虽然秦始皇统一了天下，建立了中央集权，而匈奴在北部的势力仍然是对秦政权的严重威胁。在北部蒙古高原的匈奴人 ，称之为“胡人”。自战国以来趁中原各诸侯国纷争之际，不断进行侵扰抢掠，并占据了秦北部河套地区，距秦都咸阳并不遥远。所以当时民间流传着“亡秦者胡也”的说法，使秦始皇十分震怒：以前是因为中国忙于内战，对异族侵略总是容忍敷衍，甚至有些君王引胡人来威胁邻国，所以让胡人胡作非为，边境人民受尽蹂躏。现在天下统一，他赢政绝不再忽视这件事，他要将胡人赶回去，赶到漠北水草之地！
秦始皇决定自己带领蒙恬及九原郡郡守任嚣巡视北边，了解胡人的活动情况、地理环境，拟定作战计划，以便尽快解决匈奴为患的问题。
于是，秦始皇由６０００虎贲军和６０００郡卒护卫着巡视北方边境。
秦始皇不辞辛劳，由熟悉环境的九原郡郡守任嚣带领着，沿着德水边行进。一路上听到了很多诉说匈奴不久前入侵的惨状。沿河边没有城市，只有一些村落，大者有上千户人家，小者只有数十户。这些人家都以土砖筑墙，构成壁垒，一旦有匈奴入侵，相互示警，小村庄的人全部退入大寨。既是为了保命，也是为了协力抵抗。尤其是青年男女，个个奋勇杀敌，他们最怕的就是被匈奴掳走。一旦被掳走，就归俘虏他们的人所拥有。男的做奴隶，女的则做婢女或是充当妻妾，主人玩厌时可互相交换或是买卖。有时也可以由家属筹钱集体赎回，但这些回来的人，多半是精神错乱，即使是精神正常者，身心上的创伤，一辈子也复原不了。
匈奴每攻破一个村落，都用很残酷的做法：年老病弱者全部杀光，１０岁以下的儿童一个不留，年轻力壮的男女全部带走，撤退时帮他们背负掠夺的物品。
经过一路上与地方父老交谈的结果，始皇发现情况比他想象的还糟。
九原郡人口稀少，能征集的兵力就更少了，匈奴入侵，只能是集中在城内困守，根本谈不上驱敌。偶尔数县联合起来，驱逐一些小股入侵的匈奴，就算是大功一件，向朝廷报捷，朝中上下都会庆贺。其实所报的斩敌首级数，全是用被匈奴杀掉的百姓的头颅来充数。更有少数不肖士兵，竟杀害百姓，以首级领功。
始皇听到这些恶劣的事实，忍不住对任嚣说 ：“任卿刚上任不久，这些劣迹不能算在你头上，但你得多费点心思。旧赵良将李牧镇守雁门关时，情形和这里类似，但他能大破匈奴１０余万骑，其后１０多年间，匈奴都不敢靠近赵的边城 。”
“臣愿尽力而为 ！”任嚣俯身说 ：“其实，如果陛下恩准臣说实话，不以为是臣进谣言，诽谤历代前任，臣敢说真实情形比地方父老所说的更可怕 ！”
“什么 ？”始皇差点惊跳起来：“你说，知无不言，言无不尽，说错了朕也绝不怪你 。”
“河南一带，偏僻荒凉，内地人都不肯迁移到此，造成人口稀少、兵力薄弱。以往匈奴每年春秋两季按时南下牧马，也有留下过冬的。后来看到九原郡本身无力逐退，匈奴部落就越来越胆大，就此定居下来，以抢掠秦人家畜为生。匈奴人数越来越多，地方政府只能闭关自守，不敢闻问，百姓求生无门，竭力抵抗的，全遭杀害，最后只得自行筹钱向匈奴示好，并按时缴纳赋税，再过若干年，河南恐怕不再是大秦的土地了 ！”
始皇一开始感到震怒，继而沉吟，然后转向蒙恬说 ：“蒙将军，将此事谨记，回咸阳后我们要好好商议，彻底解决这个问题 。”
“是，陛下，臣一路上都在思索对策 ！”蒙恬恭敬地回答。
“可想出什么对策了 ？”始皇欣喜地问。
“大致的构想有了，执行细节还待众臣商议，由陛下圣裁 。”
“说出来听听，说错了不要紧 。”
“依臣的想法，事情要分两部分进行。第一部分是地方政府应实施全民皆兵和‘坚壁清野’的策略。散居的民众应纳入大寨，男女老幼都接受军事训练，并以行伍编组。平时各行其业，战时各自有任务。一旦有惊，牛羊家畜应赶入大寨，农作物提早收割，来不及割的或纳入的财物彻底销毁，不让敌人得到丝毫。匈奴被迫攻坚，则可视入侵敌人的多少强弱，集合数寨、数县力量加以围歼或集中郡力量予以歼灭或驱逐。这是以前李牧对付匈奴的方法 。”
“好 ！”始皇不断点头 ：“任卿，你看如何？”
“蒙将军此计甚妙，只是对已盘据在河南之地的匈奴及大股入侵的敌人，犹嫌消极保守 。”任嚣委婉地提出异议。
“这本来就是暂时求得自保的做法 ”，蒙恬笑着说 ：“积极之法还靠第二部分策略。要想彻底解决胡患，为千万年子孙作长远打算，朝廷必须调动大量兵力扫荡河南之地，然后以河为塞连接原燕、赵、魏所筑长城，阻挡匈奴骑兵。最要紧是沿河实边，将内地黔首移来，一来可以开垦，将荒漠变良田，二来可以担任边境防卫，匈奴入侵就不会像现在这样如进无人之境 ！”
“好 ！”始皇一开始兴奋，继而沉思 ：“调动大军扫荡不成问题，但移民实边及修筑长城耗费太大！”
“不如此又不能长久彻底解决胡患 ！”蒙恬意气风发地说。
“蒙将军计划可行 ！”始皇好大喜功的本性经蒙恬一刺激，又全部显露出来 ：“细节待回咸阳后召开廷议讨论 。”
始皇不再说话，眼望着德水如带，群峰重叠，心潮膨湃：沿岸土地肥沃，可已经全部荒废，极目看去，视线内看不到人烟。幸好胡人都是游牧，不惯久居一地耕种，否则这么多年的疏于经营，早把这块美地变成了匈奴国，而中原尚不知道，若为千秋万代的子孙着想，使百姓安居乐业，我们这一代再艰难也要筑起万里长城！
车马前行至一约有千来户人家的大寨时，正遇上大约三四万匈奴围攻大寨，蒙恬及虎贲军的都尉建议在匈奴发现他们之前转移，任嚣建议始皇由虎贲军护卫回程，他自己愿率６０００郡卒前去救援。
始皇沉着冷静，笑着对蒙恬说 ：“朕有保护子民的责任，如果望胡人而逃，将来无面目见天下百姓。蒙将军，朕不想躲让，又要顾及安全，有没有两全其美的方法 ？”
“臣愿率６０００虎贲军攻敌，任郡守带领６０００郡卒在此处高地布阵保护陛下 。”
“攻敌是我的责任 ！”任嚣急着争辩。
“不要争了，”始皇仍然面带微笑：“朕看这样吧，步兵留下，由郡尉指挥保护朕，其余郡骑和虎贲军由你们两个分别带去攻敌 ！”
任嚣和蒙恬各带４０００骑兵向敌人杀去，漫天的灰沙中，只听到战鼓雷鸣，胡笳声呜呜，各色的旌旗飘动，先是强弩劲弓发射的利箭，像飞蝗似的“唰”、“唰”作响，接着是短兵相接的杀声、呐喊声、兵器相碰的声音夹杂一起。
交战不到半小时，突然一种极凄厉的声音响起，胡人四面八方一哄而散，秦军不知追击哪一股才好。原来是个别胡人认识虎贲军的标志和旗帜，以为皇帝在附近，就一定有大部队埋伏，所以就赶紧撤退了。
秦始皇亲眼看见匈奴马快，备马多，又是轻装，片刻之间，几万人撤得干干净净，伤者全带走了，留下的只是人、马的尸体。他感觉当地的郡卒奈何不了胡人是可以理解的。他也知道彻底清除胡人的残害势在必行。
一回到咸阳，秦始皇不顾旅途辛苦，立即着手于制定驱逐并防止匈奴再度入侵的计划。
经过反复讨论和商定，最后决定实施以下三个措施：
一、用３０万以骑兵为主的兵力扫荡河南地区的胡人，以消灭胡人的有生力量为主，不拘一城一地的得失。再配合运用民间的全民皆兵和坚壁清野策略，拘束胡人的流窜，将胡人赶出河南。
二、将胡人逐出河南之地以后，以河为堑，在河北面将原有的燕赵所筑长城连接起来，由燕地辽东渤海边以至秦地临洮，筑成一道长城，以阻挡胡人骑兵。并将前置部队派至阳山，设立烽火台及巡骑，侦察胡人行动，小股加以阻挡歼灭，大股则向后传达警讯，并设法阻敌，使守备部队有充裕时间准备。
三、有计划地移民，充实边境。
秦王政三十二年，秦始皇出巡北方回来后不久，即命蒙恬领兵３０万进攻河南，几个月的时间就将匈奴赶到河南境外。始皇又命蒙恬渡河攻取高阙及北假，将胡人赶到阳山以北，在那一带建立前哨阵地，监视敌踪屏障后方。并自榆中沿着河水一直到阴山，划为４４县，县城就建在河边，作为堵塞边境之用。
同时，下令全国司法体系，有罪者尽量不判监禁而判死刑，然后减罚一等改成发落边境，终身不得归。受罚者因免死，全都乐意前往边疆开垦，国家也因此增加了移民实边的来源，内地监狱人满为患的状况也得到疏解，可谓一举三得。
就在蒙恬完成扫荡河南匈奴任务，监督修筑长城，始皇刚喘了口气，心情稍微放松时，南方又传来惊讯。
原来，当年王翦灭楚后，挟着胜战余威，收服南越等地，设会稽郡后就班师回朝，而由屠睢率领以秦军为骨干，加上楚国降军和地方部队的３０万军队继续南下，顺利地征服了东瓯和闽越，将两地合设为闽中郡，但进行到五岭（大庾、始安、临贺、揭扬、桂阳），因运粮困难屡进屡退，始终不能击败南越及西瓯部队，对峙达三年之久。
一直到开掘“灵渠 ”，引珠江水，航运通行后才击败越人，尽收其地。而越人则逃入深山丛林。
前不久，赵人发动夜袭，在秦军疏于防备之下，征南将军屠睢被杀。统帅一死，越人趁机反攻，秦军又退至五岭之线，所派地方官吏全遭杀害。
秦始皇听到这些消息，当时非常生气，可很快就陷入深思：越地贫瘠，到处是穷山恶水，有些地方是荒石山，没什么经济价值。而且，百越民族文化落后，种族很多，多半过着半农半渔猎的生活。民族和部落之间不团结，不像匈奴那样组成强大的组织，除了偶而抢劫、杀人，多少年来并没有太大威胁。是否值得劳师动众、劳民伤财地去征服呢？可是，这次他们偷袭秦军，杀了统帅，又残杀中央派去的地方官吏，要是不讨伐，大秦的威信扫地，边疆民族会群起效法，以后的动乱就会多了。
征伐与不征伐？好让他为难！
另外，领兵的将军也很难找，这个人需要懂得当地的风俗民情，一边征伐，一边安抚，同时还要能吃苦耐劳，有耐性应付越人的游击战。王翦、王贲父子已死，蒙恬镇守北境监修长城，不能调用。
秦始皇在书房转来转去，把所有带兵的将领都分析过了，就是找不到一个能用兵也能安抚蛮族的人。
突然，他灵光一闪，想到了任嚣。
任嚣是楚越边境的人，熟知百越民族的习性。他曾随王翦灭楚，远至湘水和苍梧山之间，对那一带的地形比较熟悉。
他目前担任九原郡守，治理得有声有色，而且亲眼看见他以４０００兵力从容地向匈奴发起进攻，堪称智勇双全。
不错，就是他！
秦始皇兴奋得不等找人写诏书，直接命人尽快召回九原郡守任嚣。
在咸阳宫南书房，秦始皇首先对任嚣说了一些南越近况，接着诚恳地说 ：“朕经过再三考虑，任卿才是解决南越问题的最佳人选 。”
但令他惊奇的是任嚣忧形于色，禁不住又问了一句 ：“莫非有什么困难 ？”
“臣为主分忧，虽万死而不能辞，何况这次任务也并不是很难 。”任嚣恭敬地回答。
“但朕看你似乎有难言之隐 。”
“蒙恬这次扫荡匈奴，不到一年的时间就建立奇功，王翦灭楚也不过两年，但南越西瓯却前后１０年，出动兵力高达５０万还是不能根本解决 。”
“是啊 ！”秦始皇接口说 ：“朕也为此忧心不已，想要放弃吧，又怕大秦声威因此丧失，今后边疆动乱必多，所以决定不下，任卿有什么看法，尽管说来听听 。”
“百越土地贫瘠，没有什么出产，经济价值表面上看来不高，但若从深远一层来看，大秦要接近南方海洋，打通南北水上交通，百越地区非征服不可。何况，由南海向西，还有不少的番邦异国，那里四季如春，物产丰富，可以为大秦带来不少的发展机会 。”
“任卿的话是朕前所未闻的，朕果然没看错人，加紧征服百越地区，卿为朕一言释疑！还有什么意见，尽管说 ！”秦始皇显得格外兴奋。
“臣所以提到蒙恬和王翦将军奏功如此之快，百越如此难以征服，乃是陛下未分清事情的异同，却坚持用同样的手段，当然会产生不同的结果 。”任嚣见皇上高兴就直言了。
“哦？任卿的见解的确与众不同，你是否将异同分析一下给朕听？”秦始皇不但没有责怪他，反而虚心请教，这使他感到意外和感激。
“灭楚只是改朝换代，匈奴本来就是入侵我们国家，用武力就可解决，但征服百越是我们侵入他们的国家，只靠武力，结果当然适得其反 。”任嚣注视着皇上侃侃而论。
“任卿，此去有什么特别的做法？”秦始皇有点怀疑地问。
“臣有一个八字诀政策，不知是否能生效，还望陛下指正 。”
“哪八个字 ？”
“怀柔，优遇，教养，同化 。”
“何为怀柔 ？”秦始皇问。
“尽可能不用武力，另外整顿军纪，将军不得纵军扰民，选贤任能，地方官员欺压百姓，贪污敲诈者重刑，内地移民不得歧视当地居民，多为该地区作各项民生所需建设，初期不要想该地区有多少回报利益。”
“如何优遇 ？”
“尽量起用培植当地人才为官吏，铲除原有的恶势力，当地的特殊人才可推荐到中央或别郡为官，而且初期是降格以求，破除当地人自认为是受压迫者的反抗心理 。”
“教养呢 ？”
“派专吏为师，教导各种技艺及中原文化，但也尊重原有的技艺和文化，有特别好的还可以介绍到中原来，不让当地人有中原文化驱逐当地文化和风俗习惯的感觉，而是相互交流 。”
“任卿的意思，是要把百越人完全变为中原人？”始皇恍然大悟。
“要想彻底化百越为大秦所有，同化是最后也是最有效的办法，而最好的同化手段就是通婚 ！”任嚣特别加重后面两个字。
“通婚 ？”秦始皇哈哈大笑：“中原人愿娶百越女子，百越女子又愿嫁秦郎 ？”
“初期可能很难，但经过长期教化杂处，经济条件及风俗习惯相融合后，男女相悦和通婚是很自然的事 ”，任嚣正色地说 ：“而且，我们还可以用政策来促进配合 ！”
“什么政策 ？”秦始皇感到好奇。
“譬如说，大量选拔当地青年到中央或别郡任官吏，或者提高驻军待遇，让当地年轻人羡慕从军，当地青壮男性减少，适婚女性人数相对必然增加。内地去的，不管是流放或有计划地移民实边，都以年轻男性居多，时间一长，自然而然就会通起婚来的 。”
“妙啊！妙啊 ！”秦始皇击案叫好 ：“怎么以前就没有人想到 ？”
“这样一来，若干年后，百越就没有所谓华夏夷狄之分，大秦的真正疆域也就直接涵盖南海了 。”任嚣语重心长地说。
“看来，任卿此去，是成竹在胸了，还有什么向朕要求的 ？”秦始皇又问。
“臣此次去，路途遥远，交通阻塞，很多地方需要见机行事，还望陛下恩准 。”
“这是应该的，朕授你全权行事。既然要怀柔，就不能再命名什么征讨大将军之类的，朕任命你为南海尉，平抚南海以后设郡治理，而南海尉则掌理该地区的一切军政事宜 。”
“谢陛下 。”任嚣避席顿首谢恩。
“这次任卿要带多少增援兵力 ？”
“只带臣的家卒护卫和陛下的符令就够了 。”任嚣微笑着说。
“哦 ？”秦始皇不得不对他另眼看待。
任嚣按照他的八字政策，只用两年的时间就平定了南越和西瓯，划为南海、桂林和象郡等三个郡。直到秦二世时，任嚣病死前，百越人不复反叛。
至此，把四川、云南、贵州以及两广、浙、闽与中原连为一体，成为中国领土不可分割的部分，巩固和扩大了中央集权，为形成一个多民族的国家奠定了基础。
