西摩联军被死死地围困在廊坊等几个车站上，前进不能，后退也不行。尽管如此，西摩没有放弃使命，依然指挥士兵抢修铁路；另一方面，他们还要时刻提防着义和团或清军的突然袭击。
联军回撤
6月17日，困守廊坊车站的西摩联军第一次从北京方向发现了清军的旗帜。走在前面的是清军的侦察马队，联军猜测可能是以仇洋著称的董福祥甘军，于是便派出由俄、德官兵组成的侦察部队。很快，两军交火，清军随即撤退。
短暂的交火引起联军的警惕，因为自联军从天津出动以来，清军一直表示出友好姿态，虽说清军也不希望联军继续北上，但还不至于与联军开战。而现在清军见到联军立即开火，显然表明形势有了新的变化。
这种转变令人忧虑，而联军修复铁路的工程困难极大，进展极慢，后来几乎处于停顿状态。疲劳、饥饿、酷暑、风沙，尤其是义和团持续不断的骚扰、袭击，使联军时刻处在惊弓之鸟状态中。
6月18日上午，被围困的俄军和德军又饥又饿，一大早就到附近村庄抢掠食物，由于人去屋空，他们毫无收获，扫兴而归。至上午11时，饥饿难耐的联军遭到三千多名甘军姚旺部和两千多名义和团的联合袭击。冲在前面的竟然是清军骑兵，他们在后方步兵和炮兵掩护下，迅速逼近车站，迎面遭到俄国水兵的猛烈射击。清军骑兵迅速转移进攻方向，绕过附近一个小村庄，改向联军右翼进攻，又与德国军队发生激烈战斗。
下午2时许，义和团民众和清军再次联合向廊坊车站发起攻击。螺号声、战鼓声、呐喊声、刀枪撞击声，惊天动地，义和团民众和清军潮水般地冲向车站。联军仰仗其先进武器，下车射击，待义和团后退时并追了上来。而义和团民见联军下车，即潮水般地退回，尽量减少无谓牺牲。当联军追至墩台村南、蔡庄、窦府村北旷野处，埋伏在土壕、树丛中的甘军装备有现代步枪，射击技术也比较精良，长短火器一齐开火，压制联军攻击势头。
在甘军的掩护协助下，义和团乘势追杀，与联军展开白刃战：长枪猛刺乱挑，大刀上下翻飞，猛砍乱削。联军的长短火器在义和团贴身战术中无用武之地，被动挨打，鬼哭狼嚎，抱头鼠窜，拼命逃回列车，匆匆向天津方向退去。
廊坊火车站一仗从下午2时许开始到4时许结束。三方各有伤亡，联军方面共有6人阵亡，48人负伤；而清军和义和团方面的死亡数字据西摩的估计应有四五百人。
当天晚上，联军乘坐的这两列火车勉强开到杨村与西摩汇合。由于回天津的铁路也被破坏，联军只能龟缩在杨村火车站内。乘胜追击的义和团和甘军紧追不舍，于深夜把杨村车站团团包围，并在夜幕掩护下冲进车站，杀声震天，大刀横飞，联军措手不及，死伤近四十人。
同一天，西摩联军得到情报说，义和团又在破坏英国人修好的那段通往天津的回头路。中国人正在放火烧毀供联军后撤的各个桥梁，撬掉铁轨，拧开螺栓，或者向铁轨上倾倒一堆一堆的碎石作为路障。有的地方，义和团只是把螺丝拧松，铁轨仍留在原地。列车在运行时很难发现，但却极容易出轨。为了保住退路，德国官兵又被指派去修复和守卫通往天津的那段铁路。
19日凌晨，与天津后方基地失去联系已达六天之久的西摩联军完全断绝了给养。西摩认识到进京无路，离后方基地越远，全军覆没的可能性就越大。于是下令沿北运河向天津撤退，分散的各国陆战队立即向杨村集结。
抵达杨村后，西摩和联军指挥官发现通往天津的铁路已被义和团再次破坏。19日凌晨4时许，原本气势汹汹欲进北京的西摩联军终于承认失败，放弃火车，沿着运河水路向天津撤退。不过，噩梦并没有就此结束。
西摩的败退更加激励了义和团的勇气，他们用尽一切办法封锁铁路。当联军刚刚从杨村火车站退出，义和团就将联军遗弃的五十节车厢付之一炬，熊熊大火弥漫了杨村火车站上空，既像为联军的仓皇败退而哀鸣，又像是为义和团大捷而奏乐。
除了控制陆路交通，义和团更是彻底控制水路交通，致使西摩联军费了九牛二虎之力，也只在运河沿岸抢到四只小船，船上载满了辎重和伤员，其余官兵只能艰难步行。
由于北运河水浅，河道狭窄，行船只能靠人力岸上拉纤，于是艰难步行的联军官兵们还要充当纤夫。
如果在悠闲的状态下沿着北运河拉纤，未尝不充满着诗情画意。无奈饥饿难耐的联军官兵是在前有堵截、后有尾追的困境中前行，他们的脸上渐渐显现出绝望的神情，浑身上下的血污、泥水衬托着黄色的头发、蓝色的眼睛。没有一点诗意，没有一点美感，一切梦想都在幻灭。
与联军的精神状态相反，义和团在廊坊大捷的激励下，寻找一切可能的机会骚扰、打击联军的气焰。在汉沟、郎园、曲家湾、赵庄子等地，义和团先后有效进攻败退中的联军，致使西摩联军白天不敢行动，只好选择夜间行军。
6月21日，西摩联军退至北仓。下午二时许，联军与清军聂士成部在北仓、穆庄发生激战。几个小时后，清军败退，联军占领北仓，但担任西进联军参谋长的英军上校泽力科在这场战斗中身负重伤，联军付出了沉重代价。
昼伏夜出的联军残部经过一个白天的休整，在夜色掩护下，于22日凌晨二时许开始狂奔，23日黎明时分，仓皇抵达天津城北八公里处的西沽。
西沽为清军的一个重要军事仓库，储存有大量武器弹药，周围墙垣甚厚，防御工事牢固。驻守西沽军火库的清军为练军卞长胜、陶良才部。此外，武卫前军左路统领杨慕时部也于6月21日上午由保定调防至此，协助驻守。
清军的驻防力量显然使联军残部不敢轻举妄动，西摩联军与中国守军经过谈判，清军似乎允许联军残部从此处和平通过。但不知何故，当联军士兵暴露在对面河岸时，却突然遭到中国守军猛烈的炮火袭击。疲惫不堪的西摩联军利用火力优势进行还击，挡住正面清军，然后派蒋士敦少校率领一支海军陆战队和水兵绕过阵地，偷袭清军后防线，很快就占领了一个凸出点，并掳获一门大炮。随后，位于下游的德国军队使用更强大的火力迫使清军两门大炮沉寂下来，然后渡河夺取大炮。兵困马乏的联军残部竟然有效占领了这所对清军来说比较重要的武器库。
这使双方力量发生根本性变化，联军获得了大量优良弹药和军需物质。而且鉴于清军和义和团不断的围追堵截，占领西沽武器库的联军残部有意暂住西沽，秘密派员前往天津租界求援，寻找突破机会。
对于清军来说，具有重要战略地位的西沽武器库无端丧失，自是一件非常烦恼的事情。驻守西沽的清军当然希望能够夺回武器库。6月23日晨，杨慕时部发动进攻，一度夺回武器库，然而练军卞长胜、陶良才部为保存实力，竟观望不助，致使杨慕时部孤军作战，终致退出。
随后几日，清军又组织过几次进攻，双方展开一系列激战，西沽附近霍家咀、白庙、教场口一带的义和团民众也闻讯赶来助战。一连三天，清军与义和团协同作战，将西摩联军团团围困在武器库内。清军和义和团几次协同向联军发起进攻，都由于联军在武器库得到了大量新式武器和充足的粮食补给而未能攻下。
为了进行有效的防御和试图突围，联军利用武器库中的几门大炮和充足的弹药，对位于下游的中国炮台进行疯狂轰击，然而由于伤员太多，行动困难，以及清军和义和团的重重围困而难以成功。西摩联军被死死地困在这所武器库中。
刚刚攻入武器库时，西摩联军就派有奸细向租界送信，请求救援。他们很快组织了以俄国官兵为主的一支救援队，大约有2500人，在俄国上校希林斯基指挥下，由送信奸细带路，于6月26日凌晨4时许从租界出发，沿土围子和铁路向西沽行进，很顺利地将西摩联军解救出来了。当天上午，他们一同撤回租界。行前，将西沽武器库付之一炬，彻底摧毀。
西摩联军逃回租界，历时17天的进京计划无果而终。17天中，西摩联军有14天是在与义和团和清军的激烈战斗中度过的。联军共死亡62人，受伤228人。义和团和清军的阵亡人数约有三四百人。
不宣而战：大沽失陷
西摩联军之所以在京津路上行进困难，主要是由于后路被清军所控制，后援部队不能及时提供支援。出于军事战略的考虑，联军指挥官普遍认为，必须打通天津通往北京的道路，设法占据大沽炮台。
大沽口位于天津东南45公里处，北纬38°4′-39°12′，东经117°30′-117°46′，为黄河改道从天津入海冲积而成，东临渤海，北靠京山铁路，是北京通往海洋的东大门，可以随时扼制北京的咽喉，是天津的屏障，是海上通往天津的必经之路，军事地位极为重要，自古以来即为海防重镇。
大沽口不仅具有重要的战略位置，而且其拥有“悬崖峭壁，对峙如门”的天然屏障，有“一夫当关，万夫莫开”的优越条件，素来受到军方重视。明嘉靖年间，为了抵御倭寇在沿海骚扰，军方开始在大沽口设防，构筑堡垒，每隔三里筑墩堠一座，用于瞭望倭寇动向。这大概是大沽口军事设施营造之始。
经过大约两百年的发展变化，至清中期，大沽口在清军防御体系中的地位愈显重要。1816年，清军在大沽口南北两岸各建一座圆形炮台。鸦片战争结束后，清军对大沽炮台进行增修加固，至1841年建成大炮台五座、土炮台十二座、土垒十三座，以比较严密的炮台群构成大沽口要塞较为完整的军事防御体系。这些炮台大致以三合土建筑，即在炮台外面用二尺多厚的三合土（白灰三成、土七成混合而成）把炮台包起来。这些三合土经夯实后结构坚实，炮弹打在上面，只能留下一个浅洞，不至于砖石乱飞伤及守军。
经过十几年的经营，大沽口南岸炮台营盘及附近大沽镇成为渤海西海岸海防前线中心，担负起拱卫京师的重要功能，其防地包括大沽、北塘、营城、新河、葛沽、岐口等要塞，形成围绕大沽、北塘两个海口的扇形防务体系。只是面对更为先进装备的西洋人时，依然是不堪一击。
6月10日，云集在大沽口外海面上的各国舰队司令与各国驻北京公使失去了联系。14日，前往北京的西摩联军也与各国舰队司令中断了联络。各国舰队司令在与各自政府进行密切联系的同时，也在探讨怎样才能有效拯救被围困在北京的各国公使以及他们的侨民。得出的初步结论是联军必须尽快占领大沽炮台，方能争取主动。
这个计划最初无法获得各国驻天津领事的支持，他们担心，立即进攻大沽炮台将会激起中国军民更加猛烈的反抗。倘若联军执意夺取大沽炮台，那就等于是在为每个在内地的外国人签署死刑证。领事们主张，即便确实需要占领大沽炮台，也要等到在内地的外国人脱离危险。
然而，各国海军将领却不这样认为。他们指出，目前在中国需要保护的外国人有四类，即分散在各地的传教士、处境危险的西摩联军、在北京的外侨和在天津的外侨。如果延迟行动，并不意味着他们的安全得到保障，反而使西摩联军的处境更加危险。如果迅速夺取大沽炮台，一是可为挽救西摩联军打开交通路线，二是能为后继的大批联军取得登陆据点，三是可以排除驻大沽炮台清军对各国舰队的威胁。有了部队，才能真正保证传教士和外侨的安全。
各国将领执意强占大沽炮台还有一个原因，那就是京津局势日趋危机后，清军确实从山海关向大沽炮台增兵，并在大沽口水面部署大量水雷，将铁路、电线有计划地进行破坏，有意阻止各国军队在此登陆。这在各国将领看来，显然是一种“助匪为虐”的不合作态度，“实与各国有碍”[1]。因此，各国将领将大沽炮台视为必须占领的桥头堡。
攻打大沽炮台本是各国海军的联合行动，但在这一行动中，俄国军队表现得最为积极，实际上充当了这次行动的主谋。
俄国将领一个重要的目的是期望通过实战尽快提升俄军的份额和地位，以此削弱英国在联军中的影响。军方建议得到了俄国政府的全力支持，于是俄国军队凭借地理优势，迅速指派俄国太平洋舰队副司令基利杰勃兰特从旅顺口抽调1600名官兵星夜向大沽口转移。
基利杰勃兰特海军中将是当时各国驻大沽口海军将领中级别最高的将领，且年岁居长。俄军事当局之所以任命他率领舰队前往大沽口，实际上是期望他能够成为联军进攻大沽口的最高指挥官，夺取联军指挥权。基利杰勃兰特到达大沽后，一方面派人详细侦察大沽炮台布防情形，一方面加紧与各国舰队指挥官串联沟通，两次邀集各国海军将领到俄旗舰“俄罗斯号”巡洋舰上开会，密谋进攻大沽炮台的具体措施。基利杰勃兰特没有辜负当局的期望，他确实充当了联军进攻大沽炮台的总指挥。
6月15日，基利杰勃兰特邀请英国舰队临时指挥官普鲁斯海军少将、法国舰队指挥官库尔若利海军准将、德国舰队指挥官裴德满海军上校、日本舰队指挥官永峰海军大佐、意大利卡泽拉海军上校以及奥匈帝国科诺维茨海军少校等来到他的旗舰上开会，讨论局势及应对办法。他们认为，大量情报表明中国军队正在进行大规模的行动，有切断津沽铁路的企图，在白河口也布置了水雷。必须采取措施保全铁路并保护天津外侨，于是迅速占领大沽炮台的主张便很容易获得各国将领一致同意。
不过，当天的会议并没有做最后决定，但显然已开始为这一军事行动做准备。会后，300名日军立即被派去占领塘沽火车站；250名俄军和法军被派往溯铁路线而上的军粮城火车站，企图控制津塘之间的交通联络，保障进入海河的水路畅通无阻。
6月16日上午，各国海军将领在“俄罗斯号”巡洋舰继续举行会议。为了有效保障外国人的安全，各国将领终于决定不惜代价夺取对于整个战局至关重要的大沽炮台。他们计划兵分两路。会议限定中国驻大沽炮台守军投降时间为17日凌晨2时，否则就要用武力夺取。会议决定将这份经各国舰队司令或舰长签字后的会议记录送交直隶总督裕禄和大沽炮台中国守军将领罗荣光提督。大沽战役终于到了一触即发的边际。
联军强行攻占大沽炮台的意图并没有得到美军的支持。美国舰队司令恳布夫早在6月14日就通知英国海军上将布鲁斯，表示他未被授予向一个与美国保持着和平的国家发动任何战争行动的权力。15日，他又以不能侵占清政府财产为理由，宣布美军拒绝参加对塘沽车站的占领。16日，他拒绝在联军“最后通牒”上签字。
但是，美国军舰“莫诺卡西号”舰长怀斯已收到保护美国利益的命令，所以，在联军与清军正式开战时，同意收容滞留在大沽和塘沽的外侨。他同时宣布，一旦美军受到清军的攻击，美军便会当即采取相应行动。
恳布夫的立场得到了美国总统麦金莱的支持。他们的理由是，美国并未同中国作战，因此这种“敌意的示威”只会加强义和团的敌视和抵抗，从而进一步激怒清政府，促成“排外分子的团结”，使本来已十分严重的局面更加恶化[2]。
不幸的是，在后来的战斗中，并没有参加进攻大沽炮台的美国军舰“莫诺卡西号”仅收容了滞留在大沽和塘沽的外侨，却首先被清军的炮弹所击中。由此开始，恳布夫认为中美之间存在着战争状态，开始与其他国家海军将领合作。进攻大沽炮台也就由“七国联军”变成“八国联军”了。
已有足够心理准备的罗荣光提督收到联军最后通牒时并没有惊慌失措，他义正词严拒绝了联军的无理要求。他一方面下令各炮台马上投入战斗准备，加大对海口灯塔船至海河河口处放置水雷的数量，向两岸炮台增加战斗兵员；一方面立刻派人飞赴天津向直隶总督裕禄报告求援。
与此同时，罗荣光还派人通知驻守在大沽的北洋海军统帅叶祖珪，请其命令各鱼雷艇管带赶紧预备战事，到时由海神庙夹攻，与炮台守军共同迎击向大沽炮台进攻的联军。
与此同时，联军也正在进行军事部署。携带两门火炮的300名日军已于15日在塘沽悄悄登陆，十艘吃水较浅的千吨以下舰艇也于清军在海河口布设水雷、封锁航道前驶入海河，并停在适当的战斗位置，将炮口瞄准清军各个重要目标。16日，又有600名英德俄官兵分批在塘沽登陆，准备从侧后进攻大沽炮台。同一天，各国舰队司令还命令停泊在塘沽车站附近的日舰“亚打告号”及停泊在海关附近的法舰“里昂号”和德舰“伊尔提斯号”全力保护车站与海关；命令英舰“声誉号”和“鳕鱼号”监视中国的四艘鱼雷艇，并以俄舰“海龙号”、巡洋舰“基立亚克号”等军舰配合已登陆的联军夹攻炮台。
6月17日，夜幕沉沉，大沽炮台和附近海面一片寂静，清军炮台和联军军舰都鸦雀无声，沉寂得吓人，双方似乎都在等待最后通牒限定的凌晨2时的到来。
零时50分，距最后通牒限定的时间还有大约70分钟时，驻守在大沽炮台的清军实在按捺不住，在明知寡不敌众的情况下，以攻为守，一发接一发的炮弹呼啸而下，德国军舰“伊尔提斯号”一连挨了17颗榴弹和一颗榴霰弹，上层甲板全被炸毁，舰长兰茨的一条腿被炸断；一发榴弹在法国军舰“里昂号”上爆炸，引起大火，一人被击毙，46人受伤；俄舰“基立亚克号”试图用探照灯照射炮台，但立刻招来清军雨点般地炮弹轰击，其弹药库被击中并引起猛烈爆炸，将弹药库上面的甲板掀掉，5名俄国水兵被活活烧死。联军各舰见势不妙，纷纷回逃。
中国守军赢得了第一波胜利，联军稍事调整，迅即组织猛烈反扑。早已埋伏在炮台后侧的俄、英、意等国突击队，以散兵队形分成左中右三路向炮台推进。天色微明，这些散兵接近西北炮台，他们立即向清军发动攻击，猝不及防，待清军掉转大炮轰击这些散兵时，已经有点来不及了。俄军、日军号叫着翻过炮台围墙，冲进炮台，与守军召开激烈的肉搏。清军不敌，丢下不少尸体和伤兵，被迫撤退。
炮台守军前后受敌，联军步步向炮台逼近。炮台的火药库已完全置于联军军舰的射程之内，弹药库中弹爆炸起火，陆上联军乘势猛攻，中国守军腹背受敌，伤亡惨重，弹药不继。经过几个小时的激烈战斗，尽管中国守军浴血奋战，视死如归，但终因后无援兵，大沽炮台于17日晨5时半开始陷落。
紧接着，联军将目标转向北炮台，而北炮台守军眼见寡不敌众，望风而逃。晨6时许，英国军队最先攻占北炮台，遂将北炮台的炮口转向，与海河中的联军炮舰一起，向南炮台组织猛烈轰击。在南北大炮掩护下，联军俄、德、法一部由北炮台附近渡过海河，从侧面袭击南炮台，中国守军顽强抵抗，但终因弹尽兵绝，基本阵亡，联军于6时半攻陷南炮台。
至此，大沽口战斗基本结束。是役，中国失掉经营数十年的大沽炮台，主将罗荣光、副将韩照琦均身负重伤，七百多名清军将士为国捐躯。据俄国人扬切韦次基所著《八国联军目击记》描述，在联军攻占的所有炮台大炮附近都发现有断手、断脚、断头的英勇捍卫者，炮台到处躺着已经死亡或身负重伤的中国守台将士。
在大沽炮台失守后两三个小时，法国驻天津领事杜士兰代表列强向直隶总督裕禄提交了联军司令官共同署名的照会，内容与送给罗荣光的相同。照会的日期标为16日，实际送交时间是17日上午10时许。这时，大沽口的战斗早已结束。显然，列强有意防止裕禄从天津派兵救援大沽炮台守军。
列强们高估了裕禄。裕禄事前虽然没有收到列强的照会，但已通过罗荣光差专人前来报警获知消息，但他却以“力顾津郡”为由，拒绝派兵援助大沽。从这个意义上说，大沽失陷，裕禄负有不可推卸的责任。
除了裕禄外，对大沽失陷负有直接责任的还有当时驻守在大沽的北洋海军统帅叶祖珪。罗荣光恳求他派遣鱼雷艇对联军进行攻击，给大沽守军以必要的协助。
叶祖珪是甲午海战的英雄，他在黄海大战中指挥“靖远舰”冲锋在前，浴血奋战，在旗舰“定远舰”桅楼失去指挥能力后，叶祖珪下令座舰迅即升起司令旗，代替定远舰从容指挥舰队，奋力拼搏。然而几年时间刚过，叶祖珪竟然不顾军情危机和海军官兵的抗敌要求，强令舰队不准开炮，并带领舰队仓皇逃命。结果，悬挂海军提督旗的中国二级巡洋舰被联军扣留在大沽口外，在17日晨举行的谈判中，叶祖珪同意中国军舰熄火抛锚。中国最大的巡洋舰“海容号”和三艘鱼雷艇均被联军俘获。
所谓“归政照会”与太后的心结
大沽炮台的失陷，使京城大门洞开，联军便有可能源源不断地从这里登陆直抵北京，这当然是巨大危险，因此清政府将联军攻占大沽炮台视为各国对华宣战，并由此立即展开行动。
清廷决定对列强宣战有一个比较复杂的过程，政府内部也有比较复杂的争论。那些主张镇压义和团的官员，如许景澄、徐用仪、袁昶、联元、荣禄、奕劻、王文韶等中央大员，以及地方督抚中的李鸿章、刘坤一、张之洞等人，都坚决反对开战。他们认为，列强之所以向中国用兵，根子在于义和团骚乱和盲目仇外，他们不过是情急之下不得已之举，其目的也只是协助中国剿灭义和团而已。只要清政府能够有效镇压义和团，平息骚乱，八国联军就会自动退兵，中国就必然化险为夷。
反战言论在朝廷中得到了光绪帝的支持。光绪帝对八国联军的期望不无来由。慈禧太后之所以由主和走向主战，在很大程度上也是担心她的权力可能会因此而受到损害。而列强在决心出兵中国时，确曾想过废黜慈禧太后，恢复光绪帝的权力。因此，反战言论一出现，便立即遭到端王载漪等人坚决反对。
在载漪等人看来，当时最大的问题莫过于废帝立储，他们主张“安内”必先“攘外”，主张利用义和团的排外情绪去“报复”列强对“中国内政”的粗暴干预，乘机完成废帝立储的“大事”。然后，再集中精力去镇压义和团。到那时，哪怕割地赔款损失再大，但废帝立储已成事实，也就不怕列强总给中国找别扭。
从这个意义上说，主战派的目的也算不上光明正大，他们并不是为了国家利益，而是为了政治小集团的私利；他们并不是真的支持义和团的反帝爱国运动，而是利用义和团去实现自己政治集团的私利。
出于对最大利益的考量，慈禧太后当然比较倾向于主战派。但是作为清廷最高决策者，慈禧太后无法仅仅从感情出发，事实上她一直在战和之间摇摆不定。在没有得到列强在大沽炮台开衅报告前，虽然对义和团是时剿时抚，但她对列强并不敢真正得罪，一直设法求和。即便使馆卫队和西摩联军相继进发北京后，她仍寄希望于能够有效镇压义和团，从而使列强没有理由继续用兵。
这只是慈禧太后的一厢情愿，事态并没有按照她的愿望发展。一方面义和团运动没有因为清廷的镇压而平息；另一方面，联军在面对义和团抗击，甚至遭到清军阻击情况下，也没有停止向北京进兵，气焰反而更加嚣张。
面对这种情況，慈禧太后于6月16日电召善于与列强周旋的两广总督李鸿章立即进京，并于同日下午召集有百余人参加的御前会议，研讨对策。
主和派为了争取主动，抢先发言。他们反复强调中国力量太弱，不足与列强抗衡。否则，等待中国的只能是亡国。具有丰富外交经验的吏部侍郎许景澄说：中国与外国交往数十年，民教相仇之事，无岁不有，然结果不过赔偿而已。惟围攻使馆，攻杀使臣，在中外历史上皆无成案。现在东交民巷外国使馆处境危险，义和团日窥伺之，几于朝不谋夕。倘若外国使臣真的发生什么问题，其结果真的不堪设想，真不知宗社生灵将置诸何地？
太常寺卿袁昶接过许景澄的话说：衅不可开。政府纵容乱民，祸至不可收拾。他日内讧外患相随而至，国何以堪？
曾经奉命巡查义和团真相的太常寺少卿张亨嘉接着说，根据他的调查，义和团所鼓吹的那些攘外神术并不可靠，他们的真实动机很值得怀疑。建议朝廷在处理与列强关系时，无论如何不要凭借义和团的愚昧排外制定对策。
张亨嘉字燮钧，福建侯官人，其学问虽大，但官话太差，所以他的发言并没有使太后与皇上听明白。只是他对义和团的否定太过绝对，于是立即引起朝臣激烈争论。
与义和团有过直接接触的仓场侍郎长萃不同意张的看法，他大声表白自己亲眼看见义和团是怎样的忠君爱国。他认为，善待义和团，善待民意，是大清王朝立国的根基，如果没有义和团，京师或许已在列强的包围中了。端王载漪、贝勒载濂及户部侍郎溥良等人都认为应该利用义和团的爱国热情与列强决一雌雄。
这种说法显然不负责任，经历过甲午战败屈辱的光绪帝实在是按捺不住心中的愤懑而反驳道：人心何足恃，只不过是徒添混乱而已。士大夫喜言兵，然几年前的甲午一战，朝议皆主战，究竟一败涂地，创巨痛深，效果是大家都看到的。现在各国之强十倍于日本。诸国合而谋我，何以御之？倘若开战，中国必将比甲午战争失败得还要惨。
光绪帝的悲观情绪使端王载漪很不以为然，他说：即便义和团不足恃，那么还有大清王朝的正规军可用，尤其是甘军将领董福祥猛悍善战，在先前剿灭回部暴乱中大著劳绩。如果能够重用董福祥和他的甘军，那么列强区区数万人何患不平？
光绪帝闻言道：董福祥固然猛悍善战，然其人骄骞难驭，各国器械犀利，兵强马壮，远非西北回部可比。
戊戌变法后，光绪帝每见臣工，不过循例两三言，绝不谈及政治。今天他对那些不通世界大势的愚昧大臣非常反感，不禁多说几句，力主和平解决大清王朝目前所面临的危机，不要与列强轻易开衅。否则，即便不致亡国，也必使国家元气大伤。
翰林院侍讲学士朱祖谋也以为凭借义和团这些乌合之众去抵抗联军，是天大的笑话，是拿国家命运开玩笑。至于端王重用董福祥和他的甘军去抵抗联军，也是非常荒唐的。董福祥不仅鲁莽蛮横，简直就是一个无赖，万不可用。
在当朝大臣尤其是武将中，现在只有董福祥一个人敢言抵抗，而朱祖谋竟然公开表示董福祥其实就是一个流氓无赖，这对太后无疑是一个重大打击，觉得满朝文武竟然到了关键时刻没有可用之人。于是太后厉声道：你说董福祥无赖不可用，那么谁是可用的？你且说来！
朱祖谋坦然对曰：若必命将，依臣愚见，还是山东巡抚袁世凯。
袁世凯当时确已崭露头角，他具有一定国际视野，明白世界大势，知道怎样处理义和团这样的问题，所以就任山东巡抚之初，就铁腕镇压义和团，在列强和那些稍具国际视野的大臣中赢得了赞誉。朱祖谋还没有讲完，就遭到端王载漪大声呵斥。
端王载漪炙手可热，大权在握，他坚决抵抗的顽强态度使人们无法正面反对。太后无语，光绪帝默然，这一天的御前会议就这样不了了之。
按照主和派的意见，清政府目前唯一选择就是痛下决心，坚决镇压义和团，捕杀首要，惩儆协从；并派人前往各国使馆表明心迹，请求公使向各国政府说明情況，阻止添调外国军队继续向北京开拔。所以说，16日的御前会议虽然在总的倾向上是主战，但会议结果却是暂时维持和局，向与列强和解的方向迈进，并镇压义和团，平息骚乱。
会后，慈禧太后命总理衙门大臣那桐、许景澄等迅速出城，前往马家堡以南寻找并迎接正在来京路上的西摩联军，劝阻联军停止前进。
慈禧太后此时的政策是：以战求和，劝说西摩联军停止进军北京；西摩联军如能够停止前进，那就一切都好说；反之，就派董福祥强行阻拦；再不服阻，则决战。这就是太后综合两派意见后所做的调和，大有先礼后兵的意思。
在慈禧太后掌控下，清政府并没有与列强立即决裂。太后在越来越依赖主战派的同时，事实上也对他们稍有约束。她从容操控着主战、主和两大阵营。
从政治操作层面看，太后确实玩得游刃有余，然而这种模棱两可的态度为政局发展预留了很大空间。想不到的是，主战派的卑鄙阴谋终于迫使太后放弃主和幻想，一头扎进主战阵营。
16日晚，载漪感到在白天的会议上还是不敌主和派，费了那么多口舌说服太后，竟然被主和者的三言两语所击破。为了促使太后早下宣战决心，载漪竟然煞费苦心伪造了一个所谓“归政照会”，派江苏粮道罗嘉杰之子于“午夜”时分呈交荣禄。深夜中，荣禄看到这份“归政照会”，也没有设法去与各国公使进行核对求证，因为他无论如何也想象不到当朝领班大臣竟敢伪造证据，谎报军情，不论出于什么目的，这都是欺君之罪。然而，荣禄匆忙中信以为真，于次日黎明时分将伪造的“归政照会”呈递给了慈禧太后。
虽说“归政照会”是伪造的，但在当时中外沟通已经很困难的时候，这个伪造的文件确实符合外国人的普遍想法。类似的主张在当时一些媒体上就曾公开表达过。更重要的是，这个伪造的照会确实触到了太后的痛处。慈禧太后一见照会，既悲且愤，对洋人的恼怒一时压倒了恐惧，必须一决雌雄的底案基本形成。于是她在当天立即召集第二次御前会议。
在这次会议上，主和大臣在昨天情形激励下，首先发言，重申无论如何不能依靠义和团去与联军抗争，否则自取灭亡。
光绪帝也强调，用人心去抵御外侮本来就是一句空话，更何况义和团只是一群乌合之众，并不能代表民心。光绪帝的言论无疑激怒了载漪等人，他们已经顾不上君臣之道、臣下之礼，忍不住群起驳之。他们借用各种传奇故事杂糅自己的所见所闻，大肆吹嘘义和团民众是如何英勇无敌，不怕牺牲，奋勇向前；义和团的法术是怎样神奇，怎样灵验；义和团民众的功力是怎样巨大，怎样刀枪不入；义和团民众的爱国忠君之心是怎样不必怀疑。
端王等人的吹嘘也引起了太后的反感，太后打断端王的话，转向户部尚书立山问道：听说你也见过义和团，你的看法呢？
户部尚书立山出身于满洲贵族，为蒙古正黄旗人，长时期服务于内廷，深得两宫宠眷信任。他直言不讳告诉太后：当然也不能说义和团就是乱民、暴民，也不能干脆地否认义和团的爱国之心、忠君之情。不过呢，所谓刀枪不入，其实并不像人们吹嘘的那样神奇，不过是江湖上那些见怪不怪的花招而已。
载漪气急败坏回击道：义和团忠君爱国，是用他们的真心，奚问其术？你立山竟敢当着太后、皇上的面公开贬低义和团，想必一定与列强与联军有着什么特殊关系或不可告人的秘密。以你立山这样的身份、这样的言论，列强必听，大军必退，危机立解。
端王载漪的讥讽显然有失大臣风度，也为立山的反击留下了可乘之机。立山原本就对载漪骄横嚣张气焰憎恨不已，于是反唇相讥：最先提出与列强开战的是你端王载漪，你有本事，你有能力，那你就去与列强谈判，让联军退兵去罢。我立山从来没有介入外交事务，所以谈判、退兵说什么也不可能是我立山的责任，更不是我的职责。
载漪闻言暴跳如雷，大骂立山。立山起而争辩，会议气氛骤然紧张，依附后党的二十余名大臣“合词痛哭”，力请太后同意端王载漪利用义和团与列强决一雌雄的建议。
太后心中另有疙瘩，面对此情此景心中自然不爽，特别是荣禄早上送来的那份归政照会一直使太后非常愤怒，于是她喝令这些无能的大臣不要吵了，说她有要事宣布，遂取出那份所谓“归政照会”，当众宣读：
一、指明一地，令中国皇帝居住；
二、代收各省钱粮；
三、代掌天下兵权。
对于第四条“勒令慈禧太后归政”，太后并没有明白宣读。她接着说：现在的情形各位重臣都看到了，并不是大清王朝要与列强结仇，列强打到我们家门口了，我们如果不急起反抗，那么亡国之日就在目前。若拱手相让，举国投降，我何以有颜面去见列祖列宗？坐等灭亡也是亡，一战而亡也是亡，但是性质就根本不同了。望诸位仔细商量怎么办。
满朝文武听到这里，不禁悲从心出，连连顿首，群呼愿听太后调遣，愿效死力。
太后接着宣布：“今日之事，诸大臣均闻之矣。我为江山社稷，不得已而宣战，顾事未可知，有如战之后，江山社稷仍不保，诸公今日皆在此，当知我苦心，勿归咎予一人，谓皇太后送祖宗三百年天下。”[3]太后宣战决心由此而定。
这封伪造照会不仅引发太后执意宣战，而且也深深地影响了光绪帝的态度，他并不知道这份伪造的“归政照会”最关键的内容是勒令太后将政权还给他。他听到列强指定一地供他居住，并且将天下钱粮、兵马统统归其管辖，这就是要他当儿皇帝，简直与亡国没有什么区别。光绪帝深感困惑，他实在不明白列强为何这样不顾及中国政府的脸面和尊严。
据总理衙门章京邹嘉来的观察，正是这份伪造的“归政照会”彻底改变了清政府的权力格局，对清政府的态度转变起到至关重要的作用。光绪帝表示，如果确实到了无法挽回的地步，那也只好做“背城之举”，因为毕竟“宗社生民所系至重”，国家尊严、人民安危大于一切[4]。
17日御前会议一结束，清廷即派操办外交事务多年的军机大臣徐用仪率户部尚书立山、内阁大学士兼礼部侍郎联元等前往各国使馆解释中国政府的立场，希望各国公使劝阻联军进京，声称“如必欲开衅，可即下旗归国”[5]。清政府不惜与列强一战的态度已基本明朗。
然而，清廷突然收到两江总督刘坤一、湖广总督张之洞等方面大员紧急电报，坚决反对清政府对列强宣战，主张从速镇压义和团，重建与列强的信任。否则，联军势必要干涉中国内部事务，那么中国也就祸在眉睫了。
刘坤一、张之洞的电报在清廷内部引起极大反响，太常寺卿袁昶等主和官员深感得到刘、张两位封疆大吏支持，局面或许会有所转变，于是迅速起草《请亟图补救之法以弭巨患疏》，力陈义和团那些拳术、魔法决不可恃，外衅必不可开的道理，强调对义和团必须由中国自行解决，方可避免列强干涉、洋兵助剿，建议责成与各国公使关系尚可的荣禄便宜从事，授权荣禄对义和团民众刑事犯罪格杀勿论。
刘坤一、张之洞等重臣的意见深深影响了慈禧太后，再加上像袁昶等一大批主和大臣进行疏通，遂使太后的想法又有变化。6月18日，慈禧太后第三次召集御前会议。
由于有昨天太后的宣战决心，主战派稍占优势。端王载漪等人主张首先攻打使馆，希望以此威胁各国公使，从而达到“使馆朝夷，皇位夕易”的政治目的[6]。这并没有获得慈禧太后的认同，因为几十年的政治经验使太后无论如何不会做出如此荒唐的决策。
两国交兵不斩来使，这是中国自古以来的外交传统。载漪的主张荒唐至极，后果不堪设想，还没有等太后拍板定案，一直沉默不语的汉军机大臣王文韶终于按捺不住发言，以为一旦开衅，不论是否伤及公使，恐怕都不会那么容易善后。他请太后三思而后行，决不能听信那些不负责任的胡言乱语。
内阁学士联元闻言顿首表示：假如下令军队攻打使馆，势必危及各国公使安全。这个事实本身就会迫使联军尽快进京，且势必还要加大规模。更重要的是，1860年英法联军的教训不远，八国联军进京后，整个北京城必然会被他们的复仇情绪所激励而杀得鸡犬不留。联元的态度是：“奸民不可纵，外衅不可启。”[7]中国政府不仅不能派兵攻打各国使馆，而且必须按照国际公法和国际外交惯例，想尽一切办法保卫公使馆不受骚扰，保障各国公使绝对安全。
这些话引起慈禧太后的反感，她禁不住拍桌子大骂：你们这一套我早已听厌了，假如你们真有本事，何不去劝说各国公使阻止联军入城，“否则且斩若！”[8]
慈禧太后无法就战还是和的问题做出最后决定。会议结束时，她命力主和平的户部尚书立山陪同总理衙门大臣王文韶、许景澄等人前往各国公使馆，劝说公使阻止联军继续向北京进兵，视外交斡旋结果再定。
立山、王文韶、许景澄首先向窦纳乐转达清政府对义和团骚乱一直没有平息表示歉意，然后进一步说明义和团对联军的任何反抗都不应被解释为得到清政府的赞同。不过，他们向窦纳乐保证，现在清政府正在采取严厉措施，北京的秩序即将恢复平静，他们建议各国援军不要再进入北京了，可以留驻在距北京大约12英里的黄村车站，以免引发不必要的冲突。
对于立山等人的建议，窦纳乐明确拒绝；对于义和团与联军的冲突，窦纳乐表示相信立山等人的解释，承认清政府应该没有支持义和团对联军的阻挠。不过窦纳乐也严肃表示，如果一旦发现清军进攻联军，那就将是另外一回事了。
对于立山一行此次来访的真实目的，窦纳乐一直困惑不解。他猜测大概是清政府中的主和、主战胶着不下，主和者既然表示有能力说服列强退兵，那么太后也不好不让他们试试。然而，他在会面的当时并没有这样清醒的认知，因此他没有给那些主和的官员增加任何砝码，反而使他们在清廷内部成为毫无用处的书生、懦夫，甚至有卖国、投降的嫌疑。
如果窦纳乐当时能够帮助这些所谓主和派去劝阻联军进一步向北京用兵和增兵，或许将是另外一个结果，慈禧太后执意“与世界为敌”估计也就不会出现。可惜的是，这些猜测不过是假设，永远无法替代残酷的事实。
宣战诏书的真实含义
立山等人的努力没有换来各国公使劝阻联军进京的承诺。第二天（19日），直隶总督裕禄又传来一个令人震惊的消息，驻扎在天津的联军限时要中国守军交出大沽炮台，否则将用武力强行占领。
裕禄报告依据的是法国驻天津总领事杜士兰17日的照会，即前面已经提及的最后通牒。裕禄收到照会的时间其实是在大沽炮台失陷之后。这个时间点非常重要，而裕禄在报告中故意模糊，只是报告了杜士兰的照会，没有报告大沽炮台的结果。
其实，裕禄不外乎是要推卸自己不愿派兵增援大沽炮台的责任。按理说，这个责任也不能都归罪于裕禄。这是清军体制改革不到位，没有统一指挥协调系统所致。如果裕禄当时接受请求，派兵援助，若联军从后方端掉天津防务，这个责任肯定更大。
裕禄的隐瞒在某种程度上可以理解，只是这一次委实关系太大，直接影响了1900年后来整个政治、军事、外交进程。
这份奏折给清政府统治高层的印象是：列强欺人太甚，竟然向中国索要大沽炮台。从战略上说，大沽为海口重地，也是守卫北京的重要门户，如果将大沽炮台交给联军，实际上就是将进入北京的大门钥匙交出。如果同意了这一要求，就不止是丧失北京的一个重要屏障，此后的中央政府也只能在列强的卵翼下苟且偷生。
慈禧太后于获知这一消息当天（19日）下午在仪銮殿紧急召集第四次御前会议。
此时，慈禧太后和朝中大臣都不知道大沽炮台已经沦入联军之手，他们的讨论还是以联军索要大沽炮台为前提。因为清廷第二天（6月20日）通过军机处发给裕禄的上谕，仍要求裕禄报告联军索要大沽炮台的最新进展。
