黄花岗起义失败了。这其实是同盟会、革命党组织的一系列起义中普普通通的一起，并没有什么深意和效果，但是由于过了不到半年，武昌首义发生了，成功了，由此，黄花岗起义的意义也被重估了。孙中山1921年在《黄花岗烈士事略序》中充满深情和诗意地表示：是役也，碧血横飞，浩气四塞，草木为之含悲，风云因而色变。全国久蛰之人心，乃大兴奋。怨愤所积，如怒涛排壑，不可遏抑，不半载而武昌之大革命成。则斯役之价值，直可惊天地，泣鬼神，与武昌革命之役并寿。孙中山的评价当然有其道理，只是从历史主义的观点看，革命党人虽然在黄花岗起义中做出巨大牺牲，但从长时段来说并没有改变历史进程，从短期效果看，更没有改变革命党人被孤立被边缘的艰难处境，因为清廷主导的立宪运动仍在健康发展着。
责任内阁弄成了皇族内阁
清政府没有把黄花岗起义当作一件特殊的事情，因为类似的革命党起事并没有影响立宪运动的进程，并没有改变历史发展的轨迹。革命党人所说的“黄花岗起义”在清廷看来，就是一起平平常常的“乱党潜图起事”，既然已经由广东总督府督饬营队相机剿捕，平息了叛乱，那么除了奖励有功人员，督促各地依然严密设防，切实侦缉，以靖内奸而消隐患外，并没有弄得草木皆兵人心惶惶。太阳照常升起，清政府的各项改革尤其是政治变革，并没有因为这场动荡有丝毫改变。清廷在这场动荡之后一个星期，于1911年5月8日颁布《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》，紧接着，又宣布第一届责任内阁名单，清廷主导的“有计划的政治”正在按照计划有条不紊地进行着。
根据君主立宪的一般原则和朝廷的规划，清廷于1910年就决定将官制厘定，提前试办，并即组织内阁。后又经宪政编查馆研究对宪政筹备事宜进行微调，提出修正方案，朝廷决定在宣统三年也就是1911年颁布内阁官制，设立内阁，统一政治，确定方针，使之符合君主立宪政体。
所谓君主立宪政体，其实就是让皇室让皇上永远不出错不犯错，永远正确，而要想做到这一点，就必须使皇上居于至上地位但又不亲临实际政治，不在第一线工作。不工作，当然不出错。这就是这个机制的奥秘。皇上拥有最后否决权，内阁处于一切事务的中心，内阁就是政府，政府可以无限度地倒台，内阁可以像走马灯一样换来换去，但皇上永远是皇上，这就是君主立宪的奥秘。
而要做到让君主处于超脱地位，不仅君主不再介入实际的政治，即便是皇室成员，也不应该在政府中继续担任职务。皇室成员的消费由政府支出，纳税人埋单，但皇室成员只要享有皇室待遇，就不能在政府中任职。
然而第一届责任内阁毕竟处在一个特殊的时间点，在旧有的官僚体系中无法完全排除皇族出身或满洲人出身这样的背景，而且在朝廷的概念中，这些皇族成员、满洲贵族继续在立宪政体中担任职务，是为国家为朝廷做贡献，他们根本没有从立宪政体应该回避什么的角度进行思考，于是《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》并没有引起什么问题，而第一届责任内阁名单一经宣布，立即引起舆论哗然，全国充满一片反对的声音。
第一届责任内阁的构成确实违反了君主立宪的一般原则，违背了1908年的《钦定宪法大纲》的规定。因为根据这些原则和规定，皇族亲贵不得出任政府要职，不得担任任何拥有政治权力的行政职务。这是一个非常原则性的规定，反对的声音也就是从这里推导发出的。
然而，反对者忽略了《钦定宪法大纲》中的特例或例外原则。这个《钦定宪法大纲》在规范皇帝权力时有一项特殊规定，即大权统于朝廷，皇帝拥有颁布法律、召集解散议会、设官制禄、黜陟百司等权力，以为君主立宪体制中的黜陟百司就是皇上有权任用一切官员。从这个意义上说，第一届责任内阁怎样组成，由谁来组成，其实权力还在朝廷，在皇上。这也是皇帝不容剥夺的特权。所以说，第一届责任内阁弄成了皇族内阁，弄成了一个太子党，虽然不尽理想，但并没有超越宪法规定，并不违宪。这是从朝廷一方面说的。
当然，从更严格的意义上说，从反对党的立场看，清廷的这个决定当然很有问题。因为君主立宪政体下的黜陟百司，只是君主根据议会的选举结果，或根据政府的提名拥有任命官员的权力，而这个权力显然只是礼仪性质的，并不具有实质性意义。也就是说，皇帝的任命并不是皇帝的决定，而是皇帝根据议会和政府的决定加以宣布，从而使这些政治任命具有神圣性、至上性。所以，君主立宪政体下的黜陟百司和君主专制政体下的黜陟百司具有完全不同的性质。
至于皇族亲贵不得担任政府要职，这是君主立宪政体下的必然规定，因为主要是避免皇族被这些亲贵拖入某些政治的或经济的丑闻，要保持皇室的神秘、至上、榜样的功能，就必须在制度上保证皇室亲贵只做好事不做坏事，比如皇室亲贵可以从事某些慈善事业、亲善事业，但绝不能担任任何实质性的官职。政府或者说国民可以全资将皇室贵亲全部养起来，就是要使这个特殊的第一家庭不发生任何影响国民信仰的丑闻。通观世界各君主立宪国家，其实都是这样做的，这是君主立宪的起码要求。
其实不止在君主立宪政体下必须这样做，即便在君主专制政体下，英明或强势的君主也严格禁止皇室成员干政用事，清朝至少自雍正朝开始，就有这方面的严格规定，严格禁止皇室亲贵担任行政职务。直至咸丰年间，确实因为时事危机，确实因为小六子恭亲王奕太有本事，所以他的哥哥咸丰帝才违反祖制于咸丰三年命恭亲王在军机大臣上行走，开皇室亲贵用事之端。至咸丰十年，恭亲王奕临危受命，担任议和大臣，功高震主，成为此后清廷政治生活中的关键人物。恭亲王奕头脑清晰，有眼光有见解，懂得世界大势，他虽然是皇亲贵胄用事，但还算是做了一些好事，顺应世界潮流，推动了中国的现代化。但是如果从不好的一面去检讨，恭亲王奕担任政府首席，也有许多问题，1861年的祺祥政变，如果不是他占据政府中的有利地形，可能结果会不一样，或许根本就不应该发生。至于此后与慈禧太后争权，介入许多政治纠纷，都可以从皇室贵胄违反祖制出任政府要职中找到某些蛛丝马迹。
更重要的是，恭亲王奕出任政府要职后，开启清廷皇族成员从政的先河，接替他相继出任军机大臣的礼亲王世铎、庆亲王奕劻，都是循恭亲王的先例主持朝政，成为晚清政治史上的关键人物。
慈禧太后、光绪帝之所以相继同意恭亲王、礼亲王、庆亲王等违反祖制，担任政府首席，可能有多种考虑，其中一个重要的考量，可能与清廷在同治年代开始重用汉大臣有关，汉大臣曾国藩、李鸿章、左宗棠、胡林翼等人在平定国内骚乱过程中发挥过重大作用，他们在后来的政治生态中也就拥有非同寻常的地位，如果不能对这些重臣进行有效制衡，如果这些重臣不能具备曾国藩那样的忠诚，对大清王朝来说，肯定是非常危险的。这大概是皇室亲贵相继出任政府要职的一个重要原因，也是此后满汉双轨体制不断强化的根本原因。
在1901年新政前，满洲贵族有出任满尚书的惯例，那是为了保证这个部门在政治上的正确，是清廷采取的分权手段。这些满洲贵族也只是广义上的，并不是指狭义的皇室成员，皇室成员在政府中任职情况还是比较少见。但是到了新政改革发生后，大约是孙中山革命党人在海外鼓吹的排满思潮的深刻影响，或者是因为政治改革的进程，使所有人都享有同等的待遇，既然一般汉人都有政治上提升的可能，那么皇室成员为什么不能享有同等的国民待遇，从事政治呢？这就像我们后来所说的，既然在法律面前人人平等，平常百姓家的孩子能够从政，能够在官场上折腾，为什么要防范干部子弟防范皇族成员从政，剥夺他们的政治权利呢？所以，随着晚清政治改革的进程，不仅满洲贵族逐渐占据政府要津，而且皇室成员也跃跃欲试，庆亲王奕劻的长子载振先后担任商部、农工商部尚书；镇国公载泽先后担任出使各国考察宪政大臣、度支部尚书；肃亲王善耆相继担任崇文门税监、步军统领、民政部尚书等。他们虽然在晚清政治发展中有过许多正面影响乃至贡献，但皇室宗亲出任政府要员实际上对皇室必定具有相当伤害。像贝勒载振1907年在天津惹出来的杨翠喜案，绝不是一般的名士风流，这种事对皇室的伤害绝不应低估。
皇室贵胄当然有从事政治的权利，当然享有国民的一般待遇。只是如果这些皇室成员执意要从政，执意要享有一般国民权利的时候，其实就应该放弃自己的皇室地位，否则就是一种不公正，就会伤害皇室。然而摄政王载沣并没有弄明白这一点，所以在他接手大清王朝的权力后，不仅没有改变或扭转先前政治的弊病和偏差，反而较先前更严重。或许是因为他个人觉得自己威望不足以服众，或许是他真的担心汉人势力坐大，影响满洲贵族统治集团的利益，总而言之，在他接管权力之后不久，就任命其弟弟贝勒载涛和贝勒毓朗、陆军部尚书铁良等为新成立的中央禁卫军训练大臣，掌控禁卫军的权力。稍后，又任命毓朗、载涛为新设立的军咨府的负责人，另外一个弟弟贝勒载洵为海军部大臣、参预政务大臣，毓朗为军机大臣，溥伦为农工商部尚书。这些皇亲国戚不是说不能从事政治活动，不是说不能担任政治职务行政职务，更不是说他们没有这个能力，而是说他们担任了这些职务之后，一定会影响政治中心的权力运作，特别是在预备立宪过程中，在九年筹备过程中，一定会使汉人有很不愉快的印象，一定会使汉人觉得，还是孙中山等革命党人说得对，满洲贵族对权力是高度垄断的，满洲人推动的政治改革都是骗人的，你看，《钦定宪法大纲》明明规定皇亲国戚不得担任要职，干预国政，更不能掌握兵权，可是这些规定在满洲贵族统治集团那里，可是从来都没有准备遵守。清廷的政治威望随着皇亲国戚在中央政府拥有的席位增加而下降。
以摄政王载沣为首的清政府在化解了资政院危机即国会请愿运动后，也在政治信誉上有重大牺牲，清廷此时宣布接受国会请愿代表团和各省督抚的建议，将九年预备立宪缩短为五年，宣布于1913年召集正式国会。于是在此后的两年预备期中，清政府要做的工作还是很多，还是很紧张的。当时清政府宣布，这两年的筹备期，要先厘定官制，要编订宪法，要组织责任内阁。这些都是非做不可的事。
实事求是地说，清廷对于这个宣布是认真的，宣布之后清廷也是踏实筹备踏实进行的，所以当清政府的这个决定公开之后，先前一致要求提前召集国会的人开始出现分化，江浙地区的立宪党人基本上退出了此后的持续请愿，愿意与政府一起扎实准备，迎接正式国会的召集。
按照清政府1910年12月6日的宣布，两年筹备期中三个最要事项中，最值得期待的大概就是责任内阁，稍具异端思想倾向的人在无法根本改变清朝政治制度的时候，只有把希望放在清廷能够推出一些新面孔新人方面，所以进入1911年，国内各界都对清廷的这个举措给予高度关注。
清廷最高统治层当然也知道国内外对责任内阁的期待，也真诚希望出台的责任内阁能够获得各方面的拥护支持或认同。1911年1月17日，宪政编查馆奉旨将九年立宪预备期按照五年的标准进行调整，原先列在第六年以后的所有筹备事项，都根据修正后的时间表作了相应改动。根据这个调整，新的立宪计划大致为：1910年厘定内阁官制、弼德院官制；1911年，设立内阁、弼德院、行政审判院，颁布施行中央和地方官制，颁布会计法；1912年，颁布宪法、皇室大典、两院制的议院法、议员选举法，选举议员，确定预算决算，设立审计院，实行新刑律、民律、商律、刑事民事诉讼律，续办地方自治，县以上各级审判厅一律成立，续筹八旗生计；1913年，颁布召集议员令，开设议院。至此，完成完全立宪。
从这个调整后的程序看，清政府要做的工作确实不少。
宪政编查馆在1910年确实拟定出了内阁官制草案，但这个草案似乎并不令人满意，军机大臣对此进行了许多修改。1911年5月8日，朝廷正式公布《内阁官制》与《内阁办事暂行章程》两个重要文件，内阁官制和责任内阁的组建终于向前迈出了重要一步。
新颁布的内阁官制规定内阁由国务大臣组成，而国务大臣包括内阁总理及各部大臣。国务大臣的职责是辅弼皇帝，担负责任。总理大臣为内阁首脑，为国务大臣领袖，决定内阁政治方针，保持行政统一；有权停止执行各部大臣的错误命令或处分；有权对各省及藩属长官发布行政训示，实行监督，并停止其错误命令或处分；有权发布内阁令，随时入对。
根据内阁官制及同时颁布的办事暂行章程，内阁就是国家的行政中心，在皇帝领导下，享有处置全国行政事务的大权，这对于重建中央政府层面的三权分立，当然是一个比较重要的尝试，将来以内阁与议会相互牵制，再加上监察机构的监督，中国政治制度重建一定指日可待。
《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》公布的同一天（5月8日），清廷还宣布了第一届内阁组成名单：
内阁总理大臣：庆亲王奕劻（皇族）；
内阁协理大臣：那桐（满）、徐世昌（汉）；
外务大臣：梁敦彦（汉）（邹嘉来署理）；
民政大臣：善耆（皇族）；
度支大臣：载泽（皇族）；
学务大臣：唐景崇（汉）；
陆军大臣：荫昌（满）；
海军大臣：载洵（皇族）；
司法大臣：绍昌（皇族）；
农工商大臣：溥伦（皇族）；
邮传大臣：盛宣怀（汉）；
理藩大臣：寿耆（皇族）。
从总理大臣至各部大臣，总计13人，如果按照他们的出身进行分析，确实有点奇怪。这13个人，皇族出身的竟然占了7人，一半以上；汉族出身的只有4人，不到三分之一。这就是后来所说的所谓皇族内阁，当然使许多人大跌眼镜。
在同一天公布的其他方案中，清廷宣布裁撤旧设内阁、军机处及会议政务处；设立弼德院，以大学士陆润庠为院长，大学士荣庆为副院长；改军咨处为军咨府，以贝勒载涛、毓朗为军咨大臣；命内阁总理大臣、协理大臣，均兼充宪政编查馆大臣。
内阁官制的公布和责任内阁的出台，是1911年的头号重大事件，内阁官制问题不大，而责任内阁的名单似乎引起了很多人的反对和猜疑。所以到了第二天，内阁总理大臣奕劻和协理大臣那桐、徐世昌一致向摄政王表示难以胜任，请求收回成命，另请高人。摄政王当然不会同意，于是奕劻在第三天也就是5月10日再次请辞，并明确表示由于责任内阁的人员构成太偏皇族成员，这与立宪体制明显不合。现在的中国正处在改革的关键时期，绝不应该以“皇族内阁”为发端，以辜负皇上的期待和天下臣民的厚望。皇族内阁既不利于天下，也有害于皇室。奕劻对此已经说得很明白。
庆亲王奕劻的第二次请辞依然被摄政王所拒绝，摄政王当然明白奕劻的理由，但权衡利害，摄政王坚持让奕劻走马上任，出任责任内阁第一任总理大臣。
摄政王之所以坚持既定方案，显然有着自己的考虑。这个考虑就是，现在公布的内阁名单，只是一种过渡时代的过渡形态，还不是完全意义上的责任内阁，这是第一。第二，立宪国家的政治改革，是泯灭一切民族身份，所有民族一律平等，所有出身都不再区分贵贱。汉族人可以出任内阁总理大臣，满洲人乃至满洲贵族也同样可以出任内阁总理大臣。立宪政治人无分贵贱，是对所有人而言，那么为什么要限制皇族成员出任政府要职呢？更何况，从当时实际情况看，这几个出身皇族的内阁成员，也并不是五谷不分的草包饭桶吧？第三，当时中国的政治精英似乎也就那些人，那么多人，可供摄政王选择的实在太少了。汉族出身的高官自老一代李鸿章、张之洞相继去世，袁世凯被开缺回籍后，真正有力量有影响的人物还没有出来，北洋系自袁世凯以下的政客如段祺瑞、冯国璋等都还不算成熟，汉族士大夫中的杨度、张謇等人，给人的感觉是还差那么一个层次。满洲贵族统治集团的人才其实也是如此，自恭亲王奕去世后，中间虽然也出现过端王之类的人物，但真正在大清王朝台面上撑起门面的，也就只有庆亲王奕劻，至于新内阁中另外几个满洲贵族统治集团中的政治新秀，那都是最近若干年刻意培养出来的，现在除他们，也真的没有多少可用之才。
在立宪政体下，人人当然都有从政的自由和权利，只是在君主立宪政体下，皇族出身的人依然享有皇权带来的许多好处和优先，这些人介入实际政治或许会给现实政治带来许多意想不到的好处，但更多的时候则会给皇室带来无穷无尽的负面影响。所以东西各立宪国家从来都对皇室成员采取厚养的办法，由国家拿出相当的钱财让他们过着体面尊严的生活，成为国家的名片，从事一些善事，而不让他们介入实际的政治活动，更不会让他们出任政府要职。
只是中国的情形太特殊了，处于过渡期的立宪政体，如果不让满洲贵族统治集团承担主要角色，那么满洲贵族统治集团怎么能够愿意逐步放弃权力呢？说到底，立宪政治就是要逐步削弱乃至剥夺皇族的绝对威权，如果上来就这样做，又有多少可能呢？所以说，皇族内阁的出现，在当年中国是个不得已的“赎买政策”，既然先前那么多年都容忍了皇族成员对现实政治的干预、介入，现在又有什么不可以呢？
而且，还有一点值得注意的是，清政府确定的立宪目标已经是不可更易的，1913年就要实行完全意义上的立宪政体，也是确定无疑的。届时，新的政府必须重新组织，而新的政府就是立宪政体下与议会真正对立制衡的两极，如果此时筹建的政府是一个比较弱的比较没有效率的机构，那么怎么能够保证两年筹备期诸多事务能够按时按质完成呢？一个强有力的中央政府不仅是晚清社会所需要的，也是任何政治改革过程中都必须的，自上而下的政治改革必将遇到无数的压力和困难，必将遇到来自皇族的反对和抵制，因为他们毕竟是改革的利益受损者。当皇族成员出面反对时，谁最有力量出面反击或劝阻呢？当然是皇族自身。
实事求是地说，新颁布的内阁官制和新宣布的责任内阁，较之先前的旧体制还是有很大进步。过去的军机处虽为全国行政中心，但在事实上对全国行政并不负有责任，而只是皇帝的办事机构、秘书处而已，只是负责上传下达而已。现在新成立的责任内阁，依然是辅弼皇帝，但明确规定了内阁要担负起自己的责任，国务大臣不能再像过去的军机大臣那样遇事敷衍推卸，不愿不敢也无法承担实际责任，因为所有的决策都来自皇上，即便是军机大臣的主意，也毕竟因为变为皇帝的意志，而使军机大臣无法继续承担责任了。现在的内阁制，内阁处于行政第一线，总揽全局，独立决策，许多政策的制定颁布，都是内阁应有的权力和责任，所以内阁总理大臣国务大臣，就无法像过去那样推卸敷衍。于是倒阁的情形是立宪政体下最常见的事情，内阁再也不可能像军机处那样从来只是局部改组，遇到重大政治失误，内阁必须承担责任，这是立宪政体下内阁的基本功能。所以，内阁成员是不是皇族出身，其实已经没有那么重要了。只是更高要求，从皇族自身安全说，皇族成员确实应该重回清朝早期祖制所规定的那样，不得介入现实政治，不得出任政府要员。
新内阁名单的发布引起了国内外一些人的反感，以为这个名单确实不是一个理想的名单，尤其不合乎宪政的原则，不过是过去的军机处班底换个新名字而已。更重要的是，这个以皇族为主体的新内阁，恰恰证明了孙中山等人多年来的指责，证明满洲贵族统治集团决不会轻易放弃自己的权力，决不会还政于民，绝不会让汉族人掌握政府的主导权。凡此，对清政府尤其是摄政王政治威信的伤害都是巨大的，也是此后政治演变越来越不利于清政府的一个关键点。
满洲贵族统治集团或许真的相信自家的孩子最值得信任，或许真的具有比较狭隘的心胸和民族主义立场，但是现在确实是弄巧成拙，得不偿失，坐实了革命党人的指责。“皇族内阁”不仅是一般的有碍观瞻，而且深刻影响了大清王朝的政治前程。立宪党人开始因此与朝廷离心离德，当武昌起义爆发后第一时间给予支持，本能使这些立宪党人觉得既然没有办法通过新官制的颁布、责任内阁的发表分享权利，那么通过另外的方式进行尝试未尝一定会更坏。当然，他们或许也没有想到自己这样简单地挪动了一下屁股，就引起那样大的重大变故。所以后来发生的一系列政治变动，或许都能从这个“蝴蝶的翅膀”上找到内在原因。一个有着合法理由的第一届责任内阁竟然毁掉了大清王朝先前所做的一切，竟然导致了一个王朝的终结。
铁路干线国有引发国进民退
皇族内阁的出台使清政府主导的政治改革黯然失色，人们不太清楚清政府的真实用意，开始不自觉地怀疑清政府对立宪政治的诚意。这对清政府的伤害是巨大的，因为一个不被人民充分信任的政府，是很难带动社会进步和改革的，它所出台的每一个政策都会被人民问一个为什么是这样而不是那样，这当然使政府的行政效率逐步减弱，到了最后就是很难推动任何改革。
从当时的情况看，皇族内阁真的是清一色的老班底，13个国务大臣个个都是经验丰富的政客，经多见广，应该不会出现决策性失误。然而，恰恰是这样一个班底，上台之后就犯了一个致命错误，这个致命错误终于将大清王朝送上绝路。
责任内阁名单公布的第二天，也就是1911年5月9日，内阁副署了实行全国铁路干线国有政策的诏令，宣布全国铁路干线一律收归国有，其四至范围是：北京至汉口至广州为南干，北京至张家口至恰克图为北干，北京至齐齐哈尔至珲春为东干，自汉口至成都为西干。诏令几乎采取无赖的方式宣布将这些干线收归国家，不论这些干线过去是通过何种方式获得批准的，怎样筹资建设的。至于先前介入铁路的民间资本，这个诏令网开一面，只准参与支线建设。诏令还强硬地表示，如有抵抗，即照违制论。
清政府此时出台铁路国有的政策，尽管是用对了药方，但确实是选错了时机。说是用对了药方，是因为铁路建设中积累的问题已经不容再忽视，不给予妥善处理，也肯定要出大问题；说选错了时机，就是不该在此时亟亟出台，应该在一个更恰当的时候，用分门别类的方式一个一个地个案解决。
当时的铁路建设，资金来源和管理方式确实比较复杂，也确实已经形成比较严重的问题，到了非解决不可的程度了。
近代中国的铁路建设起步较迟，大规模有规划的铁路建设，大约在《马关条约》之后起步。1895年7月19日，署两江总督张之洞建议朝廷加紧铁路建设，改变先前不允许外资进入中国铁路建设的既定政策，可以考虑在开始阶段，允许西方小国的商业资本投资中国的铁路工程。张之洞的理由是，中国的版图太大了，其所以长时期利不能兴，弊不能去，除去各种复杂原因外，一个重要的原因是由于地势之阻隔，各地不能顺利地交通不能顺利地交流。中国只有架构起基本的铁路路网，只有使万里之外旦夕可至，才有可能改变中国的经济构成和经济环境，进而改变整个国家的气象。不过，张之洞也强调，西方小国的钱可以用，大国的钱最好别用在铁路上，他担心铁路在开始获利后，收回或费口舌，只有那些小国、远国，商业资本或许不至于给未来中国留下什么困扰。
张之洞以及其他一些人的建议获得了朝廷的认同，当帝国主义发展到资本输出阶段，中国铁路大发展在资金筹措上确实不是问题。那时的中国一心一意谋发展，不拘一格使用外国资本，或借钱自己修筑，或允许外国资本在中国的总体规划中自行修筑，总而言之，是希望用各种各样的资金，各种各样的合作方式，尽快地将中国的基本路网建构起来。
经过几年努力，利用外国资本修建的津卢铁路1897年建成通车了，这对外国资本是极大的鼓励，资本的趋利性使外国资本潮水般地涌进中国，那时的中国想不用外国人的钱都不行，于是卢汉铁路、粤汉铁路、津镇铁路等相继上马，东北路网也开始勘察和构筑，直至今天依然有效的南北两条大动脉，其实就是那时打下的基础。
外国资本对中国铁路的高度热情，当然不是为了帮助中国的发展，而是这个项目实在有利可图。不过，清政府在甲午战争后借款筑路是一个正确的英明的选择，如果不是采用这个办法，中国铁路路网不可能在那几年获得超常规的大发展。至于让列强从中国铁路建设上获取大量的利益和超额利润，那是落后国家在寻求超常发展模式时必须付出的代价，也是资本的本性。
从积极意义上说，那几年铁路建设的超常发展，不仅使中国的铁路从无到有，从小到大，而且基本完成中国铁路网的总体布局，对于当时乃至现在中国经济的发展、综合国力的提升都起到了极其重要的作用，促进了中国社会结构特别是近代经济成分的发展，极大地改变了中国社会经济面貌。铁路的延伸，传播着近代文明的种子。铁路的兴建，改变了古老的中华大地的面貌，改变了中国传统社会结构，改变了人们的物质和精神生活方式。短短几年间近万里铁路所经过的地区，不仅带动了铁路沿线矿产资源的开发、新型工业的崛起，而且重绘了中国经济布局的蓝图，一批铁路沿线的新兴城市如哈尔滨、沈阳、郑州、石家庄等，渐渐地成为中国新的中心城市，而一批老的中心城市如天津、上海、武汉等，也因铁路的修建而有了较大发展，成为全国性的中心枢纽，西方近代以来的先进技术、先进观念，通过铁路这条大动脉源源不断地流向中华沃土。
中国人从铁路建设中看到了利益，民族主义的考量到了20世纪初年开始变味，一场突如其来的权利收回运动在1903年悄然兴起，而触发点则是粤汉铁路的修筑权。
粤汉铁路的历史贯穿了近代中国铁路发展的全部过程。当清政府于1895年12月6日决定大举兴办铁路时，粤汉铁路的规划就已经提出。
大规模修建铁路的规划激励了国际资本对中国的热情，各国资本都在想方设法前往中国抢滩。1896年初，美国铁路、轮船和银行方面的几家大公司整合成一个大辛迪加，出资成立一个专门针对中国铁路市场的“华美合兴公司”，争取承建中国当时准备兴建的一切铁路。
1897年1月6日，中国铁路总公司成立，清政府决定将卢汉、粤汉南北干线合为一气，以便成为中国南北交通大动脉。粤汉铁路最初拟议从武昌经江西至广州，后欲以粤汉路与法国自九龙起计划筑至湖南的铁路竞争，并拉直铁路，缩短距离，在湖南绅民的要求下，将粤汉铁路改为经湖南下广州。粤汉铁路全长约1048公里，工程预算约为3000万两，铁路所经的湖南、广东、湖北的绅民对粤汉铁路怀有极大热情，倡议集股修筑，不用外国资本。湖南绅民迅速创办了湘粤铁路公司，准备集股自行修建，以此抵制外国资本的输入和外国人的控制。1898年1月26日，清政府谕令直隶总督王文韶、湖广总督张之洞、两广总督谭钟霖、湖南巡抚陈宝箴等随时会商铁路总公司督办盛宣怀，参照卢汉铁路办法，妥议招股借款各节，并选举各省绅商，设立分局，迅速开办，强调各国如有承办此路为请者，即由总理衙门告以三省绅商自行承办，以有成议为辞予以婉拒。
清政府以三省绅商自筹资金为辞拒绝外国资本只是一种外交手段，实际上盛宣怀、张之洞等人并不相信三省绅商有能力自筹足够资金，他们真正瞩目的是将粤汉铁路的承建权交给美国，以三省绅商自筹资金为辞所拒绝的只是英、法、德、俄等国。按照盛宣怀的分析，德国已强占胶州湾，俄国也强租了旅顺，法国对海南岛虎视眈眈，英国或有图扼长江吴淞之谋，结果造成中国的各海口，几尽为外国人所控制。仅有内地，尚可南北往来。而汉口为各行省南北东西水陆交通之枢纽，若粤汉铁路再被英国人控制，将来北方俄国人控制的铁路南引，南方英国人控制的铁路北上，那么中国的国家安全则不堪设想。基于此，盛宣怀认为无论如何，粤汉铁路的承建权都不能再落到英、法、德、俄手中。而三省绅商的集资能力，盛宣怀、张之洞等人也深表怀疑，即使能够筹集部分资金，但肯定远远不够。为了使粤汉铁路早日建成，必然要利用外国的资本，而美国此时不断宣称保全中国，在中国既无势力范围，也无铁路权益，因此盛宣怀建议，为了以粤汉路保卢汉路，压制比利时在卢汉路上让步，并防范英、法、德、俄等国的觊觎，能够利用的外国资本就只剩下美国。
盛宣怀的建议获得清政府的批准，1898年4月2日，清廷谕准粤汉铁路向美国公司借款。14日，督办铁路大臣盛宣怀委托驻美大臣伍廷芳为代表与美国合兴公司在华盛顿签订《粤汉铁路借款合同》，约定粤汉铁路分别以汉口、广州为起讫点，借款额为400万英镑，若不够，可以添借，年息百分之五，以铁路为抵押，借款期限为50年；借款期内铁路由合兴公司负责修建与经理。
粤汉铁路承建权终于落入美国人手中，在中国华南地区具有重要经济利益的英国自然感到不安，然而为了讨好美国，赢得美国对其在华利益的支持，英国政府也未便在粤汉铁路的承建权问题上与美国人竞争。后经两国公使从中斡旋，英国的中英公司与合兴公司进行了谈判，并于1898年12月达成协议，翌年2月1日正式签署，约定今后任何一方在中国经办的企业，均邀请对方参加一半的投资，只是对方不必承担应该履行的义务。根据这项约定，合兴公司承建的粤汉铁路，允许中英公司投资，中英公司承建的广九铁路，允许合兴公司投资。英美两国公司的约定，或许有助于粤汉铁路的建设，但另一结果却是使中国政府原本拒绝英国投资粤汉铁路，防止英国控制中国南北交通大动脉的设想化为泡影。
粤汉铁路借款合同签字后，华美合兴公司即派员对线路进行了勘察。1899年3月，合兴公司向中国方面提交铁路附近开矿章程，提出在韶州、衡州、郴州等地开矿的要求。中方根据清政府路矿不能兼办的新章程，婉拒了美国方面的要求。然而美国方面坚持，中美粤汉铁路的借款合同在前，而新规定在后。根据中美粤汉铁路借款合同的约定，美方有权在铁路所经过的附近地区开矿。
美方的要求引起了湖北、湖南、广东三省绅商的强烈不满，而已经签署的借款合同中也确实同意合兴公司有在铁路所经地区开矿的权利。这种不可和解的冲突几乎使粤汉铁路的合作谈判陷入僵局，后在美国驻华公使及张之洞等人调解下，谈判得以继续。1900年7月13日，中国驻美公使伍廷芳代表督办铁路大臣盛宣怀在华盛顿与合兴公司签订《粤汉铁路借款续约》，对先前的合作略有调整。
续约签订后，美方拖延合同的执行，甚至私自将三分之二的股权卖给了比利时万国东方公司，擅自决定将粤汉铁路南段由美国修筑，北段由比利时修筑。
与粤汉铁路相关联的湖南、湖北、广东三省民众（当然主要是民族资产阶级）本来就对清政府将粤汉铁路修筑权交给美国合兴公司极为不满，现在更对合兴公司的违约举动义愤填膺，1903年春夏之交，三省绅商强烈要求清政府废除合同，收回路权，向民间资本开放路权，由三省筹措资金自办。
两湖及广东三省绅民的呼吁引起全国性的反响，在这种情况下，张之洞只好听从民意，以675万美元的高价赎回粤汉铁路的修筑权。清政府也相应下放路权，允许民间资本进入铁路工程。稍后，全国共有15个省相继成立了铁路公司。民间资本纷纷向铁路修筑工程上投入。
1903年向民间资本开放路权的决定可能还是有点不那么慎重，民间资本虽然享有了国民待遇，与外国资本同等，但是中国民间资本的成长既不成熟，各地情况也很不一致，有的地区可能经济发展情况好些，有的差些，有的地方文明程度高些，有管理能力有技术人员，施工质量有保障，而更多的地方则很难说了。有些地方自办的铁路不仅技术标准与其他地方不统一不一致，而且从一开始就不准备与其他省份的铁路进行联网，独自发展独自欣赏，这就导致规划中的全国路网迟迟无法实现，南北和沿海各大干线的贯通也因此而受到巨大挫折。中国的民间资本或许在自营铁路上获得了某些利润，但对整个国家的发展来说，似乎是得不偿失。
面对这种困境，邮传部于1906年通过调研制定了一份《统筹全局铁路折》，根据各省已有规划制定全国铁路总图，确定全国铁路干线和主要支线的大致走向，对于未来中国铁路建设管理模式，这个计划也提出了一些积极的建议，大致是区别全国各地不同情况，因时制宜因地制宜因人制宜，将主要干线收归国有，由国家主办，不太影响全局的支线交给地方，利用民间资本举办。
邮传部的这个规划当年并没有立即施行，拖至1908年，清政府实在没有办法了，遂下令参照这个规划对全国铁路再建情况逐一调查，妥拟办法，严定期限，各省绅商集资不足，无法开工，或虽已开工而无法按期完成的，就要按照新的规定，根据各路历年报告，分别撤销，明白地说，就是将先前商办而进展不力的收归官办。
根据清政府的这个政策，邮传部出面将河南、陕西以及江苏铁路公司集股不多，且一直没有开工的工程做了处理，向这些工程注入一部分官股，将陇海铁路各线段由原来的商办改为官商合办，一度化解了这些路段的资金困难，因而这个政策并非在推行之初就遭到反对，并使相当一部分人相信，这个政策或许是化解铁路建设难题的出路。
清政府试图将这些举办不力进展不顺的铁路收归官办，政策出发点或许是好的，但从经济视角观察，显然侵犯了民间资本的利益，特别是清政府在政策规定上有个非常大的歧视，那就是官办铁路可以路权进行抵押，获取外国资金，而商办铁路之所以举办困难，主要就是因为缺少这个重要的融资渠道。中央与地方为路权吵得不可开交，这个事情一拖就到了1911年。
1911年5月5日，给事中石长信就铁路建设中的资金筹措等问题向清政府提交了一份重要报告，建议清政府痛下决心，将涉及全国经济布局的重要干线一律收归国有，粤汉铁路、川汉铁路连接西南边陲，具有非常重要的战略意义，实为国家应有的两大干路，断非民间资本零星凑集所能完成。而且，从广东、两湖、四川各省情况看，石长信也认为这几条干线非收归国有不可，因为根据他的调查，广东绅商虽然争夺铁路修筑甚力，但修筑的路却甚少。两湖经济发展慢，集资始终没有着落。至于四川绅商，各树朋党，各怀意见，以致粤汉、川汉铁路溃败延误。
石长信的铁路干线国有方案明白晓畅，简单易行，清政府最高统治层对此自然欣赏认同，以为所筹办法，尚属妥协。朝廷过去没有完整的规划，也没有一定的办法，以致全国路政错乱分歧，不分枝干，不量民力，一纸呈请，辄行批准商办，以至于数年来，广东省征集了那么多的股份，却并没有修建多少铁路；四川省路政情形更可怕，征集的铁路股份竟然挪作他用，倒账甚巨，估计很多烂账是无论如何都追不回来了；至于两湖，铁路局开办多年，筹集了那么多的资金，但除了大量消耗民脂民膏，或以虚糜，或以侵蚀，恐旷时愈久，民累愈生，上下交受其害，贻误不堪设想。石长信的方案对这些问题都有通盘考虑，所以朝廷将这个方案批转邮传部研究奏复。
5月8日，皇族内阁登场。第二天，新内阁中的邮传部大臣盛宣怀奏复，竭力赞成石长信的主张，要求朝廷明降谕旨，晓示天下。于是清廷在这一天下诏宣布全国铁路干线收归国有，定为政策。宣布宣统三年以前各省分设铁路公司集资开办的铁路干线，由于延误已久，应即由国家收回，赶紧兴筑。除支线仍准商民量力酌行外，其余从前中央政府及各省政府批准兴办的铁路干线各案一律撤销。这显然彻底废弃了1903年向民间资本开放铁路修筑权的政策。
清政府铁路干线国有政策的本意或许就是为了加快建设，并没有与民争利的意思，但是这个国进民退的政策从绅商立场进行解读，就是一个近乎无耻的政策选择，是政府自食其言剥夺民间资本的权利。
5月18日，清廷任命端方为督办粤汉、川汉铁路大臣。20日，邮传部大臣盛宣怀在北京与英、德、法、美四国银行团（汇丰、东方汇理、德华）签订《湖广铁路借款合同》，约定所需600万英镑由四国银行团分担，期限40年，以两湖厘金及盐厘税捐作抵押。
各省自主筹资修建的铁路可能存在这样那样的问题，但这些资金毕竟都来自民间，因此在宣布铁路干线国有政策后，如何处置这一部分民间资本，也就是怎样保证这部分资本不受到过大伤害，可能成为各省绅民是否愿意接受铁路干线国有政策的关键，因为他们毕竟为那些将要收归国有的铁路干线花了钱，当然不能白花。
然而盛宣怀的方案是，尽管由政府向外国借来了足够的建设资金，但这些资金并不准备用来偿还各省已经支付出去的款项。6月1日，盛宣怀和铁路督办大臣端方联名致电四川代理总督王人文，表示川汉铁路公司已用之款和公司现存之款，均由政府一律换发给国家铁路股票，概不退还现款。假如川人不答应这个条件，一定要求政府发还现款，那么必须由政府另借洋债，而这笔洋债将以四川省的财政收入作抵押。也就是说，川汉铁路收归国有了，但国家并不给先前川汉铁路股东退款保本，而只允许换发铁路股票。政府不但收回了路权，而且强行夺去了川汉铁路股东的款项。
王人文看到盛宣怀、端方的这个电报非常吃惊，他知道这个政策一旦公布，必将天下哗然，举国骚乱，于是他将这封电报扣压，希望清政府能够收回成命，调整政策，妥善处理。然而，盛宣怀、端方和清廷最高统治者错误估计了政府的威望和人民的忍耐力，一味坚持既定政策不变，并一再催促各铁路公司尽快清理账目，准备交接。各省绅商忍无可忍，终于拍案而起，与政府决裂。清政府自以为聪明绝伦的国进民退方案终于将自己逼上了绝境。
人心思乱：绅民对抗国有化
当铁路干线国有政策酝酿时，各地民众在民族资本即当时的中产阶级影响下，通过各种方式向政府表达了不满情绪，尤其是湖南人不知出于什么样的原因最先站出来反对。湖南各界人士奔走呼号，上下串联，全省沸腾，舆论哗然，大家虽然弄不清楚清政府政策的真实用意，但总感觉这项政策是对他们利益的剥夺。当民权意识、私有财产意识刚刚被人们接受的时候，将先前允许私人资本介入的基础建设收归国有，这显然是政府与民争利，当然引起有产阶层的反对。
其实，这些传言都无法得到证实，人们所知道的只是传言，并不是政策的真相或全部。人们不需要真相，不需要全部，只需要自己所需要的那一部分。有的传单散布说政府之所以要将各地集资修建的铁路收归国有，主要是因为受到了外国政府的蛊惑，以为将这些铁路的权利卖给外国政府，就可以获得更多的权益。根据这些猜想与传言，正直的人们日益感到亡国在即，列强瓜分中国看来真的是加快了步伐，十年前被义和拳兄弟抵挡住的危险今天又一次降临在中国。中国人除了反抗，还有其他的选择吗？
