(三)明确了人民政协的性质。为了完成创建新中国的历史任务，政协第一届全体会议在特定条件下曾执行人民代表大会的职权，但其本身并不是人大。周恩来指出，在全国未能实行普选前，政协执行人民代表大会的职权，但其本身是“全国人民民主统一战线的组织。”〔7〕他还指出，人民政协是进行多党合作的组织形式。他认为，既然中国有民主党派，并且中国共产党在进行革命和建设时必须与各民主党派进行合作，“要合作就要有各党派合作的组织。这个组织在今天叫中国人民政治协商会议。”在周恩来主持下制定的第一部人民政协章程中明确指出，人民政协的性质是中国人民民主统一战线的组织。近五十年来，尽管不同时期对政协性质的具体表述有所不同，但政协作为中国人民统一战线的组织与中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，这个性质一直没有变。
(四)明确了人民政协的地位。在我国，共产党是国家的领导核心，人民代表大会和人民政府是国家的权力机关和管理机关，人民政协则是统一战线的协商机构。这种协商机构在我国政治生活中的协商作用由两个方面得以体现。一是协议国家的大政方针。新政协筹备期间，周恩来指出：“人民政协的全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行”，普选的人民代表大会召开后，“国家的大政方针，仍要经过人民政协进行协商。”〔9〕二是政协可以“就有关国家建设事业的根本大计及其它重要措施，向全国人大和中央人民政府提出建议案”。周恩来形象地说，人民政协经常是个参谋机关，是单纯的策划机关、建议机关，总之，是参谋、策划、建议的机关。〔10〕他还指出，“人大、政协两个会有不同之处，权力上有分别，但应该说两会只是有权力之分，无高低之别……两个会是有权力之别的，但政治地位上是平等的。”〔11〕
(五)明确了人民政协的作用。周恩来指出，人民政协“权力虽小，作用甚大”。〔12〕其作用主要表现在：一是广泛团结。为了“建设新中国，必须经过参加人民政治协商会议的各民主党派、各人民团体、国内少数民族、海外华侨和一切爱国人士共同努力，必须动员全国人民共同参加。我们要很好地组织起来，团结起来，团结一切人民力量，来完成这一伟大使命。”〔13〕二是发扬民主。周恩来把扩大民主生活作为统一战线的任务，要求通过人民政协广泛听取各方面的意见和建议，集思广益。他在全国政协三届三次会议上指出：“为着更好地实行民主集中制，我们首先要扩大和发扬民主生活，这也是我们人民民主统一战线要担当的任务。”〔14〕“人大要实行它的权力，这些权力政协是没有的，但是多吸收些意见，归入决议中去，可以集思广益，把工作做得更好。”〔15〕周恩来认为，建立在人民民主基础上的团结才是坚强有力的团结。早在1949年6月，周恩来就曾指出：“应该允许有不同的意见提出来，这使我们的会场在讨论中更和谐，更知道各方面的意见。这个和谐一致不是大家都说一种相同的话，而是大家说出不同的话，然后取得一致。这是最有力的一致，是最有力的团结。”〔16〕
对人民政协组织形式和工作机制的创建及运用
人民政协是一个全新的事物，前无先例，外无参照，一切均需根据国家建设的进程和需要，在工作实践中不断摸索、创设和完善。周恩来在这方面作出了独特的贡献。
(一)关于人民政协的组成原则。政协由各党派、团体以及各族各界的代表人物组成，包括人民民主统一战线的各个方面，是一个具有巨大包容性的政治组织。在确定政协第一届全体会议代表名额和人选时，周恩来明确指出，决定全部代表必须在人民民主革命的总原则下，注意代表性、严肃性、灵活性，做到既要有重点，又要照顾到各个方面。所谓代表性，是指“在确定每个人选时都必须代表着社会上某一方面”；所谓严肃性，是指“代表中不能包括一切反动党派和反动分子”；所谓广泛性和灵活性，是指不仅包括新民主主义政权几个阶级的代表，还应该“包括从封建阶级、官僚资产阶级中分化出来并投向革命阵营的爱国民主人士”；所谓重点，是指“在确定单位和人选的时候，不是平均主义的”，而是始终要坚持“以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”。1954年全国人大召开后，周恩来根据变化了的形势指出，人民政协的参加单位和个人必须共同遵守七条准则，即拥护宪法，全力贯彻实施宪法；巩固工人阶级领导的人民民主制度，加强社会主义经济成份的领导地位；协助国家机关，推动社会力量，实现国家的工业化和社会主义改造事业；密切联系群众，反映群众的意见和提出建议；加强各族人民的团结，提高革命警惕性，坚持对国内外敌人的斗争；加强中国人民同世界爱好和平人民的友谊，反对侵略战争，保卫世界和平；在自愿的基础上学习马列主义和国家政策，开展批评和自我批评，努力进行思想改造。政协的界别设置和委员安排必须遵循四个原则：一是扩大团结，加强领导；二是要有代表性；三是方面多，各个方面都要照顾到；四是分量够，每个方面都有带头的著名人物。此后，随着我国阶级状况的变化和革命与建设事业的发展，人民政协的组织构成也不同程度地进行过调整，但周恩来提出的这些原则，一直对各级政协的组成具有重要指导作用。
(二)关于人民政协的组织机构。政协的组织机构是在周恩来直接领导下建立的。在创建新政协时，周恩来说，这个组织的形式有全体会议、全国委员会和常务委员会。1954年后，他又根据政协全体会议不再代行人大职权的新情况，对政协的组织机构进行了调整。在《关于政协章程和政协第二届全国委员会委员名单问题》的报告中，周恩来指出，经过一个月同各方面反复协商的结果，大家同意将原来的政协全体会议、全国委员会、常务委员会三层，改为全国委员会全体会议和常务委员会两层。地方委员会也是两层，即地方委员会全体会议和常务委员会两层。在全体会议闭会期间，由常务委员会主持会务，领导日常工作，集中处理一般事情，便于开展活动。关于全国委员会和地方委员会的关系。他说，“政协全国委员会和地方委员会是指导关系”，这种指导关系体现为“指导和被指导、指示和接受指示、报告和接受报告的关系”。
(三)关于人民政协的日常工作机构。在全国政协一届一次会议上，周恩来就已考虑到政协日常工作问题。他说：“全国委员会不仅在定期开会期间讨论重大问题，而且在平时也要进行工作，实现全国政协《组织法》规定的有关任务。平时有准备，到全国委员会开定期会议的时候，才能有更好的议案提出……建议建立几个工作小组，在常务委员会指导和秘书长的具体领导下，使全国政协工作能够分类进行。”〔17〕在他的建议下，全国政协常委会于1949年10月18日通过了《工作条例》，决定分设政治法律组、财政经济组、文化教育组、外交组、国际组、民族事务组、华侨事务组、宗教事务组等八个工作组，作为政协委员开展经常性工作的机构，并明确工作组的任务是协助政府审议法案，搜集和反映人民的意见，宣传政策法令，并研究问题提出建议。1950年3月还成立了工作会议，由秘书长、副秘书长、各工作组组长、秘书处正副处长及其他有关专职人员，每周举行一次会议，执行全委会和常委会的决议，讨论和决定全委会日常工作中的问题，并就统一战线内部事务进行初步协商。此外，还设立了秘书处，作为全国委员会的办事机构。这样，全国政协工作机构的框架就基本建立，并为以后的逐步完善发展奠定了基础。
(四)关于人民政协的工作内容和方式。在执行人大职权的政协第一届全体会议闭幕后，政协全国委员会及其常委会的主要职能是政治协商。但是协商怎么搞？如何在国家政治生活中发挥政协协商的作用？需要在实践中从头摸索。政协成立之初的几年中，政治协商方面的主要做法可以归纳为两类：一类是中共中央和中央人民政府对于一些有关国家大政方针和统一战线的重大问题，需要同各民主党派、各人民团体和各界代表人士进行协商时，提交政协全国委员会或常务委员会进行协商，取得协议，再由政府制定成政策和法律，公布实施。政协全委会或常委会也可就一些重大问题主动提出建议案。另一类是协调统一战线内部关系，即通过协商、沟通、学习等方式达到听取意见、化解矛盾、增进团结的目的。1954年，毛泽东给政协提出了五大任务。周恩来对这五大任务作了阐释并使之具体化。他指出：政协的第一个任务是协商国际问题；第二个任务是协商全国人大代表或地方同级人大代表的候选名单和政协本身的名单；第三个任务是协助国家机关，推动社会力量，解决社会生活中相互关系的问题，联系群众，向国家有关机关反映群众意见和提出建议；第四个任务是协商和处理政协内部和党派团体之间的合作问题；第五个任务是学习马列主义和努力改造思想。除了五项任务外，政协将在完成社会主义改造和为解放台湾、保卫世界和平的斗争中发挥作用，负起光荣的使命，完成自己的责任。〔18〕
人民政协的学习、文史资料、调查研究等工作，也都是在周恩来的倡导或主持下开展起来的。比如学习工作。建国初，为了适应各民主党派、各人民团体和各界爱国民主人士中的代表人物进行理论和时事政策学习的需要，全国政协于1950年4月成立了学习座谈会。周恩来在座谈会上作了关于联系实际、批评与自我批评问题的发言，指出学习理论的目的是要联系实际，解决问题，要运用批评和自我批评的武器，打开学习之门，要实事求是、自觉自愿。会后形成了《学习座谈会暂行办法》，规定了学习的原则，即自愿原则；学习的内容，即马列主义理论和毛泽东思想；学习的形式，即以自学为主，自学与小组讨论和报告会相结合；学习的方法，即同中国的历史实际和政治实际相结合，自由思考、相互帮助、自由发言、相互辩证。1956年3月，全国政协成立学习委员会。多年来，学习工作一直是政协的一项重要工作，对于帮助各界人士认清社会发展规律和理解国家的方针政策，推动对生产资料私有制的社会主义改造和有关人士的思想改造起到了很好的作用。又如文史资料工作。1959年，周恩来提出老年人要把自己掌握的历史遗产贡献出来，并要求政协主动承担这方面的工作。在周恩来的倡导下，政协全国委员会于1960年成立了文史资料委员会，以亲见、亲闻、亲历这“三亲”为特色，编辑、收集和整理出版了大量的近现代史资料。再如政协的专题调研工作。1962年，周恩来在全国政协三届三次会议上指出，今后政协要适应新形势，多组织一些调查研究工作。他说：“要使我们的建设搞得很好，首先就要实地调查，才能知道实际情况，如实反映情况，才有具体材料、具体经验可供讨论和研究。不要面临政协开会了，才到下面去视察访问，平常也可以分期去，比如说一年下去几次，不一定都要同时去。现在是调整阶段，更需要多知道实际情况。政协这个机构，应该参加这个工作，到农村和城市去进行调查研究工作，再回到政协里面来时，就可以交换意见了……这样，我们的座谈会、报告会就有生动的事例来讨论，就能够产生一些提案、意见和建议，使得各方面的力量都动员起来。”〔19〕此后，全国政协的专题调研工作逐步生动活泼地开展起来，并且成为政协履行职能的一种重要形式。
(五)在政府工作中重视发挥人民政协的作用。周恩来在长期领导政务院(后来改为国务院)的工作中高度重视发挥人民政协的作用，善于运用政协这条民主渠道，为国家重大事务的决策服务。政务院成立不久，他主持制定的《关于与党外人士合作的意见》中明确规定：要加强政协全国委员会各工作组的工作，增强政府与政协全国委员会中各方面党外人士的联系。在1951年11月第109次政务(扩大)会议上，周恩来特别强调：“凡准备由政务院通过的重要决定与指示等，经常是在征询政协全国委员会有关小组的意见后，再提交政务会议讨论通过的。这就使得一切比较重大的决定和法令，更能适合最大多数人的共同需要，在贯彻实施时也更能得到最大多数的拥护和协助。”他说，中央人民政府的这个经验是值得地方各级人民政府采用的。他还批评了个别地区对协商机关不重视，协商机关成立一年而会议只开过一次，这种现象必须迅速纠正。据当时在周恩来身边工作的同志回忆，平时，在讨论或决定某一项重要政策的时候，他总是习惯性地问：这个文件征求过政协方面的意见吗？如果没有，他就指示送请政协征求意见后再决定。建国初国家颁布的一些重要法案和政策都是在政协听取了各方面意见的。全国人大召开后，周恩来仍十分重视政协的协商作用，比如，《国务院关于发布汉字简化方案的决议》、《处理城市反革命分子的办法》、关于建立宁夏回族自治区和广西壮族自治区问题、“兵役法”草案等，都到政协进行了协商，有的还反复在政协征求意见，然后才由国务院或人大作出决策。
创立人民政协的工作原则与方法
周恩来在领导统一战线工作中具有独特的风格，充分体现着真理的力量及其人格的魁力。他根据政协组织的性质和特点，贯彻党的方针政策，提出了一整套至今仍然适用的工作原则和基本方法。
(一)民主协商。周恩来十分注重用民主协商的方式，解决需要决策的重大问题和处理统一战线内部的事务。对人民政协这个多党合作和政治协商的机构而言，更应该充分贯彻民主协商的精神，这是周恩来反复强调的一个原则。如何贯彻好民主协商的精神？周恩来认为，第一，要做到事先的、充分的协商。政协第一届全体会议召开前夕，他说：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”〔20〕“凡是重大的议案不只在会场提出，事先就应提出来或在各单位讨论。新民主的特点就在此。因此不是只重形式，只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。”〔21〕第二，要经常协商沟通。1958年11月，他在同各民主党派和无党派民主人士座谈时说：“许多朋友有事愿和共产党商量，就是因为他们自己感到没有把握。对社会发展规律，共产党也不能说认识到了。尽管大的原则方面掌握了，但是具体问题还常常难于掌握。所以我们大家遇事总是要多商量”，“各党派朋友间也要互相商量。”〔22〕第三，要内外一致、真诚和蔼。1950年，他在讲到全国政协党组活动的方针时说：“内部决定的方针，要贯彻到外面去，不要使人感到我们对外是一套，内部又是一套，内外不一致……凡是要在广大群众中做的事情，就应该坦白地向党外人士谈清楚。对党外人士要和蔼真诚，不要虚伪。”
(二)求同存异。政协是由各党派、各团体和各族各界代表人士组成的。“同”是这个统一战线组织存在的基础，“异”是这个组织的一大特点。周恩来在处理“同”、“异”关系上的宝贵经验大体可概括为以下三点：首先要求“同”、爱护“同”、增进“同”。他在阐释共同纲领的特点时指出：虽然各阶级的利益和意见仍有不同之处，人民民主统一战线内部有不同要求和矛盾，但在共同要求上、在主要政策上是能够取得一致的，他要求统一战线内部的各个方面，都要从共同的目标、共同的利益去考虑问题，自觉地爱护共同性的一面，并积极去扩大和增进共同性的一面。其次要正视异、允许存异。他告诫党内的同志说，我们同党外人士合作，只要在大的方面有了共同点，小的方面存在差别是允许的。在他看来，没有差异的想法是十分简单而有害的。他说：“我们是从一个复杂的阶级社会来的。认为只要有一个共产党，问题就都可以解决了，这是一个简单化的想法。这样做必然会使我们的耳目闭塞起来。大家都是‘王麻子’，都是‘张小泉’，那就不行了。还是多几个牌号好一点。所以，从社会主义社会到共产主义社会，只要还有党派的时候，各民主党派同共产党长期共存，为一个共同的奋斗目标，求大同存小异，这并没有坏处。”〔23〕“有人批评政协名单里面什么人都有，我觉得好处就在这里。政协不是一盆清水，如果是一盆清水就没有意思了。政协就是要团结各个方面的人。”〔24〕第三，要批评，也要有一定的妥协。周恩来认为，统一战线内部的巩固和团结，主要依靠“团结一批评一团结”的方式，通过批评和自我批评，不断巩固团结合作的共同政治基础。但为了维护统一战线内部的团结，有时，在坚持原则的前提下，也要有适当的妥协。在新民主主义统一战线内部，大量的矛盾属于人民内部矛盾，在人民内部不同群体之间，非原则问题上的妥协不仅是难免的，有时甚至是必要的。他指出：“新民主还有一个特点，即除非是最原则的问题争论不会妥协外，凡是有极大可能采纳的问题，最终可以取得妥协。新民主的这一原则也是值得重视的。”〔25〕
(三)听取意见、互相监督。周恩来十分强调听取意见、互相监督对国家建设的重要性。1951年在中央统战部举行的茶话会上，他说：“今天中国还有各个阶级，我们的党员只占全国人口的1%，要做好工作，就需要听取各方面的意见。”〔26〕1952年，在全国统战部长会议上，他强调，“我们管理着这样大的一个国家，就需要注意听取各种意见。”〔27〕因为共产党员在一起虽然也会有不同的意见，但是由于工作环境相同，政治生活相同，党内的意见总是比较容易接近，所反映的情况不那么全面，往往不容易听到不同的意见。而在政协组织中，由于联系群众的方面不同，可以听到一些不同意见，如果在党的系统、政权的系统的基础上，“再加上政协的系统，这就更能反映各个方面的意见”。〔28〕毛泽东提出同各民主党派“长期共存、互相监督”的方针后，周恩来认为党派之间的互相监督，主要表现为提出不同意见、揭露错误、进行批评。这种互相监督，必须遵守几个原则。一是要允许和欢迎不同的意见发表与讨论。他说：“我们应该在统一战线内部，提倡在‘六条政治标准’的原则下发表各种不同意见，彼此讨论、研究、切磋，以求得更好的认识，求得更合乎于真理，不断推动我们的事业前进”，只要坚持了“六条政治标准”，“在具体政策上持有不同的意见，与其说应该允许，毋宁说我们欢迎”。〔29〕二是要彼此平等地交换意见。他说：“大家都承认共产党是领导党，共产党的领导是指党的集体领导……起着领导作用的，主要是党的方针政策，而不是个人。个人都是平等的……在政协里边，在我们个人的来往当中，没有领导与被领导的关系……不然的话，我们的民主生活、民主风气就不能够发扬。”〔30〕三是要有听得进各种意见的胸怀和辨别是非的本领。他说：“愿意听意见不是一件容易的事，但必须去听，特别要能听不同的意见。资本家、自由职业者有什么意见，我们应当听；地主有什么想法，也应当了解。这需要有两个条件：第一，要有听得进去的胸怀；第二，要有辨别是非的本领”〔31〕
(四)合作共事、广交朋友。合作共事是人民政协中共产党员和非党人士之间最经常、最普遍的关系。周恩来在主持政府工作和政协工作时，都十分重视合作共事、广交朋友。1950年1月9日，他在政务院党组会议上要求大家“团结别人共同做事。”同年11月25日，他在中央统战部招待各民主党派中央会议代表会上讲话：“我们需要朋友，而且朋友越多越好。”
如何才能做到广交朋友、搞好合作共事呢？周恩来认为，首先执政党及其党员要主动和各方面搞好关系。他说：“共产党是处于领导地位的，应该主动地和各方面搞好关系。”〔32〕“党内外应该相互多交朋友，特别是共产党员应该主动多交党外的朋友。每个共产党员都得有几个党外朋友来往。可以多交新朋友，也可以有些固定的朋友，能够反映一些意见，敢于提出意见的。”〔33〕其次，要保证党外人士有职有权地开展工作。他指出，我国的人民民主专政是共产党领导下的人民民主统一战线政权，党与非党合作体现在国家政权之中，只有让党外人士有职有权，才能调动他们的积极性，共同把工作做好。他在第一次全国统战工作会议上说：“非党人士要有职有权。……有职、有权、有责，自然会发挥他们的积极性。”〔34〕第三，彼此要成为畏友、诤友。朋友间要“敢于提出不同的意见，敢于批评对方的短处，习惯了就不是畏友而是诤友了。”〔35〕“做朋友一定要做畏友，在大的关键问题上要互相提醒，才是真正的朋友。”〔36〕其四，要照顾和爱护朋友。照顾同盟者的利益，是党的统战政策的一个重要原则。无论在大的政治原则、思想改造等方面，还是在日常的生活中，周恩来都对党外的朋友十分关心。即使在“文化大革命”这样的艰难岁月中，他仍在尽可能的情况下，为保护大批民主党派、无党派爱国人士作了坚持不懈的努力，做了大量的工作。
(作者单位：全国政协研究室)
注释：
〔1〕〔20〕〔24〕〔26〕〔27〕〔30〕〔32〕〔36〕《周恩来统一战线文选》第348页、第134页、第261-262页、第204页、第233页、第436页、第162页、第243页。
〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔16〕〔19〕〔21〕〔22〕〔23〕〔25〕〔28〕〔29〕〔31〕〔33〕〔34〕〔35〕《老一代革命家论人民政协》第73页、第43页、第71页、第107页、第259页、第42页、第186页、第53页、第19页、第282-283页、第17页、第263页、第259页、第18页、第110页、第280-281页、第112页、第285页、第103页、第285页。
〔10〕〔12〕〔13〕〔14〕〔18〕参见《老一代革命家论人民政协》第43页、第43页、第54页、第280页、第186-191页。
〔11〕〔15〕《中国人民政治协商会议资料选集》第三册，第18-19页、第18页。
〔17〕《周恩来年谱》1949-1976上卷，第3-4页。
莫岳云：周恩来对人民政协工作的卓越贡献
周恩来是新中国的开国总理，同时兼任第一届全国政协副主席，第二、三、四届全国政协主席，长期主持全国政协工作，为人民政协的建立和发展呕心沥血，作出了卓越的贡献。
良好的组织奠基
周恩来对人民政协的贡献首先体现在对人民政协组织的筹备和创建上。具体反映在两个方面：一是领导筹备召开新政协；二是建立和健全政协组织机构。
1948年，在人民解放战争胜利发展的形势下，中共中央在纪念“五一”劳动节口号中，发出了召开新的“政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的号召，这一号召迅速得到各民主党派、人民团体、无党派民主人士及海外华侨的热烈响应。周恩来受党中央的委托，具体领导筹备新政协的工作，同民主人士、各界代表共商建国大计。在此期间，做了大量的思想工作、政治工作和组织工作。
第一，广泛接触民主人士，沟通政策思想，增强团结合作。由于政治主张不尽相同，加上对解放区和党的具体政策不甚了解，一些民主人士心存疑惑和疑虑，如：新中国实行新民主主义还是旧民主主义；革命胜利后共产党还要不要他们等。为此，毛泽东、刘少奇、周恩来等中央领导出面同他们交谈，充分交换意见。特别是周恩来，经常地、广泛地同各方面人士接触，除个别交谈和小型座谈外，还多次举行报告会，向他们介绍情况，分析形势，阐述党的方针政策，并针对他们的疑虑解答问题。周恩来向他们说明，我们实行的是新民主主义，不是旧民主主义；不是在朝党、在野党的相互斗争、相互交替，而是以无产阶级为领导的各民主阶级的政治合作；这种合作是政治的分工合作，各民主党派各自联系不同方面的人，向共同的方向前进，这个共同的方向就是建设新民主主义的新中国；中国共产党与民主党派民主人士不仅在建立新中国的斗争中合作，而且在建设新中国斗争中将长期合作下去。〔1〕通过深入细致的工作，沟通了思想，提高了认识，解除了疑虑，为新政协的召开奠定了思想基础。
第二，拟定参加新政协的单位及代表名单。筹备召开新政协，哪些单位、人员作为政协代表，这是非常严肃的政治问题。周恩来强调：首先要注意政治上的严肃性，代表中不能包括一切反动党派和反动分子，政协代表要代表人民的意志，拥护新民主主义，反对三大敌人。同时要注意代表的广泛性，除了四个革命阶级之外，还应包括从封建阶级、官僚资产阶级中分化出来并投向革命阵营的爱国民主人士。在确定代表名额和人选时要体现“以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”的“重点”，同时又要照顾到各个方面，“使这次政治协商会议成为集中代表全国人民力量的大会”。〔2〕在拟定参加新政协代表时，周恩来作了周密的考虑和细致的安排，并亲自出面，同有关党派协商。在他的指导下，在李维汉等同志的努力下，经3个多月的反复协商、酝酿，终于形成了一份包括党派、地域、军队、人民团体和特邀代表等5个方面人士在内的662名代表名单。这份名单既体现了政治标准的严肃性，又体现了代表的广泛性，体现了共产党领导的多党合作。因而为各方面人士所接受。
第三，负责起草中国人民政治协商会议《共同纲领》。这是一项繁重而艰巨的任务，它关系到新政协会议能否取得成功。周恩来亲自担任《共同纲领》起草小组组长。他自己动手，其中好几天，把自己关在中南海勤政殿，专心致志，起草共同纲领。初稿写出来后，他广泛征求意见，先后主持或指导了7次会议，广泛讨论，集思广益。反复的讨论和修改使共同纲领草案日臻完善。因此，由筹备委员会向大会提交的共同纲领草案，获得一致通过。《共同纲领》所规定的新中国国家性质和政权制度、新中国各种经济成份的性质及其相互关系、新中国的外交政策、民族政策、文化教育政策和人民民主权利等基本政策，既符合中国国情，又能为广大民主人士所接受。它是新中国建国的施政纲领，也是人民政协的政治基础。
第四，明确了人民政协的组织名称及其历史地位和作用。新政协筹备的过程中，有的党外人士对即将召开的政治协商会议与抗战胜利后的重庆政治协商会议有什么不同，选出中央人民政府后它的任务是否完成了等问题不甚清楚。周恩来在新政协召开前夕向政协代表的报告中对这些专门作了阐述，指出：政协是沿用了旧的政治协商会议的名称，但以它的组织和性质来说，所以能发展成为今天这样的会议，决不是发源于旧的政协。它“是一百多年来民族民主革命运动牺牲奋斗的果实”，“是30年来新民主主义革命运动获得胜利的集中表现”，是人民民主统一战线发展的必然结果。“肯定地说，这一组织便是中国共产党过去所主张的民族民主统一战线的形式。它绝对不同于旧的政治协商会议。”〔3〕开始，筹备会用的是“新政治协商会议”，为了形成固定性的统一战线组织形式，为了有别于重庆政治协商会议，周恩来在新政协筹备委员会提出并进行了协商，将“新政协”改称“中国人民政治协商会议”。他在筹备会常委会第四次会议上指出：“毛主席说过，全体会议闭幕后要有一个经常性的组织。既然是统一战线，名称要固定一下……这曾经和第二小组商量过，就用中国人民政治协商会议这个名称。”〔4〕他指出：“在全国各地未能实行普选以前，中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权。”将来全国人民代表大会召开以后，人民政协“仍将以统一战线的组织形式而存在，国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。”〔5〕
经过一年多的筹备，中国人民政治协商会议第一次全体会议于1949年9月21日正式召开。这次会议代行全国人民代表大会职权，制定了《共同纲领》，产生了中央人民政府，宣告了中华人民共和国的成立。这次会议同时制定了人民政协组织法，人民政协作为统一战线组织也正式诞生。
新中国成立后，周恩来作为政务院总理，日理万机；同时兼任全国政协第一副主席，协助毛泽东主持全国政协的工作，为建立和健全人民政协的组织机制作了诸多努力。他首先建立起政协日常工作机构。人民政协最初的组织形式只有全体会议、全国委员会和常务委员会。为了便于开展工作他建议：“建立几个工作小组，在常务委员会指导和秘书长的具体指导下，使全国政协工作能够分类进行”〔6〕，他的建议被采纳，全国政协很快成立了政治法律、财政经济、文化教育、国防、外交、民族事务、华侨事务、宗教事务等8个工作组，作为政协委员开展经常性工作的机构。1950年3月，全国政协还建立了工作会议制，由正副秘书长、各工作组组长、秘书处正副处长及其他有关专职人员，每周举行一次会议，讨论政协工作。此外，还设立了秘书处，作为全国委员会的办事机构。1954年，全国人大召开后，政协不再代行人大职权，政协组织机构需要作出相应的调整。周恩来经过一个月与各方面反复协商后，将原来政协全体会议、全国委员会、常务委员会三层改为全国委员会全体会议和常务委员会两层。地方委员会也是两层，即全体会议和常委会两层。这样，减少了不必要的层次，又可以扩大全国委员会和地方委员会的名额，有利于保持广泛的代表性，扩大团结面。全体会议闭会期间，由常务委员会主持会务，领导日常工作。人民政协组织机构基本框架就此确立、运行并一直沿袭至今。这就为人民政协工作的开展奠定了良好的组织基础。
杰出的理论贡献
在领导政协工作的实践中，周恩来以毛泽东统一战线理论作指导，对人民政协一系列重大问题，包括人民政协的性质、特点，人民政协的任务、职能以及人民政协内部关系等，进行深入的探讨与科学的说明，贡献卓著。
(一)揭示了人民政协的性质和特点
政协第一届全体会议在特定的历史条件下执行人民代表大会的职权，但其本身不是人大。1949年8月26日，周恩来在新政协筹备会常委会第四次会议上就指出：人民政协在全国各地未能实行普选以前代行人民代表大会职权，但其本身是“全国人民民主统一战线的组织。”〔7〕这是对人民政协性质的最早概述。此后，人民政协作为人民民主统一战线组织写进了《共同纲领》和后来的宪法中。半个世纪来，尽管不同的历史时期对政协性质的具体表述有所不同，但政协作为中国人民统一战线的组织的性质一直未变。
在揭示人民政协的性质的同时，周恩来还阐述了人民政协的如下特点：
一是广泛的代表性。这种代表性，从政治上说是代表广大人民的意志。从组织上说既体现了“以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”的重点，同时又照顾到各个方面。代表中，包含了各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、少数民族、国外华侨和宗教界代表人物。“在各人民团体的代表中，除工人代表、农民代表外，还有妇女代表、青年代表、学生代表、文艺工作者代表、新闻界代表、工商界代表、教育工作者代表、自然工作者代表、社会科学工作者代表”〔8〕，代表面极为广泛。1954年政协第二届全国委员的人数、代表性及范围都比第一届有所扩大。周恩来说：“能够想到的都尽量包括进去了。”〔9〕
二是党派性。人民政协是以党派为基础组成的。除了共产党外，还有各民主党派和无党派民主人士参加。政协第一届全体会议662名代表中，党派代表，包括共产党和各民主党派代表，就占了74%。而“无党派民主人士”，周恩来认为，他们是“在中国革命的具体历史条件下发展形成的，他们在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的”，是“没有党派组织的有党派性的民主人士”〔10〕。所以他说：人民政协“是党派性的联合组织”〔11〕。
三是长期性。针对一些人以为等到人民代表大会召开之后就不再需要人民政协组织的想法，周恩来在政协第一届全体会议上指出：这种想法是不恰当的，“中国人民政治协商会议是一个长期性的组织”，他说，统一战线是我党的一贯方针，政协既然是人民民主统一战线的组织，“就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在”〔12〕，“在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用”〔13〕。
(二)深刻阐述了人民政协的任务和职能
每当论及人民政协的任务的时候，周恩来总是把它与党在各个历史时期的总任务紧密联系起来，强调人民政协必须为党的总路线和总任务服务。在新政协第一次筹备会上周恩来就明确指出：新政协“负有伟大的建国责任”，“它的任务是团结工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级以及一切爱国民主人士、国内少数民族和海外华侨，共同反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，建设新民主主义的新中国”〔14〕。1953年，党提出了过渡时期总路线，我国开始有步骤地由新民主主义向社会主义转变。人民政协的基本任务就是要团结各方面力量，为国家工业化和社会主义改造服务，1953年9月，周恩来主持召开政协全国委员会常委会，并在会上作了《过渡时期总路线》的报告，指出，我们的工作不能离开总路线，“离开了总路线，就要犯大错误”〔15〕，三大改造基本完成，进入社会主义建设新时期后，周恩来又提出了人民政协任务转变的问题，他指出：“进入了社会主义建设阶段，人民民主统一战线的任务就更重了，就要负起新的任务”、“团结一切可以团结的力量，动员更多可以动员的因素，来参加社会主义建设，扩大我们的民主生活。这就是我们的新任务”〔16〕。人民政协的基本任务是为实现党在各个历史时期的总路线总任务而奋斗。虽然周恩来没有明确这样表述，但从他的上述论断中我们不难看出这一点。
人民政协作为人民民主统一战线的组织，有着自己的具体任务。在1954年12月21日政协二届一次会议的政治报告中，周恩来根据毛泽东的意见，把政协的任务归纳为五点：“第一，协商国际问题。第二，对全国人民代表大会代表和地方同级人大代表大会代表的候选人名单以及中国人民政治协商会议各级组织组成人员的人选进行协商。第三，协助国家机关，推动社会力量，解决社会生活中各阶级相互关系的问题，并联系人民群众，向国家机关反映群众的意见和提出建议。第四，协商和处理政协内部和党派团体之间的合作问题。第五，在自愿基础上，学习马克思列宁主义和努力进行思想改造。”〔17〕这五条，既全面概括了人民政协的具体任务，又集中反映了人民政协民主协商的基本职能。
民主协商是人民政协的一个重要职能，周恩来对政协民主协商职能有诸多论述。早在新政协筹备期间，周恩来就指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”即使全国人大召开后，它仍将以统一战线的组织形式存在，“国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商”〔18〕。在1951年11月政务院第109次政务会议上，周恩来谈到政府和政协关系时说：中央人民政府是采取政府委员会和政务院两级制。凡准备由中央人民政府委员会通过的一切重大决定和法律、条例，事先都提请政协全国委员会常务委员会交换意见，经过协商后再提交政府委员会讨论通过；凡准备由政务院通过的重要决议和指示，也常征询政协全国委员会有关工作组的意见，然后再提交政务院会议讨论通过。这就使得一切比较重大的决定和法令，更能适合最大多数人的共同需要，在贯彻实施时也更能得到最大多数人的拥护和协助。
民主监督是人民政协又一重要职能，1954年12月在全国政协二届一次会议上周恩来正式提出并作为政协的任务之一写进了第一部政协章程之中。此后，周恩来对政协的民主监督职能有过许多精辟的论述。他指出：政协系统作为统一战线组织既要同国家的中心工作相配合，积极参与国家大政方针的协商与讨论，又要动员广大的力量来发扬民主，从各方面加强对党和国家的工作的监督。“要把6亿人的生活搞好，建设社会主义，没有互相监督，不扩大民主是不可能做得好的。”他强调共产党接受民主监督的必要性，指出：“互相监督首先应该由共产党请人家监督。”因为共产党处于执政党的领导地位，过去为人民立了功，人民拥护它，欢迎它，很容易滋长官僚主义，脱离群众，甚至会出现个人野心家，背叛群众。他说：“这方面的危险是随时存在的，每个共产党员都要警惕。这个问题怎么解决？最好的办法是有人监督。”民主党派监督是各方面监督中一种必不可少的监督，“民主党派参加了革命和建设，那么他就有一份功劳，他是人民的一分子，他就有权来说话”。共产党人应该谦虚，欢迎监督，要有听得进去的胸怀，“我们只要是一个敢于面对现实的人，敢于揭露错误、批判错误、改正错误的人，那就不怕监督，越是监督我们，我们越是能进步。”〔19〕
(三)精辟分析了政协内部共产党与党外人士的合作关系
共产党是执政党，是统一战线的组织者和领导者，处理好共产党与民主党派及其他党外人士的关系是处理好政协内部关系的关键。周恩来很重视这一点，1950年6月政协成立不久，他就在政协中共党组会议上作了“人民政协全国委员会会议党组活动的方针”的讲话，强调要正确处理共产党与党外人士的关系。他还以政府党组书记的身份主持制定了《关于与党外人士合作的意见》，供政务院和政协机关党内同志遵循。以后，他又多次在统战和政协工作会议上阐述了这一问题。他着重强调了以下几点：
第一，在待遇上共产党员与党外人士一视同仁，在政治思想上共产党员要严格要求自己。他说“一般来说，在政治待遇、物质生活方面应一视同仁，对党外人士不得歧视，这是一方面。但还有另一方面，我们的党是工人阶级的先锋队，要率领人民走向社会主义，因此党员在政治见解上、思想意识上要比别人水平高。”〔20〕
第二，“要上下一致，内外一致”。不要使党外人士批评我们“中央好，地方糟”，感觉我们上下不一致。“对党外人士和蔼真诚，不要虚伪。”内部决定的方针，要贯彻到外面去，不要使人感觉我们对外是一套，内部又是一套，内外不一致。
第三，要让党外人士做到“知无不言，言无不尽”。党外民主人士，尤其是从旧社会过来的上层分子，有些观望，说话有保留，这是不奇怪的，共产党员要“循循善诱，使他们敢于把话都说出来”。同时共产党员“要有听得进去的胸怀”、“对的意见加以接受，不对的也不要马上打回去”，“对党外人士的意见，哪怕只有一分是对的都应接受，然后再对不正确的部分加以分析批评”。〔21〕
