山东地方官员对民间结社的纵容、默许和支持，在一定意义上带有抵制列强干涉中国内政的意图。因此列强对于各地不断发生的焚毁教堂、攻击传教士事件极为关注。英、美、法、德四国公使不断向清政府提出抗议，要求严惩义和团、大刀会并撤换那些镇压不力的地方官吏。正是在这种外交压力下，清廷不得已在那么短的时间里接连撤换了三任山东巡抚。
卜克斯事件
但是，事件发展并没有如列强所愿。大刀会、义和团的活动在这三任巡抚的统治下不是减少了而是增多了，不是消失了而是扩大了。
1899年下半年，整个华北地区特别是山东的事态越来越严重。美国驻华公使康格几次建议清政府切实重视义和团在山东省的活动，保护在那里的外国人。在康格等公使看来，山东省的形势之所以急剧恶化，主要是清政府用人不力，他们坚决要求将山东巡抚毓贤撤职，并向清政府推荐袁世凯继任。
在各国公使看来，袁世凯具有国际视野，这会使他对义和团、大刀会有比较正确的判断；而其在天津小站聘请德国将领所训练的新建陆军数千人，也使他有力量迅速剿灭义和团、大刀会；其在危急形势下每每从容不迫的镇静坚持，更使他们期望在袁世凯的铁腕统治下，迅速剿灭义和团、大刀会，恢复山东乃至华北地区的秩序。
列强的建议得到清廷积极回应，清政府遂于1899年12月6日宣布免去毓贤的山东巡抚职务，任命袁世凯署理。
袁世凯没有辜负列强的期待。12月26日，袁世凯率领数千名新建陆军自天津小站向山东济南进发。到任第二天，就颁布了措词强硬的《禁止义和团匪告示》，扬言说如不听从解散自新的命令，必将派军队严厉镇压，不分首从，格杀勿论，决不姑息。
另一方面，袁世凯也听从重要谋士徐世昌的建议，软硬兼施，奖励“献首”，鼓励自新，分化瓦解[1]。
在剿抚兼施政策影响下，大批义和团首领被出卖被杀害，许多义和团队伍被迫解散。为数不多的几支继续坚持，但处境非常艰难。
不过，袁世凯万万想不到的是，在他上任后不几天，英国传教士卜克斯竟然成了他的“格杀勿论”政策的第一个冤魂。
卜克斯为英国基督教会驻山东平阴的传教士，此时正由泰安返回平阴，他雇用泰安居民柳士仁的一头青驴驮运行李。
当此时，平阴一带的局势几近失控，中国官员获悉卜克斯的意图后，竭力劝说他暂缓返回。然而，卜克斯是一个典型的宗教狂热分子，根本听不进任何劝告，执意要在如此骚乱的情形下从泰安返回平阴，并且坚决不同意中国方面派员随从保护。
12月30日近午，悠闲的卜克斯骑着毛驴行至距平阴县境还有二十余里的肥城张店村，与来自茌平的孟广文，来自肥城的吴方城、吴经明、庞蒸木，以及来自长清的李同官等13名中国人不期而遇。
卜克斯在平阴或许很有名气，但在肥城却没人知道他。吴方城等人看到卜克斯一个人悠闲前行，不由怒火中烧，以为近来教民欺压非教民，皆系洋人主使，于是他们毫无来由地命令卜克斯从毛驴上滚下来。
卜克斯年约三十，身强力壮，仗其擅长技击，桀骜不驯。尤其是作为一个宗教狂热分子，他在心理上早已做好为传教事业献身的准备，所以毫无恐惧，当然不会在意吴方城等人的吆喝，甚至异想天开地想开导这些人放弃反基督教情绪，皈依基督教。
卜克斯从容下驴，然而他并不是采取宗教劝说方式规劝对方，反而有意动武，凭借体力优势，神速夺获了孟广文手中的刀子。吴方城见情势危急，顺手拔刀扎伤卜克斯右额角，孟广文也趁势夺回自己的刀子。争夺中，又不慎扎伤卜克斯右胳膊肘。寡不敌众，卜克斯只好束手就擒。
吴方城、孟广文等人只是非常简单地要用他做人质去敲诈当地一个信仰天主教的中国富户，即所谓教民。然而这个富户教民不好打交道，吴方城等人空手而归。
敲诈不成，孟广文、吴方城商定把卜克斯交给毛家铺拳会处理。当行至肥城、平阴交界的“四棵树”时，天已傍晚，卜克斯见有机可乘，即挣脱逃走，但跌倒在地，摔伤左臂。
这一行动激怒了孟广文等人，特别是鉴于袁世凯刚刚颁布的严厉措施，如果释放了卜克斯，无疑等于放虎归山；更重要的是，他们势必会被政府严惩。于是，他们只能将卜克斯杀死。先是吴方城用刀扎伤卜克斯的项颈，卜克斯两手护头，吴方城连扎数刀，然后由孟广文割下卜克斯的头颅，将尸首弃之沟内，显然是要销毀证据，免遭惩罚。
英国教会管理平阴教务的马焕瑞获悉卜克斯被俘的消息后，立即向平阴知县梁石甫、肥城知县金猷大告急，山东巡抚衙门获悉后也立即向总理衙门做了报告，并采取营救措施。可惜还是迟了一步，卜克斯已成为民教冲突的牺牲品。
卜克斯不是第一个在中国被杀害的传教士，但这一事件的特殊性只在于他是英国人。英国驻华公使窦纳乐于1900年1月2日获悉卜克斯被俘的消息后，立即委派助理中文秘书柯韪良将这一情况向总理衙门通报，并要求清政府指示袁世凯务必迅速营救。他此时尚不知道卜克斯已经遇害。
总理衙门章京耐心接待了柯韪良，并请他转告窦纳乐：总理衙门已收到卜克斯事件的初步报告，并已向袁世凯下达指示。
第二天，窦纳乐亲自前往总理衙门探寻消息。中国大臣告诉他，今天早上刚刚收到袁世凯的紧急电报，发现卜克斯神甫已于12月31日不幸惨遭杀害，中国政府对此深表惋惜。
窦纳乐郑重告诉中国大臣，重要的是应当采取有力措施处理这个案件，并防止再次发生类似事件，以此证明中国政府剿灭义和团、大刀会的决心。
不论出于怎样的原因，在中国合法传教的神甫被杀害都是非常严重的外交事件。为了尽快平息英国人的愤怒，清政府于1月4日发布上谕，一面表示“殊深惋惜”，一面命令袁世凯速将那些疏于防范的地方官员先行参处，限期缉拿凶犯，务获惩办，以靖地方而敦邻好[2]。
在发布上谕的同一天，清政府还利用一年一度新年拜会惯例，委派总理衙门大臣王文韶专程前往英国公使馆，表示光绪帝和慈禧太后听到卜克斯神甫不幸遇难的消息后深切忧虑，已要求袁世凯立即捕获凶手，并惩治失职官员。
剿抚之间的摇摆
窦纳乐在卜克斯事件之初非常愤怒，但后来转变了态度，认为在袁世凯的治理下，局势将很快得到控制。
袁世凯对义和团的镇压只代表清廷一部分人的主张，并不能从根本上改变先前清廷对义和团以安抚为主，以剿灭为辅的既定政策。而且，清廷此时几乎所有注意力都在“建储”上。
1月6日，窦纳乐前往天津，希望当面督促直隶总督裕禄认真履行光绪帝1月4日的上谕。裕禄表示，他完全了解华北地区局势的严重性，但是处理义和团的困难在于，他们是由小股农民组成的，每股大约二三十人不等。当军队逼近他们时，各股便分散开来，重操旧业。在过去十天中，当场捕获了两股，且已从严处理，杀死了一批人，其中包括两个首领。
窦纳乐表示，各国公使并不只是要求中国政府去镇压那些受骗的农民，要想真正制止这场骚乱，主要应该严惩地方官，正是他们的纵容、默许，才使局势一发不可收拾。
裕禄、袁世凯当然知道“惩办匪首，以清祸源，实为扼要办法”，期待将“匪首”缉拿归案，“以期早日安静”[3]。但由于中国官官相护的传统，惩处地方官的数量肯定不能像窦纳乐所期待的那样。裕禄说，到目前为止已有四名知县被免职，新任知县应该已充分理解迅速镇压骚乱的必要性和重要性。
这在一定程度上使窦纳乐稍感放心，他承认中国政府真诚希望尽快恢复秩序。然而，窦纳乐高兴得太早了。直隶、山东的真实情形有越来越糟之势。1月9日，刚从天津返回北京的窦纳乐就收到通报，泰安主教伯夏里表示：当地前景极为黯淡，每日发生抢劫，危险持续不断；查禁的谕旨已发布；军队已到，但无用处；泰安府地方官员毫无作为；朝廷密令予以鼓励。
最后一句话引起了窦纳乐的高度关切，他认为山东目前所有困难都能追溯到前任巡抚毓贤的态度上，正是他暗中鼓励了义和团民众，且在山东营造了同情支持义和团、大刀会的氛围。
窦纳乐对山东地方官员“不作为”的指控，总理衙门大臣表示，山东地方官员困难很大，引起骚乱的主要原因是由于教徒与一般老百姓之间存在着恶感。这导致暴徒成群结队，他们使基督教徒和其他老百姓都同样受到折磨。地方官员至今没有足够力量以应付，但是既然袁世凯已被派往该省，相信山东的秩序应很快能获得恢复。
窦纳乐强烈期望中国能够对大刀会、义和团采取坚决措施。他强调，中英之间关于卜克斯案件的善后谈判刚刚开始，这些谈判究竟是采取友好方式，还是相反，完全取决于中国地方官员对大刀会、义和团的态度。
窦纳乐不断施压并没有促使清政府沿着坚决镇压的道路走下去，事实上，清政府虽然没有如伯夏里所说的那样发布密令鼓励义和团，但也没有毫不留情地镇压义和团。因为在那短短几天里，袁世凯的强硬立场曾在清政府内部引起强烈反弹，一些御史指责这样进一步加剧了民教、民官冲突，甚至认为卜克斯事件在毓贤时代并不一定发生，正是袁世凯的强硬政策迫使那些村民因为畏惧官府严惩，只好将卜克斯杀掉以毁灭证据，逃避惩罚。
御史们的建议又使清政府刚刚确立的剿灭义和团政策发生动摇。1月11日的上谕对先前的政策做了些微修正，要求各地督抚在对义和团进行镇压时，不可将那些集众习武者盲目视为会匪，不要扩大打击面。
这很快引起各国驻华公使的不满，美国公使对上谕中“奇怪的措词”表示担心，法国公使认为这道上谕所使用的词语“含糊不清，模棱两可”，“语义双关”[4]，英国公使担心这道上谕有可能被解释为对义和团、大刀会之类的结社予以宽恕，表明清政府的政策严重后退。
公使们的担心是有道理的。当清政府在御史们的压力下发布上谕，强调“化大为小，化有为无”，并指责袁世凯“意气用事，徒恃兵力”后，也确实一度深深打击了他的锐气，袁世凯抱怨御史们的指责未免来得太早，他的强力镇压行动只好暂作停顿。
在袁世凯示范效应下，地方官均不敢派兵镇压义和团、大刀会。于是本已开始消散的义和团、大刀会，又渐渐积聚起来，活动也越来越大胆，随处纠合，或百余人，或数十人，任意抢掠，直掠至距省会济南三十里[5]。很显然，正如各国公使判断的那样，不管清政府11日上谕的出发点是什么，其客观效果确实有碍于华北地区平息动乱，恢复秩序。
不过，窦纳乐并不准备立即就11日上谕向清政府发难，他计划如果清政府不能有效兑现1月4日上谕中的承诺，那么他就可以把1月11日上谕作为清政府方面缺乏诚意的证据。
从山东和直隶南部传来的消息证明公使们的疑虑并非多余。更严重的是，11日的上谕向义和团民众传递了一个错误信号，以为政府镇压他们并不是出于本意，而是受到了洋人的压力，这为后来义和团与清政府结合提供了契机。所以当时相当一部分人相信，清政府有意识要实行董福祥提出的将所有洋人都驱逐到大海里的计划，而要实现这一目标，就不能不借助于义和团这个重要同盟。公使们为了避免最可怕的结果，不断加紧向清廷施压。
对于列强的警告，清廷已听得耳腻，官僚们在与公使们虚与委蛇的同时，依然我行我素。1月中旬，被撤职的山东巡抚毓贤回到北京，不仅没有丝毫后悔，反而不断向端郡王载漪、总理衙门大臣刚毅等人宣扬义和团忠勇可恃，并被慈禧太后召见，恩宠有加。
卜克斯事件发生后，公使团就警告中国政府，必须追究毓贤的责任，甚至要求中国政府永远不要再录用他。然而现在的毓贤像英雄一样胜利归来，大肆张扬，特别是慈禧太后的格外垂青，简直就是直接向各国公使公然示威。
各国公使逐步意识到，为了保护自己国家在华利益以及传教士和教民的生命财产，他们有责任单独采取行动，甚至不惜代价直接进行武装干涉。
五国公使联盟
1月23日，法国公使毕盛提议召开法、美、德、英四国公使会议讨论对策；25日，四国公使继续会商，决定向清政府提出一份同文照会，说明1月11日上谕给义和团、大刀会所传递的错误信息，强调山东北部和直隶中南部的悲惨局势对任何文明国家来说都是一个耻辱。照会强烈要求清政府立即发布一道措词严厉的上谕，重申凡是加入这两个团体中任何一个或窝藏其成员者，均为触犯中国法律的刑事罪犯。
四国公使当时并不知道在山东和直隶地区也有意大利传教士，因此没有邀请意大利公使参加。不过，意大利公使也久已意识到问题的严重性，所以在此前后，也向总理衙门递交了一份照会，提出与四国类似的要求。至此，由五国公使组成的公使联盟基本形成，并成为此后一段时间与清政府进行交涉的重要对手。
五国公使的联合抗议并没有激起多大的反响。清政府正在忙于御前会议的筹备，将就光绪帝继承人问题做出重大决策。24日，清政府宣布封端郡王载漪之子溥儁为大阿哥，继承穆宗毅皇帝即同治帝为子。这一消息在国内外引起高度混乱和密集抗议，清政府自然无暇顾及公使们的照会。
一个月仍没有消息，五国公使实在忍无可忍，他们于2月21日致信总理各国事务衙门催促答复。25日，终于收到复照，表示清政府已有旨命直鲁督抚剿办义和团。
五国公使极不满意，认为复照“错误地引用了它所答复的那个照会”，而根本没有提及五国公使要求镇压的两个秘密结社中的任何一个，而且仅仅说明已发布一道上谕，命令各该省巡抚制止骚乱。五国公使要求与总理衙门紧急会晤，并明确要求庆亲王奕劻务必参加。
会晤安排在3月2日举行。不料在3月1日晚，五国公使分别收到总理衙门的照会及其附件，其中有直隶总督裕禄“奉旨剿办义和团”的一个布告，其中包括一道上谕，使用了明确的词句取缔义和团。
然而，五国公使的疑虑并没有消失，他们担心这是清政府使用的拖延办法。因此，他们立即拟就新照会，要求清政府必须将取缔义和团的上谕在官方公报上发表。
3月2日，五国公使如约到总理衙门与庆亲王奕劻会晤，重申清政府必须公开发布镇压义和团的上谕。德国公使克林德还强调，这份上谕内容也还有讨论的余地，因为上谕虽然提到要取缔义和团，但是没有提及取缔大刀会，而这两个秘密结社必须取缔是各国一致要求。
庆亲王解释说，清政府的决定是严肃认真的；把上谕作为中央政府的文件下达给有关督抚，远比在官方公报上发表更迅速更有效；之所以没有提及大刀会，是因为从中国政府所掌握的情况看，大刀会其实就是义和团，它们是一个组织。
各国公使对其所使用的论据难以相信。所以，他们会谈结束时仍旧将3月1日晚拟就的新照会递交给了总理衙门，希望清政府能够将上谕在《京报》上公开发布。
3月7日，总理衙门以各国公使的要求与中国政府的惯例不合为由予以拒绝，这无疑进一步激怒各国。而且各地传教士不断向各国公使传来悲观的消息，义和团的规模有日益扩大趋势。
他们意识到必须向清政府施加更大的压力，否则便有发生国际纠纷的危险。3月9日，各国公使再次要求公布剿办义和团的上谕；翌日，五国公使会议一致倾向于使用更坚决的口吻重申要求，表示如果清政府一旦不同意公布上谕，且形势没有得到根本改善，他们将建议各自政府采取其他必要措施，包括在中国北部水域举行联合海军示威的形式。会后，五国公使分别电告各自政府，请求派遣海军做好武力解决的准备。
五国政府担心联合海军的示威有可能会进一步激化事态，不利于问题解决，反而影响列强在华势力和地位。尤其是在华经济利益最大的英国更格外强调这一点，认为一定要谨慎处理。英国外交大臣索尔兹伯理指责窦纳乐，认为他未经请示就带头发起武力威胁的提议是愚蠢之举。
其实，英国之所以不愿采取强硬态度，是因为英国军队正在南非作战，政府不希望陷入两面作战的困境。所以索尔兹伯理要求窦纳乐暂时平静下来，无论如何也要表现得“文雅可亲”，尽量拖宕，避免导致任何军事冲突。
法国的态度稍有不同。3月12日，法国外交部长戴尔卡赛对英国驻法大使爱德华·芒逊说，五国公使要求海军示威的建议不可避免，五国政府应该对此做好充分准备。
然而两天后，法国驻英国大使报告说，英国外交大臣索尔兹伯理告知他海军示威是一危险步骤，英国宁愿让时局进一步发展，也不愿立即采取什么行动。这就使法国的强硬态度开始软化。
与此同时，法国驻华代办唐端也向戴尔卡赛做出解释，表示他之所以在先前附和其他公使，主要是为了不与其他公使的行动相脱离。他本人认为筹划一次海军行动的条件并没有成熟。
根据各方面情报，戴尔卡赛很快修正了自己的态度，表示现在向中国人示威是极严重的步骤。法国政府态度的转变还有一个重要原因，是法国不愿得罪它的重要盟友俄国。俄国此时的态度明显呈现出“温和”、“友善”。
英、法两国政府的态度深刻影响了美、德、意三国政府。由此，五国公使的建议便被暂时搁置起来了。清政府侥幸度过了一次难关。
然而，清政府对列强的期待并没有给予积极回应。3月14日，清政府任命毓贤为山西巡抚。这无疑是故意给各国公使难堪。
各国公使立即做出强烈反应。3月16日、23日，窦纳乐两次电请英政府派遣海军来华，做好军事解决的准备。他还向英政府暗示，美国正派遣一艘军舰到大沽口，意大利准备派遣两艘军舰，德国也使用了其在胶州的分舰队。
索尔兹伯理同意派遣海军到大沽口。不过他仍然告诫窦纳乐，除非为了保卫英国人的生命财产，否则，未经他的同意，不得轻率使用任何武力。3月29日，英国军舰“仙女”号和“快捷”号由上海抵达大沽口外海面。
不过，清政府依然坚守既定立场，既不寻求与列强对抗，也没有尽快遏制义和团的发展蔓延。这自然使列强极端不快。4月6日，英、美、德、法四国公使联名照会清政府，要求清政府在未来两个月内，必须将义和团一律剿除，否则列强将派水陆各军驰入山东、直隶两省代为剿平。
4月7日，美国和意大利两国的军舰分别开到大沽口。12日，俄、英、法、美等国军舰在大沽口外海面组织了一次联合演习，武装示威。
当英、美、法、德等国公使向清政府不断施压时，俄、日公使几乎从来没有参与过。俄国人曾告诫英国人，根据他们对中国人的理解，这类示威行动不仅不会产生积极效果，反而会带来不可预测的问题。反过来，俄国驻华公使格尔思也希望清政府不要无视列强的警告，无论如何必须采取果断措施，制止骚乱。4月15日及5月15日，格尔思两次通过章京联芳转告庆亲王，要在义和团还没有强固和还没有在驻集于北京周围的大队士兵中获得信徒时，坚决而有力地将之镇压下去。
义和团北上京津
俄国人的建议并没有引起清政府的警觉。日子一天一天过去，清政府忙于“建储”及新老交替，义和团在这种暖昧的政治环境中逐步成长壮大。
由于袁世凯强硬的镇压措施，义和团成员开始离开山东向直隶、京津一带转移，至1900年2月，义和团运动已发展至天津城厢内外，每天有人在南门外那里练习拳脚，河北一带亦有之。时天津代理县令阮国桢巡行街市，也发现在天津市区不少地方，童子三五成群练习拳术。3月下旬，天津通城贴有匿名揭帖，号召民众起来抗击洋人，并约定三月初一日起事。
直隶固安、定县、清苑以及涿州等地亦于1900年初春出现义和团踪迹，并开始影响京津地区稳定。3月12日，直隶河间府任丘县“拳厂林立”，引起了官府注意，知府王某督同知县王蕙兰前往“劝禁”，然行至梁召村时，该村义和团民众千余人竟然“持械抗官”，与清军发生激烈冲突，击伤千总一名。直隶静海、杨柳青等地的义和团亦先后与前来镇压的清军发生直接冲突，双方互有伤亡。
义和团在京津一带的活动，并不能单纯看做是无组织无政府的。根据清政府方面的报告，义和团在3月间确实曾经有计划地分遣党羽在山东、直隶各省煽诱民众。近因直隶拿办严紧，潜至近畿一带传教，行踪诡秘。据御史李擢英调查，京师义和团主要来源于山东，散布京城，潜通南宫、冀州一带。稍后，便开始在京师公开活动。据3月间至京师的唐晏在《庚子西行记事》记载，此时京师纷传义和团之多，几至遍地皆是。
凡此，无疑引起各国公使的惊慌。3月22日，美国驻华公使康格至总理衙门，暗示清政府如果仍不认真“弹压拿办”，各国将自行设法办理。4月6日，英、美、德、法四国公使联名照会，要求清政府务必于两个月内将义和团一律剿除，否则各国将派兵自行解决。4月12日，英、美、俄、法四国舰队群集大沽，以武力胁迫清政府镇压义和团。
4月中旬，义和团在卢沟桥至保定一线频繁活动，他们分散在附近乡村中，并且成功地在当地居民中招募信徒，定期举事的匿名揭帖到处张贴，据估计，仅仅屯扎于保定府南门外的义和团就有万余人。在卢沟桥的义和团百余人举行会议，并皆暗带兵器，散布揭帖，专以杀害教民反对洋人为词。各国公使甚至清政府内部许多人普遍担心他们可能很快会与京城中的外国人发生冲突。
4月下旬，部分义和团民众潜入京师，凡遇教堂，他们遍贴揭帖，宣称现在中国的混乱扰攘均由洋鬼子招来，这些洋人在各地传邪教、立电杆、造铁路，不信中国圣人之教，亵渎天神，其罪擢发难数，“天意命汝等先拆电线，次毁铁路，最后杀尽洋鬼子。今天不下雨，乃因洋鬼子捣乱所致”，“消灭洋鬼子之日，便是风调雨顺之时”[6]，鼓动民众与他们一起定期举事，攻击教堂和外国人。4月底，京城第一个义和团坛口在东单牌楼西裱褙胡同于谦祠内出现。
进入5月，京城内外的义和团相互配合，越闹越大。近畿一带，如清苑、涞水、定兴，尤其是保定府，相继发生焚毁教堂、杀害教民等多起恶性事件。在京城，也有外来的义和团民众妄造符咒，引诱百姓，相率练习拳会；并散布消息，张贴揭帖，号召拆毀教堂，除灭洋人。在西四牌楼羊市南壁上发现的义和团乩语，宣称：“一愁长安不安宁，二愁山东一扫平，三愁湖广人马乱，四愁燕人死大半，五愁义和团太软，六愁洋人闹直隶，七愁江南喊连天，八愁四川起狼烟，九愁有衣无人穿，十愁有饭无人餐，过戌与亥是阳间。”[7]随后不久，类似的揭帖在京城到处张贴，鼓动民众焚毀教堂、使馆。在京外国人开始恐慌，均有自危之心，各电本国，请兵来京，自行保护。
义和团在京津地区活动加剧引起列强高度警惕，到了5月下旬，一些外国军队以保护教民侨民为名进入京津地区；这又为京津地区局势演化注入新的不确定因素，义和团运动反对洋人的怒火因此越烧越旺，规模已遍及直隶和京津，其政治诉求也开始变化。一份落款为5月28日的义和团揭帖写道：“兹因天主教并耶稣堂，毁谤神圣，上欺中华君臣，下压中华黎民，神人共怒，人皆缄默，以致吾等俱联系义和神拳，保护中原，驱逐洋寇，截杀教民，以免生灵涂炭。”[8]他们由先前反洋教转变为反对一切外国人。
樊国梁的一封来信
清政府内部的排外势力在义和团运动激励下逐渐占优势。而列强面对这种形势，先前企图凭借清政府的力量的想法逐渐改变，转而谋划怎样依靠自己的军事实力去剿灭义和团，确保他们的在华利益。
5月17日，法国驻华公使毕盛向各国公使报告，义和团在保定府附近毁坏了三个村庄，杀死了61名天主教徒。18日，窦纳乐通过伦敦会得到消息，称义和团在北京的东南大约四十英里处毁坏了一个礼拜堂，杀死了一个中国牧师。窦纳乐立即致函总理衙门，强烈要求中国政府必须采取坚决措施。
同一天，窦纳乐又前往总理衙门，询问清政府正在采取什么步骤，特别强调必须保护偏僻的农村地区。中国大臣也承认局势是严重的，但向窦纳乐表示，中国政府5月17日颁布了一道上谕，命顺天府尹、五城御史、步军统领衙门会同妥议章程，立即镇压在京城闹事的义和团，并令直隶总督裕禄在天津在直隶一体严禁。中国大臣既与窦纳乐坦率讨论中国政府必须加以克服的实际困难，也以最严肃的口吻保证在很短时间内必定能将这场大规模骚乱镇压下去。
窦纳乐相信清政府在“建储”事件引发的国内骚乱稍微平息后，已开始严肃对待义和团骚乱，他和各国公使过去几个月的努力终于见到了成效。
然而第二天，公使团首席公使、西班牙公使葛络干却带来非常悲观的消息，那就是西什库教堂法国主教樊国梁神甫写给法国公使毕盛的一封信。樊国梁把北京描绘得黯淡无光，局面似乎已彻底失控。
根据樊国梁的描述，北京的四面八方已被义和团所包围。他请求公使相信，他是一个了解真实情况的人，而且不会随便胡说，发生在北京和整个华北地区的所谓宗教迫害只不过是一个掩饰，义和团的主要目的是要消灭在中国的欧洲人，这已清楚地写在他们的旗帜上。
樊国梁神甫悲观预言，最大的不幸即将来临，义和团在北京的同谋者正在等候他们的到来，他们将从进攻教堂开始，还将攻击各国使馆。在中国的欧洲人其实已经处在和1870年天津教案发生前夕同样的危险：同样的揭帖，同样的威胁，同样的传单，而且同样缺乏远见。这些揭帖在城里到处张贴，反对一切欧洲人。新的传单天天出现，一张比一张说得更清楚。因此，樊国梁请求法国公使立即派遣至少四五十名水兵驻守西什库教堂，保护教士教民。
大主教樊国梁1837年生于法国，1861年晋升为神甫，25岁时来到中国，从直隶地区助理主教做起。至此，樊国梁已在中国居住了38年之久，能说一口地道的北京话，同社会各阶层经常接触，不但是外国在华人士中元老级的人物，而且受到同治帝、光绪帝相继眷顾和信任。各国公使在阅读了樊国梁这封信后普遍感到恐慌。俄国公使格尔思看完信后立即给俄国政府发出密电，请求派遣海军陆战队到秦皇岛待命。
5月20日下午，在法国公使毕盛请求下，公使团团长葛络干召集英、美、俄、法、德、意、奥、西、比、日等十一国公使举行会议。毕盛在会上呼吁各国公使高度重视樊国梁的判断，强调对于危险无论怎样估计都不算过分，建议各国共同调军队以保护使馆和教堂。毕盛还声称，对于总理衙门只能采取不信任态度，因为他们几乎从来就没有对义和团采取过真正的严厉惩处。他建议各国联合照会清政府，要求必须对义和团采取有力镇压。
英国公使窦纳乐是最初提议调集军队向中国施加压力的人，可是他此时却并不支持法国公使立即调集军队，一是因为英国政府的指示是要求他镇静以待；二是因为在会前窦纳乐曾亲自“访问”过总理衙门，中国大臣的态度使他深受鼓舞。他认为，樊国梁之所以对形势做出如此悲观的估计，主要是因为他受到中国教徒对义和团恐惧情绪的影响。窦纳乐相信一旦清政府拿出诚意，义和团事件很快就会得到平息。同时，窦纳乐基于英国政府的立场，宁愿局势进一步恶化，也不愿操之过急，他不想给已愤怒无比的中国人再施加压力，更不想因此压力而促成清政府内部排外势力进一步结合。窦纳乐呼吁各位公使沉着应变，暂缓出兵。此外，他赞成各国联合照会清政府，并盼望能下几天大雨，缓解华北的持续干旱。在他看来，正是这场罕见的干旱助长了华北农村地区的动乱以及对洋人的仇视。
与窦纳乐态度比较接近的是美国公使康格。康格5月18日同总理衙门官员会晤过，他相信清政府确实觉醒了，中国大臣已对局势的变化感到惊讶，因此可以相信清政府将要采取有力行动。
其他各国公使大多附和窦纳乐和康格的主张，原来赞成调兵的俄国公使格尔思转而同意形势并不十分急迫，可以先提出照会。
既然如此，法国公使毕盛也不再坚持，而是草拟了一份联合通牒，要求中国政府尽快剿灭义和团运动，并对那些玩忽职守的地方官予以严惩。
德国公使克林德建议，如果在五天内得不到满意的答复，或者中国政府不执行任何措施，那么采取一些共同行动是很必要的。
各国公使表示同意，他们认为施加压力的最有效办法，是在山海关附近集结各国军舰。不过他们也都意识到，这仅是一个应急措施。
5月21日清晨，首席公使葛络干将这份照会提交给总理衙门。
总理衙门一度感到非常恐慌，因为各国军舰如果真的在山海关一带集结毕竟对中国不利。总理衙门在限期的最后一天做了答复，表示正在奏请朝廷发布一道更加严厉的镇压御旨。
各国公使并不满意，他们认为答复含糊其辞，既没有把将要发布的上谕内容告诉他们，又没有讲清楚过去的措施中有哪些不足，应该承担什么样的责任。
其实，总理衙门并非故意含糊其辞，对中国政治情况有着独特理解的英国人、总税务司赫德就比较明白。5月27日，赫德在北京致信远在伦敦的同人说：各国使馆正讨论如何应付义和团，北京似将面临被外国军队占领的局面。中国政府处于进退两难的困境：如不镇压义和团，则各国使馆将以采取行动相威胁；如准备镇压，则这一强烈的爱国组织将转变为反抗清政府的运动。
赫德的分析是对的。两害相权取其轻，清政府此时不仅感到各国的压力，义和团运动的失控也使得清政府不得不痛下决心。
满洲贵族从来都清楚，民族主义是把双刃剑，放任民族主义泛滥，势必会从反对外来侵略转化为反对卖国政府、无能政府。5月25日，经慈禧太后批准，步军统领衙门、顺天府、五城御史等联合发布《禁拳章程》，以造言煽惑、人心浮动、易肇衅端为由，严令查毁揭帖，不准刻字铺刻违禁字样，一旦发现，从重惩处；对于青少年练拳，章程责成其父兄实力禁止，如仍敢听任子弟练习，便拿其父兄是问；对于那些聚众演习武术的人，章程规定邻右连坐，实行株连。
在此前后，直隶总督裕禄也奉命多次派兵前往义和团最活跃的直隶中部地区进行镇压。看来清政府真的要动手了。
清廷的行动并没有获得各国公使的信任。5月26日晚，首席公使葛络干召集公使团会议，讨论出兵问题。法国公使毕盛用十分激烈的言词攻击总理衙门的答复仅仅限于口头保证，过去未见实行，现在也只能用来安慰各国公使。他所得到的各种情报证明教会的恐慌有足够理由，他断言在北京将要发生一次严重危及所有欧洲人安全的暴动。他甚至认为，在北京城内外各教堂，清政府派驻士兵表面上是为了保护教会，真实目的是为了在确定屠杀的时间到来之前防止教徒逃跑。如果清政府拿不出迅速而有效的措施，那么他建议各国使节应该请求各自政府调来足够数量的使馆卫队，以预防可能发生的骚乱。
意大利公使证实了法国公使的话，并同意毕盛的看法，以为总理衙门的答复确实难以令人满意，列强应该采取联合行动。
俄国公使格尔思不相信北京所面临的危险像毕盛描述的那样急迫，因此原先考虑的陆战队登陆方案足以应付目前局势。不过他也深切感到不能忽视毕盛的看法。
德国公使克林德更加悲观，他认为无论是期望清政府对义和团进行有效镇压，还是各国公使采取共同行动，都是毫无用处的，因为这个前提是相信清政府能够保持稳定。克林德认为，清政府正在土崩瓦解，因此任何以中国稳定为前提的决策都是不可能奏效的。
各国公使基本认同毕盛的分析，只是在对局势发展危险性的估计上，各位公使将信将疑。他们约定起草一个照会，要求总理衙门具体说明将要采取哪些有效措施。如果届时答复仍令人失望，他们将立即要求各自政府紧急调遣使馆卫队进入北京。
5月27日下午，庆亲王奕劻在总理衙门分别接见了窦纳乐和格尔思。
庆亲王指出，目前的动乱和不满不仅反对外国人和中国基督教徒，而且也是反对清政府的，是国家的敌人。清政府已向直隶总督发出最严厉的训令，要求逮捕和惩罚首恶分子，并驱散受欺骗的一般民众。在北京城内，中国政府也正在采取一切可能的措施稳定局势。作为驻京清军军事指挥官，庆亲王表示愿意承担对所有外国人的保护。
兼任步军统领的另一位总理衙门大臣崇礼向窦纳乐介绍了步军统领衙门遵照上谕所采取的措施。
窦纳乐说，如果不能从清政府方面得到保护，那么他们将调集使馆卫队。庆亲王表示中国政府已认识到义和团的力量和破坏作用，并不反对各国派遣必要的使馆卫队。
庆亲王奕劻的坦诚表态，在一定程度上缓解了各国公使的紧张情绪。各国公使相信清政府正在采取有力措施。因此决定再等待24小时，再做最后决定。
28日晚上，各国公使按照预定计划举行会议时，总理衙门的通知已及时送到。然而，鉴于在过去一天里所发生的严重事件，各国公使普遍认为，考虑治安措施的纯例行套语的时候已经过去，因为那些套语甚至写在纸上也是令人不满的。
使馆卫队要进京
在过去一天时间里，北京及其周边地区发生了一系列意外事件。京津铁路沿线最重要的丰台车站、琉璃河长辛店等数处铁路设施、机车房或欧洲人的住房均被焚毀，京津之间的铁路联系已中断。
京津铁路是北京与外界联系的一条重要通道，在过去很长时期里，列强都将天津视为随时进入中国政治中心的重要据点，大沽口外海面上聚集着相当数量的军舰和军队。京津铁路中断意味着各国公使很有可能将与后方失去联络。更可怕的是，各国公使认为，在过去一天中，清政府及其军队的表现实在与庆亲王的保证不相符，因为情报表明，在这一系列破坏活动中，清政府对局势的严重性漠不关心，军队无所作为，听任局势继续恶化。
京津铁路已被破坏以及更多义和团民众正开往京城以增援城内信徒的谣言在外交团及传教士中间引起了极大反响，窦纳乐匆忙邀请北京城内英国教会重要成员于夜间来到公使馆避难，法国公使毕盛紧急要求法国军队进京保护公使馆及传教士。在这种紧张气氛下举行的各国公使会议上，各国公使毫不犹豫地同意“不失时机地”调动军队进京，并委托首席公使葛络干向总理衙门提出照会，要求清政府提供运输上的便利。
5月29日，惊恐情绪稍有平息。已查明京津铁路并没有遭到破坏，一列载有清政府官员的火车自天津到达北京火车站，他们已着手恢复秩序并使铁路重新通车。步军统领衙门已奉命派兵在东交民巷各使馆附近昼夜巡守；大学士兼军机大臣荣禄亦亲往丰台、马家堡一带巡阅，并派武卫中军五营驰赴丰台、马步三营驰赴马家堡，还有一部分清军移驻永定门内，以加强对北京外围防守及城内巡查。
然而，外国人不相信清军已遵照政府指示转变对外国人的态度。或者是因为这些军队尚未接到上级的命令，一些骑马外出的外国人，在通往火车站的街道上，依然感到那些站岗或巡查的清军士兵态度恶劣。
下层士兵及一般民众的态度当然不能代表清政府，但在这种混乱局势下，各国公使已无意于相信清政府。29日，已经驶抵大沽口外的各国舰队先后接到进入北京的命令。他们迅速派出海军陆战队，由海河乘船到达天津，准备向北京进发。
按照当时国际通行惯例及国际法原则，保护各国使馆的安全，本是驻在国政府的责任，外国军队无权调动军队自行保护，更何况各国驻华使馆在当时并没有真的受到威胁和冲击。然而弱国无外交，在塘沽集结的各国海军陆战队已做好随时向北京开拔的准备。
但这必须要得到清政府的同意，否则中国铁路的官员没有权力将外国武装人员运往天津，更不要说进入中国的政治中心北京了。法国驻天津总领事杜士兰致函直隶总督裕禄，要求中国方面应该竭力帮助各国军队登岸，并速饬所属相关部门尽快提供火车。
5月30日，总理衙门在答复各国照会中拒绝各国军队进京，强调即便一定要进京，也应该再给中国政府一次机会，以便正在采取的措施能够见到实效。
直隶总督裕禄秉承清政府旨意，虽然没有直接命令他所统帅的军队阻止各国军队强行向北京进发，但却下达了一个颇具幽默感的命令：禁止外国军队乘坐火车。
各国公使极为恼火，但是他们也相信，清政府的态度不会坚持很久。
5月30日早上，总理衙门一位译员专门到英国公使馆与窦纳乐会商，希望各国公使能够再给一次机会。然而窦纳乐表示，没有任何事情能阻止各国派兵保护使馆。不过，这支部队的人数究竟多少比较合适，似乎还可以讨论。究竟是仅仅保护使馆呢，还是扩大到足以克服有组织的抵抗，这取决于中国政府。窦纳乐请他转告总理衙门大臣，建议中国政府为使馆卫队前来北京提供一切便利。
在当天中午举行的各国公使紧急会议上，窦纳乐将情况做了通报。法国公使毕盛以为清军是不可指望的，因此向北京派遣特种部队是完全必要的。毕盛还强调，可能董福祥的甘军才是长辛店火车站5月27日被放火烧毁的罪魁。
意大利公使萨尔瓦葛建议各国公使一致行动，如果中国政府坚持反对外国军队进入北京，那么就必须做出明确决定。否则，各国必须调来特遣部队。
各国公使大体同意意大利公使的建议，推举英、俄、法、美四国公使立即前往总理衙门宣布外交团的意图。
四国公使在会后以不容商量的口气通知中国官员：外交团调兵进京保护使馆的决心已定。为了避免将来不愉快的后果，他们劝告清政府予以同意。如果清政府答应，那么卫队仅留驻到各使馆不再有危险的时候为止。否则，后果就很难预料。
各国公使没有明说而会谈双方都心知肚明的意思是：一旦清政府拒绝，那么各国就调来特遣部队并使用武力，而且还可能会增派大量军队强行北上。到那时，不但东三省、北五省将非中国所有，可能连南方亦非中国之地了。反之，如果清政府适度让步，提供必要的便利条件，那么各国军队进京的人数将会很少，并且仅留驻到不再有危险的时候为止。各国公使蛮横要求总理衙门必须在当天晚上把这个决定通知直隶总督裕禄，要求提供一切便利条件。
总理衙门的大臣们希望用拖延的办法予以缓和。他们借口事关重大，必须要同正在颐和园的庆亲王协商后方可答复。他们答应力争在第二天下午予以答复。
四国公使无意听从总理衙门大臣的建议，或许是因为6月1日（农历五月初五）为中国传统的端午节，他们担心义和团将在那一天弄出更大的危险，因此坚持使馆卫队必须在5月31日抵达北京。
