为了实现“四个现代化”这个事关全局的宏伟目标，他运筹帷幄，指挥若定。首先，坚持从国情出发，实事求是的原则。无论是制定经济发展战略还是具体实施计划，都强调实事求是。1956年针对当时有些人经济上急于求成的情况，严肃指出：“各部门订计划，都要实事求是。“对群众的积极性不能泼冷水，但领导者头脑发热了的，用冷水洗洗，可能会清醒些。〔2〕其次，注意综合平衡，协调发展。现代化建设是一个社会系统工程，层次复杂，门类众多，要求领导者像一位杰出的钢琴大师，演奏起来动作灵活，主次分明，轻重有序，缓急得当，从而弹奏出美妙和谐的乐章。周恩来就是这样一位演技高超的钢琴家。在领导中国社会主义现代化建设中，善于处理各种矛盾，分清轻重缓急，主张突出重点，全面安排，综合平衡，协调发展。他指出：我们强调重点建设，并不是说可以孤立地发展重点，而不要全面安排；我们要求全面安排，也不是说可以齐头并进，而不要重点建设。我们在制订计划和安排工作的时候，必须把重点和全面很好地结合起来。他亲自主持制定的“一五”计划，历时4年，五易其稿，充分体现了这种精神。计划结合我国当时的国情，把发展重工业作为重点。但同时，也相应地发展农业、轻工业、邮电、交通、运输业、商业及文化教育事业。还十分注意市场稳定，强调财政、信贷、外汇、物资的四大平衡，使国民经济有计划按比例地协调发展。再次，抓住关键带动全局。实现四化，关键何在？1963年1月29日，周恩来在上海市科学技术工作会议上讲话时指出：我们要实现四个现代化“关键在于实现科学技术的现代化。”〔3〕为此在他亲自主持制定的《1956-1967年科学技术发展远景规划纲要》时，提出要“集中力量，重点发展”的方针。据此选定了57项重要任务。在规划中对原子能、喷气技术、计算机技术、半导体、电子学、自动化技术等重点项目采取了紧急措施。并亲自担任中共中央专门委员会主任，抓“两弹一星”的上天。在他的领导和关怀下，我国已相继研制出原子弹、氢弹、洲际导弹、核潜艇以及多种人造卫星，还为很多国家发射卫星，已成为世界上少数几个比较全面掌握了航天技术和核技术的大国之一。这些巨大的成就上无不渗透着周恩来的智慧和心血，同时，也是他高超的领导艺术的结晶。
未雨绸缪掌握主动
古人云，“凡事预则立，不预则废”，这是一条千古不易的真理。周恩来善于借助马克思主义的“望远镜”和“显微镜”，高瞻远瞩，审时度势，从已知推断未知，从现实把握未来。加上他的缜密思维，准确决断和卓越指挥，不管多么棘手的问题，他总能棋高一着，赢得主动。这正是周恩来高超的领导艺术之佐证。
(一)静中见动预测未来
周恩来是一位一叶落而知天下秋的领导者，他善于静中见动，未雨绸缪，在复杂的斗争中能预见到事情的发展趋势，从而做出科学决策，赢得斗争的主动权。
恢复中美邦交是周恩来预见艺术的生动体现。
60年代以来，国际局势急剧动荡、分化和改组，在中、美、苏政治大三角关系中，美国必须打“中国牌”才能占据有利地位。这就为中美和解提供了可能。加之，美国将举行总统选举，共和党候选人尼克松为了赢得选票，也急于对华和解。对中国来说，实现中美和解有利于打破苏联设置的反华包围，减少腹背受敌，在国际舞台上赢得主动。基于以上分析，周恩来在毛泽东的支持下，在中美恢复外交关系过程中导演了一幕幕令世人眼花缭乱的连续剧。
1968年底，周恩来建议重开在华沙的中美大使级会谈，恢复中美直接联系的渠道。1970年8月14日，邀请中国人民的老朋友斯诺夫妇访华。10月1日，请他们登上天安门城楼欢度国庆。在周恩来的精心安排下，《人民日报》头版的显著位置登出了毛泽东与斯诺夫妇在天安门庆祝国庆典礼的照片。这是周恩来向美国政府发出的含蓄而寓有深意的信息。基辛格在他的回忆录中写道：“这是史无前例的，哪一个美国人也没有享受过那么大的荣誉。”1971年春天，周恩来根据毛泽东指示，邀请正在日本名古屋参加31届世界锦标赛的美国乒乓球队访华，并亲自接见。消息立刻震撼了全世界。正如周恩来所说，乒乓球弹过去震动了世界，小球转动了大球——地球。同年7月，在周恩来的一手导演下，尼克松的特使基辛格秘密访华。15日，北京与华盛顿同时发表公告，向全世界宣布尼克松总统将于1972年5月以前的适当时间访问中国。石破天惊，公告震撼了美国，震撼了全球。1972年2月21日，美国总统尼克松的专机徐徐降落在北京机场。当尼克松走下舷梯，主动与周恩来握手时，周恩来风趣地说：“你的握手跨过了世界上最远的距离——跨过了没有交往的25年。”尼克松也在他的回忆录里这样记述这一历史性时刻：“当我们的手相握时，一个时代结束了，另一个时代开始了。”一周以后，中美双方在上海发表了具有历史意义的联合公报。这是周恩来远见卓识的领导艺术的杰作。
(二)深思致远谋划未来
高明的领导者不仅善于后馈思维，总结经验教训，而且更善于超前思维。周恩来就是这样一位善于深谋远虑的政治家。
1937年，当周恩来得知长沙将组织一个青年战地服务团，到国民党第一军胡宗南部服务的消息后，立即指示蒋南翔推荐一名共产党员报名参加。针对胡宗南的特点，对于人选，周恩来提出：一要出身名门望族，或官宦之家，年纪较轻，仪表不俗；二要公开的政治面目不左不右，言谈举止有爱国进步青年的气质；三要知识面广，记忆力强；四要看过一些马列主义的书籍和孙中山的著作，肯动脑子，比较细心，能随机应变。据此，蒋南翔推荐了熊向晖。
针对熊向晖比较骄傲、急躁的特点，周恩来让董必武转告熊向晖：第一，不要急于找党，耐心等待。第二，隐蔽党员身分，在组织上不发展党员，不参与服务团的领导工作，准备参加国民党。政治上保持不左不右，相机推动胡宗南继续抗日，但要做得自然，不急于求成。如果胡宗南反共，表面上要同他一致，像天津萝卜，白皮红心。即使受到进步朋友甚至自己同志的误解，也要忍耐，不急于表白。第三，在国民党里，对人要略骄，宁亢勿卑。但也不宜过亢。要适应复杂环境，做到同流而不合污，出污泥而不染。并送熊向晖八个字：“不入虎穴，焉得虎子。”
实践证明周恩来的远见卓识，他筹划的这颗闲棋冷子，在粉碎国民党的历次反共高潮和解放战争中，发挥了重大作用。作为胡宗南侍从副官兼机要秘书的熊向晖，曾多次通过地下党员王石坚向我中央密报蒋介石企图进犯我解放区的军事情报，使得蒋介石的阴谋一次次遭到失败。毛泽东曾称赞，在这一时期，胡宗南的一举一动都在我们掌握之中。这既是我党情报工作成功的范例，也是周恩来深思致远，未雨绸缪的领导艺术的有力证明。
(三)揭示规律把握未来
唯物辩证法认为，客观事物尽管纷繁复杂，变化万千，但事物的发展变化有其内在的规律性。事物发展的规律性规定着事物发展的方向；事物的内在矛盾和外部条件规定着事物发展的客观进程。领导者的高明之处就是在考察事物现状的过程中，能透过表象，揭示规律、预见事物方向和进程，采取相应的对策。周恩来是一位善于运用唯物辩证法原理，揭示规律，把握未来的杰出领导者。
新中国成立后，有不少人认为，我国应该从新民主主义直接进入社会主义。周恩来认为，实现社会主义是要有一定条件的，如果条件不成熟就急于转变到社会主义，并不能实现社会主义。他还认为，社会主义是以社会发展的必然规律实现的，生产发展不起来，用逼的办法是逼不出社会主义来的。1956年2月，周恩来指出：“现在有这样一种说法，我们现在已经进入社会主义社会了，是不是对呢？也可以这样说，不过不怎么准确”，因为有两种过渡嘛：一个是三大改造，一个是国家社会主义工业化。第一个过渡是比我们过去设想的时间大大地提前了，但在逐步实现工业化过程中，过渡时期还不能算走完。不能随便提出“提前完成中国工业化”的口号，我国只是开始进入社会主义。〔4〕他在全国政协三届三次会议上的讲话中，批评长期以来流行的脱离生产力的发展，孤立地追求生产关系的变革的非马克思主义倾向，强调指出，生产关系必须适合生产力的发展，决不能违背这一规律。
在那特定的历史年代里，尽管他无力回天，无法改变历史，但这些真知灼见却永远闪耀着真理的光辉。
多谋善断棋高一着
多谋善断是领导工作的核心，是一种高超的领导艺术。周恩来就是一位以多谋善断而闻名于世的杰出领导者。
(一)注重调查准确决断
调查研究既是世界观，又是方法论，是周恩来实施科学领导的基本方法。他认为，领导者要正确地决定问题，“必须经过最实际的调查研究，并使这些实际材料与党的原理原则联系起来”，〔5〕否则就会做出脱离实际情况的决策，就会陷入主观唯心主义的泥坑。周恩来还认为，正确的理论指导是搞好调查研究的关键。“光有调查研究工作，没有理论指导也不行。没有理论指导，就会妨碍我们去进行调查研究。做一件实际工作，做了一年、半年，可能还看不出问题来；调查研究了几百条，也可能找不到关键。”〔6〕所以，要搞好调查研究，就必须用马列主义、毛泽东思想作为武器进行调查研究，这样调查研究才能实事求是。首先，要有正确的指导思想。“要从客观存在出发，不能从主观想像出发。进行调查研究，必须实事求是。”〔7〕其次，要有科学的方法。“事物总存在内在矛盾，要分别主次；总有几个侧面，要进行解剖。各人所处的环境总有局限性，要从多方面观察问题；一个人的认识总是有限的，要多听不同的意见，这样才利于综合。事物总是发展的，有进步和落后，有一般和特殊，有真和假，要进行比较，才能看透。”〔8〕通过这样的分析、综合、比较，形成了理性认识。再次，关于调查研究的原则。周恩来强调，调查研究必须“坚守毛泽东同志的三条原则：从群众中来，到群众中去；集中起来，坚持下去；坚持真理，修正错误”〔9〕。这三条原则是有机统一，既是一条系统的认识路线，也是一条系统的工作路线。它是党的群众路线的高度概括，也是调查研究方法的生动体现。坚持这条路线，科学决策就有了可靠的保证。
周恩来不仅在理论上对调查研究做了系统阐述，而且率先垂范，身体力行，把考察社会，了解国情作为自己的毕生任务。在长达半个多世纪的领导生涯中，时时、处处、事事都注重调查研究，重视决策的科学性和民主性。早在青年时代，他就东渡日本，西赴欧洲，考察社会，探求真理，了解强国之道，寻求富民之路，以借他山之石，攻己之玉。社会主义建设时期，周恩来身居总理要职，更把调查研究作为完成历史任务的唯一途径。他跨越“文山会海”，走出高墙深院，踏遍青山，走访群众。从城市到乡村，从海疆到边陲，祖国的山山水水，印下他的足迹，留下他的身影。正是在无数的调查中掌握了许多决策信息，从中汲取了智慧和营养，做出一系列科学决策。在北京，他登上公共汽车，体验群众乘车的艰难，并召开专门会议，研究解决公共汽车拥挤的问题，还指示国务院各部门和有关单位，有条件的都要用大车接送职工上下班，以缓解群众乘车难的矛盾；在上海，他深入里弄，了解群众居住环境，并要市领导同志研究制定改善工人居住条件，改善城市环境卫生的规划报告，让他带回中央；在杭州，他踏遍茶山，走访茶农，与基层干部一起商讨制定茶乡的远景规划；在黑龙江，他关心农村机械化，帮助解决农业工人的“犁后喘”；在海南岛，他走访橡胶加工厂，关心工人的劳动强度，并帮助工厂解决大批铁桶，运走积压的几十吨浓缩乳胶；在王府井的同升鞋帽店，提出生产适合劳动人民需要的肥大型布鞋；在北京石油化工总厂，提出对烟囱的黄烟要综合利用，要立志赶上世界先进水平；在长江三峡，他偕同李富春、李先念两位副总理及有关省、部委的同志，对三峡工程进行了详细考察。并肯定了三斗坪坝区的方案，从而使工程坝址选择取得了突破。今天，举世瞩目的三峡工程正在顺利施工，毛泽东“高峡出平湖”的宏伟蓝图将要变为现实，然而，人们不会忘记这一伟大的工程上凝聚着的周恩来的心血和智慧。
(二)以迂为直巧妙决断
唯物辩证法认为，事物的发展总是由肯定到否定，再到否定之否定的过程，其总方向是上升前进的，具体道路是曲折的，发展是前进性与曲折性、上升性与回复性的统一。这就要求领导者在思想方法和工作方法上避免直线式和循环论。无论革命还是建设，都要准备走曲折的路，有时要迂回前进，就像孙子所说：“军事之难者，以迂为直”，“先知迂直之计者胜”。周恩来这位伟大的马克思主义者，他深谙迂直之道，在他的领导实践中，即使再大的难题，看上去是“山重水复疑无路”，可他总能以迂为直，退中求进，变被动为主动，面前总会出现“柳暗花明又一村”的新天地。
60年代初，当我国经济建设遇到严重困难时，周恩来等中央领导同志提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，主动搞有计划的“马鞍型”，使国家渡过经济难关，这是他以迂为直、退中求进的领导艺术的杰作。在阐述这一方针时，他曾通俗地概括成四句话：“坚决退够，留有余地，重点调整，打歼灭战”。其中关键是退够。为了贯彻这一方针，他于1960年10月主持起草了中央《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》和《关于彻底纠正“五风”问题的指示》。这两个文件对于纠正农村经济政策中“左”的错误，刹住“共产风”，稳定农民生产情绪起了很大的作用。1960年11月中旬至12月中旬，他两次召集各位副总理商讨，力求压低1961年计划的盘子。为了摸清并缓解粮食困难，他召集有关方面负责同志反复核算，商讨对策。他还身体力行，亲赴工业众多、困难严重的东北地区作调查，把党的调整方针结合东北实际，具体化为：在整个经济布局上，缩短工业战线，拉长农业战线；在工业系统，缩短基本建设战线，拉长生产战线；在机械设备方面，先主机，后辅机，先维修，后制造。实践证明，党的调整方针是正确的。由于全党和全国人民的共同努力，经济逐渐走出低谷，恢复了生机和活力，为后来的发展奠定了基础。周恩来这种以迂为直，退中求进的决断艺术为领导科学宝库增添了璀璨夺目的明珠。
(三)善于思维超常决断
唯物辩证法认为，客观事物尽管纷繁复杂，千差万别，但仍有着相同之处或共同本质。领导者的高明之处就在于运用科学的思维方法，从不同的事物中找出相同因素，从而赢得决策的主动权。周恩来学识渊博，断艺超群，善于用求同存异的思维方法，求大同存小异、求大同存大异、求小同存大异。存其异，求其同、抑其异，扬其同、舍其异，待其同，将求同存异的思维方法运用得出神入化，惟妙惟肖，从而为自己创造广阔的决策空间，使他的领导工作达到了高超的艺术境界。
异中求同。善于在矛盾对立中求同，这是周恩来在社会主义建设中主张向包括资本主义国家在内的一切国家学习的基础。他指出，对于资本主义国家，“除了他们的国家制度我们当然不学以外，他们资本主义生产上的好的技术，好的管理方法，我们是可以学习的。”针对“四人帮”把向资本主义国家学习污蔑为崇洋媚外的极左思潮，周恩来严肃指出：“马克思主义的三个来源是德国的古典哲学、英国的古典政治经济学和法国的空想社会主义。这三个来源还不是资产阶级的或受唯心史观限制的学说吗？可是它们都含有合理的因素。……要有点辩证法，不要一听封建主义、资本主义就气炸了，那叫形而上学，片面性。”〔10〕从中可以清楚地看出周恩来异中求同的辩证思维方法。
抑异扬同。在“同”“异”共存、主次相依的矛盾统一体中，周恩来善于用辩证的思维方法分析矛盾的主与次，异与同，抓主带次，抑异扬同，从而获得决策的主动权。和平解决西安事变是周恩来运用抑异扬同思维方法进行科学决策的杰作。西安事变发生后，周恩来冷静分析了错综复杂的国内外矛盾，既看到中国共产党及其广大人民群众与蒋介石的“异”，同时又看到其“同”。为了中华民族存亡这个大同，我党力主西安事变和平解决，抓住这一契机，实现由反蒋抗日向逼蒋抗日转变，建立新的统一战线。为了实现这一目标，周恩来一到西安，首先分别与张学良、杨虎城二位将军促膝长谈，指出和平解决事变的重要性；对于蒋介石本人，周恩来则晓以大义，讲清大局，说明利害，不要做民族的千古罪人；与此同时，还抓紧做好宋子文、宋美龄这两个关键人物的工作。希望他们以民族大局为重，促成事变和平解决。当张学良因提前释放蒋介石，自己亲自护送去南京而身陷囹圄，致使局势骤变时，他又处变不惊，积极做好东北军西北军中主战派的工作，要他们识大体，顾大局，从而保证和平解决事变目标的实现。
存异待同。处于矛盾统一体中的矛盾双方的同与异，有时由于事物内部要素与外部环境的影响，“同”的条件一时尚不成熟，矛盾还不到彻底解决的时候，这时，领导者应如何求同呢？周恩来往往采取既求同存异、又存异待同的方法，即矛盾双方各自保留不同点，同时积极创造条件，等待时机、在等待中寻求统一。1949年，周恩来主持通过的《共同纲领》就是既求同存异，又存异待同的成功范例。新中国成立前夕制定的、起着临时宪法作用的《共同纲领》中未写进社会主义，原因何在？这是周恩来存异待同的一着妙棋。在《共同纲领》制定过程中，他一方面坚定不移地从坚持党中央规定的各项基本政策出发，和各民主党派、民主人士寻求共同点；另一方面，鉴于他们在社会主义问题上的认识差异，如果这时强行将社会主义写进《共同纲领》，势必发生矛盾，影响到我们与民主党派的关系，影响到建立新中国这个大局。所以，周恩来采取了先存异后求同的办法，在《共同纲领》中不写进社会主义，从而使《共同纲领》得到一致通过。此后，随着社会主义革命的深入，社会主义逐渐为大家所理解和接受，瓜熟蒂落，水到渠成，一起走上了社会主义康庄大道。
综上所述，在周恩来的领导生涯中，求同存异的思维方法的运用已经到了炉火纯青的境界，形成了独特的艺术特色。
(作者单位：中共江苏省委党校)
注释：
〔1〕《毛泽东选集》第2版第1卷，第320、322页。
〔2〕〔3〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕《周恩来选集》下卷，第191页、第412页、第313页、第313-314页、第314页、第467页。
〔4〕周恩来《在全国政协常委会第十七次会议上的讲话》。
〔5〕《周恩来选集》上卷，第129页。
〔6〕《党的文献》1992年第9期，第39页。
胡移山：略论周恩来政府管理思想的中国特色
周恩来的政府管理思想博大精深，丰富多彩，且具有鲜明的中国特色。认真学习和研究具有重要的现实意义。
特色之一：设置政府机构的客观性
新中国成立后，周恩来出任开国总理，负责组建国家政府机构。他既没有照搬西方资本主义国家的政府机构模式，也没有照抄苏联社会主义国家的政府机构设置，更没有袭用旧中国老一套官僚机构设置，而是十分明确地提出：我国政府机构必须根据社会政治、经济形势发展的客观需要，依据法律法规的规定设立或调整，决不能盲目的凭主观意志决定，“一切还是由本身的需要出发”。〔1〕他讲过：旧中国官场上机关众多，互相冲突，互相牵制的现象，新中国是不允许的。苏联有60个部，我们也不模仿。为此，在组建中央政府机构时，周恩来根据当时战争、剿匪、建政、恢复工农业生产等繁多任务，必须加强集中统一领导的需要，依照《中央人民政府组织法》的规定，提议设立政治法律、财政经济、文化教育、人民监察等4个委员会和内务、外交、公安、财政、贸易、工矿、文化、教育、交通、民族、侨务等30个部、会、院、署、行机构，以利于领导新中国百业待兴、千头万绪的行政事务。〔2〕随后曾几次根据社会政治、经济形势的发展变化，及时调整政府机构设置。特别注重调整经济部门机构，增设综合性职能机构。周恩来这种坚持实事求是原则，强调根据国家各个时期的不同需要而合理设置政府机构的思想，使我们新生的人民政府摒弃了机构设置重叠、人浮于事、办事迟缓、官僚主义的旧衙门作风，成为组织层次少、各层次行政关系科学化、力求精简、高效的精干政府，反映出我国政府全心全意为人民服务的本质属性。
特色之二：任用政府干部的开明性
在我国政府创立之始，周恩来的政府用人思想，充分地体现着共产党人以党的事业为重，以国家的前途为重，以人民的利益为重的博大胸怀，具有鲜明的开明性。他的原则就是坚持搞五湖四海，坚持用人唯贤，坚持各方面人才相互配合，取长补短，共同搞好工作。他主张：
第一，大量任用长期参加革命工作的解放区来的干部。周恩来指出：“新中国的建设需要大量的有充分的政治觉悟和文化知识的干部”，〔3〕首先是工农干部、解放军干部，他们艰苦朴素，有革命的积极性，是建设人民国家的骨干，必须大量任用。这与资本主义国家的用人观念截然不同，他们的政府官吏都是有资产的上层人物，决不会使用没有经济地位的工农群众。只有社会主义国家，工农群众才能当家做主，参加政府和国家的管理工作。当然，周恩来在任用工农干部的同时，也认识到他们很少受过系统的文化教育，也缺乏管理政府工作的经验。为此，他亲自主持会议，做出《政务院关于举办工农速成中学和工农干部文化补习学校的指示》，在全国范围内有计划有步骤地吸收不同程度的工农干部给予适当时间接受文化教育，还建议选送干部报考高、中等学校。把使用和培养结合起来，提高新中国干部队伍的素质。原纺织部长郝建秀就是其中很有代表性的一例。
第二，慎重任用原国民党政府职员。周恩来指出：接收原国民党人员是我们“胜利的负担，是推不开的”。同时，他们也有一定的工作经验，可以为我所用。这是中国共产党人区别于原苏联的地方。原苏联政府创始之时，基本不用旧政府的职员，很强调干部队伍的革命性和纯洁性。周恩来和中央领导则敢于任用原国民党政府职员，这既表明了中国共产党人的魄力和胆量，也表明了中国人民政府的力量和自信。但是，强调任用之前必须进行教育和改造，防止他们带来旧的官僚主义作风，要把他们改造“成为既适应工作需要又有劳动观点和科学知识的人，成为新中国所需要的革命的工作人员”。〔4〕周恩来曾指派董必武副总理率华东工作团前往南京统筹指导原属国民党中央系统各机关之旧工作人员的教育、训练和改造工作，使2047人重新走上工作岗位。对原港九国民党政府机构起义人员4855人(占原有人数的97%)，也均给予妥善安置。〔5〕
第三，积极任用从旧社会过来的知识分子和新中国培养的知识分子。周恩来认为：国家建设中需要大量的有知识有文化的人才，而我们的专家太少了。因此，“只要是为人民服务的科学家、知识分子，不管是工农出身、小资产阶级或剥削阶级出身，我们都应该团结，对他们都要尊重”〔6〕。要善于团结一切愿意为新中国服务的旧中国所留下的各种专门人才。善于使用和培养新中国教育出来的知识分子。对于仍在国外的科学家，周总理也指示要“争取他们回来，欢迎他们回来”〔7〕。他始终认为中国的知识分子是爱国的，愿意为中国的繁荣富强而奉献，他们在解放前是英雄无用武之地，新中国应该充分发挥他们的作用，应该通过学习训练或其他方式帮助他们抛弃旧的错误的政治观点，增加为人民服务的观点和技能，尽可能吸收他们参加国家建设和社会服务的各种实际工作。在周恩来的指导下，政府各机关安排使用了许多科学家和知识分子，使他们都有适合自己能力和志愿的工作岗位，有的还担任了领导工作，如郭沫若、孙越崎等。不少在国外的科学家，如李四光、钱昌照、钱学森等，也经周恩来亲自做工作，回到祖国担任重要工作。周恩来的这些做法实现了列宁关于利用“非共产主义的手”建设共产主义的思想。所不同的是，列宁的思想没有得到很好的贯彻，原苏联对旧知识分子的任用是很有限的，仅仅任用了巴甫洛夫等少数专家学者。而周恩来在中国政府中不仅大批任用知识分子，而且还积极创造条件，发挥他们的作用。更可贵的是，周恩来懂得要真正地团结、教育、改造知识分子，解决社会主义建设中所需人才问题，必须充分地肯定知识分子的地位。1956年，他大胆地提出：经过党和政府的帮助，绝大多数知识分子已成为工人阶级的一部分，明确地界定了知识分子在社会主义建设中的地位和阶级属性；他把最充分地动员和发挥知识分子的现有力量同充分发展科学、不断发展社会生产力联系起来，强调知识分子已经成为国家各方面生活中的重要因素，是国家的宝贝；他批评低估知识界的巨大进步和重大作用，不很好地使用和安排知识分子，是“浪费国家最宝贵的财产的情形，必须加以消灭”。〔8〕
第四，妥善任用民主人士。周恩来认为：新中国安排民主党派和无党派民主人士参加政府机构担负一定的领导职务是中国共产党领导下的多党合作的政党制度的体现。为此，他十分重视各爱国民主党派同我们党长期合作的历史，注意发挥民主人士在国家政治生活中的积极作用，认真贯彻党中央关于同党外民主人士长期合作的政策，把党外民主人士和自己的干部一样看待，给他们工作做。经他亲自平衡、协调，使民主人士在我们新组建的政务院里，4位副总理中占2位，21位政务院领导成员中占11位，109位正副部委级领导人中占49位。〔9〕真正让那些在争取中国人民解放事业的斗争中，与共产党共患难的民主人士称心满意。他劝导黄炎培，力荐傅作义，推举李书城，均成为历史佳话。为使民主人士能真正在工作岗位上发挥作用。他还亲自主持制订《关于与党外人士合作的综合意见》，签发《政务院关于加强政府机关内部统一战线工作的几项具体规定》，要求政府各部门必须保证党外人士有职有权有责；要求党的干部要诚恳地同民主人士商量问题、解决问题，真正发挥他们在实际工作中的作用和积极性，真正体现我们党的统战精神。这种开明的用人思想，反映出我国独特的政党制度的实质。
周恩来呕尽心血，用尽其能，为新中国建立起一支既不同于中国历史上封建官僚买办阶级的国家官吏，又不同于西方资本主义国家文官的崭新的社会主义干部队伍。并在困境之时，以身为盾保护他们，使这支思想素质好，专业水平高的干部队伍为我们国家的政治稳定和经济建设做出了巨大贡献。
特色之三：协调政府关系的和谐性
我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政国家。中央政府与执政党、与立法机关、与人民政协、与地方政府均有着特殊的关系。周恩来以其高超的领导艺术，有机地协调着中国政府所面临的上下左右、内外部关系，使之在和谐有序之中运行和管理国家。
第一，协调政府与执政党的关系。在资本主义国家执政党随着竞选的结果而更替，但政府官僚机构却基本保持不变，执政党只能通过在议会中占有多数席位或通过当选的国家首脑来控制政府。而在社会主义国家，坚持执政党对政府的领导是一项最基本的原则。执政党通过提政策建议、选任政府机关工作人员、监督政府和政府工作人员来实现对政府的领导。但是，这种监督做不好，就会造成党政不分，以党代政局面的产生，原苏联就是如此。周恩来很清楚应该如何协调好执政党与政府的关系，一再强调：加强党对政府的领导，把政府的一切活动置于党的领导之下，是保证政府完成各项任务的关键。但要严格划分党的工作和政府工作应有的界限，充分发挥政府的职能作用。“党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。党不能向群众发命令。”〔10〕周恩来协调政府与执政党的关系的主要思想和方法：一是把党中央的方针、政策变为政府的法令决定颁布实施。例如，1950年6月，国家关于土地改革的决定，就是由党中央首先讨论提出，然后交由政府颁布实施的。这样既能充分体现党的领导核心作用，又能充分发挥政府的职能作用。二是把政府在实际工作中根据宪法和法律，根据党的精神和实际情况与需要，发布的重要的涉及面广的决定和命令，在提交政府会议通过前，或通过后正式发布前，请示党中央审查、讨论，借此实现党对政府工作的领导和监督。三是把有些既要党委执行，又要政府执行的指示和规定，有些既要动员党员参与，又要动员广大人民群众参与的工作，采用党和政府联名下达文件的办法发布。例如：1955年4月发布的《关于加紧整顿粮食统销工作的指示》，1956年3月发布的《关于扫除文盲的决定》等等。既体现党的领导作用，又不影响政府的职能，也克服了党和政府同时分别下达文件的重复现象。周恩来的这些思想和做法展现出中国执政党与政府、领导与被领导关系的特点。虽然这一思想常常被实践中出现的党政不分、以党代政局面冲击。但是，在当时全面学习苏联的形势下，能够提出这个问题就是非常可贵的。
第二，协调政府与国家最高权力机关的关系。资本主义国家的三权分立原则，使行政机关、立法机关、司法机关之间实现制衡，它们既互相制约，也互相掣肘。我国的基本政治制度是人民代表大会制度，全国人大是人民行使国家权力的最高机关。中央人民政府是人大的执行机关，由人大产生，对人大负责，向人大报告工作，执行人大通过的法律和决议，并接受其监督。在协调政府与全国人大关系的问题上，周恩来的主张是：(1)政府要充分尊重人大的职权，在领导和管理国家的实际工作中，凡属重大问题均要经国务院会议通过后，作为议案提请全国人大或人大常委会审议决定。(2)政府要及时、认真地处理全国人大交办的人大代表关于政府工作的提案。他认为人民代表经过讨论产生的提案、意见和建议，是人民意志的反映，不能忽视。同时，也可以调动各方面的力量，推动和改进我们的工作。为此，提议国务院成立专门机构接办人大会议交办的提案，并在人大会议后督促检查人民代表提案的处理情况。对于重要的、涉及到许多地方的问题，还以国务院的名义专门将提案发到有关部门和地方政府办理，并要求他们报告处理结果。(3)政府要特别重视人大代表对政府工作的批评意见。他认为“政府应该让人民代表批评自己的错误，承认应该承认的错误”。〔11〕(4)提议在人大会议上建立辩论制度，学习西方议会中的某些形式和方法，允许唱社会主义的“对台戏”，目的是使政府从不同的方面了解情况，发现问题，改善工作。(5)建议人大代表每年应有两次到人民中去直接视察，“从与政府不同的角度去接触广大人民，接触实际。”〔12〕并提议人民代表要参加对政府工作的检查，使人民代表更了解实际情况，更有针对性地提出批评与建议。周恩来用这种独特的方法，有机地协调着我国政府机关与立法机关的和谐关系。
第三，协调政府与人民政协的关系。我国实行共产党领导下的多党合作和政治协商制度，这种制度与资本主义国家两党或多党轮流执政的制度有着本质的区别。它没有执政党和在野党的水火不容，也没有反对党与政府的对抗。它是我国实现人民民主、解决国家大政方针和国家政治生活中重要问题的主要方法。中国人民政治协商会议是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线组织，是各民主党派和无党派爱国人士参政、议政的组织机构。周恩来在领导政府工作中，非常重视也非常善于运用人民政协这个协商机构，对政府的重要决策和重大问题进行民主协商。他认为政治协商，首先就是协商政府在制订政策、法令和推行政务中发现的重大问题。因此，他提议：凡准备由中央人民政府委员会通过的一切重大决定和法令、条例事先都要提请政协全国常委会交换意见，经过协商后再提交政府委员会讨论通过；凡准备由国务院通过的重要决定和指示，也要常征询政协全国委员会有关工作组的意见，然后再提交政务院会议讨论通过；凡政务院制定通过的或提请全国人大通过的国家大政方针都要经过人民政协进行协商；地方各级人民政府也要这样做。为使政协组织能更好地发挥参政议政的作用，周恩来还建议政协一要多组织政协委员和民主党派人士“到农村和城市去进行调查研究工作”，“这样，我们的座谈会、报告会就有生动的事例来讨论，就能够产生一些提案、意见和建议，使得各方面的力量都动员起来”，〔13〕有利于帮助政府决定更符合实际的政策，防止主观片面性和局限性。二要多开展学术性报告和讨论，多邀请学术界的朋友参加，“可以同时提出各种不同的意见”，“多有些不同的意见，就使执行机关能从多方面去考虑，利于选择比较更恰当的方案来执行”。〔14〕三要通过政协包括各个党派，联系全国的各个方面，联系全国的人民，以至联系到海外侨胞的优势向国内外宣传政府的方针、任务，既对政府工作进行监督，又有效地调动起各方面力量，共同建设社会主义大业。
第四，协调中央政府与地方政府的关系。新中国行政管理机构不同于前苏联权力过于集中的体制，也不同于美国三权分立和联邦制前提下的分权模式，又与法国在分权的原则指导下的集中与分散相结合的模式有本质的差别。我国的行政管理以贯彻民主集中制为主要特征。中央人民政府是最高国家行政机关，统一领导全国地方各级行政机关的工作，领导和管理全国政治、经济、文化、国防等诸方面的建设。地方政府必须服从中央政府的统一领导，切实贯彻执行国家的大政方针。周恩来在处理中央和地方的关系中，从中国的具体实际出发，一是强调统一与分权相结合。他指出：“中国地大事多，情况复杂，中央不可能一切都统一过来，必须进行适当分权，才能便于中央照顾全面，才可以大大发挥地方的积极性。应当把这种统一与分权相结合的领导方法当作新中国社会特点的反映，应当是长期实行的制度。”〔15〕1956年5月一8月，周恩来曾亲自主持国务院召开全国体制会议，贯彻党中央关于“扩大一些地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”〔16〕的思想，检查当时中央权力过分集中的问题，讨论改进办法和方案，会议起草了《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》，并提出依据统一领导、分散管理、因地制宜、因事制宜的方针，在划分中央和地方的分工管理范围和管理权限时的基本原则。二是强调中央和地方要互相影响，互相监督。他精辟地分析道：中央处于领导地位，“可以比较全面地看到大局的发展，但也比较容易忽视某些实际问题、局部利益和群众的眼前利益，而在这方面地方是处在有利地位的。地方比较容易接触群众，接近实际，能更多地看到实际问题、局部问题和群众的眼前利益，这正好弥补中央的不足。单靠一方面不能够很好地实行领导，必须双方合作，互相影响，才能很好地领导。”〔17〕中央和地方尽管是上下关系，必要时也可以唱“对台戏”，相互影响，相互监督。三是强调中央和地方必须明确各自的职权与责任，中央应该只管战略问题，而把战役的组织和战术的运用交给地方去机动处理。这样，可以使行政工作有一个整体分工，上下调动，统一集中，可以将一个积极性变成两个积极性，使地方在中央确定的战略总目标下，积极地、创造性地结合本部门的情况予以贯彻落实，以保证整个国家工作和谐有序地发展。周恩来思想的核心就是要把一切力量，一切积极因素，都组织到社会主义建设事业上来。
特色之四：制定政府决策的科学性
政府决策是国家行政管理运行中的重要组成部分，它具有国家意志的性质和普遍的约束力。政府决策的正确与否，科学与否，直接关系到国家和民族的利益和安危。新中国政府虽然不像资本主义国家那样有对国家行政管理积累起的许多有效的方式、方法。但是，由于周恩来见多识广，眼界广阔，既善于把自己在长期革命斗争中的经验运用于政府管理的实践，又善于学习国外政府管理的先进经验，所以，立足于人民的利益第一，全心全意为人民服务这个基点，他提出了中国共产党人关于科学进行政府决策的独特见解。
其一，周恩来科学地提出政府决策必须坚持辩证唯物主义和历史唯物主义原理，处理问题和决定政策都要坚持实事求是。特别是处理经济建设问题，一定要从我国的实际国情出发，尊重客观经济发展规律。在此前提下，努力调动和发挥人们的主观能动性。既要求人们做那些客观上经过努力可以做到的事情，不犯保守不前的错误，又要求人们注意避免超越现实条件所许可的范围，去做那些客观上做不到的事情，不犯急躁冒进的错误；大力提倡深入群众，深入实际，认真搞好调查研究，因地制宜，因事制宜地进行分析、综合和比较，努力在纷繁复杂之中找出事物的特点，抓住问题的主要矛盾，制定正确的决策。对于少数人的反对意见，只要对也坚决采纳。
其二，周恩来科学地提出政府决策必须坚持为广大人民群众谋利益这一立足点和出发点。要求政府在制定各项政策、处理各种问题的时候，都要以人民群众的切身利益为重，不仅考虑到人民群众的根本的长远的利益，而且要想到人民群众具体的眼前利益。一要时时关注人民的物质生活水平的提高，把经济建设放在国家建设的中心的首要的位置，集中国家的人力、物力、财力去不断地发展社会生产力，不断地提高劳动生产率；妥善安排国民收入中积累和消费的比例，正确处理好经济建设与人民生活的关系。在保证建设不断发展、经济不断增长、生产不断扩大的同时，使人民群众的生活水平能够逐步地、不断地得到提高，满足人民群众在衣、食、住、行等各方面的不断增长的需要。二要时时关注人民的文化生活水平的提高，积极开展教育活动，大力发展教育事业，提高全民族的文化修养；积极开展人民文化工作，大力发展新闻、出版、广播、文学艺术、电影电视事业，满足人民精神生活的需求；积极开展体育活动，增强人民身体健康等等。三要时时关注人民群众的日常生活琐事、难事的解决。从群众乘车难、交通挤问题到马路上设人行道、设安全岛问题，从群众子女入托上学问题到群众吃药打针看病问题等等，都要认真给予解决。从大处着眼、小处着手，为人民办实事，求实效，时刻关心人民的疾苦，对人民极端负责，是周恩来留给我们的最宝贵的思想财富。
