日俄战争后，东三省的情形更加混乱，俄国人据有北满，日本人据有南满，新旧体制冲突加剧，各种各样的社会冲突时有发生，东三省已经不是原来意义上的龙兴之地，更非原来封禁状态下的独立王国，因此改革东三省的管理体制，就成了非常迫切的问题。盛京将军赵尔巽奏请朝廷派员勘察东三省的实际情形，制订改革方案。朝廷采纳了这个建议，于1906年10月派遣载振和徐世昌前往东三省实地考察，研究改革方案。1907年初，载振、徐世昌回到北京，东三省行政体制改革由此逐步推进。4月20日，清廷下令东三省改制，将盛京将军改为东三省总督，兼管东三省将军事务，随时分驻三省行台，奉天、吉林、黑龙江各设巡抚一职，分掌各省事务。朝廷同时宣布以徐世昌为东三省总督，并授为钦差大臣。以唐绍仪为奉天巡抚，朱家宝代理吉林巡抚，段芝贵以布政使衔代理黑龙江巡抚。并责成徐世昌等拟定东三省的新官制报中央批准后实行。
5月22日，新任东三省总督徐世昌等将东三省官制及督抚办事纲要上报朝廷并获得批准。根据这个方案，东三省的行政体制不同于内地，继续实行特别政策，三省各设行省公署，取消了督抚、藩、臬各署，公署内设承宣厅、咨议厅，以左右参赞充任。又设置交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务等7个司，分司各类事务。行省公署另设督练处，主持军政；设提法司，主管刑法。总督为东三省最高行政军政长官，三省巡抚为次官，各加副都统衔。八旗事务的处置权在东三省总督和三省巡抚。
经过这一次改革，东三省的行政体制发生了很大变化，虽然表面上依然实行特殊的行政体制，继续保留着一些特别权力，但其体制已经趋于与内地大体一致，并赋予一些近代化的特征，使行政效率获得了很大提升，为全国地方行政体制改革提供了范例和经验。
东三省的改革受到了各方面的关注，特别是在中央官制改革以及预备立宪这样的大背景下，东三省的这些改革更加引人注目。1907年7月7日，奕劻、孙家鼐等参照东三省的行政体制，奏请朝廷颁行地方体制改革章程。根据他们拟订的方案，各省按察使一律改为提法使，增设巡警道和劝业道，府州县有辖境的同知、通判改为州县，有属县的直隶厅改为直隶州，裁撤分守分巡各道，酌留兵备道，分设审判道，增易佐治员。
根据这个方案，各省督抚设会议厅，定期召集司道以下官员讨论本地各项紧要事务、重要且涉及本地事项，还要定期不定期邀请当地乡绅一起讨论，听取各方面的意见，增加决策的民主性，扩大一般民众对当地事务的参与权力，培养民众的参与意识。
至于在府州县层级，由于取消了佐贰杂职，一律以佐治员代替，分掌巡警、教育、农工商、交通、监狱和税收等事宜，而这些佐治员必须通过相关考试予以录取，这在很大程度上有助于这些佐治员也就是后来的公务员的专业化、职业化、中立化，不必受到现实政治更多干预，有助于行政效率的提升。同时，还应该注意的是，这个改革方案中，规定府州县这个层级必须创造条件，分期分批设立议事会、董事会等各种各样的民意机构，允许各地尝试地方自治，为地方民主政治的完全实行准备条件。
基于预备立宪的考虑，这次地方改制方案还注意到了三权分立意识的培养，特别是趋向于司法独立，为社会公平提供一道有力的保障线。方案要求各省设提法司，置提法使，专责司法行政，监督各级审判，并规定设立高等、地方和初级审判厅，从而使地方司法行政与审判实践逐步分离，为司法真正独立奠定了基础，提供了可能。
或许是因为这个将要通行全国的地方改制方案稍过激进，朝廷担心如果一旦全面推开将无法控制，社会失控，于是几经酌商，谕令将这个方案由东三省先行开办，直隶、江苏择地试办，其余各省体察各自情形，分年分地，请旨办理，逐渐推广，争取用十五年的时间使全国的地方行政体制趋于统一，一律实行新体制新制度。
对于地方行政体制的改革，清政府还是采取了比较稳妥的立场，因而也被许多人批评为比较保守，不过从长远立场去观察，这个地方行政改革毕竟迈出非常关键的一步，使大清王朝踏上了一条近代化改革的不归路。因为这个改革虽然缓慢，但其本质却异常激进，不论是中央政府层面，还是地方行政，其改革都不外乎是立宪政体下的技术问题，注意到从立宪政治体制下行政、立法、司法三权分立的视角进行制度设计和制度创新，使各级各类政府机构向专业化、职能化、技术化和政治中立化方向迈出了一大步，逐步形成职业性能比较高的行政管理体制。这是中国行政管理体制现代化的开端，一般民众的政治参与能力和参与热情在这一过程中获得了很大提升。
以政治改革反制革命
1907年7月7日，清廷颁布外省官制改革方案，就在这个月的28日，清廷重臣袁世凯又向朝廷上了一份非常重要的秘密奏折，建议朝廷赶紧实行预备立宪，并开列了应办必办的十件大事：昭大信、举人才、振国势、融满汉、行赏罚、明党派、建政府（采内阁合议制度）、设资政院（州县设议事会，省设咨议局）、办地方自治、普及教育。同一天，袁世凯还向清廷建议派遣大臣分赴德国和日本，会同出使大臣，详细考察两国宪法，为早日实行预备立宪进行实实在在的准备。
袁世凯的政治危机感一方面来源于各地立宪运动的不断高涨，他不希望清政府被各地立宪运动牵着鼻子走，被动进行，而主张主动进行，这样才能掌控时局。另一方面，袁世凯的危机感主要来自体制外的革命压力，以为孙中山和他领导的革命党虽然还没有进入社会中心，但是清政府如果不能主动改革，那么这股革命势力和革命思潮迟早会成为中国社会的中心议题和中心力量，清政府只有主动立宪，主动变革，才是消弭革命的良药。毫无疑问，袁世凯的这个认识是真切的。
孙中山和他领导的革命党人经过差不多十年的奋斗，确实已经成为中国政治生活中一股不容继续忽视的重要力量。尽管革命党也曾因清政府的新政、预备立宪等政治改革的开启而一度陷入低谷，但最终却因为清政府无法有效推动这些政治改革，政治改革总是在一些关键性问题上止步不前，因而又往往为孙中山的革命，为革命党人势力的扩大提供了可能和空间，于是有同盟会的成立和革命力量的大集结。
同盟会的成立当然是中国政治生活中的大事变，它的直接动因在某种程度上说就是清政府政治变革裹足不前和俄国政治改革的强烈刺激。俄国人政治变革运动不仅改变了俄国的政治生态，而且彻底唤醒了亚洲，唤醒了中国。先前被压迫被奴役的阶级终于觉醒了，终于要求新的生活，要求为争取人的起码权利，为争取民主的斗争。这预示着革命高潮的到来。
仅从国内情形看，国内的革命思潮和运动在新政开始后确实一度陷入低潮和困境，清政府的政治改革确实给相当多的中国人带来希望、期待和憧憬，善良的中国人在两害相权中总是觉得革命还是不得已的最后举措，希望清政府的主动变革能够有效调整国内各阶层的利益，化解各阶层各阶级之间的冲突。然而，正像任何政府一样，清政府始终是一个被动的变革主体，它的每次大的变革，总是发生在重大危机之后，一旦通过变革化解了危机，变革的动力也就减弱乃至消失，那么不满的怨言、反对的力量必然再次集结，再次爆发。20世纪初年的中国政治几乎始终没有逃脱这个循环往复的政治周期。
同盟会并不是在一片空白上开始的，它的真正意义其实是对先前许多政治组织政治力量的整合，这些政治组织先前可能具有不同的政治诉求，但在大的方向上差不多都不满意清政府的政治统治，不相信清政府政治变革的诚意。这些政治组织主要有孙中山的兴中会，黄兴等人领导的华兴会，蔡元培等人领导的光复会等。
兴中会成立于1894年末，原本只是孙中山等少数人的政治团体，其政治诉求为“驱除鞑虏，恢复中国，创立合众政府”。在孙中山的卓越领导下，兴中会发展神速，经过短短十年时间，孙中山和他的兴中会不仅在江湖上威名远扬，而且经过一系列武装起义和系统的政治宣传，成为清政府的心头之患。
与孙中山兴中会力量相当地位相符的政治团体首推华兴会。华兴会成立于1904年初，其主要成员有黄兴、宋教仁、刘揆一、陈天华、刘道一、张继、秦毓鎏、章士钊及周震麟等，黄兴为会长。华兴会的政治诉求也与兴中会相似，就是“驱除鞑虏，恢复中华”，就是要以清政府为敌，就是要推翻清政府。
在同盟会中起到重要作用的政治团体还有光复会。光复会成立于1904年冬，其主要成员基本来自江浙地区，领袖及其骨干力量主要有陶成章、蔡元培、章炳麟、徐锡麟及秋瑾等。光复会的政治诉求也是反对清政府，同样将清政府看做异族政府，视汉族过去几百年为被殖民状态，其政治誓词为“光复汉族，还我河山，以身许国，功成身退”。显然其关键词就是“光复”二字。
这几个政治组织的主要领袖，在过去的若干年中通过各种各样的政治手段和政治机会，建立了各自的政治声望和政治地位，清政府对他们的每一次打压、每一次驱逐、每一次关押，都使他们在江湖上、在社会上，甚至在国际政治舞台上的声望再上一个台阶，成为列强观察中国问题的一个视角，甚至渐渐成为列强对中国未来的一种期待、一个选项。所以这些反对清政府的政治组织尽管在国内受到严厉打压严格查禁，但他们在外国，甚至就在被外国殖民的中国土地香港、澳门和台湾，都享有充分的政治自由。
同盟会成立正是清政府政治改革步入深水区、逐渐陷入困境的时候，清政府内部虽然有许多人期待中国能够像日本一样实现君主立宪，放弃君主专制，而革命党人在孙中山的影响下，却走得更远，他们一方面不相信清政府的改革诚意，另一方面不相信君主立宪是解决中国问题的良药，而用超越的姿态建议中国未来政治发展应该取法乎上，应该抛弃不合时宜不合中国国情的君主立宪，直接选择地球上最文明的政治法律制度，也就是民主共和；号召推翻满洲人的异族统治，恢复汉民族的国家，重建一个属于中华的共和国，这就是“驱除鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权”。
孙中山的政治理念和政治远见成为同盟会内部各个政治团体的共同认识，也成为同盟会超速发展的强大动力。在同盟会总部于东京成立后不久，就在国内、在南洋、在美洲、在欧洲，相继建立了一系列支部，吸收整合国内外各类进步人士尤其是青年知识分子。同盟会的队伍迅速壮大，人员遍及国内及世界各地。
同盟会的迅速发展当然引起了清政府的高度关注和被动应对，清政府在继续打压革命势力的同时，也确实因革命的压力而加大政治改革的力度和进程。只是革命党人既然不认为君主立宪是中国政治的最好选择和唯一道路，所以无论清政府的政治变革走到哪一步，都很难说服这些革命党人。
孙中山在1905年底创刊的《民报》中第一次公开提出民族、民权和民生“三大主义”，较为系统全面地阐释了中国革命所要达成的目标、所要采纳的方式和途径。革命党人普遍不能相信清政府的立宪，主要是基于清政府过去的政治诚信记录，正如朱执信在《民报》创刊号中所发表文章标题揭示的那样，“满政府虽欲立宪而不能”。之所以不能，就是统治者的本性使他们不可能主动放弃或约束自己的权力，不可能放弃甚至减少自己的政治利益和物质待遇。所以中国的进步不能寄希望于清政府，更不能在君主专制和君主立宪上徘徊反复，错过了中国发展的良机。正如陈天华在同一期创刊号中的文章标题所说，“中国宜改创民主政体”。而这个民主政体显然不是清政府已有政治架构通过改良可以实现的，而是要推倒重来，重新建构：就是要驱逐鞑虏，恢复中华；就是要推翻满洲贵族对政权的垄断，恢复汉民族的国家。
满洲贵族集团当然不能代表整个中国的利益，甚至也不能代表所有的满洲人。满洲贵族集团其实就是一个特殊的利益阶层，是大清王朝的既得利益者，所以他们对政治改革天生的具有一种排斥性，他们的利益决定他们只能选择保守的政治立场。孙中山在三民主义理论框架中所展示的民族主义诉求在后人看来可能狭隘了一些，但在当年确实击中了清政府的政治要害和软肋。至于民权和民生，这两大主义是民族主义实现之后的应有之义，革命党人之所以不再相信君主立宪，就是认为君主立宪不论怎样开明，无论怎样以宪政的力量约束皇权，都不如没有皇权来得干脆来得彻底。中国只有建立了人民当家做主的民主共和体制，就不是对至上的无限的皇权进行形式主义的约束，而是从根本上否定了任何政治家终身统治的合法性；一切政治领导人都要接受人民的选择，为人民服务，对人民负责，接受人民的监督；这些统治者一旦超越了人民的授权，任意胡作非为，那么人民就有权力将他们赶下台。
孙中山的三民主义理论很快赢得了国内外民众的欢迎和信仰，当然也在清政府内部激起阵阵涟漪。清政府之所以在1906年之后加快政治改革的步伐，在很大程度上是因为革命理论和革命声势的刺激。
革命当然不是一件好玩的事情，革命当然会付出血流成河的代价，所以革命和三民主义的理论一方面赢得了民众，另一方面诱发了中国社会原本存在的革命恐惧症。先前与清政府内部保守势力结仇的康有为、梁启超不计前嫌，在新政开始后逐渐认同了清政府的政治改革举措，以为清政府真的回到了正确道路；尽管清政府开出的十五年预备立宪时限可能真的长了点，但君主立宪确实是一条合乎中国实际的政治解决方案，足以解决中国问题。因此他们对孙中山和革命党人鼓吹的革命理论和三民主义理论坚决反对。康有为于1907年11月4日写信给梁启超，表示他个人从不担心中国被外国所吞并，而深为忧虑革命所引发的内乱。向来以为中国如果不发生内乱，则无论怎样不进步，也依然是世界一霸；如果内乱，则必然发生印度等国的情形，必然导致国无宁日甚至走向灭亡。康有为指出，未来中国发展的关键不是立宪与不立宪，而是革与不革，中国的最大危险主要就来自革命所导致的内乱。
康有为反对革命的言论深刻影响了他的门徒，梁启超在他主编的《新民丛报》中竭尽全力对革命党人的革命理论进行全面批判，以为中国现在还不到实行共和民主的时候，中国国情决定中国只能走上缓进的改良道路。梁启超的批评引起革命党人的强烈反弹，于是一场以革命还是改良为主题的激烈论战在《民报》和《新民丛报》中展开。
这场辩论持续了很长时间，辩论主题也时有调整，辩论的结果是互不相让，革命派以为自己的理论逐步深入人心赢得人心，有效扩大了革命势力的阵容；而康梁等改良主义者也始终不愿认输，也以为自己的理论和主张才是治世之良药。其实，实事求是地说，双方的自我评估都有道理，改良主义的主张温和平和，因而容易被人们所接受；面革命派的理论虽然激烈激进令人恐怖，但清政府的不争气，却使革命派的那些预言不幸而言中。所以在论战的早期，改良派略胜一筹，到了后来，随着清政府一天天失去人心，许多先前主张立宪主张和平改革的人却反戈一击，成为激烈的革命者。
革命思潮的传播和革命运动的高涨，使清政府政治高层甚感恐惧，头脑清醒如袁世凯者，大都明白建议清政府迅速决策，加快预备立宪的进度，尽快制定和颁布新宪法，以君主立宪抵消革命对中国的冲击。
袁世凯上奏这个秘密建议是在1907年7月28日。几天后，清廷重臣张之洞于8月7日致电军机处转奏朝廷，痛陈革命党横行天下，人心惶忧，建议朝廷布告天下，化除满汉畛域，所有立宪、议会等事俱以此为基础，自然推行无滞。恳请朝廷处以镇静，固不宜为因循旧习所误，也不要为浮言张皇所摇。张之洞的这个建议迅即被朝廷采纳，朝廷命张之洞迅速来京陛见，有面询事件。
构筑现代政治文明的根基
各位重臣的赤胆忠心当然不难被朝廷所理解，清廷遂于8月13日下令将考察政治馆改组为宪政编查馆，直属军机处，由军机大臣总理其事，性质类似于立宪国家责任内阁的法制局，主要承担奉旨交议有关宪政折件；承拟军机大臣交付调查各件；调查各国宪法，编订宪法草案；考核法律馆所拟定各种法典草案及各部院、各省所订单行法及行政法规；调查各国统计，汇集全国统计表及各国比较统计表等。稍后，清廷谕令各省成立调查局，考察本省民情风俗历史现状，随时汇报宪政编查馆。中央各部院也相继成立统计处。1907年10月，宪政编查馆奉命创办《政治官报》，刊登政府有关预备立宪御旨、批折、宫门抄，以及相关法律法令、条约合同等，旨在行政公开，信息公开，增加政治生活透明度。
按照清廷设想，新改组的宪政编查馆仅为法律法案编制机构，并不具有议会功能。而按照清廷的政治日程，正式议会的设立还有漫长时间，要经过一个相当长的预备过程。这个预备过程当然是为了使国民养成立宪的习惯，培养社会立宪的基础，而要达成这个目的，又必须设置一个具有过渡性质的政治机构，这就是清廷于9月20日下令设立的资政院。
资政院是完全立宪后正式议会的预备机构，只是预备立宪的一个重要举措，是清政府仿照东西洋立宪各国法规体制而设立的中央咨议机关。其主要功能与宪政编查馆相配合，宪政编查馆主编纂，资政院主审定，显然是一个准议会组织。
清廷宣布设立资政院是在1907年9月20日，但是各项筹备似乎并没有很快提上日程，受命会同军机大臣共同拟定资政院详细院章的资政院总裁溥伦和孙家鼐，不知什么原因直至1908年7月8日方才将这个院章草案上报朝廷，这显然已经严重落后于政治实践，因为当时非常活跃的立宪主义者不再期望过渡形态的资政院还能发挥什么功能，而是要求清政府在最短的时间内尽快召开正式国会。以清政府为主导的政治改革越来越显得被动与无奈。
中央层面的政治改革或许只能是碎步前进，无法一步到位，而地方上的立宪运动，在经历了几年的酝酿和各地不同程度的试验后，大致上可以放开手脚稳步推进。于是清政府于1907年10月19日下令各省督抚可以视各自情形设立各省咨议局，选拔那些公正明达的官绅参与此事，以期将各省咨议局办成地方舆论的中心：一方面能够指陈各省政治举措的利弊得失，筹划地方治安，将各省应兴应革之事详加讨论，形成决策，减少失误；另一方面期望各省咨议局能够为中央资政院储备人才，以便将来资政院选举议员，可由各省咨议局公推递升。
其实，各省立宪团体在那几年已有很大发展，已经为各省咨议局的成立准备了足够的条件。1908年7月22日，清政府公布各省咨议局章程12章62条，另行颁布咨议局议员选举章程115条，限各省根据这些文件在一年内办齐。
按照各省咨议局章程的规定，咨议局议员的选举有多种方式，但是享有选举权的人一般条件为本省籍贯，必须年满25岁，且为男子，妇女尚不能享有选举权。至于非本省籍贯，必须寄居本省满10年，或在寄居地有一万元以上的营业资本或不动产。此外，还有一些附加条件。
至于被选举资格，章程也有严格规定，尤其重视被选举人的品行及诚信记录、文化程度、生活习惯，比如是否有不良嗜好如吸食鸦片、财产是否清白等。对于本省官吏或幕友、常备军人、巡警、僧道、牧师以及小学教员等，章程规定暂停其被选举权。
咨议局议员资格的认定当然比较严厉，于是有资格获选的人并不是很多，这些规定其实来自东西洋各立宪国家，在许多方面参照了美国联邦参议员的选举和资格认定，是一种比较理想的制度引进和制度创新。只是稍有不同的是，东西方各国地方议会均为地方权力机关，享有充分的立法权和监督权，而清政府规范的各省咨议局则是议会政治的过渡形态，不是咨议局去监督和控制地方政府，而是地方政府中的督抚有权监督、控制咨议局。咨议局议决事件，督抚若不以为然，可令咨议局复议。复议后督抚仍有异议，仍可不执行。咨议局并不享有强制督抚必须执行的权力。甚至督抚有权监督、召集、停止，甚至解散咨议局。由此看来，咨议局仅仅是地方民主政治的一种过渡，是督抚主导下的民主政治形态，还不具有西方国家地方议会的功能和特征，不是地方上的权力机关。只是各省咨议局的相继设立为本省政治民主运动提供了空间和可能，为那些立宪主义者提供了合法的政治活动场所，对后来的政治变动准备了多个选项。
按照清廷最高政治层的最初构想，君主立宪既然是中国发展的必由之路，那么就应该积极筹备，准备实行，只是这个筹备的时间可能会很长，所以从一开始就将之定性为“预备立宪”，而不是立即立宪，至于完全的立宪时间，清政府在最初时期只是给出一个大概期限，说是15年或20年。
然而随着以同盟会为主体的革命运动日趋高涨，国内的政治动荡日趋加剧。1907年7月6日，安徽巡警学堂监督徐锡麟在公开场合枪击安徽巡抚恩铭，将清政府的政治危机推向一个小高潮，引起许多大臣的重视。袁世凯、张之洞等不约而同建议清廷加快立宪步伐，期望以立宪抵消革命，消弭革命。而加快立宪步伐最重要的标志，就是尽早公开宪法。国内的立宪党人，流亡海外的保皇党人及华侨，也通过各种各样的方式向清廷施加压力，促使清廷公布宪法，实行君主立宪。
国内外的压力深刻影响了清廷的决策，1907年9月9日，清廷接受各方面建议，命外务部侍郎汪大燮、邮传部侍郎于式枚、学部侍郎达寿分任出使英、德、日本考察宪政大臣，分别前往各国考察宪政尤其是宪法。
汪大燮曾任留日学生监督、驻英公使，两年前升任外务部侍郎，具有广阔的国际视野，见多识广，既熟悉国际大势和外交关系，更对英国宪政有相当独特的研究和认知。他在这次考察后向朝廷递交了《英国宪政要义》《国会通典》等14种宪政著作，对于中国宪政进程也有比较重要的贡献。
于式枚出身于北洋，充任李鸿章幕僚多年，1896年参加过康有为发起的保国会，也算是具有新思想的新人物，然而他在出使德国专门考察宪政和宪法后，却得出与其考察目标完全相反的结论。他在1908年6月18日递交的考察报告中指出，宪法自在中国，无须求之外洋，中国不必像东西洋各国一样，形式主义地走上立宪道路。他认为，各国宪法条文有很多是中国固有的成文法，有的虽为中国所没有，但无须模仿，也没有必要引进。各国立宪，大都由于底层百姓的要求，求而不得就要争，争而不得就要乱。国政归于一则臣民无非分之想，国政散于众则臣民必有竞争之心。立宪的最高境界不过是日本的明治维新，搞得不好反而成了法国大革命，扰乱社会几十年甚至更久远。于式枚的结论是中国不必模仿东西洋各国匆匆忙忙走上君主立宪的路，中国应该按照自己的实际情况决定下一步的政治路线图，但其要点是不要发生法国式的大革命。于式枚的观点在当年确实令人吃惊和称奇，只是后来中国的政治发展恰恰向着于式枚最不愿看到的路上走去。
在1907年三个出使考察宪政大臣的眼里，真正对后来的政治发展起过直接作用和重要影响的是达寿。达寿在日本得到许多宪法专家的热情帮助和耐心指导，对日本宪法及其宪政制度、宪政实践等进行了系统分析和仔细归纳，对于君主立宪的真义、内涵都有比较深刻比较有新意的解读，是近代中国君主立宪理论“汉化”的重要人物。
达寿回国后组织编写有《日本宪法论》《议院说明》等著作，并于1908年8月7日奏请朝廷实行君主立宪，颁布钦定宪法，宣布国会预定年限，建议宪政预备，不可过迟。并请先立内阁，统一中央行政机关。达寿认为，在目前世界政治格局中，国家强弱和地位高下，端赖其政治体制能否改良，能否跟上世界潮流，不自外于世界一体化。假如一个国家执意与世界潮流相对抗，那么必招阴谋，惹来麻烦；如果执意与国内民意相违背，那么必将被人民所抛弃，终成暴动，或被武力所推翻。达寿还指出，遵循世界潮流将君主专制改为君主立宪并不是一件多么可怕的事情，所谓君主立宪，无非是君主将某些权力交还给人民，但同时也赋予人民纳税、兵役等义务，人民有权参与国家大事的讨论，这并不会对皇权构成实质性的威胁，相反却会增加政府在国际交往中的力量。达寿建议清廷采纳日本的钦定宪法体制，因为这种体制充分保证了君主权力的有效与完整，君主是军队的最高统帅，其神圣不可侵犯是宪法的原则，所有臣民只能在法律框架内行使权力，国务大臣的权限表面上看很大，但他是对君主负责而不是对议会负责，议会的功能就是行使立法权和预算议决权。
日本与中国同属亚洲，同文同种，一衣带水，在社会结构、民族心理、文化背景与文化传统等方面，都有许多相似相近之处，日本过去曾经将中国的汉唐制度移植过去，只是到了近代，日本在西方的压力下，较中国先走一步，成功地脱离亚洲加入西方，再一次将一个外来制度成功移植过去。日本的经验在过去十几年中一直被中国知识分子津津乐道，知识界认为从日本进行制度移植一来可以减少制度变异的压力和冲击，可以照着日本的步骤走而不必从头试验；二来日本的制度设计充分照顾到了东方文化背景下君主权力的有效性和完整性，这既符合清政府的利益，也能为一般民众所接受。清政府期望君主权力在宪法体制下不要受到无端损害与约束，而一般民众担心君主权力的削弱可能会引起国内纷争与社会混乱。正是在如此复杂的政治背景和文化心理促使下，清政府最终选择了向日本学习，终于踏上君主立宪的路，1908年8月27日，清廷正式批准颁行《钦定宪法大纲》，一个新的时代似乎从此开始。
清政府颁布了《钦定宪法大纲》，确实意味着一个时代的开始，标志着两千年的帝制时代的调整，中国向立宪政体迈出了重要一步。然而，可能由于中国人在过去被压抑的太久了，统治者在政治上的任何让步，不是使被统治者获得满足，恰恰相反，而是被统治者提出更高要求的开始。中国人不习惯在政治上的讨价还价、妥协、让步和良性互动，统治者和被统治者的政治相持一旦被打破，总是陷入一种恶性互动或新的政治冲突之中。
《钦定宪法大纲》的颁布，获得了国内外立宪党人的一片喝彩，以为此举必将开辟一个新时代，极大拉近中国与世界各国的政治差距。不过，对于这份具有划时代意义的重要文献，革命党人却提出严厉的批评和强烈的质疑，以为清廷这一系列政治举措不过是掩饰国民的耳目，讨好洋人而已。钦定宪法不但没有带给中国真正意义上的光明，反而使原先的政治黑暗更加黑暗。
革命党人对清政府立宪政治的批判，当然有足够的政治理由，不过也应该看到，就像1905年前后革命一度陷入低潮一样，清政府立宪政治的加快和实现，一方面是革命对清政府所形成的政治压力所导致的结果，是为了压制、消弭革命对中国政治，特别是对清政府政治统治所构成的压力；另一方面，正如许多要求清政府加快立宪步伐的人所期待的那样，加快立宪一定能够抵消革命的压力，实现立宪就一定能够将革命这个洪水猛兽重新关到笼子里。这当然意味着革命与立宪是跷跷板的两端，立宪起则革命低，革命起则立宪低。从这个意义上反观革命党人对立宪政治所谓欺骗性的批判和指责，可能更多具有一种宣传的成分，并不一定是清政府的本意。
当然，清政府的立宪也确实有其不彻底性，也确实有许多不能令人满意之处，尤其是《钦定宪法大纲》的制度设计，只是注意借鉴日本立宪政体对君主权力尊严的保护和维护，而对于人民所享有的权利确实未免有所漠视有所冷淡。革命党人不愿意讨论《钦定宪法大纲》的任何可能性，而立宪党人在讨论这部宪法草案时，除了不满意，就是抱怨，清廷的诚意在这部宪法草案公布之后反而受到非常广泛的质疑。这是清廷先前无论如何没有想到的。
清政府公布的这份《钦定宪法大纲》总计23条，共分“君上大权”和“臣民权利义务”两大部分。这部宪法草案主要参照日本帝国政府1889年的宪法，但删去了日本宪法中对君主权力的限制约束方面的相关条款，充分体现“大权统于朝廷”的立法宗旨，一厢情愿地规定大清帝国的皇帝统治大清帝国万世一系，永永尊戴，君上神圣尊严不可侵犯，皇帝有权颁布法律，发交议案，召集及解散议会，设官制禄，黜陟百司，编订军制，统率陆海军，宣战媾和及订立条约，宣告戒严，爵赏恩赦，总揽司法及在紧急情况下发布具有法律效力的诏令。宪法草案还规定了君主享有用人之权，但凡国交之事，一切军事等，都不必交付议院讨论决定，君主皆可专断。如此制度设计，所谓立宪也真的只是一个名义上的，专制君主所拥有的权力在这个立宪政体中依然如故，所以清政府颁布这个宪法草案并没有想象的难度。
至于臣民的权利和义务，这份宪法草案确实做得也不够。草案只是以附则的形式规定臣民有纳税、兵役以及遵守法律的义务，享有在法律范围内的言论、著作、集会、结社以及担任公职的权利和自由。至于人民本应该享有的选举权和被选举权，这部草案竟然没有触及，而将臣民的权利与义务放在附则中规定，也显然在重申君主与臣民在本质上的不平等。
《钦定宪法大纲》另外一个重要缺陷或者说不能令人满意的地方，是没有给议会政治留下足够的空间，议会只是君主手中的一个议事机构，既没有独立的立法权、审议权和决策权，更不要说对君主权力的制衡与约束，一般立宪国家议会所享有的权利，在这部法律中几乎都被君主所取代。草案规定皇室的经费由国库中提支，但同时又规定议会不得置议。凡此，均为这部重要文献为时人为后人所诟病处。
不过从历史主义的观点看，这部有着极大缺陷的宪法草案对于中国来说还是具有非凡的历史意义，因为这毕竟是中国历史上第一次规定皇帝什么事能做、什么事不能做，第一次将皇帝从来不受任何约束的无限权力有限化，第一次将一般百姓从来不知道的宫廷秘密政治公开化，第一次规定皇帝必须在这个宪法的框架内进行活动，第一次将司法权与行政权分离，这显然是对“朕即国家”、“朕即法律”皇权意识的否定。《钦定宪法大纲》确实没有给中国人带来一个理想的美好的立宪国家制度设计，没有明白无误地宣布三权分立的原则，但是这个宪法将一部分司法权、立法权从皇帝的权力中剥离出来，这无疑也是对先前君主一元权力架构的颠覆，是向完全意义上的君主立宪政体缓慢靠拢。人们完全应该相信，在当时政治气氛中，中国如果真的采纳了这个具有明显过渡形态的立宪制度，经过若干年的磨合与试验，中国的政治架构必然会随着实践中的问题解决而逐步改进，逐步完善。
至于臣民的权利与义务，《钦定宪法大纲》当然还有改善的空间，不过仍然从历史主义的观点看，这部宪法草案毕竟是中国历史上第一次用宪法的形式确认了臣民的权利，与先前的历史形态相比，无论如何都应该说是一个空前的巨大进步。臣民权利的内涵和细目，公平地说也与当时东西洋立宪各国的规定相差不大，只是在文字表述上略有不同而已。至于人民的选举权和被选举权，在《钦定宪法大纲》中确实没有明白无误的宣示，但在其附属的《选举法要领》中，确有明白规定。这些规定与东西洋各立宪国家相差也不是很大，至于其间财产及地域方面的限制，也是立宪各国的通例，并不是专门针对某一部分人群。
总而言之，《钦定宪法大纲》虽然具有这样那样的问题，虽然表明清政府立宪的步子还不够大胆不够快，但这个碎步慢跑式的进步还是值得肯定和鼓励，无论如何不能以清政府缺乏立宪诚意去解释。清政府的立宪诚意真的不必怀疑，因为这样大的国体政体变动绝不是儿戏，绝不像革命党人所猜疑的那样只是为了阻止革命，糊弄人民，拖延中国的进步。假如从同情与理解的立场上去观察，就能感觉到清政府在表明自己立宪诚意的同时，也明白宣布此次政改的政策底线和分年步骤。
宪政编查馆资政院王大臣在会奏《钦定宪法大纲》的同时，还上了一份《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》，逐年开列每年应该完成的事项。按照这个清单，预备立宪从颁布《钦定宪法大纲》的光绪三十四年开始，这一年需要办的事项还有筹办各省咨议局，颁布城镇乡自治章程、户口调查章程、清理财政章程，设立变通旗制处，筹办八旗生计，融合满汉，编辑简易识字课本、国民必读课本，修改新刑律，编订民律、商律、刑事民事诉讼律等法典。对于这些必须完成的事项，清单还列出责任部门，如军机处、民政部、度支部等。
第二年，《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》规定各省一律进行咨议局选举；颁布资政院章程，进行资政院选举；筹办城镇乡地方自治，设立自治研究所；颁布厅州县地方自治章程；调查各省人口总数、岁出入总数；厘定京师官制，编订文官考试章程、任用章程、官俸章程；颁布法院编制法；筹办各省省城及商埠等处各级审判厅；核定新刑律；颁布简易识字课本、国民必读课本；厅州县巡警也必须在这一年粗具规模。
预备立宪的第三年，按照计划要做的事项有：召集资政院议员开院；续办城镇乡地方自治，筹办厅州县地方自治；汇报各省人口总数，编订户籍法；复查各省岁出入总数；厘定地方税章程，试办各省预决算制度；厘定各省官制，颁布文官考试章程、任用章程、官俸章程；限年内各省省城及商埠等处一律成立各级审判厅；颁布新刑律；推广厅州县简易识字学塾；限厅州县巡警年内完备。
按照《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》规划，第四年应做事项有：续办城镇乡地方自治、厅州县地方自治；调查各省人口总数，会查全国岁出入确数；编订会计法，颁布地方税章程，厘定国家税章程；实行文官考试章程、任用章程、官俸章程；筹办直省府厅州县城治各级审判厅；创设乡镇简易识字学塾；筹办乡镇巡警；核定民律、商旅、刑事民事诉讼律等法典。
第五年应做必做事项有：限年内城镇乡地方自治粗具规模，续办厅州县地方自治；汇报各省人口总数，颁布户籍法、国家税章程、新定内外官制；限直省府厅州县城治各级审判厅年内粗具规模；推广乡镇简易识字学塾、乡镇巡警。
第六年，实行户籍法；试办全国预算；设立行政审判院；直省府厅州县城治各级审判厅一律成立，筹办乡镇初级审判厅；实行新刑律，颁布新定民律、商律、刑事民事诉讼律等法典；城镇乡地方自治一律成立，厅州县地方自治、乡镇巡警年内粗具规模。
第七年，试办全国预算，颁布会计法；试办新定内外官制；厅州县地方自治一律成立；乡镇初级审判厅年内粗具规模；人民识字义者，应达到人口总数的百分之一。
第八年，确定皇室经费；变通旗制；设立审计院，实行会计法；乡镇初级审判厅一律成立，乡镇巡警一律完备；实行民律、商律、民事刑事诉讼律等法典；人民识字义者，应达到人口总数的五十分之一。
预备立宪的最后一年，也即预设中的光绪四十二年，公元1916年，按照《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》，这一年要宣布宪法，宣布皇室大典；颁布议院法、上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举；确定预算决算，制定明年确当预算案，预备向议院提议；实行新定内外官制；设弼德院顾问大臣；人民识字义者，在这一年应该达到人口总数的二十分之一。
如果我们不带任何先入为主政治偏见的话，应该承认这个立宪日程表是可行的，因为这个政治日程表中既规划了筹备立宪的总体目标，详细方案、责任目标，逐年应办必办事项，还有详细的责任机构。至于内容，政治上涉及咨议局的筹备和开办，资政院的选举和开院，地方自治和户籍调查。经济上涉及国税、地税的划分及制度保障，会计法的实行，皇室经费的确定，审计院的设立，预决算制度的实行。在教育文化方面，重点是普及提高国民识字率，为普选奠定基础。更重要的是，立宪政治就是法制政治，因此清廷在逐年筹备事项中更注意法律制度的建设，注意将先前已经开始的法律、司法、官制制度改革进一步深化，注意新刑律、商律、民事诉讼律制定和颁布。
清廷九年立宪日程设计是详细且大体可行的，真的逐年推广逐步实行，那么到了1916年，中国必将进入一个新的时代，必将与东西洋各立宪国家处于同一发展状态。然而，清廷的这一改革进程设计不被国人所认同，更没有在随后的日子里获得认真执行，清政府在风雨飘摇中度过了此后短短的三四年，就在一片倒彩声中黯然退出历史舞台，君主立宪的政治规划被更加美好的制度设计所取代，中国跨上了另外一趟班车。
清政府制定的立宪目标和立宪步骤是经过认真审慎研究的，也是刻意模仿日本的。只是日本在明治维新开始后，用了整整22年的时间才走出立宪政治的预备过程，于1890年宣布召开国会。而清政府肯定是迫于革命的压力和政治危机，迫于立宪党人化解革命危机的焦灼情绪，在其自身就存在着一种焦虑，一种时不我待的感觉，所以清政府的立宪计划就没有照搬日本的政治日程，而是极大缩短了立宪政治的准备过程，宣布用九年的时间走完日本用了22年方才走完的路。这个速度及步骤，是世界近代宪政史上还不曾有的。然而，清政府的这一决定用后来的眼光进行检讨，还真的应验了中国的一句老话：欲速则不达。
中国是一个农业大国，农业人口占全国人口的大多数，传统的中国农业社会就是日出而作日落而息，识字人口少，文盲多，因为传统农业没有对文化对知识的需求，没有需求就没有动力。清政府在规划立宪步骤时，肯定意识到了这个国情实际，因此在规划中格外重视识字率的提升，要求各地大办教育，严格执行脱盲计划，识字率在第七年要达到百分之一，第八年达到五十分之一，第九年达到二十分之一。如果说第七年达到百分之一还可信的话，那么此后两年的脱盲速度，就带有一种玩笑成分。从后来的教育实践乃至20世纪中国历史上几次扫盲运动的效果看，这个设计肯定脱离了中国社会实际。
识字率的提升带有虚夸的成分，问题还不是太大，而是其他各项实际事业比如地方自治的迅速推广，就不是一般的虚夸，不是数字游戏，而是对地方对全国政治进程起到非常重要的刺激。根据清廷的规划，地方自治成为立宪的重要内容和标志，全国的地方自治由中央政府用行政命令的方式自上而下进行，而不是地方上根据本地的实际需求自发进行。况且全国的地方自治甚至没有像戊戌年间那样允许湖南这样的个别地方先行试验，取得经验全面推广，而是由中央政府通过统一的规划，逐年按照规划硬性进行。按照九年立宪规划，到了1911年，全国大部分城乡都相继成立了地方自治机关，比如直隶成立自治研究所99处，四川成立地方自治会100处、镇会143处、乡会67处，东三省规划成立城镇乡地方自治区域46处，至此成立了24处。如此快速且大规模地推进地方自治，除了形式主义地表明立宪决心外，又有多少实在内容呢？更重要的是，形式主义地方自治严重影响了立宪的声誉，使许多人觉得所谓立宪不过如此，轰轰烈烈的政治运动只是政治家的嘉年华，与普通老百姓的实际生活并无多少关联。
