蔡京在徽宗朝四度主政，时间分别是：崇宁元年（1102）七月至五年（1106）二月、大观元年（1107）正月至三年（1109）六月、政和二年（1112）五月至宣和二年（1120）六月、宣和六年（1124）十二月至七年四月。其中最后一次是徽宗在情势危急之下的病急乱投医，蔡京也已老疾目盲，可不置论。但无论如何，蔡京四度主政本身就说明了他在徽宗朝政治中不可或缺的位置及他对权力的牢固把握(7)。
然而，蔡京的屡罢，也说明徽宗朝的权力结构一直在不断调整。林大介指出，所谓“蔡京专权体制”在建中靖国、崇宁时期成立，经历了大观、政和年间的动摇，最终在政宣之际崩坏(8)。有学者也留意到，政和、宣和年间，蔡京与郑居中、王黼、童贯诸同僚之间矛盾不断，政治势力由此被削弱(9)。但是，在认识到“蔡京专权”体制有着成立、动摇、崩坏这一过程的同时，还必须注意到，蔡京第三次主政从政和二年至宣和二年，时间长达8年；其间他还获得了“公相”的身份，即以三公（太师）而兼相任，总治三省之事。在制度史的理解中，政宣“公相”制度正是蔡京专权的结果(10)，为其之前两度相任的自然延续。也就是说，在所谓的动摇、崩解期，蔡京的主政时间反而是最长的，名号也是最高的。
因此，对蔡京的政治生命，仅作由盛而衰或长期专权的理解都有局限。这一矛盾正凸显了一种刻意安排的权力结构：在这一结构中，蔡京处于制度的顶层，地位超越普通宰相，貌似到达了权力的巅峰；但他参与政事的实际程度，却又因“公相”之制受到精确、有效的限制。这种限制，一方面是“公相”制度本身所带来的；另一方面亦是由于蔡京之下的三省、枢密院长贰人选，特别是他们与蔡京、徽宗的关系所造就的。本节要探讨的，就是徽宗朝这样一种权力操控方式是如何实现的、有什么意义。
一 “公相”的出现
政和二年二月，已经致仕的蔡京复太师，在京居住，至五月己巳，又诏：
太师、楚国公致仕蔡京落致仕，三（月）［日］一至都堂治事，每日赴朝参。退至都堂聚议，于中书省前厅直舍治事；毕直，即以尚书令厅为治所。仍押敕札。(11)
同月壬申：
太师、楚国公蔡京言：“门下省乃覆驳之地，臣欲兼而冒处，实有妨嫌，委紊官制。望许臣免书门下省文字。”从之。(12)
可见蔡京第三度主政伊始，就以太师的身份总治三省之事，不过治事的频率是三日一次，随后又辞免签书门下省文字，故实仅主持中书省、尚书省事务。此外，蔡京“押敕札”，所谓“敕札”，即敕牒与尚书省札子，它们都是宰相机构用以处理日常政务的文书，在元丰改制后由尚书省长贰负责签发(13)。蔡京“押敕札”，说明他确实介入朝廷日常事务的处理。
蔡京的这种身份，在随后九月的官制改革中得到了进一步的确认。这次改官制涉及宰执的部分即“稽三代公孤之名，考左辅右弼之号，是正名实”，主要内容是：一、以太师、太傅、太保为三公，少师、少傅、少保为三孤；二、门下侍中改称左辅，中书令改称右弼，罢尚书令，尚书左仆射改称太宰，尚书右仆射改称少宰；三、凡任三公，即为真宰相之任，非虚名(14)。因此，官制改革后，除了原来的左、右相改为太宰兼门下侍郎和少宰兼中书侍郎之外，还在其上增加了作为真宰相的三公——即“公相”。官制改革本身并未改变权力结构，而是在制度上确认了蔡京的身份。
必须注意到，蔡京以太师的身份主持中书省、尚书省，在职权上实际相当于次相，即尚书右仆射兼中书侍郎；而当时唯一的宰相是尚书左仆射兼门下侍郎何执中，蔡何之间的关系，下文将详谈。可以说，蔡京在名义上的地位超越了普通宰执，但实际的职权却既因为实际掌领的部门，也因为治事的频率（三日一至都堂）而受到明确的限制。
政和六年（1116）四月庚寅（二十七日），本来每日赴朝参、三日一至都堂的蔡京，又增加了三日一朝的“礼遇”：
三省机政，事无巨细，自合总治外，可从其优逸之意，自今特许三日一造朝，仍赴都堂及轮往逐省，通治三省事，以正公相之任，事毕从便归第。(15)
这是降低了其参与御前会议的频率。五月，又安排：
不赴朝日，许府第书押；不押敕札，不书钞。(16)
敕札已见前说，所谓“钞”即奏钞，也是元丰改制后尚书省长贰签发的，用以指挥日常政务的文书(17)。“不押敕札，不书钞”意味着，除了每三天一次的都堂治事外，蔡京在其余时日已较少介入日常事务。到了八月，蔡京又奏：“今臣疾病既已痊复，筋力尚可勉强。伏望许臣日奉朝请，其治事即依已降指挥。”(18)于是又恢复到了日朝、三日一至都堂治事的格局，但仍维持着“不赴朝日，许府第书押；不押敕札，不书钞”。
政和七年十一月，蔡京的礼遇进一步“提高”：
其诸细务特免签书，可五日一朝，次赴都堂治事。(19)
所谓“诸细务特免签书”，其实与此前“不押敕札，不书钞”是同样的意思，只不过从“不赴朝日”扩大为一种常态。因为如前所述，敕牒、札子、奏钞都是当时宰相机构指挥日常政务的文书，“诸细务特免签书”也就意味着不再签署上述政令文书。
在俄藏黑水城文书中，有一份政和八年二月吏部奏钞，系为武功大夫赵进忠子德诚拟补承节郎事，其中尚书省检查签书的环节，蔡京的名衔下即写着“不书”(20)。这份文书就是蔡京“不书钞”的实例。另外，《金石萃编》中著录了一份《崇佑观牒》(21)，这份敕牒的签发时间是政和八年九月十一日，最后的签署是：
通议大夫守左丞王（押）起复少傅太宰（押）少保少宰（押）太师鲁国公（不押）
以上按照次序分别是守尚书左丞王黼、太宰兼门下侍郎郑居中、少宰兼中书侍郎余深、太师蔡京。这就是蔡京不押敕牒的例子。
进一步地，宣和元年（1119），蔡京“复自陈乞免三省文书系衔，从之”(22)，等于闲退。故宣和二年六月蔡京乞致仕时说：“又使间朝五日，疲老余生，遂得休佚；三省职事，许不省治，而恩礼频繁有加。”(23)这说明，政和七年十一月以后，随着蔡京“诸细务特免签书”，他已很少介入三省日常政务运行。
总结蔡京八年“公相”的经历，虽然备极荣宠，但明显可见其职权在几个方面受限。首先是参与最高层决策的频率。所谓几日一朝，就是其参与御前会议的频率，政和二年起为每日入朝，政和六年四月一度改为三日一朝；七年十一月之后降为五日一朝。其参与都堂治事的频率，从政和二年五月开始为三日一至，政和七年十一月之后则降为五日一至。其次，他身为“公相”，名义上总治三省，但实际上只限于中书省和尚书省；政和六年、七年之后，又逐步不过问尚书省的日常事务。
因此，在政和、宣和时期的权力结构中，“公相”蔡京是个矛盾的结合体：他从名号与礼遇上达到了巅峰，但在实际政治运作中处处受制。王朝政治的展开，显然还必须依靠那些普通的宰执，而其人选在当时的权力结构中颇意味深长。
二 “公相”蔡京与三省宰执
（一）何执中
政和二年蔡京复相，时尚书左仆射何执中独相。何自大观三年（1109）六月接替蔡京任左仆射，一直到政和六年（1116）四月才致仕罢相。不仅如此，自崇宁四年（1105）正月至大观三年六月，何执中已经历任尚书左丞、中书侍郎、门下侍郎了。也就是说，自崇宁四年至政和六年，何执中连任宰执十一年，历观蔡京两度起落，也见证了赵挺之、张商英的沉浮，基本不受权力斗争、政局变化的影响，这是蔡京也无法比拟的。
何执中在哲宗朝任诸王府记室参军、侍讲(24)，故徽宗即位后被视为潜邸旧人。其大观三年左仆射制云：“为世名儒，事朕潜邸。”(25)政和六年何执中以太傅致仕，其制又曰：“粤祗事于潜邸，旋登庸于揆路。”(26)何执中与徽宗的关系，是其长期屹立于政坛最高层的决定性因素。
何执中与蔡京是什么关系呢？史称其“一意谨事京，（大观）三年，遂代为尚书（左丞）［左仆射］”；后来何执中与张商英并相，“执中恶其出己上，与郑居中合挤之”，由此迎来了蔡京以公相第三度主政；而“执中与蔡京并相，凡营立皆预议，略无所建明”。太学生陈朝老说：
陛下知蔡京奸，解其相印，天下之人鼓舞，有若更生。及相执中，中外默然失望。执中虽不敢肆为非法若京之蠹国害民，然碌碌庸质，初无过人。天下败坏至此，如人一身，脏腑受沴已深，岂庸庸之医所能起乎？执中夤缘攀附，至位二府，亦已大幸，遽俾之经体赞元，是犹以蚊负山，多见其不胜任也。(27)
以陈朝老之论，作为极得信任的徽宗潜邸旧人，何执中并不被视为蔡京党羽，他只是忠实拥护蔡京施政路线，在政见上是跟随者，故能与蔡京合作。
（二）郑居中、刘正夫
政和六年四月，何执中致仕，蔡京亦以“年逮七十，加之疾病”为由，“三上章乞致仕”(28)，此二事不是孤立的。如前所述，徽宗将蔡京入朝的频率由每日改为三日，并随即令其不赴朝日即不签书敕、札。这些安排降低了蔡京介入日常政务的程度，接下来徽宗又将郑居中自知枢密院事升为太宰兼门下侍郎、将刘正夫由中书侍郎升为少宰兼中书侍郎(29)。这些说明，徽宗对于何执中之后的权力配置肯定有过深思熟虑。
对于蔡京而言，郑、刘与何执中全然不同。郑居中与宠冠后宫的郑贵妃、后来的郑皇后曾相互利用，“论为从兄弟”；与后宫的关系，使得郑居中比较容易把握徽宗的趋向，与刘正夫一道促成了蔡京第二次入相(30)，自己随即于大观元年（1107）闰十月同知枢密院事(31)。但郑居中很快与蔡京龃龉，却更获徽宗赞赏，于大观三年（1109）四月进知枢密院事，正是蔡京罢相前夕。不过，大观四年十月郑氏被立为皇后(32)，郑居中即罢，其原因系“皇后郑氏上表，以居中为同族，不欲使之预政事”(33)。另外，《宋史·郑居中传》称，蔡京再次罢相之后，“居中自许必得相，而帝觉之，不用”。实际上，徽宗已于大观三年四月先任命了“一意谨事京”却又没有主见的何执中为左相，又于四年六月任张商英为右相，试图有所更张。郑居中本来便没有机会。
《宋史·郑居中传》又称，政和三年五月，郑居中再知枢密院，“时京总治三省，益变乱法度。居中每为帝言，帝亦恶京专。寻拜居中少保、太宰，使伺察之”。由此，公相与宰相不再相安无事，而是冲突不断，史载：
政和末，蔡京以太师领三省，与宰相郑居中每议论辄不相下。及居中将除母丧，京恐居中复相位，乃收用懋。由是论其父定策功，倾王珪，以沮居中。盖居中王珪婿也。(34)
按懋即蔡确子，蔡确与王珪同为神宗元丰末年的宰相。郑居中于政和七年（1117）八月以母忧罢，又于十一月起复，但最终还是于政和八年九月“乞持余服”(35)。宣和三年五月，郑居中服除，领枢密院事，而这个时候蔡京已经致仕了。
除了郑居中，少宰刘正夫也是公相蔡京的掣肘。刘正夫先于大观三年四月除尚书右丞，四年八月又除中书侍郎，一直到政和六年（1116）五月除少宰，十二月因病致仕，连续任宰执七年余，也极为难得。刘正夫有助于蔡京再相，但同样于蔡京再入之后，与之不和，在中书侍郎任上时不时反对蔡京的主张，“帝皆为之止，益喜其不与京同，政和六年，擢拜特进、少宰”(36)。
（三）余深、王黼
刘正夫任相几个月后即因病致仕，少宰的位置空缺了近一年，至政和七年十一月才由余深接任。这一时机颇有深意。因为刘正夫政和六年十二月因病致仕，之后政和七年八月郑居中以母丧罢，于是蔡京之下没有任何宰相在位。在这种情况下，徽宗在政和七年十一月先令蔡京五日一朝、次赴都堂治事，接着又令郑居中起复，然后才将余深自门下侍郎升任少宰(37)。究其原因，乃是“（余）深谗附蔡京，结为死党，京奸谋诡计得助多者，深为首”，自大观至宣和，余深与蔡京同进退，其政治生命全系于蔡京(38)。因此，徽宗先降低了蔡京参与御前会议、三省治事的频率，又起复了郑居中，然后才将余深升任宰相。
余深任相，说明政宣时期的蔡京仍有极大的政治影响力。除了余深外，明确为其党羽的还有薛昂。薛昂自政和三年（1113）到八年，相继任尚书右丞、左丞、门下侍郎，“始终附会蔡京，至举家为京讳”(39)。绍兴时，言者论薛昂“党附蔡京，同恶相济，稔成今日艰危之祸”(40)。薛昂于政和八年九月罢门下侍郎后，宰相余深就成了宰执中唯一的蔡京“死党”。
宣和元年正月余深升任太宰的同时，王黼任少宰。王黼先后委身何执中、蔡京、郑居中、梁师成，每次投机都非常成功，得以晋身(41)。更重要的是，他还能揣摩徽宗的意思。大观年间张商英主政，王黼就“揣知徽宗之意，数条奏京政事，且劾商英去位”，作为回报，蔡京在政和初再入相后荐之；但随着“郑居中与京不合，而数荐其才，京以黼为叛已”，由此王黼、蔡京也决裂了(42)。王黼最后投靠宦者梁师成，真正确定了其在徽宗心中的地位。蔡絛说：“吾识黼于未得志时，鲁公独忽之，后常有愧色于吾。黼始因何丞相执中进，后改事郑丞相居中，然黼首恃奥援，父事宦者梁师成，盖已不能遏。”(43)史称：
黼特事宦者梁师成为父，与折简必呼之为恩府先生。方上躬揽权纲，故每谓群臣多宰相门人，如黼独首出朕门下。黼每进见，上每为前席，论外事动移时，专恃险，能先事中意……丁父忧起复，遂除左丞，迁中书侍郎，乃有大用意，时政和八年也……未久拜相，委听愈专。(44)
正是因为与宦官梁师成的关系，王黼才会被徽宗视为出己门下。当然，宣和以后王黼极力支持联金灭辽，又独领应奉司为徽宗搜罗钱财，也是他被徽宗看重的重要原因。宣和二年六月蔡京致仕，十一月余深罢相，随之而来的就是王黼任太宰，一直独相到宣和六年九月。
以上是对蔡京任公相期间三省宰执人选的梳理。“公相”虽然位高，但蔡京的政治羽翼逐渐淡出；随着“公相”介入日常政务频率的降低，宰执中蔡京的亲信愈少、政敌日多。这看起来可理解为“蔡京专权体制”的动摇、瓦解过程，但必须注意到，无论如何动摇，蔡京仍是不可或缺的。如果依据林大介的理解，所谓“蔡京专权体制”在崇宁时期成立后，立即便进入了动摇期。大观、政和、宣和长达十余年的“动摇”，无疑说明当时的政治并不以清除蔡京及其影响为目的，所谓“动摇”更应该理解为“调整”：徽宗在寻找一种合适的权力结构，既发挥蔡京的作用，又限制其权。政宣“公相”制度及宰执配置，都是朝着这一方向努力的。
蔡京与枢密院的关系，尤其是他在燕云之役中的角色，更说明了政宣权力结构的特点。
三 从联金灭辽之议看蔡京与枢密院长贰
蔡京与枢密院事务是什么关系？前已提及，公相蔡京主政伊始就辞免书门下省文字，蔡絛对此的解释是：“鲁公惧权重，固辞此任，丐免书门下省者，以枢密院事皆过门下省，不欲任兵柄故也。”(45)按枢密院的录白、画旨要经门下省的省覆，这是元丰改制后的新情况(46)。不过，蔡絛所谓蔡京“不欲任兵柄”，明显是在为蔡京开脱——联金灭辽的议论，正是在蔡京任公相后期出现的。事实上，蔡京虽然不签书门下省文字，但其“死党”余深从政和二年一直到政和七年十一月都是门下侍郎；七年十二月，继为门下侍郎的薛昂也是其党羽；政和八年九月，薛昂罢门下侍郎，而次年正月余深又升任太宰兼门下侍郎。所以，蔡京绝非没有过问门下事务的途径。
但即使如此，门下省与枢密院毕竟是两回事。从政和三年五月到政和六年五月，一直是郑居中知枢密院事，而蔡、郑的关系如前所述，蔡京确实没有太多插手的机会。政和六年以后，接替郑居中知枢密院事的是邓洵武，一直到宣和三年正月。邓洵武在建中靖国时进“爱莫助之图”，倡议绍述，认为非相蔡京不可，故史称“洵武阿二蔡尤力，京之败乱天下，祸源自洵武起焉”(47)。
不过，政和六年以后的枢密院，正在发生前所未有的变化，邓洵武虽然知枢密院，但宦官童贯已成为枢密院实际上的掌控者，领枢密院事也取代了知枢密院事成为长官：
政和初，贯奉使契丹还，益用事，庙谟兵柄皆属焉。遂领六路边事，以太尉为陕西、河（南）［东］、河北宣抚使，迁开府仪同三司，权签书枢密院河西、河北两房事。于是，徽宗曰：“元丰官制，枢密院官置知院、同知院事，其签书院事未尝除授。赵瞻、王岩叟、刘奉世并系元祐差除。今童贯宣抚陕西等路，带行签书，与官制有碍。贯见系仪同，即宰相之任也。可改为权领枢密院事，拜太保、河中节度，迁太傅、封益国公。”(48)
童贯领六路边事在政和五年二月，宣抚陕西、河北在政和六年正月(49)，实际上应该是宣抚陕西、河北、河东三路(50)。《宋史·宰辅表》提到，政和六年十一月，童贯自节度使、开府仪同三司、陕西河东河北宣抚使除签书枢密院事(51)，这个“签书枢密院事”，实际应指上引史料提到的“权签书枢密院河西、河北两房事”。到了政和七年三月，终以童贯为权领枢密院事，十二月领枢密院事(52)。
童贯主掌枢密院以及枢密院制度上的变化，都与当时正在兴起的联金灭辽之事有关。这就涉及收复燕云的发端与蔡京的作用，蔡京在其中的角色之变，正是徽宗时期权力结构变化的反映。
《三朝北盟会编》开篇叙海上之盟的缘起说：
先是，政和元年，朝廷差童贯副郑允中奉使，辽人有马植者，潜见童贯于路……（马植）见契丹为女真侵暴，边害益深，盗贼蜂起，知契丹必亡，阴谋归汉，说贯以边事。是时，童贯奉密旨，使觇其国，于是约其来归。植数上书奏，上喜，赐姓李，名良嗣。蔡京、童贯力主之，以图取燕。(53)
所谓政和元年（1111）童贯奉密旨觇国，“北讨之意已形于此”，随即马植南归云云，基本出自蔡絛《北征纪实》(54)，但这些记载是有问题的。按女真起兵在天庆四年（1114）九月，而女真人对辽朝的统治造成实质威胁，应该在天庆五年（1115）九月攻陷黄龙府、又于十二月击败天祚帝亲征的援军之后。因此，既然马植“见契丹为女真侵暴，边害益深，盗贼蜂起”云云，那么其南归绝不会早于辽天庆五年，即宋政和五年(55)。蔡絛将这些事情提前到政和元年，只不过是想说，燕云之役在其父任公相前即已发端，责任不在他。
有学者指出，蔡京本来是参预了收复燕云的倡议和谋划，但因为和童贯争权，后来又屡屡从中作梗(56)。不过，蔡京反对燕云之役的记载，主要出自其子蔡絛的《北征纪实》(57)与《铁围山丛谈》(58)；其次出自《清波别志》，系引陈公辅转述蔡京门下高揀的陈述(59)，这些都是为蔡京的文饰之辞，实不可信。问题的关键不在蔡京态度的转变，而在于蔡京和童贯在当时的权力结构中处于不同的位置，故在联金灭辽一事上发挥着不同的作用。
政和五年以后，边臣的种种情报传至朝廷，宋廷即开始运作其事，而在初始阶段，蔡京与童贯确实共同主持燕云之役。政和五年马植南归，先以蜡书投雄州，“和诜具其事闻奏，上令太师蔡京、太尉童贯共议可否”，最终是蔡京与童贯联合上奏，主张接纳(60)。政和七年高药师等浮海至登州，“登州守王师中具以奏闻，上命中使押诣蔡京第，令童贯佥议”，二人联名提出了以买马为名，从海上结约女真的策略(61)。至重和二年（1119）正月，女真人遣渤海人李善庆等至京师，“馆于宝相院，上令蔡京、童贯、邓文诰见之议事”(62)。始终是蔡京与童贯共同处理北盟之事，高层决策由蔡、童共同完成。正因如此，邓洵武《家传》述及他屡驳蔡京、童贯二人的燕云之说，草泽安尧臣上疏亦谓“今者中外之人咸谓贯深结蔡京，同纳燕人李良嗣，以为谋主，共唱北伐之议”。(63)《宋史·郑居中传》亦云：“朝廷遣使与金约夹攻契丹，复燕云，蔡京、童贯主之。居中力陈不可。”(64)
不过，一旦涉及具体落实，童贯明显发挥着更为实质的作用。政和七年五月，身为陕西、河东、河北路宣抚使的童贯上言：“今具合用属官六员：内文臣二员充宣抚判官，文武臣二员充参议官，文武臣二员充勾当公事。”(65)开府置属，独立的宣抚司成立，将负责落实接下来的一切相关事宜。政和七年，高药师受宋廷之命，从海上结约女真，但至彼境后却不敢靠近而回：
于是上为赫怒，专下宣抚司，委童贯措置，应元募借官过海人并将校一行并编配远恶。委王师中选有智勇能吏，再与药师过海，体问事宜，通好女真，军前讲买马旧好。降御笔，通好女真事，监司、帅臣并不许干预，如违，并以违御笔论。
最终，童贯与王师中选马政、呼延庆等同高药师去女真军前(66)。在这个过程中，徽宗始终与童贯及登州守王师中沟通，没有蔡京。
又宣和元年（1119）三月，女真使李善庆离京后，宋方遣呼延庆使女真，直到次年二月才回到京师，“王师中遣其子瓌同呼延庆赴阙见童贯议事”；三月，又遣赵良嗣、王瓌赴女真议夹攻契丹，系童贯“受密旨”而为之(67)。正因落实海上之盟的是童贯，所以当他因方腊起义南下时，其事便陷于停顿：
先是，女真往来议论，皆主童贯。以赵良嗣上京阿骨打之约，欲便举兵应之，故选西兵宿将会京师。又诏环庆、鄜延军与河北禁军更戍。会方腊叛，贯以西兵讨贼，朝廷罢更戌指挥。登州守臣以童贯未还，留曷鲁等不遣，曷鲁狷忿，屡出馆，欲徒步至京师。寻诏马政、王瓌引之诣阙。
按曷鲁于宣和三年二月至登州，五月至京师，逗留了三个多月，一直在等待童贯回京(68)。
由此可见，在联金灭辽一事上，童贯、蔡京虽共同决策，但落实皆由童贯负责。如前所论，政和七年十一月之后，蔡京五日一朝并至都堂治事，这种参与高层决策的频率，决定了他在燕云之议中参与程度有限且逐渐淡出：
初，童贯附蔡京以进，既显，浸与京异，久则抗衡，弗肯下京，京嫉之。及贯兼宣抚河北，遂欲专北事，京愈不堪……于是京罢省细务，五日一朝，贯时领枢密院，遂日出赴朝班。若京是日入，则贯避不复朝，他日则如故。(69)
童贯专负责北伐具体事务，故其避蔡京而入朝，就日渐将蔡京排挤出了联金灭辽事务。蔡絛也说：“时贯已大用事，故独主海上通好，密令往来，不复使外廷知矣。”(70)这是指政和八年（1118）时事，虽出于回护其父的目的，但考虑当时童、蔡二人的分工，也是实情。宣和五年（1123）六月，蔡京贺收复燕山表云：“臣顾惟稚长，久误眷知，诗礼之庭屡趋而过，军旅之事盖未尝闻。”(71)这正是其最后处境的写照：蔡京参与了决策，但最终徽宗将此事交给童贯去施行。
联金灭辽一事，很好地体现了蔡京在政宣时期的政治角色。北伐乃朝廷最为重大的决策，绝非枢密院独自所能处理。蔡京、童贯、郑居中、邓洵武等二府宰执都参与了议论，郑、邓都是反对者；少宰刘正夫于致仕之前也特意论及此事，反对兴兵(72)。此外，宋辽边境的守臣也不全支持北伐，比如真定府路安抚使洪中孚、中山府路安抚使韩粹彦、保州通判张毣(73)。徽宗有意完成有宋百年不遂之志(74)，建立不世功业——这也是超越父兄之治的重要方面。但是，仅仅靠徽宗自己与亲信宦官童贯，难以压制反对意见。在这种情况下，蔡京两度为相的经历、强大的政治影响力就显得极为关键。而且，徽宗也需要蔡京的理财能力，作为燕云之役的支撑(75)。但另一方面，蔡京的政治能量又是徽宗极为防范的，北伐这种需被赋予极大权力的事务，徽宗不可能放心地交由蔡京处理。因此，一旦北伐方针确立，随着具体事务逐步展开，蔡京也就越来越边缘。
四 徽宗朝权力结构的调整
从上述公相制度本身以及蔡京与宰执关系看来，政宣时期权力结构的关键是如何安排蔡京的位置。这种安排最后之所以落实于“公相”制度及相应的人事安排，一是基于制度，二是源于徽宗长期的努力。
首先看制度。政和二年九月改官制诏的口号有二：绍述神宗及复古(76)。绍述之说，是为了将政和官制改革接续神宗元丰改制。而在儒学复兴运动的影响下，复古之说则是北宋中期以来政治上最常见的说辞。神宗以降，这两者常常是一而二、二而一的问题。
但是，“公相”制度更为直接的渊源，还是宋哲宗元祐时期出现的“平章军国（重）事”之制。出于政治路线的冲突，这一点在徽宗朝是不可能明言的。对于“平章军国（重）事”的出现，本书第一章已经有了详细的论述。初期的情况是，“平章军国重事”文彦博六日一至都堂；左相司马光于官邸议事，频率介于一日和三日之间；右相吕公著以下日聚都堂。在这个格局中，文彦博、司马光的地位都超越普通宰相，但其中文彦博的权力仅限于军国机要事。司马光去世后，到了元祐三年四月，又以右相吕公著为“平章军国事”，这样就形成了文彦博十日一至（元祐二年四月改），吕公著二日一至，吕大防、范纯仁以下宰执日至都堂这一新的序列；吕公著接替的，其实是司马光的位置。元祐时期的平章军国重事、平章军国事，是女主垂帘的特殊政治环境下出现的，目的就是既发挥文彦博、司马光、吕公著等重臣、元老的“镇安”之用，又不至于影响女主高氏对朝政的掌控。总之，平章军国（重）事之制，是特殊情况下出现的权力分配方式。
“公相”同样是所谓“宰相之上复有贵官”，但在马端临看来，此制“文、吕以硕德老臣为之宜也”，蔡京则是“卑宰相而不屑为，而必求加于相”(77)。实际上，早在宣和七年（1125）即有言者论“公相”之制“特出于大臣自营专权之私耳”(78)。当代的研究者也继承了这些观点。然而，如本节所述，“公相”位宰相之上只不过是问题的表象。制度变化必须结合政治形势的变化理解。政和年间，宰相之上有贵官之制再度出现，与徽宗登基以来十几年的政局演变有关：如何在委任蔡京的同时又遏制其不断膨胀的权势。
蔡京最大的成就是理财。他采用种种财政手段，力推弱外以实内的财赋分配政策，大大增加了中央财政收入及御前钱物数量。虽然没有这时期总岁入的数据(79)，但政和五六年，正是蔡京任公相期间，京师榷货物盐课收入达到四千万贯，系有宋以来的最高数字(80)。有了财政收入的基础，徽宗才有可能推行宗室、学校、慈善、礼乐方面的政策，乃至收复燕云。徽宗之政，始于绍述父兄，也必然试图超越父兄之治、自我作古，但没有蔡京搜刮财赋及文饰太平的能力，一切都无从谈起。因此，巨额的财政收入与巨额的财政支出并存，是徽宗朝施政的基本特点(81)。蔡京屡罢屡起，直接说明他对于徽宗之政是不可或缺的。宣和二年蔡京的离开，一方面是因为其年老，另一方面也是因为有了王黼来取代蔡京，成立应奉司、经制司开辟新的利源（此见下一章详论），支持燕云之役，都深得徽宗之心。
但蔡京在为自己赢得稳定政治地位、积累庞大政治势力的同时，其权力的膨胀逐渐成为徽宗不得不面对的问题。崇宁五年（1105）蔡京第一次罢相时，即有“今内外皆已为大臣之党”的议论(82)，徽宗本人也有类似的不满(83)。当时其罢相的直接理由是天变，但背后是大量臣僚弹劾蔡京，这其中就有太庙斋郎方轸的猛烈抨击：
睥睨社稷，内怀不道。效王莽自立为司空，效曹操自立为魏国公。视祖宗神灵为无物，玩陛下不啻若婴儿。专以绍述熙丰之说为自谋之计，上以不孝劫持人主，下以谤讪诋诬恐吓天下。威震人主，祸移生灵，风声气焰，中外畏之。(84)
史称“崇宁五年，上书观望者五百余人，禁中悉以焚毁”(85)。没有徽宗的许可，不可能出现如此多、如此严厉的对首相蔡京的批评。
大观元年（1107）蔡京复出，徽宗竟然颇有深意地将方轸的奏疏给蔡京看，蔡京阅后上札子云：
臣读之骇汗，若无所容。臣以愚陋，备位宰司，不能镇伏纪纲，讫无毫发报称，徒致奸言，干浼圣听。且人臣有将必诛之刑，告言不实，有反坐之法。臣若有是事，死不敢辞。臣若无是事，方轸之言不可不辩。伏望圣慈付之有司，推究事实，不可不问。(86)
徽宗给蔡京看的肯定不止方轸一疏，崇宁五年“上书观望”的五百余人中，“内二十人情重，令择其尤甚者李景直、曾、黄宰、方轸四人，诏景直除名编管新州，依前断，轸、宰以他罪鞠治未竟，轸寻编管岭南”(87)。在蔡京再相后提起这些“尤甚者”，无疑是对蔡京的敲打。
大观三年六月，蔡京的第二次罢相同样由天变引发：
（郭天信）见蔡京乱国，每托天文以撼之，且云：“日中有黑子。”帝甚惧。言之不已，京由是黜。(88)
按：“日中有黑子、黑气、黑云，乍三乍五，臣废其主。”(89)而当时批评蔡京的石公弼、毛注、陈朝老、何昌言诸人，都是以蔡京位高权重、党羽盘踞为言(90)，此景与崇宁五年非常类似。大观三年（1109）十一月，蔡京又被勒令守太师致仕；大观四年年五月又有彗见，蔡京进一步降授太子太保、依旧致仕(91)。其降授太子太保致仕制曰：“擅作威福，妄兴事功……聚引凶邪，合成死党……屡有告陈之迹，每连狂悖之嫌。”(92)
蔡京的前两次起落说明，徽宗需要蔡京的理财能力并利用他推进新政，也需要蔡京替他承担种种批评，同时，他也忧虑蔡京的政治能量及盘根错节的政治势力。但在崇宁、大观时期，徽宗之于蔡京，要么委任，要么罢相，没有两全其美的办法。
政和二年（1112），蔡京再度复出，贾志扬（John Chaffee）认为，张商英贬谪之后，在朝的蔡京主要政敌已被排挤一空，所以蔡京的复出只是时间问题(93)。但如本节所论，政和二年蔡京再次复出后，局面与崇观时期大不同，徽宗找到了既使用又限制蔡京的方式，这是政宣“公相”体制下权力结构的特点。
对于政宣时期权力结构的变化，蔡京有着很直接的感受。这从蔡絛的一些叙述可以看出来。蔡絛在《铁围山丛谈》中数次谈到了政和年间徽宗所谓“自揽权纲”之举。如“政和初，上始躬揽权纲，不欲付诸大臣，因述艺祖故事，御马亲巡大内诸司务”；或“政和四年，太上自揽权纲，不欲付诸臣下，因踵艺祖故事，检察内诸司”云云(94)。蔡絛又云：
及政和三、四年，由上自揽权纲，政归九重，而后皆以御笔从事，于是宦者乃出，无复自顾藉……政和末，遂浸领枢筦，擅武柄，主庙算，而梁师成者则坐筹帷幄，其事任类古辅政者。一时宰相执政，悉出其门，如中书、门下徒奉行文书。(95)
这里提到了御笔与宦者。御笔并非始于政和三、四年，但徽宗朝关于御笔的禁令是逐渐加强的，政和三年确实是个重要的时间点：“凡应承受御笔官府，稽滞一时杖一百，一日徒二年，二日加一等，罪止流三千里，三日以大不恭论。”(96)即增加了御笔违限的禁令。而林大介也指出，“蔡京专权体制”的最终崩坏，与政和以降获得徽宗信赖的宦官、宠信势力的抬头有直接的关系(97)。
蔡絛还说：
自建储后，君臣多间，伯氏因背驰而大生异，吾遂得罪几死，于是鲁公束手，有明哲之叹矣。盖自七十岁至八十，徒旦夜流涕不已。(98)
按徽宗建储在政和五年二月(99)。所谓“伯氏因背驰而大生异，吾遂得罪几死”，则是指蔡京与蔡攸父子反目，以至攸、絛兄弟相残(100)。蔡絛谓“吾遂得罪几死”，系重和元年（1118）之事，他在《诉神文》中说：“臣举家兄弟诸侄皆投名请受《神霄秘箓》，臣独不愿受，于是九重始大怒。”全赖蔡京入宫拜恳，遂得不死(101)。蔡京卒于靖康元年（1126），所谓“自七十岁至八十岁”，其实就是政和六年以后。
徽宗朝担任过公相的还有王黼。宣和五年五月，王黼因收复燕云加太傅，由此成为蔡京之后的第二任公相(102)。自宣和二年十一月至宣和六年九月，王黼长期独相，故他加太傅总三省事应该只是名号上的改变，实际责权未变，也未形成如蔡京任公相时的权力格局。但宣和六年九月，据说因为徽宗觉察到王黼与梁师成交结之状，故拔用白时中、李邦彦为太宰、少宰，以分其权(103)，虽然十一月王黼即致仕，但这最后两个月中的权力格局，与蔡京在位时非常类似。这说明，徽宗已将“公相”加普通宰执的体制，作为其权力分配的一种常规手段。宣和六年十二月，本已致仕的蔡京又落致仕，以太师、鲁国公领三省事，五日一赴都堂治事。但这个时候的他老疾目盲，不能挽狂澜于既倒，次年四月复致仕，且最终下诏“三公止系阶官，更不总领三省”(104)，公相之制由此终结。
五 本节结语
在徽宗朝政治史上，关于蔡京的任用一直是徽宗的一个难题，这一难题在政宣时代终于得以解决：一方面是蔡京自宰相而成为“公相”，被置于政治制度的顶端，在政治路线、重大决策中仍发挥举足轻重的作用；另一方面，又通过治事频率、宰执配置等安排，精确、有效地控制了其权势，避免了崇宁、大观时期一再上演的“弄权”问题。
君主如何实现对权力的实际操控，这是王朝政治史研究中一个乏味却难以回避的问题。除了权力象征外，君主的手段无非制度与人事两方面。在制度上，主要是中枢权力如何分割，宋史研究者常提到的二府制、三省制，皆指在同一层级进行以事任或程序的分工。就人事而言，研究者常用“异论相搅”来描述某些人事安排。政宣权力格局的基本精神也是上述两个方面。
但是，在政宣“公相”以及元祐“平章军国（重）事”制度中，北宋晚期的权力分割不再限于同一层次，而是致力于建设一种有差等的中枢格局：越往上的层级，所处理的事务范围、参与决策的频率越受限制；可谓地位越高，权力越有明确的边界。在这种格局下，“异论相搅”也主要存在于不同的差等之间，特别是宰相之上的“贵官”与普通宰相之间。这与通常理解中的越往上权力越集中有一定的差异。这是徽宗朝的统治方式上一个比较有趣的特点。
进一步地，是否能认为徽宗是一个“独裁”君主，或者这时期“皇权”高涨呢？这个问题永远存在争议，但需要厘清的是，公相制度（以及平章军国重事、平章军国事之制）和相应的人事安排，都是君主操控权力的一种技术手段。首先，这种手段并非以拓展君主自身所能处理的事务为取向，而是如上所述，在中枢进行更有层次的权力分配。其次，既然是技术手段，就永远充满不确定性，是多变的。无论是平章军国（重）事还是公相制度，其成长、变化与死亡，尽管可能是在一些高度概念化的口号下进行的，但实际是政局变动的结果。从这个角度来说，与权力配置相关的技术手段是不稳定的，随时有可能变化，无法反应“皇权”起落的某种固定趋势。
“公相”制度的展开，实际是徽宗朝权力结构变化的一个方面——而且是一个比较技术层次的问题。下一节将要探讨的是御笔、御笔手诏的全面流行，这是一个相对象征性的层次。
