当北方战局逐步演变时，南方的情况也趋于恶化。6月14日，英国驻上海代总领事霍必澜致电英国外交大臣索尔兹伯理，表示北方的形势会越来越坏，建议英国政府高度注意。一旦英国不得不随着这些西方国家与中国政府断交时，就应该立即与湖广总督及两江总督达成一项谅解。如果湖广总督张之洞、两江总督刘坤一指望得到英国政府的有效支持，他们将在所辖地区内尽力维护和平，以免长江流域遭受北方那样的战乱和损失。
保境安民：方面大员的忧虑
霍必澜在向索尔兹伯理报告的同时，还致电英国驻汉口领事法磊斯，询问如果张之洞确信将获得英国政府的支持，那么他是否愿意与英国政府进行合作，共同维护长江领域的和平。法磊斯很快回电说，他认为张之洞将欢迎英国政府的重要援助，但毫无疑问的是，他也会十分珍惜中国的独立和主权。
6月15日，英国外交部建议海军部派遣一艘军舰前往南京，以诚意向刘坤一和张之洞表达英国政府对他们维护长江流域和平的支持。英国海军部第二天就命令“仙女”号开往南京，“红雀”号开往汉口，同时命令停泊在香港的“无畏”号驶往吴淞。与此同时，英国议会也表示，中国局势到这种地步，英国军队应该无条件占领长江一带，以确保英国的利益不受义和团运动的损害。
遵照英国政府的指示，英国驻汉口总领事法磊斯立即求见张之洞。6月17日早晨，张之洞与法磊斯举行会晤。参与会晤的还有海关道台沈瑜庆以及张的幕僚辜鸿铭、梁鼎芬等。当随从人员退出后，法磊斯向张之洞解释说：由于北方的官员缺乏能力，各国派兵登陆，造成了十分严重的局势。法磊斯提交了索尔兹伯理的一份英文电报副本，请求张之洞出面维护长江流域的秩序，并表示英国政府将给予坚定的支持。
张之洞带着浓厚的兴趣倾听法磊斯的介绍，对于英国政府的好意表示感谢。他说，他完全了解在长江流域维持秩序和提供保护的责任，这不仅是由于条约义务，也是为了他个人的利益和声誉。他与两江总督刘坤一的意见基本一致，对于维护长江流域的稳定抱有坚定信心，并正为此目的而采取必要措施，以防止义和团或其他不良分子发生骚乱。
不过，张之洞也非常明确地表示，他不希望在长江流域驻有英国舰队，这是高度敏感的时期，极容易引起各方面误解。张之洞的真实想法是，义和团皆乌合之众，无纪律无军械，清政府如果肯认真弹压，尽有余力，不需外助。然而英国乘此混乱之际遽派军舰进入长江，内恐百姓惊谣生事，外恐各国援照效尤，更难收拾。张之洞表示，如果需要英国军队的帮助，会立即提出请求。至于北方的混乱，张之洞解释说，主要是因为慈禧太后受到一批毫无经验且愚昧愚蠢大臣的包围。
张之洞的态度是积极的热情的，承诺也是诚恳的有把握的，这深刻影响了法磊斯。唯一稍感不安的是，张之洞所统辖的部队，可能并不像他自认为的那样忠心耿耿。
法磊斯的拜访和英国人的态度无疑使张之洞感到高兴，不管怎么说，在这混乱时刻有英国人提供某种保证毕竟有助于加强他的力量，并保持长江流域的稳定，尽量避免战火延烧到此。
在法磊斯拜访张之洞的前一天，金陵税务司韩森也在南京拜会了刘坤一。刘坦然表示，他决心与张之洞合作维护长江流域的和平。目前，他知道英国人除了自身利益外，还会为中国利益着想，如果其他国家侵犯长江流域，刘坤一表示愿在英国的“指挥”下采取统一的行动。很显然，刘坤一主要是担心其他国家会乘着混乱局面进入长江流域，而长江流域素来为英国的势力范围，英国决不会轻易同意其他国家进入。在是否借重英国力量这一点上，刘坤一与张之洞在最初阶段略有区别。
如果说张之洞不希望英国军舰在长江流域出现的这一态度在口头表述时还不是那么明确的话，那么他在发给刘坤一的电报中就明确表示，目前不希望任何军舰驶入长江。
经张之洞提示，刘坤一很快改变了看法。他在6月19日会见“仙女”号指挥官时将电报交给英国人过目，他表示，既然英国的两艘军舰已经驶入长江，不希望继续驶入。他明白告诉英国人，长江流域如果发生骚乱，他和张之洞的军队完全能够处理。
英国方面当然不愿意就此罢手，按照他们的计划，将继续扩大在长江流域的军事力量，甚至考虑在各个通商口岸都派驻英国军舰。对此，张之洞、刘坤一担心会引起其他国家的纠纷，而且容易导致许多不必要的误会。6月19日，刘坤一致电张之洞及于荫霖、鹿传霖、王之春、松寿等长江流域诸督抚，明确提出由中国方面力任保护，或许能够阻止各国向长江流域派兵。这多少已流露出在北方战局迟迟不能明朗的情况下，东南各省设法互保的意思。
6月20日，张之洞再次会见法磊斯。他强调，和刘坤一正采取一切可能的措施维护长江流域的秩序。他明确反对英国或其他国家在长江流域进行任何鲁莽的海军示威，因为这只能引起惊慌和猜疑，不利于东南地区的和平与稳定。
与此同时，张之洞也通过中国驻美公使伍廷芳转告美国政府：北方糜烂，社会经济已受到严重破坏；东南大局现在还算平静，只是各国如果要向东南地区派遣军事力量，势必引起混乱和动荡，数百万中国人或许身家性命不保，而各国商务也不可能在混乱中独善其身，数万万资财或许也将归于乌有。因此，张之洞请求美国政府务必与各国密切协商，不可遽派军舰进入长江。
根据刘坤一、张之洞的指示，上海道台余联沅与英国驻上海总领事霍必澜进行紧张交涉。经余联沅反复劝说，霍必澜表示，长江流域由刘坤一、张之洞两位总督主持，英国方面略感放心。英国军舰现在均聚集在北方沿海，并无另调进入长江流域的计划。只是已经驶往汉口和南京的两艘军舰现在不及追回，尚请中国方面予以谅解。
余联沅迅即将霍必澜的意见电告刘坤一，刘坤一认为，英国人的态度大致比较明朗。英国军舰往来长江游历，原本惯例，所以对那两艘军舰，也只好听之任之了。
张之洞和刘坤一的意见终于被英国方面所接受。6月20日，英国外交部建议海军部对已在长江各口岸的英国军舰发出训令，避免任何示威，同时建议英国军方明确告诉张之洞和刘坤一，英国军舰将在必要时同他们合作，或者是支持他们为维护秩序而采取的各项措施。
东南及长江流域各督抚谋求互保的消息很快被西方外交官获悉，各国驻沪领事也曾向各自政府及各国驻华舰队司令官转达过类似意思，并很快获得回应。6月20日联军各国舰队司令发布公告，宣称联军仅对义和团及那些反对派遣部队前往北京救援的人进行战斗，强调保持和平的责任须由中国官员承担。如果中国不破坏和平，那么中国官员就无需害怕遭到联军的任何袭击。这个公告对一些地方官员产生了分化瓦解作用。
确实，不是所有的地方官员都持坚定的排外立场，也不是所有的地方官员都愿意与外国人合作。因此，当刘坤一、张之洞等人提出“力任保护，稳住各国”的方针之后，也有地方官持反对态度，以为应该强硬，随时准备回击各国军队的进犯。当时奉命负责东南防务的钦差大臣李秉衡就是其中最突出的代表，他的反对也确实一度使刘坤一、张之洞很难堪。
诚如刘坤一电告李秉衡的那样，“力任保护，稳住各国”的方针也只是委曲求全，保护东南地区不受战争影响的从权之计，然而他的一番苦心并没有说服李秉衡，李继续在长江流域部署水雷，请求刘坤一划拨经费以助备战，准备与各国军队决战于疆场。这很可能会影响刘坤一、张之洞协商的保护东南方案，于是刘坤一在约请李秉衡来南京面商的同时，也派员赴江阴向李详告办法，以此稳住他不要鲁莽行事。
李秉衡成了刘坤一等人的心腹之患，不过到6月24日，刘坤一就获得一个支开李秉衡并将其“礼送出境”的绝妙机会。这一天，清廷发来一份通知，要求两江总督派员率军北上，并点名要李秉衡带两营兵力一面启程，一面告知朝廷。于是刘坤一迅速致电李秉衡，并对他进行了廉价的吹捧。
所谓“伪诏”：一个奇怪的借口
其实，东南互保政治格局的形成也有来自北京的动力。根据比较可靠的传言，刘坤一和张之洞至少在6月20日就通过袁世凯收到了朝廷的一道密旨。这道密旨的措辞非常奇怪，许多人认为它是一个垂死政府的遗命。密旨要求各督抚切实保护他们所管辖的各省，同心合力，共挽危局。由于这道上谕后来成为东南督抚共谋互保的政策依据，因而有必要抄录如次：
近日京城内外拳民仇教，与洋人为敌，教堂教民连日焚杀，蔓延太甚，剿抚两难；洋兵麇聚津沽，中外衅端已成，将来如何收拾，孰难逆料。各省督抚均受国恩厚，谊同休戚，事局至此，当无不竭力图报者。应各就本省情形统盘筹划，于选将、练兵、筹饷三大端，如何保守疆土，不使外人逞志；如何接济京师，不使朝廷坐困；事事均求实际。沿江沿海各省，彼族觊觎已久，尤关紧要。若再迟疑观望，坐误事机，必至国势日蹙，大局何堪设想？是在各督抚互相劝勉，联络一气，共挽危局。事势紧迫，企盼之至。[1]
这份上谕可以做出多种解释，主战者以为这意味着战争开始；而主和者则以为这实际上是给予各督抚以绝对的权力，这在一定程度上为东南互保的形成提供了政策上的可能性，显然是东南各省督抚敢于谋求互保的真正动因之一。
21日，李鸿章收到了荣禄发自北京的一封密信，他告诉李鸿章不必对朝廷的谕旨继续予以重视。
这些消息很快为英国外交官获知，据曾经看到过6月20日密旨副本的英国驻沪代总领事霍必澜说，这道密旨的词句是暧昧不明的，他认为端王载漪在6月21日前后可能篡夺了朝廷的权力。荣禄不愿意与端王合作，而有意于联合那些汉族总督们共同反对以端王为首的中央政府。
来自北京的消息真假参半，但所有消息的指向都是北京的政治局势日趋危机，一切权力都掌握在载漪等人手里。董福祥率领着甘军，端王率领着旗兵和那些招募来的义和团民众，决心抵抗各国军队的入侵。荣禄恳求各国援救他们的臣民。南部和中部各省督抚已经联合起来，并且要求各国保证无论北京的形势怎样恶化，战争都不应该向南部扩展。这些传言使许多人忧心忡忡，也激励他们共同推进南部中国的独立和自保。霍表示，当中国当局继续维持秩序时，除北方外，英国政府将不派部队登陆。甚至明确致电袁世凯，劝告他仿效张之洞、刘坤一及李鸿章，坚定不移地维护自己管辖区域中的秩序。
西方人的外交攻势深深影响了中国地方官员，而北方局势的持续恶化特别是大沽炮台的沦陷以及天津租界持续不断的战斗，也促使中国南部地区官员必须采取某种行动才能不被北方局势的恶化所拖累。6月21日，两江总督刘坤一致其部属鹿传霖的电报，已经清楚地表明了这一点。
北方战局的扑朔迷离和西方外交官的劝导影响了中国东南地方官员，而对义和团南侵特别是对各国联军可能转舵南下，东南地区的士绅和那些民族资本家更是忧心忡忡。6月22日，郑观应致函盛宣怀说，中国军队和义和团对天津外国租界的进攻必将对南方产生相当大的影响，列强极有可能进行类似于瓜分中国的行动，特别是由于英国在整个长江流域具有重要的经济利益，随着形势的演变，英国军队极有可能在上海登陆，进而占据吴淞炮台，复派兵进入长江流域进行惊扰。果如此，东南大局不堪设想。他告诉盛宣怀，经与有关方面协商，为避免不必要的损失，不妨提议将一些中国公司转到外国人名下，这样或许有利于保护。
郑观应的提醒启发了盛宣怀，三天后即6月24日，盛宣怀致电李鸿章、刘坤一、张之洞，提议“从权”在上海与各国领事订约互保：上海租界准归各国自行保护，长江内地均归中国督抚保护。两不相扰，以保全中外人民生命财产为主。各省督抚严厉责成地方密切关注，严加管理，不准滋事，有犯必惩，以靖人心而保危局。随电附有草拟的互保章程草稿。
6月25日，刘坤一复电盛宣怀赞成他的建议，并请他就近指导上海道台余联沅与各国驻沪领事团进行谈判，以便早日定议。
东南互保的建议特别是刘坤一的坚定态度立即获得东南各省督抚的积极回应，他们普遍相信盛宣怀的判断。东南各省督抚相信，东南各省互保不仅是克服目前时局危机的唯一办法，而且也合乎朝廷的精神。
6月26日，余联沅邀请各国驻上海领事举行会晤，讨论局势。余联沅希望领事们建议各自政府，宣布中国其他所有地区为中立区。并表示，如果各国政府照此办理，地方政府就有足够能力维护秩序。
余联沅的呼吁获得各国外交官的积极回应，经过周密谈判，余联沅与各国驻沪领事正式签署《东南互保章程》共九条：
一、上海租界归各国公使保护，长江及苏杭内地均归各督抚保护，两不相扰，以保全中外商民人命产业为主。
二、上海租界共同保护章程已另立条款。
三、长江及苏杭内地各国商民教士产业，均归南洋大臣刘、两湖督宪张允认切实保护。
四、各口岸已有各国兵轮，仍照常停泊，惟水手人等不可登岸。
五、各国以后如不待中国督抚商允，多派兵轮驶入长江等处，以致百姓怀疑，毀坏洋商教士人命产业，事后中国不认赔偿。
六、各国兵轮切不可靠近吴淞及长江各炮台停泊，水手不可在炮台附近操练。
七、上海制造局、火药局一带，各国允兵轮勿往游弋驻泊及派洋兵巡捕前往。此局军火，专为防剿长江内地土匪、保护中外商民之用。设有督抚提用，各国毋庸惊疑。
八、洋教士、洋人切勿前往偏僻未经设防地方。
九、租界内防护之事，均须安静办理，切勿张皇，以摇人心。[2]
从这个章程看，中国并没有丧失过多的主权。列强如果能够与东南督抚友好合作，长江流域及东南一带应该能够保持稳定。英、德、美等国政府在获悉东南互保章程内容后纷纷表示赞许，美国政府甚至乐观地向其驻华各领事发出通知，鼓励他们与各省总督会商在他们省份里维持和平的详细步骤。张之洞、刘坤一等相继发布告示，宣布东南互保宗旨，严禁民众捏造谣言，煽惑人心，聚众扰乱租界教堂者，责成各府厅州县会同军方及各地绅士，共筹保护之法，切实办理。
然而，不论是西方外交官，还是长江流域各省督抚，他们的乐观实在是太早了些。事实上，此时的北京并不像他们所想象的那样处于分裂状态。6月28日，东南督抚收到军机处通过保定电报局寄发各省督抚的上谕，要求各省督抚广泛召集义和团，藉御外侮，沿江沿海各省尤宜急办。
这在一定程度上打破了长江流域各督抚的既定计划，他们严格封锁这一消息。紧急磋商后，各督抚决定视以端王为首的北京政府为伪政府，以便继续沿着东南互保的方向前行。他们告诉西方国家外交官，称端王是一个叛逆，并已决定不服从来自北京伪政府的谕旨。西方外交官格外感动，他们一方面据此猜测中国政局的下一步走向，一方面更加坚定地支持东南督抚。霍必澜告诉索尔兹伯理，他猜测中国政府或许不久将发布谕旨免除这些总督们的职务，并将派兵去支持端王任命的总督。结果，将在全中国发生一场内战。因此他建议英国政府应该有一支强大军队留在中国，以便内战爆发时，去支持那些对国际社会表示忠诚的总督。
所谓“伪政府”的说法只不过是一个自欺欺人的谎言，东南互保的倡导者们对此太清楚不过了。所以，他们必须尽快行动，造成既成事实，这样既可以利用中央政府提供的政策空间，又有利于维护东南地区的稳定。所以他们在收到上谕后，一方面封锁消息；另一方面，尽快将东南互保草拟章程提交给各国政府，以造成既成事实。
根据东南各省督抚的指示，中国驻英公使罗丰禄于6月28日将东南互保的主旨当面通知英国外相索尔兹伯理。第二天，罗丰禄又将经刘坤一、张之洞批准并签署的《东南互保章程》正式文本提交给英国政府。这份文件的英译本也是九条，文字与中文本稍有不同，但无关紧要。
英、法收到中国方面提交的《东南互保章程》后进行了仔细研究，通过交换意见，取得一致。法国政府认为，该协议在许多方面指出了法国政府愿意遵循的方向，但是他们不准备授权法国驻上海总领事在该协议上签字，因为那样可能会使法国以后的行动受到束缚。这一态度也影响了英国政府。
英、法两国的态度很快为中国方面所获悉。7月3日，刘坤一、张之洞联名致电罗丰禄，说他们的协议案绝对没有束缚西方国家在未来形势不可控制时的行动自由，只要缔约国不在长江流域派兵登陆，他们便对各自管辖地区外国人生命财产的安全承担责任。显然，这一政策底线主要是为了向中国国内作交代。
7月4日，罗丰禄来到英国外交部求见索尔兹伯理，转达刘、张二人的最新意思，并询问英国政府对这一协议的最终看法。索尔兹伯理坦率地说，英国政府能够看到他们的极好心愿，但是不能把它们当作英国必须执行的一个协议而予以接受。因为这些建议涉及放弃英国根据条约所享有的权利，并把属于中国政府的义务强加在英国政府身上。所以，英国政府的最终态度是，对于便于执行的那些规定，将欣然予以执行，但每件事情都必须根据实际情况来决定。英国显然期待与法国一样，既支持东南各省互保新政策，但也不愿意就此束缚手脚。
对刘坤一、张之洞来说，英法两国的态度多少让他们有点挫折感。7月4日，张之洞向法磊斯通报了荣禄发来的电报，告知北京实际上已处于无政府状态。霍必澜也获知袁世凯已收到端王发自北京的命令，要求他率领一万八千名受过良好训练的士兵前往南京，剥夺两江总督刘坤一的权力。霍必澜认为，如果清政府执意这么干，那么无政府状态将扩大到黄河以南以至全中国。不过这也许是一件好事，张之洞、刘坤一等人可以信赖英国政府正给予的一切援助。为此，霍必澜建议英国政府应该在上海吴淞集中一支强大的海军部队。
霍必澜的建议得到了英国政府的支持，索尔兹伯理7月6日致电霍必澜，指示他可以将这一建议明确告诉刘坤一、张之洞。
对此，刘坤一和张之洞当然感到高兴。不过，他们最需要的是英国舰队在长江流域集结并做好准备，在必要时赶往出事地点支援。而当一切都可控制时，他们并不需要英国军舰在长江各口岸耀武扬威。特别是当他们获得越来越多的中国地方官员支持后，就更加担心外国军队在长江流域的过多介入可能会激起中国人的反对，反而不利于稳定。
有了英国政府的支持，霍必澜更加积极地活动。7月5日，他联络各国驻沪领事举行会议，并决定由各领使向各自政府请求派遣一支部队前往长江领域，在必要时支持长江流域的总督们维护秩序。
各国政府很快做出积极回应。7月初，驻汉口领事团与当地政府达成初步协议，湖北巡抚于荫霖和湖广总督张之洞联名发表布告，称他们已同各国领事达成协议，只要各国军舰不沿长江行驶，外国人的生命财产便由中国地方官保护。这个告示以“巧妙的方式”恳求朝廷批准他们同各国领事达成的协议，显然更容易获得各国领事的欢迎，因为这实际上保留了各国对东南地区事务干预的权力，当然主要是平息骚乱的权力。
大战中的局部和平
长江流域和整个东南地区的形势确实不容乐观。7月5日，霍必澜致电索尔兹伯理说，据他观察，义和团运动日渐发展，假若天津联军不能及时剿灭义和团运动，那么就可能伸展到中国的中部和南部。义和团民众必将驱逐或杀害内地的所有外国人，毁灭西方国家在中国的贸易往来。
其实，中国方面也有这方面担心。同一天，刘坤一、张之洞联名致电驻俄公使杨儒，说北方局势日趋恶化，南方形势不稳，希望他向俄国政府表明东南督抚的立场，即无论以后如何，长江及苏浙等地，各国允不派兵，他们仍将按照《东南互保章程》履行职责，保护辖区内人民财产。
7月10日，有报告说义和团已在浙江温州公开进行操练，并扬言将杀死所有的中国教民和外国人。11日，浙江诸暨有“白旗党”联络四千余众，焚毁县城及杨家楼教堂、教士住宅，并焚抄教民百余家；同一天，江西景德镇教堂及教士住宅，亦为当地义和团所焚；安徽婺源董门西式大教堂及附近洋楼亦被付之一炬。13日，湖北唐县义和团焚抄小管庄天主教堂及教民三十余家。当夜，又焚毁石佛寺天主教堂及教民二十余家。同一天，湖南衡州、浙江浮梁等地也相继发生杀教士、毁教堂的恶性事件。在厦门及鼓浪屿等地，出现了署名义和团的揭帖。凡此种种，都预示着南方局势日趋恶化。
社会不稳定特别是物价持续攀升都引起了人们的恐慌，这并不仅仅限于外国人，有办法的中国人也都在纷纷寻求更安全的地方。
面对随时可能恶化的形势，英国的一艘军舰很快出动，霍必澜甚至向英国政府建议，一旦形势继续恶化，应该考虑让外国人特别是英国侨民予以撤退，或者将这些外国人从较小的口岸集中到比较大的口岸，以利于英国军舰的保护。
索尔兹伯理很快指示霍必澜同在中国的海军军官磋商，并与军方采取一致行动，而不是接受刘坤一、张之洞互保章程的约束。
索尔兹伯理不愿受制于刘坤一、张之洞提供的框架协议，应该说是一项深谋远虑的决策，对此，霍必澜当然心领神会。他立即加紧在各国驻上海领事团进行活动。
在霍必澜指使下，各国驻上海领事团通过首席领事于7月13日向上海道台余联沅送交了一封信，表示他们很高兴地收到张之洞和刘坤一提出的保证。但是，根据联军驻大沽各国舰队司令已发表的宣言，联军的作战对象仅仅是义和团，以及那些力图阻止营救外国人的任何行动。不过，领事团也保证：只要他们在所辖省份内能够而且确实维护外国人根据条约而享有的权利，各国政府过去和现在均无意在长江流域单独或集体地采取任何行动，或派任何部队进行登陆。
7月11日，景德镇的罗马天主教会被焚毀，中国教徒被杀死，银行被抢劫。饶州的官员命令教会立即撤退，声明他们已不能继续保护教会和教徒。梧州的教会也面临着类似的困难。7月14日，随着天津沦陷，湖北汉口及枣阳、四川名山以及湖南、温州等地亦都相继传来不好的消息。由于当地局势急剧恶化，在温州的全体外国人已于当天到达上海。17日，山西、陕西和河南等省的电报线已被义和团切断，当地义和团下令杀死所有洋人和焚毁所有教堂。还有消息说，广西、山西、陕西、河南、湖南、湖北等省巡抚现在都已宣布赞成起事，更有传言连张之洞都有可能卷入这个洪流。
霍必澜担心，义和团运动在南方地区的发展可能会危及上海，将对外国贸易造成无可弥补的破坏。因此，他于7月14日建议英国政府立即派一支英国部队前往香港或威海卫，他们身边应保有足够的运输工具，准备在得到通知后八个小时内动身前往上海。英国派驻中国的陆军司令嘎仕礼将军在与霍必澜及英国驻华高级海军军官讨论后也致电英国政府，表示要确保上海的安全，至少需要一支三千人的部队驻守在那里。
不管怎么说，张之洞、刘坤一与各国领事达成的谅解协议深深启发了南方各省督抚，为了面对可能来临的突然灾难，他们尽量与在当地的外国领事团达成某种程度的谅解。7月14日，各国驻福州领事与地方当局达成关于在福建地区实行互保的协议。
7月15日，英国政府通过其驻沪总领事转告刘坤一，再次强调现在保全中国，当视南方各省督抚能否有效维护地方安宁，如果能够做到保护外国人生命财产不受无端侵害，那么西方国家绝没有瓜分中国的意思。
即便没有外国的压力，随着局势的不断恶化，南方地方政府亦已格外警觉，甚者确如某些谣传的那样，内部也不可避免地会发生分裂。尽管刘坤一的态度极为坚定，但是，江苏地方当局略有怀疑，并迅速进行了军事部署。据说有相当多的军火正在运往江阴和其他炮台，而且在长江沿岸各据点也正在架设大炮，有三门大炮已架设在吴淞炮台。
江苏当局或许是为了防范义和团南下，但对列强特别是英国来说却相当危险。英国驻南京领事力图说服刘坤一同意英国海军登陆，而刘坤一说已下令清军不许在长江沿岸各据点和吴淞口架设炮台，更不允许在没有得到他的明白训令时擅自开火。他重申两江总督和湖广总督有足够力量维护长江流域的秩序与稳定。
对于刘坤一的态度，英国、美国等并不怀疑，不过对于中国地方当局的军事能力，他们都做了最坏的准备。霍必澜建议英国政府，一旦总督们不能有效控制，那么英国军队就必须迅速占领上海。霍必澜认为，上海是中国的商业中心，而且中国人和欧洲人都把它视为一个安全的地方。因此一个极重要的问题是，我们须表明有能力据守它，防止发生任何紧急情况。在某种程度上说，能否保证上海的安全已具有重要的象征意义。在上海的美国商人团体美中协会也呼吁美国政府派遣一支部队，同英国军队一起或独自占领上海。
7月26日，西摩中将抵达上海，上海工部局立即促请他注意，上海处于没有防御设施的地位，要求西摩派一万人登陆上海。
西摩随即与霍必澜及一些英国侨民讨论了上海防务。西摩发现，在上海的外国人有强烈的不安和忧虑，如果张之洞和刘坤一不能控制他们的部队，就会发生大混乱，租界将首当其冲受到攻击。另外，租界内的巨大财富具有特别诱惑力。
7月27日，西摩召集军方及上海地方武装力量指挥官会议，讨论上海安全。与会者普遍认为，大约需要有一万人的部队。
7月28日，各国驻上海领事要求西摩将军采取必要的措施保证上海的安全。西摩同意派遣一支三千人的部队。
由于南方局势确实在逐步恶化，经过一番艰难交涉，刘坤一同意按照西摩将军与各国海军将领提出的人数，并在需要的时候占领上海。刘坤一并未附加任何条件，而且对于其他各国表示想在上海派驻卫队的要求，他也表示不会绝对拒绝。
如果说外交官如霍必澜等人的观察有点危言耸听的话，那么实业界的估计可能对中外决策者更有参考价值。7月29日，英国汇丰银行就上海所面临的危险给英国外交部提交了一份详细的评估报告，并附有一份设在上海的中国协会7月28日发来的电报副本。报告认为，英国政府虽然已充分认识到上海的重要性，但并不太清楚如果上海遭到任何灾难，其后果将多么深远。报告指出，上海的妇女和儿童的人数比其他任何一个条约口岸要多得多。中国军队一旦失控，那就太可怕了。报告强调，即使仅仅从贸易观点看，如果上海遭到破坏，或即便是部分遭到破坏，中英之间的贸易，必将产生毀灭性的灾难。现在，英国在上海的货物和财产的价值估计有数百万镑。这些货物属于曼彻斯特和英国其他公司所有，并由英国和东方的银行提供资金。如果这些财产受到损失，银行将向英国货主要求赔偿，他们势必破产。这会出现一次空前恐慌，它比目前这一代人所经历的任何一次恐慌更为严重，而且范围更为广泛。目前英国国内退休人口中，有很大一批人依靠从上海的财产中所得到的收入过活，每年从一百镑到三万镑不等。如果发生任何大灾难，大多数家庭都将成为受害者。
上海的局势引起了英国政府及各国人士的高度关注。8月2日，英国外相索尔兹伯理代表政府在下议院发表对华政策演讲，强调关于长江地区及其附近地方，英国政府已向各总督保证，英国军舰和部队在平定骚乱和稳定秩序方面将尽可能地同他们合作，而且正在为正式履行这项保证进行准备。
张之洞获悉后立即派道台往访英国驻汉口总领事法磊斯，表示对索尔兹伯理的政策声明感到满意，还向英方政府保证，他信赖英国政府的支持，如果北京政府决定免除他的职务，他将置之不理，并坚定地与英国方面共同努力维持长江流域的稳定。
但在细节问题上，各方意见并不一致。英国驻中国陆军司令嘎仕礼认为只要有三千人就可以保障上海的安全，而西摩中将则认为五千人的部队是起码的，一万人才能完全满足需要。
在对上海防务有了大致规划后，西摩就要求与刘坤一会晤，讨论细节及合作方式。8月2日，西摩在两江总督府受到刘坤一热情接待。
刘坤一告诉西摩说：驻北京的各国公使安然无恙，庆亲王奕劻正保护着他们，但是，在北京的义和团势力仍然很强大，而且他们据有大部分北京城。刘坤一认为，在目前情况下，慈禧太后和光绪帝是应该得到同情的。
对于西摩提出的关于英国海军在上海登陆，刘坤一明确要求人数不可太多，担心可能会引起骚乱。至于长江沿岸各口岸，刘坤一也不希望英国军舰驶入，因为这样无助于长江流域的稳定与和平。
西摩原则上同意刘的看法，不过又认为在长江沿岸的五个通商口岸中，应分别留驻一艘军舰，以便在突然发生战争时斟酌情况。
就英国军方来说，刘坤一同意三千名英国海军在上海登陆，使问题简单化了，有利于英军的调度与部署。
第二天（8月3日），刘坤一如约到洋务局回访西摩将军，当面重申他对英国友好的保证，并对英国仅期望促进贸易感到高兴。他说：如果英国能够保持长江水域的和平，那么中国便将在陆地上这样做。对于在长江各通商口岸留驻一艘军舰的方案，刘坤一表示同意。他也特别表示希望其他国家的军舰不能仿照英国的例子驶入长江。
刘坤一还告诉西摩，他的这些看法与张之洞完全一致，因此不必要往访张之洞。
西摩表示，他将建议各国不要驶入长江，他个人和英国军队将尽力保持长江水域的和平。西摩重申：包括英国在内的西方各国决不会乘此瓜分中国。
8月5日，英国驻上海总领事霍必澜通过外交途径要求两江总督府就三千名英国海军在上海登陆的事情发布文告，以便使中国人确信，英国海军在上海登陆，只是为了防守上海租界，并没有其他目的。中国方面由总督府负责通知上海道台做好准备，外国方面则由西摩和霍必澜于8月9日直接通知领事团，说三千名海军将于8月12日在上海登陆，各国领事很快将这一消息向各自政府做了通报，但在没有收到指示前，他们也没有给西摩和霍必澜以答复，于是西摩和霍必澜都以为各国政府同意了这个计划。
各国政府获悉此消息后反应强烈，法国、美国也纷纷表示，将仿照英国派部队在上海登陆。这些消息在上海引起了极大震动，许多有办法的中国人纷纷前往安全地方。鉴于此，刘坤一不得不改变先前的决定。8月10日，刘坤一通过罗丰禄将这一改变告知索尔兹伯理，希望英国政府能够充分考虑目前的难处，改变或暂缓在上海登陆。
与此同时，刘坤一直接致电西摩，请求他不要让英国军队在上海登陆。然而一些部队已经离开香港向上海进发，所以西摩只能命令尚未出发的英军就地待命。第二天，西摩与霍必澜一起会见上海道台余联沅。不过，上海道台根本无权决定这么重大的事情。而刘坤一当天则通过上海道台更明确地告诉西摩和霍必澜，他反对英国海军现在就在上海登陆。
英军的计划受到了西方各国的质疑，为了平息这些质疑，英国也曾委派外交官进行解释。当英国驻法大使向巴黎外交团发表西摩的声明及大使本人的解释时，法国外交部长却当面讥讽英国大使说，这并没有说明上海确实处于危机之中，法国政府实在不了解上海目前的情形对欧洲人有什么急迫危险，以致有必要派军队在上海登陆。如果英国执意如此，那么法国也必须这样做。
英国政府被迫做出让步。8月12日，索尔兹伯理命令霍必澜：在没有得到进一步的命令之前，不要派部队在上海登陆。
这个命令打乱了英国海军在上海的全部计划，但西摩与霍必澜并没有真的完全停止军事部署。相反，他们继续说服刘坤一。
在索尔兹伯理致电霍必澜不要派部队在上海登陆的同一天，刘坤一又出人意料地同意了英军的计划，但条件是其他国家不能仿效。8月13日，上海道台在告示中同意英国军队登陆上海，不过同时宣布，中国人将分享英国海军提供的保护。8月15日，刘坤一致电罗丰禄并请他转告英国政府，他与西摩司令及霍必澜之间关于派遣几百名士兵在上海登陆一事，已达成令人满意的协议。谣言已经平息，人们安定下来，长江领域的和平和秩序将得到维护。
应该值得注意的是，刘坤一在这里所说是几百名。
8月16日，英国政府授权西摩和霍必澜安排部队登陆，但同时告诫他们不要对其他任何国家的行动提出任何保证。这是由于领事团认为在上海驻扎部队是人们所盼望的，而且刘坤一已同意了这项行动。
法国、美国不同意英国军队在上海单独行动，但各国驻上海的领事又倾向于认为上海正处在危机的边缘，因此，各国领事又纷纷致电本国政府，认为不要坚持让英国抵达吴淞口的两千名印度部队撤离。否则，就很可能危及上海的安全。他们建议，这些部队应根据各国之间的协议在上海登陆。为了对上海这一重要口岸提供最有效的保护，联军立即增派部队是可取的。显然，霍必澜依然主张向上海增兵。按照西摩的计划，英军将于8月18日开始在上海登陆，其余的三千人将从香港赶来。
8月30日，由六百名海军陆战队、一个山炮中队和一连越南人组成的总计约八百人的一支法国部队也在上海登陆，而日本人也在上海为即将登陆的部队寻找营房，德国人则为将要到来的两千名德军寻找膳宿之处。尽管这些国家表示这些行动是要支持英国政府防守上海和维持秩序。然而不论怎样，英国政府都非常明白，这些国家之所以在局势已趋于缓和的情况下继续派军队在上海登陆，不外乎是要保持对上海这个重要的贸易中心的控制权而已。
各国这样做是没有道理的。正如西摩所说，他并不担心长江地区发生任何骚乱。根据他的报告，自从达成互保协议后，整个长江流域都十分平静。正在汉口访问的英国军舰“马拉松”号菲尔德舰长承认，在汉口的街上看到人们十分和平而且彬彬有礼。至于重庆、九江、芜湖、镇江等，正如西摩观察的那样，中国居民普遍采取了更稳重、更温和的态度。在南京，从一开始就没有发生过骚乱，而且预计以后也不会发生，然而当地居民似乎不那么高兴，原因是在南京及其附近地区的炮台驻有大量军队。在这种日趋平静的情况下，各国竞相派遣军队在上海登陆，除了引起人们的恐慌外，并没有多少好处。
注释：
[1] 《军机处寄各省督抚上谕》（光绪二十六年五月二十四日），《义和团档案史料》上， 156—157页。
[2] 《光绪朝东华录》（4），4522—4523页。
