解轮船机器各局用款暂提十分之五分解晋豫办赈；庶子黄体芳请将海防经费制造机器局之厘税酌留数万，其余暂停一年，以充京饷。(32)一连串的压力，纷至沓来，几使鸿章难以招架。在救灾如救火的紧急情形之下，只有将海防建设的工作稍为延后。计于光绪三四年内先后由北洋海防经费项下借拨晋豫赈银二十万两，借给晋省赈银十万两，代购豫晋赈粮借拨银十二万两，直省采买赈粮借拨银十五万两，招商局借拨京城平籴资本银六万两，借拨河间开井工银四万两，添购京籴杂粮资本银数万两，计为各省赈务共拨借银七十余万两。该项借款虽经部议从练饷制钱提还，分年解拨，可是却使光绪初年的海防建设迟迟无法进展。根据鸿章于光绪四年三月所上的奏折，可知北洋自光绪元年七月至四年二月底止，将近三年所收之款远不及一年额拨之数（四百万两）。除陆续支放海防本款银八十余万两外，其余开支即是赈灾之款（共拨七十余万两），其数目几与三年的海防建设用费相差无几。如果再加上前述的滇案恤款借拨二十万及惠陵工款借拨银四万合计，已经将近百万两，比三年所用于海防者尚多。(33)
（六）留美学生经费的拨解
幼童留美原经曾国藩与李鸿章奏准，自同治十一年（1872）至光绪元年（1875）每年三十名，共一百二十名，分四批按年出洋。所需经费一百二十万两在江海关六成洋税项下按时汇寄，原与海防专饷无涉。嗣以江海关六成洋税不敷，乃以幼童出洋学习技艺皆为洋务海防储备人才，他日学成回国可资器使为由，改自江海关四成洋税内之二成奉拨南北洋海防经费内就近按期匀拨。根据鸿章之奏报，可知至光绪三年此项之添拨银共289000余两。(34)
以上四项借拨之款合计约为二百七十余万两，对于光绪初年的海防建设之影响自不待言。
二 海防经费与建园工程
关于慈禧太后挪用海防经费修建颐和园之事，公私史料的记载颇多，可是究竟其实情如何？却又言人人殊，迄今仍无一个公认的定论。以致此一重大的历史事件，仍是一个费解的谜团，这实在是近代史上一件憾事。(35)
其实，如果吾人能从海防经费来源方面加以分析，即可对于此一问题获得进一步的了解。海防经费的来源有二 ： 一是正款，亦即光绪元年六月户部所奏准的南北洋海防协款每年四百万两。此一部分款项的挪用皆由海军衙门拨付，并未经南北洋大臣之手；且其为数有限，有时尚为拨还。一是杂项，亦即透过海军衙门或假借海军之名所施行的捐纳、报效、集款、洋债以及洋药加厘等项，此一类的款子数量相当地庞大，远非经由海军衙门所挪用的海防经费数目之所能及。
颐和园的修建不但是中国近代园林建筑史上的一桩大事，也是晚清时期宫廷权力斗争史上的一桩大事。以当时的内外形势而论，都不是一个适于大兴土木的时候。在国际方面，中法战争虽然结束，获得一次不割地不赔款的光荣和平，可是刚刚培养出的一支海军幼苗——福建舰队却因之牺牲，而南藩安南也从此落入法国之手。再加以北洋舰队尚未成军，而俄国又窥伺于东北，日本待机于朝鲜，危机四伏，并非高枕无忧。在内政方面，当局者几乎毫无远见，尽管中原数千里伏莽可虑，江海数千里海防可忧，可是枢垣却依然视若无睹。非但朝野上下充满晏安升平的幻觉，而在皇室内部慈禧太后与恭王、恭亲王与醇亲王，乃至醇亲王与慈禧太后之间，也是钩心斗角，暗潮起伏。只知维护自己的权势，对于国政根本即没有什么长远之图。(36)在财政方面，中法战后虽能收支平衡，甚至在光绪十五年部库尚曾一度破例地封存银一千余万两。可是由于战后各省纷纷筹备海防，购买船炮，偿还洋债，往往截留京饷，以致每年解部者不过十之六七，国库收入因之大为减少。再加以户部用款倍增于前，筹备大婚之费700万两，筹拨郑州大工之费600万至千万两，山东河工之费289万两，制钱工本费140余万两，直隶坞工巡船购买费数十万两。四面八方，纷至沓来，几乎历年铢积寸累之饷罄于数月之间，(37)财政的拮据可想而知。可是不管国防是如何的危险，财政是如何的困厄，民生是如何的凋敝，而这位慈禧太后却依然还是要修建那座美轮美奂的皇家御苑，以备她个人晚年的享乐之所。即使有很多大臣反对，她却仍要一意地孤行到底，不达目的决不罢休。在当时皇权高于一切的政治文化之下，真是谁也无可如何，而只能让她任意地挥霍。(38)
修建御苑之议远在同治七年（1868）八月即为御史德泰所倡议，惟以当时两宫皇太后及恭王尚怀庚申（咸丰十年）北狩、焚园之痛，有意维新，非惟未被采纳，反而将德泰褫职。(39)可是等到十二年正月同治帝亲政之后，却为表示孝思，竟又动起修复圆明园的念头。十月间经御史沈淮力谏，虽曾谕令内务府仅修安佑宫为驻跸殿宇，余免兴修，(40)但园工并未停止。以致廷臣群起反对，甚至连议政大臣恭亲王奕诉及醇亲王奕擐亦不以为然，而于次年七月上疏以八事相谏。其中主要的一项即是请求停止园工，因之与帝意大忤，引发叔侄之间严重的冲突。经王大臣的固请及皇太后的转圜，才还给恭亲王及其子载澂的爵秩，而圆明园工程亦告停顿。不过园工虽停，却又要改为修葺三海工程。适以是年十月同治帝崩逝，才将所有工程全部停止。(41)不意事隔十年，竟又败部复活，且以政局的改变，反而大力进行。其一是自从光绪七年（1881）三月慈安太后去世后，慈禧垂帘听政，大权在握，养尊处优，骄奢自恣。其次，是恭亲王失势醇亲王主政，由于其性情和顺，对太后极为畏怕，遇事不若恭王之敢持大体。兼以其子载滟（光绪皇帝）年龄尚轻，无力与慈禧抗衡，一旦归政之后，容易引起权力之争。因此乃一面吁请太后继续实行训政，一面为之兴修园苑以为其颐养之所。于是遂由其掌管的海军衙门及神机营隐为主持其事，而不顾“新内务府”之讥。(42)而李鸿章亦以肩负北洋海防重任，兴建海军必得醇亲王的大力支持，不得不为之效力奔走，且为建园经费到处设法张罗。
三海工程
三海为北海、中海及南海（或称中南海）之合称，位于北京新华门内，即太液池，又称西苑。其处乃由玉泉山下之水储汇而成，实则为三个连接的湖泊。因为临近大内，故亦成为宫禁之一部分，而为帝后游幸之所。乾隆之后内忧外患，年久失修。同治末一度计划修理，估计小修需白银三百万两，大修需九百万两。不久帝崩，乃由两宫皇太后传谕，“所有三海地方一切工程，无论已修未修均着行停止”。及至光绪十一年四月廿七日〈中法新约〉订立（1885年5月9日），慈禧太后以为天下太平，表面上虽于是年五月九日（6月21日）命李鸿章、左宗棠、彭玉麟、曾国荃、张之洞等筹议大治水师，实际上却迫不及待地在同一天传旨勘修南北海工程。九月五日（10月12日）醇亲王出掌海军衙门并兼管神机营事务，此一工程遂由他亲为主持。从其后所奏奖的人员中，可知其规模的庞大。除了醇亲王之外，尚有军机大臣礼亲王世铎、御前大臣博多勒噶台亲王伯彦讷谟祜（蒙古喀尔沁亲王僧格林沁之子）、御前大臣克勒郡王晋祺、御前大臣庆郡王奕劻、管理奉宸苑事务固伦额附公景寿、军机大臣大学士额勒和布、刑部尚书张之万、兵部尚书许庚身、吏部左侍郎孙毓汶等王公大臣12人；奉宸苑员外郎富昌等中下级官员75人；步军统领衙门郎中景祥等20人，合计107员，至于其他的大批在工之拜堂阿以及听差人等尚未包括于内。此外商人马德春等29人、书算（绘图工程师）王云汉等20人亦在受奖之列，真可以说是皆大欢喜。
此一工程自光绪十一年之初开始至十四年二月竣工，前后历时三年之久，由于资料缺乏，在工人数不详，但以如此大工程总应有数千至万人之多。名义上虽有醇亲王等王大臣列名于工程处，实则由奉宸苑郎中立山总司一切工程事务，而由奉宸苑司员达他笔帖式等分班逐日在工监督。此外，其下尚设有“工程档房”，处理一切文移档案，稽核做法钱粮差务。又因各工匠伕人等良莠不齐，并由步兵统领衙门拨派官弁兵丁逐日在工弹压，俾安心工作。(43)
关于此次工程所需的费用，由于档案的缺乏，颇难知其实际数目。不过从公私相关的记载中仍可了解一个大概情形。根据经费的来源，则知其大体以不动正项（国家正式岁收）或正款（政府各部门之专门经费）为原则。即使临时有所借拨，亦仍限期归还，包括一部分海防经费在内。其详情则略如下：
1.粤海关之报效
三海工程开始时，慈禧即于光绪十一年（1885）十月十二日谕令粤海关筹银一百万两备用。并命粤海关监督自十二年起，每年报效银三万两。嗣以次年三月二日粤海关迟未奉报，慈禧于一怒之下，将监督海绪撤职，改以增润代之。增润到任后，积极设法。五月间决定向上海汇丰银行贷款一百万，先汇三十万归还海署，后汇七十万与奉宸苑工程处。(44)
2.闽海关之报效
与粤海同时，慈禧又命闽海关每年报效十万两。此款最初指定解交工程处，后改为三海贷款还本之用，以十年为期，计共一百万两。
3.暂借神机营、内务府、海署之款
内务府及海军衙门银两借拨，由于粤海关所筹拨之一百万两一时难以到达，故乃先行向上述机关挪借。声明一俟粤海关之一百万两解到，即行分批归还。计光绪十一年十月十二日向神机营存款酌量借支若干，数目不详。同日，又命户部自光绪十二年起至二十一年止，于每年内务府经费银六十万两内，拨十万两归工程处应用。同日又谕，着准由海军衙门存款内借拨银四十万两以为应用，分作五年归还。此次的借款，醇亲王本来打算从北洋发存汇丰银行生息船款之内提拨，因特致函鸿章商量。结果鸿章非仅婉为解释，未加应允。反而乘机将购买英德四舰不足之款百余万两，请求醇王代为设法解决。最后借款之事，仍由海署存款内解拨三十万两（后又归还）；于此亦可见鸿章政治手腕高明之处。(45)
4.公私勒捐及罚款
此一批款项数量颇为庞大，亦可以说是工程处的最大一笔收入。其事乃由醇亲王一手所策划，计文铦1万、崇礼13万、崇厚4万、文锡5万、神机营及海署75万、户部58000、英绶3万、文麟3万、闽海本年10万、海绪31万、增润70万。时间在光绪十二年十月十八日以前，合计共有2218000（后又加上直隶屯居旗人许有泰捐银2万两，共有2238000）。(46)由此可知这批款项除了部分个人罚款捐献，还有神机营、海署和户部的捐献在内。由政府机关所捐的当然是公款而非私款，足见公私不分的现象在当时已不为怪。
5。外国银行贷款（洋债）
尽管有以上各款，可是由于工程浩大、首期工程即须付给商人1801600两，占去全部收入的大半，而续估工作及装修并修理陈设船只等项，尚需百万内外，是以经费仍嫌不足。在“既不敢琐渎天听，又无法商诸国事，惟与立山蹙额相对，是可愁亦可笑”的窘促情形之下，醇亲王只得再于光绪十二年十一月十八日致函鸿章，询以“可否指称创建京师水操学堂或贵处某事”为名，借洋七八十万之谱，以为转移之计。而鸿章亦以回报醇亲王对于海军的支持，覆函愿为效力。当即指令津海关道刘汝翼及直隶臬司周馥主办其事，而由伍廷芳负责交涉。以英商汇丰、丽如，法商新盛各银行条件不合，乃转而向德国之天津礼和银行磋商，而由德华银行（German Bank）名义贷款500万马克，按时价计，约合中国银两98万，年息五厘五毫，定期十五年清还。至于清廷的指项，则大体依照醇亲王的原来构想，于奏准后分派闽海及江海各关按年报效归款，而以闽关常年十万内徐为发还。该一贷款合同由周馥于是年（光绪十二年）十二月廿六日与德国礼和银行签约，决定于光绪十三年二月廿一日至闰四月二日，分十次交给海军衙门，转与奉宸苑工程处应用。这笔贷款虽为南海工程而举办，但亦为紧接而来的颐和园大工而预留地步。时人之所谓“以昆明易渤海、寿山换溧阳”，殆即指其假借海军之名而行修园之实而言。(47)
三 三海工程与蚕池口教堂之迁建交涉
在三海工程进行中却意外地引起一次中国与天主教会的长期交涉，是即为“迁移蚕池口教堂”的交涉。蚕池口教堂又称南海子教堂或天主教北堂，乃康熙皇帝钦赐建造，已经百有余年。此次修建三海工程，因其靠近大内，扩充园基，诸多不便，决定将之迁建。由李鸿章派遣天津税务司德璀琳分别与罗马教廷、英法之天主教会提出交涉，前后半年多，始达成协议。除允于西什库改建新堂（仁爱堂）外，并且赔偿其损失35万两分为三批交付。仅知头期之款12万由海署解交，其余不详。蚕池口迁堂之议已酝酿二十余年之久，至此方得顺利完成。兼之以南海工作为“璇宫几余颐养之所”，乘此迁堂，明昭中外，俾晓然于“尊亲大义”，而使“慈衷豫悦”，且亦可令到“众论翕然”，浮言尽息，实堪谓为“一举两得”。故不论醇亲王或是李鸿章都觉得又多一个假公济私的好题目而深感满意。(48)
总观此次三海工程，所用经费大约总在580万以上。其中与海军有关者计约140余万两，除声明借拨约30万两已由粤海关向汇丰银行借款之100万内清还外，其余的114余万，却为海署与神机营二者所合捐。
表9-2 三海工程收用经费表
（光绪十一年至十四年，1885—1888）
单位：银两
资料来源：《李文忠公全集》：《奏稿》、《朋僚函稿》、《海军函稿》、《尺牍》（按仅知收款6068000两，其中与海军有关者1400000两，实际用款不详，余数皆移作修建颐和园用）。
颐和园工程
三海工程只是一个开端，真正的大工还是颐和园的修建。颐和园的旧址是清漪园，位于北京西北海淀附近，分布于万寿山、玉泉山、昆明园及香山一带。本为乾隆帝祝贺其母后六十寿诞所兴建，位于圆明园的西侧，英法联军时（1860年10月）圆明园被焚，清漪园亦遭波及。慈禧本拟修复圆明园，但以须二千万两，花费太大，乃改修清漪园，易名为颐和园。光绪十四年二月三海工程告竣，清廷即正式地将兴修清漪园（颐和园）之意诏告天下：
光绪十四年二月一日（1888年3月13日）上谕：西苑（三海）密迩宫廷，圣祖曾经驻跸，殿宇尚多完整，稍加修葺，可以养性怡神；万寿山大报恩寺为高宗侍奉圣宪皇后三次幸临之所；……其清漪园旧名，议拟改为颐和园，殿宇一切，亦重加葺治，以备慈舆临幸。(49)
在这个上谕之内虽然郑重声明此次所修者，并非是外间所传闻的圆明园，并且轻描淡写地说，所修的只是万寿山和清漪园的几座宫殿，可是事实却不尽然。仅仅从甲午战争爆发前夕在工的人数尚有万人之多，即可知其工程的庞大。(50)
由于颐和园是三海工程的延续，故在行政系统上仍由醇亲王领衔，而由内务府及奉宸苑所辖之工程处负责，主持人则是福锟、立山，而以分区的方式招商承办。所需物资诸如木石、砖瓦、金砖、玻璃、铜斤、颜料、缎匹、电灯、机器、轮船等或者直接购买，或者指令各省呈献解交与工程处，所需轮船（三艘）则由北洋大沽船坞所制造。
在建园经费方面，因无档案可稽，数目颇难确知。不过根据公私记载，则知依然是以不动“国家的正款”（田赋等正式税收）为原则，而仍由其他的方法所拼凑。计其来源，约有如下数类：
1.内帑之借支：奉宸苑工程处因工款待用孔急，曾向皇室内库借支数次银两以备应用。计光绪十四年十二月借银12万两，十五年三月借银48万两；同年七月又借银30万两，共银90万两，此项借款嗣于十七年由盐商捐款中缴还。(51)
2.盐商捐献：光绪十七年四月户部奏定“酌拟筹饷办法”，第二条为普劝各省盐商捐输请奖。嗣由两江总督刘坤一奏报两淮盐商愿意认捐巨款；计南岸捐银78万两，淮北票贩捐款20万两，江宁、扬州等属食岸各商捐银2万两，合计银100万两，除从其中提出90万交还内帑外，尚余10万两。(52)
3.出使经费之借拨：此款原为光绪初年恭亲王及文祥所奏定，专备出使之用。由各海关六成洋税之内抽出十分之一，解存江海关生息，并声明此系专款不得以任何理由动用。可是至光绪十七年（1891）四月廿六日（6月2日）却以颐和园工程紧要，由庆郡王奕劻（新的海署管理大臣）及福锟（内务府大臣）合奏，从出使经费内借拨颐和园工程银100万两，由存津生息之海军巨款项下逐年归还。(53)清廷做事常不顾原则，于此可见一斑。
4.督抚集款：亦称万寿山工程集款或海军巨款。根据鸿章与两广总督张之洞的信函，知此次筹款乃是出于醇亲王的倡议，其目的则是继三海工程之后再修颐和园以为慈禧六旬大寿祝嘏之所。因其地位不便出面，故特商请鸿章代为联络。对象是两江、两广、湖广、江西、四川五个财富之区，目标是二百万两。其函云：
敬启者，昨接醇邸来函，以万寿山工程用款不敷，属函致各处，共集款二百万，存储生息，以备分年修理等语。去春在京时，醇邸即以此事相属。当以“工程太大，费用不赀，外省情形素所深悉，恐难办到”，一再婉复。邸谓：“目前海部、神机营两处解款皆可支用，将来事务仍须奉商。”今年（光绪十四）二月朔日遂见明谕（按即宣布建园），以万寿山大报恩寺及延寿寺为将来慈圣六旬祝嘏之所。(54)
当时鸿章虽然身患重病，“感受风寒侵入头面筋络，自秋至冬，日益转剧，一再请假，遂至五旬”。可是为获醇王对于海军及铁路的支持，却仍竭智尽忠地为之到处张罗，分别致函各地有关督抚，委婉磋商。结果竟出乎意料之外地超过二百万的原定目标，而集成二百六十万的巨款，实可谓完满地达到此一任务，而不负醇亲王之所委托。
鸿章此次集款的成功，亦曾煞费一番苦心。在其与各督抚函札之内，曾经强调君臣大义。一则盛赞慈禧的丰功伟业，谓：“慈圣听政垂三十年，克成中兴，再定大统，忧勤宵旰，驯至升平。”再则声言皇帝为母后建园祝嘏之孝心，“兹当归政之昌期，预筹祝嘏之盛典，凡在臣子，敢不仰体圣主之心”。最后则希望诸臣皆能“仰蒙皇上孝敬圣意，各尽微忱，书之史官，本无疑义”。同时，他还进而指出：“诏书之意深远，仍严制节谨度之防。”仅此工程，重加修葺，“既不发司农之款，复不开奉献之门”，以示太后如何地节费爱民，尊重体制。此外并告诉那些督抚们，不用担心为“言论所疑，户部所驳”，他已与醇亲王商量出一个正当的说词。声明将以筹备海军用款为名，“以正款存洋（行），以生息解工（程）”。如此以来，即可光明正大，一举两得。(55)
从以上之所言，可见鸿章颇为振振有词。可是，实际上清廷却未能实践其诺言。名义上虽曾声明不动正款，然以各省财源支绌，无款可筹。结果，清廷仍不得不准其通融办理，“无论正杂各款，均可移缓就急，分年提解……”如此一来，所谓“不发司农之款”，遂成具文。同时，由于海防捐的开设，以及海军报效的实施，再加督抚集款（变相地勒捐），也使所谓的“不开捐献之门”，变成为一大讽刺。似此上下相蒙，悍然不顾，清政焉得不坏。
这批集款以两广总督张之洞所筹者为最多，计为100万两。其次是两江的80万，湖广的40万，四川的20万，直隶的20万，以及江西的10万，合为260万两，此即当时之所谓的“海军巨款”。(56)在这批解款中，除了两广因为税源充足不用正款外，其他各省皆是正杂并用，以盐厘或其他厘金提拨。期限不定，从二至五年者皆有，分批解交的对象则是北洋海防支应局。根据该局于光绪二十年九月的报告，则知此一巨款皆分别存放于英德银行生息。计汇丰1072900两，德华44万两，怡和559600两，开平矿务局527500两，利息不详。由于储存的时间不一，五年期间所生息银殊为有限。甲午战后海军衙门撤销，其中除开平矿务局部分提出235000两解还海军衙门垫借船价50万（两），抵还北洋海军煤价142500两之外，其余存款皆相继提出。一部分抵还总理衙门欠款；一部分为户部咨借以济军需。由此可知醇亲王暨李鸿章费尽九牛二虎之力所筹的这一批集款，对于颐和园的修建，并未来得及加以动用，不过徒供一批官僚升官发财的机会而已。(57)
5.海防捐：捐纳制度在中国已有长期的历史，起码亦可追溯到秦汉时代。清代自开国以来，以连年用兵，军需浩繁，曾数度开捐纳以为弥补。中叶以后，更常因筹饷、赈灾、边储而不断。至于海防捐，则是出于李鸿章的奏请。中法战争期间，李鸿章以北洋防务专籍各省关厘之税，实解尚不及额拨之半。复因海防吃紧，厘税减色，各省皆有防务，拨款更难。是以奏请酌开军器捐，量给封号，以应急需，旋即为朝廷诏准。计自光绪十年（1884）十二月开始至次年八月为止，各省共收130余万两，户部共收85余万两，合计收到捐银2154000余两。(58)原来限期一年，嗣又一再地延长，但收捐已渐不如前。尤其是到光绪十三年（1887）郑州河工捐例开征之后，“捐项遂成弩末”。但无论如何，此项捐银已在三年之内收到1300余万两之多。然即使如此，海军衙门仍感不足。及至光绪十五年，郑州河工捐例期满之后，又以筹办海防需款紧要，部库垫款无法归还为词，奏请开“新海防事例”。尽管每年收捐不过百数十万两，并不断地为人所诟病，可是清廷却一再地展限，直到光绪二十七年（1901）方才停办。(59)
关于颐和园工程从海防捐输项内移用多少银两问题，因系宫廷秘密，外间所知甚少。即使官书偶尔透露，也是词意模糊，讳莫如深。尤其是海署用款，公私不分，名为海防经费，实则时常拨为园工之用，几使统计无从着手。就已有资料显示，仅知光绪十二年十月海军衙门即请拨100万两作为海防费。十五年六月又曾以颐和园工程用款急需，奏准以后每年将从海防捐之内拨款30万两交与工程处应用。十七年二月，海军衙门奏，颐和园工程用款不敷，拟由海防捐输项下挪垫，从之，可是究竟移垫多少却不得其详。但即此已知之项，已不止200万余两。(60)
6.洋土药厘税：洋药税厘始于光绪十三年（1887），规定每百斤外洋鸦片出口正税30两外，另加洋厘80两，合为百斤税厘110两，而由洋关兼征。因之关税大增，达到2050万两。海署自然不愿放过此一机会，乃于光绪十四年（1888）四月奏请筹拨洋厘100万两以备急需，名为补助该衙门放款457500两之不足，实则大部皆用于颐和园之修建工程。(61)至于土药税厘则指定户部每年提30万两交与奉宸苑使用；至甲午战争时，合约210万两。
7.海军报效：此为特旨所开，凡能以银3000至万两报效海军者，即可得以保举得官。五缺之后，自为一轮，满足六缺得一。如系因罪革职之员，亦可借由海军报效而复职或免罚。此项措施不啻聚敛，虽然又为建园开一财路，然而流弊却不可胜言。光绪十四年八月屡经御史屠仁守指出其弊：“上则妨贤病国，下则播恶殃民”，可是因为园工需款甚急，清廷却未之置理。直到甲午战起之后，复经御史安维峻的奏请，方才“决停报效”。(62)根据海署大臣庆亲王奕劻的奏报，自光绪十二年至二十年（1886—1894），八年之中共收报效银465700两。以区区数十万两之银，使政府蒙此重大罪过，殊为得不偿失。
8.美国之退款：此为光绪十一年正月（1885年3月3日）美国所退还之1858年赔款，数目是453400两，同年十二月为海军衙门奏准交与该衙门使用。由于是额外得来之物，自然可以用之于工款。
9.户部拨款:颐和园的修建原来声明不动国家的正式税款，可是根据光绪十六年（1890）九月间户部尚书张之万的奏报，即知其并非尽然。依照张之万折内之所言，该部已因工作繁兴，而达到部库支绌之境。每年新收京饷不过1200万两，由于“工程放款或数十万，或百数十万，已属不支”。按光绪十三年十一月该部自言是年年终，部库存款仅有300万两，可见张之万所说应为实情。再据同年（十六年）闰二月初八日另一户部尚书翁同龢日记所载，则知因为颐和园工程处需款，他曾偕同满尚书福锟向醇亲王咨商“奉宸苑”借款事（36万），也可证明当时户部对于颐和园工款已穷于应付。(63)至于拨用多少，虽不知明确数目，但累年所拨，总当在百万左右。清廷之罔顾法律制度，使中国传统之重人治而轻法治之缺点，至此又暴露无遗。
表9-3 颐和园工程收用经费表
（光绪十四年至二十一年，1888—1895）
单位：银两
资料来源：《李文忠公全集》：《奏稿》、《朋僚函稿》、《海军函稿》、《尺牍》（按此仅为甲午战前所集之款，甲午战后续修工款尚未计于内，估计最少再用数百万两，二者与三海工费合计约有二千万两以上）。
综合以上各项经费来源，共计约有11531048两，督抚集款2600000两，以存银行生息，本金未动。其中由海署所直拨者计922700两，虽不及百万，但若连同三海工程时所拨之1400000两，已达2322700两。至其假海军之名，以行修园之实，所用之款则远超过此数。(64)
所讽刺的是，像如此数量庞大而又影响深远的建园经费，并非真的全部用之于工程上面，反而是大量地被其中经手的满洲权贵所侵吞。如御史屠仁守便曾指控，海军衙门总办章京兼神机营副都统恩佑将海军报效之款“干没独多”。光绪二十年十二月，御史钟德祥也曾上章弹劾内务府司员克扣工价，冒请银两，侵蚀不可数计。甚至连朝廷也曾颁谕指责内务府人员，往往将工料银两笼统开报，“其中浮冒不知凡几”。“每遇一差钻营瞻徇，上下相蒙”，“其于传办之件，有意迟延，借端渔利，不实不尽，积弊极多”。(65)
前已言之，同光年间，国家多事，法侵于南，俄胁于北，日伺于东。尤其是日本，更是野心勃勃，待机而动。兼之以内政不修、饥荒频仍。不是旱灾，就是水灾。而郑州河决，为患尤为严重。再加以各省兴办陆防、海防，购船，置炮，练兵，更使财政困窘，有时必须依靠洋债以为弥补。适以此时人才凋零，自强运动之重要领袖先后物故，最后硕果仅存者仅有李鸿章一人，孤立无援，责任繁重。故乃蓄意联络醇亲王以为臂助，借期海防及海军的建设得以顺利展开。从《海军函稿》内与醇亲王往返讨论海军之事，即可知此种用意甚深。而在其〈条陈四事〉一函中，更是恳切地希望醇亲王能高瞻远瞩，为国家主持大计，“拓此宏规，振威渤海”。(66)
醇亲王对于鸿章的用心也颇能了解，而其个人对于海军发展亦颇有一番抱负，故于海防及铁路都曾大力支持。无如朝臣保守力量太大，而慈禧太后亦持消极态度，使之难以开展。非仅如此，而且醇
亲王原本是反对修园的，同治末年曾为反对修复圆明园，联合恭亲王以生死力谏。不意事隔十年，态度竟然大为转变，反而愿为修园以娱太后。李鸿章昔日也因修园劳民伤财，不以为然。其后竟亦以醇亲王赞助海军而与之附和，实为历史之大讽刺。关于鸿章早年对于修园的意见，可以其时他与宋晋的书札中见之：
一在同治十三年，恭亲王谏阻圆明园的兴修，而与同治皇帝冲突之后，内云：
月前邸钞，雷霆雨露，变化俄顷，令人不可思议。但愿从此去奢从俭，左右夹辅，尽心启沃，海内承平可望矣。部库空虚，月饷支绌，进奉之款，冀渐减少。南北恐尚未估办，能渐议停修否？(67)
另一函又言：
叠阅邸钞，圣明屏逐佥壬，停止园王，从谏转圜，洵薄海臣民所共庆幸。三海修饰工程，谅可无须巨款。农曹陆续筹拨，或者不甚为难。……议者皆谓借洋款，似较应手，不知各关出入皆有抵项，寅支卯粮，则额拨京协饷必更短缺，其多费利息尚是余事。……穷至如此，直无一事可办。土木再不停工，大乱必生。(68)
吾人虽可责其违背初衷，但亦感由于形势使然，而使奕擐、鸿章有无可如何者。后之史家，于论及醇王当国时，尝叹其“以肺腑之亲寄心腹之重”，而竟“漠然不知阴雨之已至，一发而不可复收。天欤！人欤！亡也忽诸，盖亦有数存焉”。(69)，此正说明一个时代的悲剧，非醇亲王及李鸿章所能挽回。
非常吊诡的是，建设海防海军经费困难，而皇室亲贵却可不惜巨款，大量地挥霍。诸如惠陵工程（同治之墓）前后数年，已经花费五六百万两。及至光绪大婚，又用去六七百万两。接着便是三海及颐和园工程，用费将近二千余万；再接下去便是慈禧的六旬大寿庆典，其事又要挥霍一番。远在光绪十一年（1885）之冬即开始筹备，除以修建三海及颐和园为“慈圣六旬祝嘏之所”。又于光绪十八年（1892）正式命军机大臣礼亲王担负此一任务，由户部提拨一百万两作为开支，复令各省督抚各纳三万两以为万寿点景。据云当时虽已筹款五六百万两，可是各衙门尚查照乾隆年间迭次庆典成例，实需三千六百万金，即合力节约，减少三分之一，亦与豫筹之款不符。以清末财政支绌的窘状而论，这实在是一个惊人的数字。适以甲午战争爆发，朝臣王懿荣、李文田、张百熙等人联合以“民怨可虑，吁请暂停点景”上奏，方允改变方式，将点景改于宫中举行而作罢论。(70)可是，甲午战后，慈禧却仍不忘情于颐和园。光绪二十二年三月二日（1896年4月14日）在她偕同光绪皇帝往游颐和园之后，又谕以土药厘金全数拨归颐和园工程处，并将本年奉宸苑之十五万两，另借十五万两统交工程处使用，(71)于此可见其个性的执著。尤有进者，是即一般人常以为海军之难以发展乃由于当时政府之财政困难。可是，从建园之事已可证明其不确；再从甲午战时清廷拨款应战的情形加以观察，则尤为不然。因自甲午战争爆发后，清廷即迅为拨发内帑三百万两，钱二万串。其后又续拨经费五百万两购买舰船。可知清廷并不是没有钱，而是不愿把钱拿出发展海军。(72)吾人皆知甲午大东沟海战，中国之所以失败，即以缺乏快舰快炮以与日本海军对抗。假如慈禧早将其宫内的存款提交与北洋，购买到此类的船炮，则日后的割地赔款、生命财产损失即可避免，而东亚海权亦不致丧落于日本之手，甚至中国近百年的不幸历史亦可因之而改观。非常不幸的是，慈禧识见浅短，计不及此，以之与日本的明治天皇捐费购舰，扩张海军之举相较，殊为不可同日而语。至于甲午战争之后，中国战败求和，割地赔款，丧权辱国，而慈禧却罔顾国情，仍执意续修颐和园，则尤为令人不可思议。
