清廷于1908年在匆忙中宣布九年立宪，或许真的存在许多问题，不过清廷的宣布确实在一定程度上和一段时间内平息了国内外的不满，尤其是平息了接二连三的国会请愿运动，使国内政治重新回到比较平稳缓和的轨道上来。然而，出乎所有人的预料，一个不曾预想的偶发事件，不仅彻底葬送了清政府的预备立宪，而且连清政府本身也在这个偶发事件的打击下成为历史陈迹。
后权威时代：摄政王和他的嫂子
经过几年发展，孙中山领导的中国革命已经不再是“一个人的战斗”，特别是随着清政府应对各种政治危机和突发事件的无能和连连失策，国内外对清政府的不满日益剧增，为了变被动为主动，清政府最高政治层在经过一系列事变打击后，终于做出“以改良消弭革命”的决断，期待在保持满洲贵族利益集团执政地位不变的前提下，从事包括政治改革在内的全面制度变革和体制创新，重新回到1898年政治变革的轨道，重新唤起中国民族资产阶级对政治的热情、期待和参与。应该承认，经过短短几年变革，清政府的政治构架、经济政策、法律体制等都发生了巨大变化，君主立宪政体的确立也是指日可待，那几年的中国应该说是20世纪少有的黄金岁月，国家的政治经济形势一天比一天好，国际地位与日俱增，许多外国人包括来自发达国家的外国人，也以能够在中国谋个差使为荣。“以改良消弭革命”的手段确实在某种程度上阻断了革命的机会。许多先前拥护革命的人，也开始怀疑革命的意义和可能，认同改良或许是中国最好出路的判断，积极介入国内政治事务，甚至连那些流亡国外的政治异见者也开始分化，革命与改良的论战就是最好的说明。
清政府主导的政治改良确实蒸蒸日上，仿行立宪、议会政治、召开国会等政治议题确实吸引了国人的注意力向心力，特别是随着政治开放，政治体制重建，中国经济在那几年也出现许多不曾有的新因素，民族资本、私人资本在国家经济生活中的份额日益加重。不过，清政府在经济高速增长过程中严重忽略了社会分配不公和贫富差距无限扩大，没有注意下层民众在政治发展经济增长过程中并没有得到相应好处，反而失去了许多，于是在那几年中，各地民变、群体性事件层出不穷。这些民变，除极少数是革命党人策划发动外，绝大多数都是因为社会不公司法不公而在局部地区自发产生的，各个事件之间并没有相互的牵连和串通，没有共同的政治诉求，所有的诉求都非常具体非常微小，绝大多数都是因为经济的原因而发生，且在政治上对清政府高度认同，反贪官不反皇帝，期待清政府痛下决心解决社会不公司法不公这一系列问题。可惜的是，清政府没有尊重民间意识，无视忽视社会下层弱势群体的利益诉求和微弱的反抗声音，结果各地民变相互激荡相互影响，局部骚乱逐步扩大规模，先前被严格控制和打压的秘密结社通过各种各样方式死灰复燃，并逐步介入各地民变，连年不断逐年增多的民变逐步成为反体制革命者可以操控的工具。统治者无法照旧统治下去，统治者的政治危机终于酿成革命高潮。
各地连年不断规模大小不一的群体性事件严重威胁着清朝的政治统治，为革命高潮的到来积蓄着能量。但这一切当然并不意味着革命高潮立即到来，更不会有谁想到一个王朝的灭亡。然而到了1908年11月，光绪帝和慈禧太后在24小时之内相继去世，这一谁也没有提前预料的突发事件改变了中国历史的进程，引发此后一系列重大政治变故。
光绪帝享年38岁，但是并没有留下皇子。他的病重和突然去世给大清帝国出了一个不大不小的难题，好在有慈禧太后做主，循惯例在光绪帝逝世前一天即1908年11月13日宣布懿旨，选择与光绪帝血缘关系最近的溥仪作为政治接班人。
溥仪是道光帝的曾孙，是醇亲王载沣的长子，而醇亲王载沣为老醇亲王奕第五子，也就是光绪帝的亲弟弟。从这层关系说，溥仪也就是光绪帝的亲侄子，这与光绪帝当年过继给同治帝为接班人的情形非常相似。这在某种程度上保证了清廷大位传承的合法性，因为在没有直接血统传承人的情况下，这也就是最近的血缘关系了，属于皇帝自己的家人。
而且从慈禧太后方面说，溥仪的祖母为慈禧太后的亲妹妹，其母亲苏完瓜尔佳氏为晚清重要政治人物荣禄之女，而荣禄为慈禧太后最为仰赖的重臣，其女苏完瓜尔佳氏也被慈禧太后收为养女，她与载沣的婚姻也是慈禧太后一手包办，且将载沣先前已定婚约强行解除。所以选择溥仪为光绪帝的继承人不仅合乎大行皇帝的利益和遗愿，也合乎慈禧太后的期待和心情，在他们都没有亲生子女可以继承的情况下，最好的选择也只有找血缘最近的人。
小皇帝溥仪生于1906年2月7日，此时满打满算不过2周岁半稍多些，不足3周岁。这样的小皇帝当然只能像光绪帝当年那样，接到宫中，并在上书房读书，刻意培养，待其年长至十七八岁时亲政。光绪帝那时接受教育时，是由慈禧太后代替他垂帘听政，处理政务。现在，由于光绪帝到了生命垂危状态，慈禧太后也重病缠身，肯定将不久于人世。于是清廷的权力架构一时间出现了大问题。几经商榷，清廷在慈禧太后弥留之际发布懿旨，宣布由光绪帝的弟弟、小皇帝的生身父亲、醇亲王载沣出任摄政王。所有军国政事，悉秉予之训示，裁度施行。等到嗣皇帝溥仪年岁渐长，学业有成，再由嗣皇帝亲裁政事。摄政王的功能大约相当于光绪帝年幼时代为处理政务的慈禧太后。
或许是出于更加谨慎的考虑，慈禧太后在将大清国的政治权力一并交给摄政王的同时，也为摄政王载沣设置了一个限制，除了小皇帝年长之后需要将权力交出外，慈禧太后于11月15日弥留之际发布最后一道懿旨，宣布摄政王为监国，所有军国政事，悉秉予之训示，裁度施行。此后大清国所有军政要务，均由摄政王裁定。不过遇有重大事件，必须请大行皇帝光绪帝的皇后，也就是隆裕皇太后懿旨，由摄政王随时面请施行。而这个隆裕皇太后就是摄政王的亲嫂子。一代政治强人慈禧太后和光绪帝之后的帝国权力架构，与慈禧太后当年登上权力顶峰时如出一辙，均为叔嫂联合，嫂子拥有最后决定权或者说最后否决权，而日常事务则由年轻能干的小叔子负责执行打理。这个权力架构自有其意义，不过从后来的实践看，这一次可没有半个世纪之前的那一次幸运顺利。摄政王载沣不是恭亲王奕，隆裕皇太后也不是慈禧太后，尽管他们接手时候年龄相仿，甚至隆裕皇太后的年龄比慈禧太后接手时大了十几岁。
摄政王当然不是清廷权力架构中的常设位置，不过作为暂时性的措施，在清代两百多年历史上也不乏先例。因为自清朝建立，至小皇帝溥仪即位，十二帝中共有五个小皇帝，接近于半数。开国之君顺治帝福临和同治帝载淳都是6岁即位，康熙帝玄烨8岁即位，光绪帝4岁即位。虽说现在选的这个小皇帝即位时年龄最小，但这并不表明在清朝历史上开创了先例。先前4个小皇帝除了同治帝稍逊风骚外，都可算是一代明君。他们在即位最初阶段，也都是由摄政王或顾命大臣之类的人襄赞政务，处理国政。
近的例子有咸丰帝弥留之际任命的顾命八大臣，又称赞襄政务大臣，只是这八大臣在听命于咸丰帝的同时，太过无视东西两宫皇太后的存在，把顾命当主政，于是被两宫皇太后设计裁制。
远的例子有清初第一位辅政大臣多尔衮，而且他当年所享有的名分就是“摄政王”。摄政王多尔衮是努尔哈赤第14子，皇太极的弟弟，他本身就是清朝开国元勋之一，对大清王朝定鼎中原立下汗马功劳，且是皇室中的近亲。所以他在清初辅政时，大权独揽，对清初政治发展文治武功定国开基等都做出了巨大贡献。
从这些个成例进行推测，处于弥留之际的慈禧太后和光绪帝大概是期望载沣能够像他的前辈那样，以摄政王的名义协助小皇帝治理国家，使大清王朝的基业不致因慈禧太后、光绪帝的突然去世而受损中断。
根据调整后的清廷权力架构，摄政王载沣是大清王朝实际上的最高领导人，接替了老政治家慈禧太后的角色，名分上甚至比清初摄政王多尔衮还要高些。多尔衮摄政而不监国，载沣除了摄政还被慈禧太后特别任命为监国，在小皇帝成年之前名正言顺地处理政务，有权裁定军国大事，有权任命罢斥中外大臣。这显然比清初摄政王多尔衮的威权更尊贵。
不过从实际效果看，清末的摄政王确实没有办法与清初摄政王多尔衮相提并论，多尔衮协助幼主入主中原，奠定了大清王朝200年基业；而载沣却是亲手葬送大清王朝的人，是大清王朝的终结者。这也是清朝历史一个令人遐想的巧合，仅有的两个摄政王，一头一尾，却带给清朝不一样的结局。
摄政王载沣生于1883年，此时年仅26岁。按理说，慈禧太后1861年底与东太后一起开始主持朝政时，也就是摄政王载沣此时的年龄，26岁。两宫皇太后在议政王奕辅佐下，整顿吏治，重用汉族出身有真才实学的高官，依靠曾国藩、左宗棠、李鸿章等，先后镇压了太平天国、捻军、苗民、回民起义和一系列骚乱，缓解了大清王朝的内部危机，赢得了一个难得的和平发展环境，开始了向西方学习的艰难路程，中国的经济和实力获得了恢复和很大的提升，虽说还不能与历史上的盛世相媲美，但“同治中兴”的美誉不管怎么说也是一个小阳春，是个小盛世。
现在，清廷在慈禧太后生命垂危之际又推出了一个摄政王，其目的不言而喻，就是希望摄政王载沣能够像摄政王多尔衮和慈禧太后那样，在没有皇帝名分时候能够以“监国”的身份尽心尽力，领导大清王朝度过这段最困难的时期，继承光绪帝和慈禧太后已经开启的政治改革未竟之业，重建大清王朝的辉煌。
然而遗憾的是，摄政王载沣没有老摄政王多尔衮那样的政治资历和功勋，没有慈禧太后的智慧和决断，生养深宫的摄政王载沣虽然是晚清王爷中走向世界的第一人，具有一定的国际视野，但他确实不具备足够的政治权威、政治智慧，且刚愎自用，既不能像慈禧太后那样团结满汉大臣为我所用，也不能有效巩固满洲贵族执政团队的地位。
更重要的是，摄政王的性格偏于柔弱，比较善良，缺少心机，缺少决断，所以在他接手帝国事务之后，中国实际上进入一个“后权威时代”，摄政王和他的执政团队的智慧较他们的前一代少了一点，狠劲也差了一点。这对于后来蓬勃兴起的民主运动自然是一件好事，但毫无疑问，对于清帝国的安危可能存在许多问题，是一种弱势的权力架构。
放虎归山：袁世凯归隐
由于摄政王是光绪帝的亲弟弟，他或许听信了1898年袁世凯告密的政治传言，或许自己的无能使他顿生忌妒之心，总而言之，他掌握政权之后的第一件事就是将“治世之能臣，乱世之奸雄”的袁世凯开缺回籍。这不仅极大伤害了汉族士大夫的尊严，挑起了民族主义情结，而且实在是放虎归山，为后来的政治发展留下诸多选项。紧接着，摄政王的执政团队连连决策失误，什么铁路国有，与民争利，国进民退，一系列昏招伤害动摇了国民经济的基础，使原本大致和谐的经济体制变得混乱不堪，民间资本、民族资本、私人资本在这一系列混乱中损失巨大，这些资本所有者对清政府对摄政王载沣逐渐失去信心。这是摄政王载沣在经济层面不可原谅的失误。至于在政治层面，慈禧太后和光绪帝生前已大致确定了中国政治民主化的路线图和时间表，然而他们的相继突然去世和摄政王的无能，使这个时间表开始出现混乱，民主的呼声日趋高涨，摄政王顶不住压力开始让步，由于让步太小，又激起社会不满，于是国会请愿运动一波接着一波，政治变革的日程表也就在这不断增强的压力下变来变去。
与此同时，摄政王最不应该犯的错误是推出了一个皇族内阁，以相信自家孩子的幼稚理由阻断了社会和解、民族和解、民主重建的任何可能。汉族士大夫、民族资产阶级在这一过程中普遍感到失望，他们觉得清政府过去几年的所有许诺都在是骗人。摄政王用自己的手将这些政治同盟者推向了政治反对面，革命党的势力突然间获得极大发展，甚至在清军中也有了政治变革的要求和呼声，原本维护清朝统治的军事力量最终埋葬了这个王朝。武昌城内的一个偶发事件终于引发一个王朝的颠覆。
清初的摄政王多尔衮帮助小皇帝创建了一个庞大帝国，清末的摄政王载沣代替小皇帝葬送了这个庞大的帝国。历史的巧合有时真的令人不可思议不可捉摸。
摄政王确实不是一个心胸开阔的成熟政治家，当然也不是一个老辣的权谋者，作为光绪帝的亲弟弟，他或许真的相信康有为制造和反复宣传的一个故事，以为1898年秋天中国政治的急速变化或许就是袁世凯的叛变，是袁世凯出卖了光绪帝。这个说法当然没有足够的材料支持，不过摄政王载沣在接管权力之后确实将袁世凯视为政治上的最大危险，想着法的准备整治袁世凯，甚至一度产生过要置袁世凯于死地的想法。只是摄政王载沣缺少决断，多了一点点妇人之心，结果放虎归山，养痈为患，咎由自取。
作为清廷政治的新核心，摄政王载沣在慈禧太后和光绪帝的多年关照和栽培下，不至于幼稚到相信康有为的造谣和宣传，他当然清楚1898年中国政治转折的关键点，知道袁世凯是有密可告但其并没有告，其在康有为这些改良派和清政府方面都是道德无缺，假如袁世凯当年真的像康有为所指责的那样不堪，那么就很难理解其在这之后的升迁和不断被重用。
问题在于，康有为在外面的宣传使社会上对摄政王载沣掌控清廷政治权力后的政治走向有诸多猜测，舆论上一般相信摄政王载沣一定会为他的哥哥光绪帝报仇雪耻，整治袁世凯。其实这只是外界的揣测，并不代表历史的真实。
摄政王载沣与袁世凯之间确实有矛盾，只是这个矛盾并不那么幼稚和简单。按照一般规律，新主人上台后总是要从平反冤假错案开始，大赦天下，提升心腹，收拾人心，重振王朝新气象。这是中国历代王朝政治中政随人亡的一般规律。在比较平和的情形下，摄政王载沣掌控权力后，正确的选择应该是尽量向流亡在国外的康有为、梁启超等人开放政权，像民国初年新政府所做的那样，因为不管康有为在1898年做了多少对不起太皇太后和光绪帝的事情，其在国外流亡的这些年毕竟始终以保皇为号召，毕竟没有与革命党联手对付清政府。现在慈禧太后不在了，康有为、梁启超等人回国参政的可能性至少在理论上出现了，如果摄政王此时顺应潮流，从这些方面入手，相信在民族和解、民主重建、民生提升这几个方面一定能够在先前君主立宪改革的基础上再出发，宣统元年的情形一定是另外一个样子。
然而摄政王没有按照这种历史惯例和常规进行，他在太皇太后去世后不久，就利用手中的权力拿太皇太后当年的宠臣重臣袁世凯开刀，结果适得其反，人心丢失了一大半。
摄政王之所以拿袁世凯开刀，当然不是他认为袁世凯有负于他的哥哥光绪帝，那些民间传言和演绎并没有扎实的根据。摄政王之所以拿袁世凯开刀，主要的还是袁世凯在政治上的坐大，功高震主，已经严重影响了清政府的政治安全，是清廷内部少壮派无论如何都不能继续无视和容忍的。
我们知道，袁世凯是继李鸿章之后汉大臣中的第一人，甚至在某种程度上他的手腕远较乃师李鸿章更厉害。他不仅拥有清政府的绝大多数权力，更重要的是，袁世凯对财富本身的潇洒与大方，使他在清廷内部攀缘结交了许多重要关系。在大清国，谁都知道袁世凯是慈禧太后的大红人，是清政府倚重仰赖的重臣。
袁世凯炙手可热，天下无敌，在强权人物慈禧太后和光绪帝的掌控下，当然没有问题。因为只要主子有本事有权谋，再能干的奴才只能是奴才，无论如何不会变为主子。有本事的奴才会得到主子的青睐，这种青睐不过是让奴才多管些事多出些力，丝毫不意味着主子准备把这个家交给这个奴才。奴才就是奴才，主子随时可以将这个能干的奴才功夫废除，因为只要抽掉这个奴才的活动平台，再有本事的奴才也没有办法。所以袁世凯在慈禧太后、光绪帝的时代，无论拥有多大权力，都是在给大清国办事，慈禧太后和光绪帝从来没有感到袁世凯对他们会有什么威胁。
现在的情况不同了。现在是弱势的摄政王执政，而摄政王在过去几年中，就屡屡与强势的袁世凯冲突，且每每被袁世凯打败，他们之间的相互怨恨已经积累很久，现在终于找到了爆发的突破口。
摄政王与袁世凯之间的怨恨，主要还是因为以袁世凯为代表的汉族高官尤其是军事高官的崛起，不仅损害了满洲贵族集团的利益，而且在很大程度上确实也要威胁到摄政王的政治统治。因为在慈禧太后的默许、纵容和支持下，清廷在过去几年的政治改革中，确实准备走上行政中立的政治道路，确实准备像东西方立宪各国一样，最大限度地消弭人们生而不平等的出身问题，所有的人享有生而平等的政治权利，除了君主之外的政治职位对所有人开放，不再以出身决定一个人的升迁罢黜。清廷的这个政治选择当然有孙中山革命党人“驱逐鞑虏，恢复中华”的政治压力，但从本质上说也表明清廷和满洲贵族中大多数人开始觉悟。行政中立的原则既没有表明汉族人的优越，也没有再规定满洲贵族的政治优先权；但是毫无疑问的是，由于满洲贵族在政治架构中永远只能是一个非常小的比例，因为永远只是一个非常小的团体。所以这个政策在表面上并不是要损害满洲贵族的利益，但在客观效果上肯定对满洲贵族不利。这也是后来之所以出现一个令人奇怪的“皇族内阁”的根本原因。
清廷的行政改革在客观上符合汉族官僚的利益，然而实在说来，在慈禧太后、光绪帝主导的新政和预备立宪政治改革过程中，汉族高官尤其是袁世凯大概还没有为汉族人谋私利的主动意识。这大概有两方面的原因：一是汉人孙中山领导的革命党一直在海外鼓吹种族革命和民族革命，民族分野在当时的国内政治界已经成为一个非常敏感的政治问题，袁世凯等汉族高官既然已经获得了政治上的一定发言权，他们是无论如何不会有意识地将自己与孙中山的革命党联系在一起的，至少不愿让自己的政治主张成为满洲贵族保守派攻击的把柄。二是汉族官僚不论在高中低哪一个层面，都占有绝对的多数，既然已经占据绝对的多数，他们更没有必要在这方面挑起满洲贵族集团中保守派的怨恨。基于这两个原因，以袁世凯为代表的汉族高官无论在当年的政治改革中怎样竭力争夺，竭力地出风头、抢镜头，他们都没有引起清廷最高政治层的反感，慈禧太后、光绪帝很坦然很欣赏地看着袁世凯等汉族高官拼命工作，相信他们绝不是为汉族人的私利而工作，而是为大清国的久远利益。
慈禧太后、光绪帝的判断是对的，但是满洲贵族中的保守势力特别是那些少壮派，他们眼见原本自己可以不劳而获、可以不才而得的位置权力都被这些能干的汉人抢走之后，其心中的恨意真的是难以言说。于是他们与汉族高官与袁世凯的钩心斗角相互倾轧终于从潜流而到公开化。这就从事实上验证了孙中山在海外所宣传的满汉冲突。
1906年9月，袁世凯奉命进京参与中央官制改革的讨论，在他的授意下，编纂官制局提调孙宝琦、杨士琦等人认为中央官制改革的关键是行政中立的原则，在那时尚没有党派冲突的前提下，他们认为影响行政中立的关键在于官僚身份的认定及出身，他们建议取消军机处，设立责任内阁，将来的责任内阁主要的是对议会负责。这样就可以保证行政中立，但显然削弱了朝廷对行政的控制，当然也削弱了满洲贵族统治集团对政府的控制，因而也就激起了满洲贵族统治集团的普遍反对。
满洲贵族统治集团中的少壮派大概认为，袁世凯等人的这些建议具有非常险恶的用心，无疑像孙中山等反满革命倡导者所鼓吹的那样，反对满洲贵族对中国的统治。他们与孙中山的区别只在于，孙中山是用武力用暴动的方式从外部攻击大清王朝，而袁世凯等人则是用改革的名义，用和平的手段从内部瓦解大清王朝的政治统治。于是这些少壮派针锋相对地反对废除军机处、设立责任内阁的建议，反而参照立宪国家行政中立和军队国家化的原则，提出设立陆军部，统辖全国军队，将各地督抚的军权统统收归中央。这个主张从理论上说当然没有什么问题，只是结合当时政治背景看，显然是针对袁世凯这样大权在握的督抚，是假借立宪的名义削弱汉族高官对军事权力的掌控。换言之，即便袁世凯这样的汉族高官可能在心里并没有像孙中山那样老是想着汉族、满人之类的身份区别，但在满人的眼里，大概已有非我族类，其心必异的意思了。据说，在这次讨论中，袁世凯等汉族高官与满人高官之间舌剑唇枪，相持不下，气氛高度紧张。
孙中山等人在外面的宣传肯定影响了满洲贵族集团中相当一部分人，这部分人真的开始怀疑汉族人与满洲人的离心离德，不过在清廷最高统治层，比如慈禧太后和光绪帝的心目中，他们的判断可能并不像那些少壮派，他们认为既然身份认同已经成为政治变革中的大问题大障碍，那么就应该解决这些问题，让这些问题不再成为政治改革进程中的大问题大障碍。所以在稍后的讨论中，清廷一方面比较明确地否定现在就立即废除军机处设立责任内阁的建议；另一方面宣布废除过去中央各部双首长制，即宣布废除满尚书、汉尚书的区分，在新官制方案中实行满汉平等的原则，中央政府任命的新尚书不再区分满汉，只是在最初一批新尚书名单中，还是满洲贵族出身的高官占了多数，汉人所占的比例反而不如满汉双首长制时多，这当然使许多汉族官僚感到郁闷。
除此外，满洲贵族统治集团中的少壮派对袁世凯等人揽权深感不满或者说不安，他们想着法要求清政府通过改革的方式去剥夺汉人高官对权力的占有，他们不再像慈禧太后、恭亲王奕等当年对汉族出身的高官如曾国藩、李鸿章等人那样信任和仰赖，反而接受孙中山的宣传，以为满汉之间处于利益冲突之中。他们要求限制官吏的兼差，这在客观效果上当然是要打击袁世凯这样能干的汉族官僚。所以到了1906年年底，原本热情推动政治改革的袁世凯反而成为“被改革”的对象，于是他自觉请求清政府免去他的所有兼差，并主动交出北洋军队的统帅权，支持设立陆军部。他似乎期待以此换取满洲贵族统治集团中少壮派的信任。
袁世凯的退让并没有换来满洲贵族统治集团中少壮派的信任，他和少壮派之间的较量角逐和暗中较劲越演越烈。当然，袁世凯大致处于被动状态，少壮派则采取咄咄逼人的进攻态势。他们暗中煽动言官、御史捕风捉影、栽赃诬陷、交章弹劾袁世凯权重势高，贪私误国，甚至恶意预言袁世凯迟早要像历史上的曹操、刘裕那样，篡位夺权。仅1907年，据说举报袁世凯的信件就有五六封之多。
清流们的攻击当然没有影响慈禧太后对袁世凯的信任，慈禧太后、光绪帝和此时主持朝政的庆亲王奕劻当然知道袁世凯究竟是个什么样的人，他们对袁世凯的信任不仅没有因为满洲贵族少壮派和清流们的攻击而稍减，反而愈加信任袁世凯。1907年9月，清廷调任袁世凯为军机大臣兼外务部尚书，与刚刚调任来的湖广总督张之洞及庆亲王奕劻一起主持中央政府日常事务，成为慈禧太后和中央政府最信任也最离不开的重要人物，即便在为光绪帝选择皇位继承人以及选择摄政王载沣这样重大问题上，慈禧太后也曾认真听取袁世凯的意见，这是满洲贵族统治集团过去所不曾有过的。
慈禧太后对袁世凯的信任并非表面，袁世凯对清廷对皇上对慈禧太后的忠诚也是真诚的，只是慈禧太后和皇上的突然去世，反而使太皇太后的这种信任成为袁世凯的政治包袱和压力。
本来，在慈禧太后向袁世凯征询皇位继承人问题时，袁世凯竭力认同由3岁的溥仪继承皇位，支持载沣为摄政王为监国，他这样做的目的可能会有多方面的考量，但毫无疑问的是，袁世凯期望自己的真诚拥戴能够化解他与满洲贵族统治集团中少壮派的矛盾，大家能够携起手来帮助摄政王载沣领导国家渡过这段最困难的时期。
然而遗憾的是，袁世凯的拥戴并没有换来满洲贵族统治集团中少壮派的理解和和解，这些少壮派集中在摄政王周围，不断向摄政王施加压力，要求处死袁世凯，以防止袁世凯利用手中曾经拥有的军权发动政变，篡夺大清王朝的统治权。
国家刚刚遭受慈禧太后、光绪帝两位主要领导人大丧这样重大打击，如果立即就对慈禧太后十分信任的大臣下手，绝非国家之福，弄不好就会社稷动荡，甚者引起内乱。因为不仅孙中山等革命党人在外面虎视眈眈，在寻找一切机会；即便是袁世凯曾经统率的北洋新军，也绝非满洲贵族统治集团中的少壮派说拿来就能拿来的，即便能拿来，也不一定就听任指挥的，甚至可以起来推翻清廷。
果不其然，当满洲贵族统治集团中少壮派军人密谋收拾袁世凯的时候，袁世凯在北洋系的政治盟友和追随者就在保定府发动了一场小小的兵变，弄点颜色给摄政王和那些少壮派看看，结果摄政王就没有完全答应少壮派的要求，而是于1909年1月2日将袁世凯开缺回籍养病了事。谁知道这不仅使袁世凯对这些不中用的满洲少壮派瞧不起，而且可能连带着对摄政王的大清王朝产生了不信任不堪辅助的政治心理。袁世凯大约从此时开始与满洲贵族统治集团离心离德，摄政王用自己的手为大清王朝制造了最强有力的敌人。
袁世凯开缺回籍的原因当然不是那么简单，可能还有许多人们至今并不明白的背景与原因，甚至是当时国际大环境的产物，是列强在远东竞争的必然结果。
袁世凯是慈禧太后在生命最后岁月中最为信赖的重臣，他与汉大臣张之洞分享着中央政府日常运作的权力，张的主要职责在内政，而袁世凯以外务部尚书的身份主管着大清帝国的外交事务，与外务部管部大臣庆亲王奕劻密切合作。
经过几十年的发展，特别是《马关条约》之后的大发展，列强在中国的投资越来越大，在中国经济生活中所占的份额也越来越突出，中外之间的交往越来越密切，中国的内政越来越多地受制于外交，外交博弈成为清政府当年最重要的一门功课。这也是袁世凯在政治上地位凸显的一个重要原因。
从列强的视角看，英国在甲午战争之前原本与中国关系最为友好，两国的贸易往来文化往来也是列强中最为突出的一家，然而在甲午战争中，英国先是借给了中国高升号运兵船，中国可能有拉英国人下水的意思。然而当高升号出事之后，英国人不仅不愿与日本人翻脸，反而越来越倾向于日本，中英关系渐行渐远。英国与日本在1902年缔结同盟条约，这也是日本稍后敢于与俄国发生正面冲突的背景。
在欧洲，英国是德国的宿敌，中英关系的疏远导致了中德关系的亲近，特别是在《马关条约》谈判过程中，德国人拉着俄国人、法国人，多多少少为中国说了一些好话，帮过中国一些忙，尤其是三国干涉还辽，不管怎么说还是很让中国人感激的。
日俄战争的结果使英日同盟在远东占尽了上风，远东的战略格局因英日同盟而被打破。英日同盟对远东的垄断当然不符合后起大国德国和美国的利益，所以为了抵制英日同盟，德国人于1906年动议组建中美德三国同盟。
德国人的三国同盟建议引起清廷高度重视和兴趣，只是清廷考虑到英国和日本对这个三国同盟可能产生的激烈反弹，因而迟迟不敢回应德国人的建议。
中国的自我孤立鼓励了英国和日本，几经折腾，日本竟然与俄国握手言欢，稍后甚至出现了英、法、日、俄四国同盟的雏形，他们联合统治着远东，使德国还有美国都感到格外失落，于是德国人再度推动中美德同盟，美国人对此也变得非常积极。
对于德美两国的建议，此时主持中国外交事务的袁世凯高度认同，认为这是中国走出外交困境的一个重要机会，中国如果能够与德国、美国结盟，一定能够在亚洲遏制日本，甚至牵制俄国、英国和法国。基于这一系列判断，清廷批准了袁世凯的方案，于1908年秋派遣唐绍仪出访美国，推动中美德三国同盟的建立。
为了防止不必要的干扰，中国对三国同盟的消息严格保密，然而日本和英国的谍报网委实强大，日本人和英国人还是在唐绍仪出访前就获悉了中国政府的计划。日本人当然不希望中国与美国、德国结盟，所以日本一方面加快与美国的秘密谈判，以重大让步阻止美国与中国结盟。1908年11月30日，日美两国换文，宣布维持中国独立，保全中国领土，机会均等，维持现状。日本一方面以重大让步换取美国默认日本对东三省享有的特殊权利，阻止了中美结盟；另一方面略施小计将唐绍仪的代表团拖在日本动弹不得。日本人下决心破坏袁世凯的布局，下决心要用美国人的力量清除对日本最具威胁的袁世凯。
待唐绍仪率领的代表团于12月1日抵达美国时，所有情形都发生了变化。一来美日达成了新的协议，美国人似乎对日本更感兴趣；二来中国政治局面发生大变化，慈禧太后和光绪帝相继去世，美国人弄不清这件事的真相，虽然对康有为、梁启超等人一直宣扬的那些故事略有怀疑，但毕竟无法证实，他们担心与袁世凯走得太近可能会带来被动，毕竟摄政王载沣是已故光绪帝的亲弟弟，如果摄政王真的像康有为所说的那样要为兄长报仇，那么美国就很可能在远东的角逐中再度被动。基于自认为比较审慎的考虑，美国政府当然不愿对唐绍仪过分热情，中美德同盟因此迅速降温。
唐绍仪的外交失败当然是日本人的阴谋，日本人的目的当然也是要收拾如日中天的袁世凯，担心袁世凯将中美德三国结成一个紧密同盟，吃亏的肯定是日本。因为袁世凯之所以急于与美国和德国达成同盟，主要的目的就是抵制日本对东北的蚕食与控制。现在，唐绍仪的外交失败了，在东北对日本的抵制也就无从谈起了，清政府内部的亲日派再度抬头，他们期望以和平的手段阻止日本向中国的渗透，所以袁世凯的命运也就由此注定了，他不下台怎么可能呢？[1]
摄政王载沣没有按照满洲贵族统治集团中强硬的少壮派的要求处死袁世凯，使清廷避免了一场政治危机；但是由于将袁世凯放虎归山，实际上也为自己制造了敌人，为后续政治的发展埋下了伏笔。
民主初步的乱象与秩序
正如许多研究者久已指出的那样，摄政王载沣或许不是一个英明的政治家，不是一个有胆略有智慧有权术的政客，但他确实是一个好人。是当时满洲贵族统治集团中最有世界眼光的贵族，他知道世界趋势的大概，平生喜读西方典籍，接受了不少新思想，所以他对慈禧太后和光绪帝多年来竭力推动的君主立宪政治改革发自内心地拥护，并竭尽全力地继承和推动。他之所以将新皇帝的年号选定为“宣统”，据说就是要新皇帝继承先帝光绪爷的遗志，推动中国的进步与发展，做个有作为有贡献的明君和圣主。
从当年的政治格局和人事布局看，摄政王载沣是国内外立宪党人和进步势力所期望的政治领袖，相信摄政王在接管了清政府的政治权力后，一定会沿着政治改革走过的道路继续前行。国内外立宪党人之所以对摄政王有着如此高的期待，是因为摄政王在过去若干年确实表现优异，是大清王朝政治变革运动中一个比较重要的赞助者。
早在1906年，尚未进入清廷政治统治高层的载沣就真诚拥护预备立宪的动议，以为预备立宪可能就是中国强盛和大清王朝万世一系皇权永固的关键。随着预备立宪运动的进展，各省代表纷纷请愿，要求开国会，行宪政。此时已担任军机大臣的载沣不是虚与委蛇，消极应付，而是真诚相信清廷如果能够对人民的这些要求给予积极回应，那么必定能够推动中国的政治进步，启上下隔阂之弊。他建议清廷及早制定选举规则，及早宣布召集国会的时间或期限，万不可以人民程度不及为词婉拒，那样的话，势必失去民心，失去政治上的凭借。
摄政王在政治上的认识是清醒的，态度是坚定的，他在新皇帝即位后多次公开重申政府先前宣布的九年立宪不变，以宣统八年达成完全立宪作为大清王朝最近期的施政目标。要求各级官吏激发忠义，淬砺精神，不准观望迁延，贻误事机，九年内应行预备的各项立宪事宜，均应次第举办，努力实现，务使有计划的政治能够按照计划达成，宪政成立，朝野乂安。
清廷宣布九年立宪就是一种有计划的政治，有计划的政治就是要遵守诺言，逐步实现。摄政王接手大清王朝政治权力后，确实是按照这个计划逐步推行，要求各地各级官吏只能按照这个计划往前走。他曾一度考虑过加快立宪的步子，尽量缩短召开国会的年限，但是后来随着国内政治形势的变化，摄政王还是放弃了这个想法，期待继续坚守朝野已经达成共识的九年立宪规划。
在将袁世凯开缺回籍的同一天（1909年1月2日），摄政王载沣下令于宪政编查馆内设立专科，专门考核九年限内议院未开以前逐年应行筹办进行事宜。这个举措至少是从姿态上表明清廷对预备立宪的诚意和决心，并有意无意消解袁世凯是预备立宪主导的传言，表明清政府有计划的立宪政治并不会因为袁世凯的离开而中断，甚至可能会因此而加快。
摄政王载沣与清廷最高统治层此时立宪的决心与信心是不必怀疑的，在这种情势下，清廷虽然没有宣布加快立宪的步伐，但对各地立宪步骤的督促确实在加强在提升。1月6日，宪政编查馆电令各省督抚迅速依限举行咨议局应办事宜，强调各省一定要按照九年计划逐年有进展有变化。
咨议局是预备立宪过程中的一个重要机构，它既是为未来完全国会储备人才，也是地方民主政治、地方自治的议政机构，是地方的议会。所以清廷在立宪筹备过程中始终抓住这个关键，多次督促各省一定要按照九年计划及时完成咨议局的选举。
根据九年规划，1908年为各省咨议局的筹办年，第二年就是各省咨议局的选举年，各省咨议局都要在这一年完成选举，并正式开始活动，一方面为中央资政院储备人才，一方面从实质上推动地方民主政治的发展。所以在这一年，清廷的工作重心就是不断敦促各地举行咨议局选举，解决选举中的纠纷，纠正选举中的弊病。
摄政王载沣和清政府的诚意、决心，深深打动了各地立宪党人，使各地立宪党人觉得一定要踏踏实实按照九年立宪规划去执行，一定要在1909年将各省咨议局选举完成，于是各地立宪党人除了积极参与各省督抚召集的官方筹办活动外，也利用清政府提供的政治空间，自行建立各种各样的政治组织，主动参与各省咨议局的筹备活动。以江苏省为例，江苏的立宪党人在1908年秋就组织了咨议局调查会，通告全省人民自行预备，协助官府，对全省劝学所、商会等城乡中介组织的情况进行详细调查，根据清政府颁布的选举办法，认定选举人被选举人资格，编制选举人名册。江苏民间力量的主动有力推动了立宪运动的发展，确实有助于以官方为主导的民主政治的进程，对相邻各省也起到很好的示范作用。
与江苏情况稍有不同，直隶地区也是当年筹办咨议局活动比较好的地区，只是直隶的活动并不是依靠民间力量进行推动，而是完全由官方为主。这可能与袁世凯在直隶的多年经营有关。由官府为主导进行筹备，当然更显得有条理有秩序，各项筹备更充分。
按照清廷的指示，各省咨议局应由官绅双方共同筹办，官方与民间应该处于一种良性互动状态，双方的力量缺一不可，因为如果没有民间社会的自觉，一切选举都不过是走形式；而如果没有官府的协助、主导，民间力量也很难发动全省人民热情投入。
清政府对各省咨议局的选举抓得很紧，进入1909年之后三番五次地发电报发指示，敦促各省不得以任何借口无端拖延，必须按照九年规划按期完成，对于进展顺利、正常的一些省份，清廷给予表彰，而对那些因各种原因滞后的省份，清政府也不客气地通报批评，敦促他们后来居上迎头赶上，无论如何不能拖了全国的后腿。稍后根据实际情况，强调全国除新疆因情况确实比较特殊，可以延后举办咨议局选举外，其他各省必须一律依限选举依限成立。
1909年确实是一个充满希望的年份。在清政府的劝诱引导敦促下，在各省立宪党人不惧艰辛反复动员下，从来没有过选举经验的中国人终于被动员起来了，他们开始对自己的政治权利产生兴趣了，开始对一人一票的民主制度争先恐后趋之若鹜了。根据事后统计，发动比较充分的地区比如江苏，投票率高达三分之二，这可是并不强制并无补助的自由选举，而且又是中国历史上的第一次，能够达到这个比例应该说是非常不错的了。
当然，由于是民主初步，在许多发动不充分的地方，特别是在那些偏远的乡村，人民对自由选举的理念还根本不知道，甚至还有许多人为生活所迫而不愿牺牲那半天时间。至于在选民登记过程中，由于人民对这个程序不了解，总以为财产之类的登记是为了官府将来征收各种赋税提供方便，因而在内心深处予以抵制，从而导致投票率下降。与此相反的情形还有，某些对票选有过研究和了解的投机分子，在乡民并不了解的情形下，劝诱乡民按照自己的意思将票投给某一个人，有的甚至冒领选票，公然行贿，胡乱投票，结果有些劣迹斑斑的地痞流氓即便没有当选，也获得了不少的票。凡此，皆为民主初步时期难以彻底避免的情形，清政府也及时给予纠正和指导，坚决打击各地贿选或操纵选举的弊政。
好在1909年各省咨议局选举总体上是好的，更重要的是，中国终于走出民主政治的第一步，如果按照这条路走下去，中国的民主生态一定会改善，民主选举一定会逐步走向成熟。在各地选举中，被选举出来的人大致上反映了人民的意愿，而且那些当选议员也差不多个个自命不凡，许多人曾经留学日本，或者毕业于国内新式学堂，大致代表了那个时代的社会良知和社会脊梁。他们中有些人有过从政的经历，具有问政议政的能力，大都雄心勃勃，很有点西方立宪国家职业政治家的味道。他们中的许多人确实准备代表民意从事政治活动，准备在民主政治中显露身手，做出一番事业。
至1909年10月14日，全国22个行省中除新疆经中央同意缓办外，21个行省都如期完成了咨议局的选举，各省咨议局如期成立，如期开议，中国政治就此发生重大转折，各省督抚的权力在某种程度上说开始受到了一定的约束，标志着人民通过票选的方式开始参与国家政治生活。这是中国民主政治的新起点，是中国一个新时代的开始。
各省咨议局的选举和成立给中国人一种新的希望，人们越来越意识到咨议局的成败不仅关系到各省民主政治的发展，地方经济社会事务的得失，而且关系到整个国家的兴亡衰败。所以为了帮助咨议局议员了解把握各省形势和民意民情，各省士绅在咨议局成立前后还成立许多辅助组织，比如江苏、山东等省的咨议局研究会，浙江、直隶、福建、吉林、江西等省的议案预备会、人民建议协会等。政闻社也在东京成立咨议局事务调查会，专门调查日本欧美各国中央与地方政务情形，以及内地各省相关事宜，相互比较，进行分析，以供各省咨议局议员参考。这些辅助组织为咨议局准备了许多议题和议案，期望咨议局议员能够在咨议局开会时有效发声。
