潘季驯的治河工程思想涉猎广泛，内容丰富，起码可以划分为两个互相支持的基本方面。第一个方面的内容体现了潘季驯的工程技术思想，第二个方面的内容则体现了他的工程管理思想。从这个意义上讲，本章是上一章的姊妹篇。
潘季驯在治河领域能取得巨大的成功，除了他不囿于传统，率先提出符合黄河运行状况的新方略和新技术之外，在很大程度上还得益于他在长期的官宦经历中所积累的丰富的管理经验和才能。因为管理实践并没有特定的、有限的作用对象和活动领域，而是贯穿于人类社会的各种实践形式之中，这种横向性是它的首要特点。因此，当潘季驯一旦从其它工作领域转入到治河领域，就可以毫不费力地运用已有的管理经验和知识，来组织大规模的公共工程活动了。
作为一名大型水利工程的管理者，在潘季驯身上表现出许多优秀的管理素质和才能。例如，在德的方面，他任人为贤，荐贤举能，平易近人；在政的方面，他忠于大明王朝，立志富国强兵，锐意开拓进取；在专的方面，他认真调查研究，虚心请教专家，很快成为治河活动的内行；在博的方面，他长期担任监察、行政等部门和地方的行政长官，精通行政、监查、军事、经济、学政诸领域的管理；在管理技能和艺术方面，他掌握了善于调查研究，敏于洞察，富于创造，多谋善断的综合能力。这些闪光的品质，我们可以在本书的各章内容中处处体会到。本章仅从工程管理思想的角度，对潘季驯在治河活动中对堤防工程的管理，对劳动过程的管理，对运河水资源的管理诸方面的具体思想和行为，作一概要的介绍和分析。
一、对治河工程设施的管理：建立合理完善的堤防修守制度
潘季驯治河，除了精心组织堤防建设，精心构筑河工建筑之外，还特别重视堤防修守。他认为，历史上河堤频频决口，主要是由两个基本原因造成的：一是筑堤质量不好，工程技术不过关；二是修守制度不完备，工程管理没跟上。所以，他一方面强调筑堤的技术和质量，从基础到堤身均严格要求；另一方面，花大力气组织和完善堤防修守制度。他在强调建设这个制度的重要性时指出："向来河堤之决，人皆归罪于河之猖獗"，而实际上"河势自无不猖獗者。譬之狂酋悍虏，环城而攻，惟在守城者加之意耳。"①他在分析黄河经历了一段小安之后河患又起的原因时说，自他三任总河，筑遥堤10万余丈，收到了河顺民安的效果。但是"如此者十年，而皆忘其为堤之功，尽弃之为车马蹂躏之场，风雨又从而剥蚀之，而河复四溃矣。"①他又举例说："如近岁范家口之堤，汕刷者十八，管河官置之若弃。人以告者，辄重苔之，能无决乎？"②尖锐指出了堤防决口的人为因素就是制度不备，管理不善。潘季驯在认真总结前人经验的基础上，根据自己的长期实践，提出了一套系统的堤防修守和管理制度。这套制度除对筑堤、塞决、建闸坝、建涵洞、挑浚、扩堤等河工技术分别作了明确规定之外.对堤防的岁修守护，特别是防洪渡汛，也总结出一套行之有效的管理办法来。它们主要包括：① 潘季驯：《河议辩惑》，见《河防一览》卷二。
① 潘季驯：《河防一览自序》。
② 潘季驯：《河议辩惑》。
（一）铺夫制度
铺夫设置，万恭曾定为"每里三铺，每铺三夫。"万恭也强调："有堤无夫，与无堤同；有夫无铺，与无夫同。"③但当时主要是在徐邳河段，为守缕堤而设。潘季驯采纳了这一措施并加以完善，作为制度推广到各处堤防。
他认为："守堤之役，有夫即守城之有兵。兵以御寇，夫以御河，必不可缺者也。"④铺夫的编制，因堤防的重要而区别。万历十六年（1588 年），他提出大名长堤"每五里建铺一座"，"每铺设铺老一名，夫九名。"①而黄河大堤则是每三里设铺一座，每铺设夫三十名，每夫分守堤十八丈。②铺夫制度为黄河的堤防修守制度提供了长期性的专业队伍，是堤防安全的基本保证之一，一直为后代所沿袭。
（二）堤防每岁加固制度
堤防经常受到雨淋风刷，还受到许多人为的破坏，极易圯毁。潘季驯曾说过，徐、邳一带"每岁河决之由河流冲射居十之四，而居民盗决居十之六。"居民盗决河堤多为"贪水利避水害"，其中有一般百姓，也有世豪大族。潘季驯曾经列举了堤防盗决活动的四种主要表现："坡水稍槓，决而泄之一也"；"地土硗薄，决而淤之二也"；"仇家相倾，决而灌之三也"；"至于伏秋水涨，处处危急，邻堤官老，阴伺便处，盗而泄之，诸堤皆易保守四也"。③只要堤防巡守人员稍一怠懈，就有可能被钻了空子。更有甚者，有些地方奸民，买通管河官吏，暗开涵洞以淤田溉水，以至洪水来时酿成大祸。如万历八年（1580 年）有"奸民私嘱管河主薄"在徐、邳黄河南岸遥堤暗开涵洞数座，延至十七年（公元1589 年）伏水从涵洞汹涌而出，"遂成大决"。④这"奸民"当为地方有势力者。另外，盐贩和商人为逃税也经常盗决河堤，如高家堰、柳浦湾二堤"俱属荒僻，人不及见，而盐徒私贩、奸商漏税利高堰之直达扬州，每行盗决。"①万历初，凤阳、泗州商贩也有在清河县一带堤防上"盗挖一渠，取便往来。"②对于这种人为的盗决行为，潘季驯多次援引明律，具文上奏，强烈请求朝廷申饬沿河各州县掌印官对于所属地段严加管束，对决河肇事者要坚决打击。如果管堤官吏知情不举，或受贿纵容，同肇事者一起以充军罪发落。
与此同时，为了减少自然界因素的汕刷破坏，长期保持堤防的巩固，潘季驯又下大力气建立了堤防每岁加固制度。他在二任总河时就已提出对堤防要"定立每岁加筑之法"。③在四任总河之初，他在一份题为《申明修守事宜疏》的报告中再次提出："立法增筑，以固堤防"。规定"将各堤坍塌卑薄者，以原堤丈尺为准，先行加邦取平"，然后"自（万历）十八年为始，每岁 加高五寸，不许夹杂浮沙，苟且塞责。"④这样，基本上就可以补偿一③ 万恭：《治水筌蹄》，见水利电力出版社影印本，1986 年版。
④ 播季驯：《议守大名长堤疏》，见《总理河漕奏疏》（四任）卷一。
① 潘季驯：《议守大名长堤疏》，见《总理河漕奏疏》（四任）卷一。
② 潘季驯：《修守事宜》，见《河防一览》卷四。
③ 潘季驯：《修守事宜》，见《河防一览》卷四。
④ 潘季驯：《修守事宜》，见《河防一览》卷四。
① 《河防一览》卷一三，《条陈河工补益疏》。
② 潘季驯：《申明修守事宜疏》，见《河防一览》卷一○。
③ 潘季驯：《议筑长堤疏》，见《总理河漕奏疏》（二任）卷三。
④ 潘季驯：《申明修守事宜疏》，见《总理河漕奏疏》（四任）卷一。
年内风雨的剥蚀和车马的破坏，维持原有堤高，部分地段还略有增高。这对巩固黄河堤防，无疑是一条重要的管理制度。
（三）"四防二守"制度⑤
潘季驯所总结的堤防修守制度中，一个著名的措施就是"四防二守"制度。这是关于黄河防汛的一系列重要规定。
根据潘季驯的解释，"四防"即昼防、夜防、风防、雨防。黄河汛期令守堤人夫每天卷土牛小埽，河堤"但有刷损者，随刷随补，毋使崩卸，有空则取土堆积堤上备用，"此为昼防；夜防专为"宙夜无防，未免失事"，设置五更牌面，分发两岸协守并管工官员，"由各铺传递，如有稽迟，即时拿究"；风防是大风猛浪时令堤夫捆扎龙尾小埽，"用绳悬系附堤水面，纵有风浪，随起随落，足以护卫"；大雨之时则令堤夫穿戴斗笠蓑衣，"时时巡视，乃无疏虞"，是为雨防。
"二守"是指官守和民守。官守是从堤防指挥系统上加以健全并责成专职，保证汛期不致失事的措施，每堤三里设铺一座，夫三十名，每夫守堤十八丈，每夫二名共一段，于堤上搭一窝棚日夜巡视，省祭、义官等亦划地日夜督率稽查，管河官与协守官则时常催督巡视，此为官守；民守是从人力配备上，在常年编制之外，汛期临时加派的民夫：水发时每铺在临堤乡村添派乡夫十名，与铺夫并力协守，水落回家。所以官守和民守二项规定，是从防汛队伍的组织上保证大堤安全渡汛的重要措施。
由于"四防二守"制度切中防汛要害而又切实可行，所以自潘季驯以后历代沿用不断。
（四）岁办待料制度
修筑堤防需要大量的土石木料，潘季驯在总结河防岁修的经验时指出："河防全在岁修，岁修全在物料。"①而当时的岁修经费十分匮缺，河官中又贪污成风。于是潘季驯专门建立办料制度，规定每年"十一月间，司道官估计停当，各掌印官领银收买"工料，把计划和采买分设专人，试图用这个办法来堵塞贪污漏洞。同时，他又规定了堤夫自备工料的制度。他认为，只要岁修工料有了保障，那么"埽护必固，冲决之患可免。即脱有不测，而物料在手计日可塞，何致延阔靡费？此河道第一吃紧功夫也。"
（五）防汛报警制度
防汛如救火，河防一旦出事，必须立即互相通报，以便救应和防护。潘季驯除了吸收前人飞马报汛的方法之外，还制定了一系列有效的新规定。他说："各铺相离颇远，倘一铺有警，别铺不闻，有失救护。须令堤老每铺竖立旗杆一根，黄旗一面，上书某字某铺三字，灯笼一个。昼则悬旗，夜则挂灯，以便瞻望。仍置铜锣一面，以便转报。各铺父老，并力齐赴有警处所，即时救护。首尾相顾，通力合作，庶保万全。"①报警制度在渡汛季节非常重要，现代防洪也有此制度，不过方式和工具更现代化罢了。
上述铺夫制度、大堤加固制度、四防二守制度、岁修工料准备制度、防汛报警制度等组成了一个完整的堤防修守制度。其主要内容虽然并非都是潘季驯首创，但是经过潘季驯之手却更加系统化、完备化了，所以它同样是潘⑤ 潘季驯：《修守事宜》，见《河防一览》卷四。
① 潘季驯：《修守事宜》。
① 潘季驯：《修守事宜》。
季驯治河思想的重要组成部分。潘季驯到了晚年，深感治河无一劳永逸之功，更寄重望于堤防的修守。他曾设想，只要加强修守，则"岁岁修守，岁岁此河"，"世世修守，世世此河"。这种设想当然过于乐观。但是上述堤防管理制度对于保护黄河大堤，稳定河道，减少洪水灾害，确实起了重要作用。
二、对劳动过程的管理：建立系统有效的施工管理制度
在中国古代历史上，封建国家的治水活动，规模常常十分巨大。一次治河工程，动辄征集数万、甚至数10 万民夫，并力协作、集体劳动，可以在很短的时间内，把大批无组织、无纪律、无文化的农民，有机地组合成为一架非常有效率的"生产机器"，一支能够创造许多工程奇迹的劳动大军。这个历史事实表明，在中国古代的水利工程活动中，确实存在着相当丰富有效的施工管理思想和制度。潘季驯的治河思想和实践，就向我们充分地揭示了这一事实。
这里我们主要以万历六年潘季驯所奏的《河工事宜疏》为范本，来具体分析一下他的有关思想和实践。
万历六年的第三次治河，是潘季驯一生中最成功的一次治河活动。还在工程正式开工之前，他就通过广泛深入的调查研究，向朝廷奏上了题名为《河工事宜疏》①的决策报告，提出了著名的"河工八事"：一议支放；一议分督；一议责成；一议激劝；一议优恤各工夫役；一议改折；一议息浮言。他说："议得工役繁兴，料理宜预，官夫谓集，调度须周。若不先为申明，未免临时舛错。"①表明他对于施工管理工作的十分重视，同时也表明他的"治河八事"实际上是作为一套基本的管理制度提出来的。如果让我们用现代管理学的观点来审视一下潘季驯的"治河八事"，就会发现他提出的这一套政策在许多方面实际上已经非常接近现代工程管理的基本原则了。
（一）"议支放"，论施工活动中的经费管理制度
水利施工过程中的经费管理，直接关系到一项水利工程的成本和造价问题，属于水利经济学中的投资管理理论。潘季驯虽然还不懂得这些理论，但是他已经从经验上直观地认识到了加强财务管理工作的重要性。他说："鸠工聚材，出纳甚琐；收掌销算，头绪颇多；稽核不严，必滋冒破。"②因此必须严格经费管理制度。
但是怎样强化这个管理制度呢？是不是必须由工程总指挥每天每事亲自过问，亲自核查才算是严格管理了呢？潘季驯对此作了完全否定的回答。他说："臣与抚臣百责攸萃，兼以阅视不常，无暇躬亲经理。"他认为，真正严格的河工经费管理制度应当是由专门的办事机构，专人负责，专项开支，专款专用，按规定的财务手续支出发放。只有这样，才可以实现"臣等可以专心河工，而钱粮亦易于清楚矣。"③按照潘季驯的观点，在治河经费的管理活动中，管理者对于以下一些原则问题必须坚持：第一，由国库拨下来的河工专款，朝廷必须放手，由组织施工的工程单位按照施工要求自己进行支配。实际上也就是要求减少行政干预。
第二，施工单位必须建立专门有效的财务制度和管理部门，旁人不得随意干涉。其中，发放取款票据与支出款项是由两个衙门分开管理的，他们各司其职，不相混淆，类似于我们今天的会计和出纳制度。如各工应给工食、应买物料，应由"各该分督司道官核实给票、赴两淮巡盐衙门复核挂号，方许关支。"另外，建立财务账册，规定二联发票及复核制度，"每季终该府① 见《河防一览》卷七。
① 潘季驯：《河工事宜疏》，见《河防一览》卷七。
② 潘季驯：《河工事宜疏》，见《河防一览》卷七。
③ 潘季驯：《河工事宜疏》。
将票类送巡盐衙门，比对号印数目相同，发回附卷，通候工完，类核造册奏缴。"这些制度的建立，无疑是有助于健全财务管理，可以防止冒领贪污的。
①第三，主张工程负责人要从上述具体财务管理活动中超脱出来，一心一意抓施工组织、抓工程管理。这样，才可以保证施工和管理工程的质量和进度。
今天看来，上述观点出自封建时代一位高级官吏的口中，确实令人赞叹。
因为，封建时代的官员，从来是紧紧抓住财粮管辖权力不肯放手的。"三年清知府，十万雪花银。"舍此权力则无所收获。但是治河家潘季驯却一反常规，明确主张要把治河工程中的财务管理大权统统交给专门的部门去管理，申明自己要全力以赴"专心河工"。这个立场充分反映出他廉洁奉公的坦荡胸怀和治河专家的责任感。
其次，潘季驯的上述观点从管理思想的角度来讲，还体现了部门分工的客观发展要求。尤其是在组织如此规模巨大的一项治河工程活动，涉及的工作千头万绪，如何能使工程的领导者真正超脱出来，在有条不紊协调各方面工作的同时，专心于治河工作的要务？这就要求工程活动本身必须要有明确的组织和部门分工，有关人员各负其责。这样才能实现领导者"得以专心河工，而钱粮亦易于清楚"的管理效果。其实在现代管理理论中，放权与抓权，超脱与介入，从来都是一对矛盾。按照辩证的管理观，在一定意义上的放权可以更有效的加强管理权，从具体的事务性工作中超脱出来可以更有效地加强宏观管理。从这个道理上我们说潘季驯的管理思想是有借鉴价值的。
（二）"议分督"，论治河活动中的分工管理制度
在这里，"分督"是分工管理的同义语。在管理学上，"分督"与"统领"也是一对矛盾。在辩证的管理观看来，在大规模的工程活动中，有计划地实行分级分督管理，可以更有效地加强工程全局的统一领导。
潘季驯在治河活动中非常重视大规模工程协作中的分督制度，认为这是协调各个工地统一施工的有力措施。他说："照得河工浩繁，道里遥远，若非多官分理，不免顾此失彼。分工之后，钱粮出入，工程次第，皆其首尾。"①这种管理制度，其实很相似于我们今天所讲的"科层制度"和分工责任制。
在潘季驯看来，通过"分督"的措施，给各个不同分管工程和部门的领导者以相应的"自主权"，可以有效地提高他们的工作主动性和责任心，减轻工程总负责人的工作负担。所谓"地有专司，人有专辖，利害切心，经理必慎。"①根据这个设想，潘季驯在万历六年的这次治河活动中。根据整个工程的不同内容，将所做工作按施工地段均分为"八大工"。其中每一大工地，调司道官一员分督府佐2 员；每府佐一员分督州县佐贰首领阴医省祭官员10员。整个工程共调用8 名司道官员，16 名府佐官员，160 名下级官员，俱"听臣等于所在地方，论才调取。"潘季驯对他们的要求是："分工之后，大小官员俱要悉心经理。纵有应理公务，止许工上干办，不得擅离工次。工完之日，通将效劳官员，分别等第，及怠玩误事者，一并题请处分，以昭劝惩。"① 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事直疏》，见《河防一览》卷七。
① 潘季驯：《司道画地守巡疏》，见《河防一览》卷一二。
②这种把充分的工作自主权与严格的奖惩制度结合起来的管理措施，既有助于加强不同层次劳动部门领导者的工作责任心，也有助于上级管理部门的领导和指挥。
（三）"议责成"，论专业施工单位活动与地方政府工作相配合的责任管理制度
"分督"是对专业施工部门而言，而"责成"则是针对工程所在地的地方政府而言。潘季驯认为，对于工程管理部门"分督"的政策必须要有对地方政府的"责成"政策相配合才是完整有效的，否则仍会导致工程的失败。
他说：过去的相沿之弊，就是"视河患如秦越，视管河官如赘疣，即以分司部属临之，蔑如也。妨工债事，实由于此。"为了克服这种遇事推诿的官僚主义作风，他建议：可以在兴工之后，"一应派拨夫役，买办物料，俱以责之各掌印正官，躬亲料理。"完不成分派任务的，在承办过程中发生责任事故的，都要对分督者追究责任，"即时参呈，以凭奏治。"他认为，只有充分发挥专业部门和地方政府两个方面的积极性，把各方面的力量集中在一起，"庶事权归一，人无推避，而大工自易矣。"①潘季驯提出的这种思想，对于我们今天的工程活动也是很有指导意义的。
（四）"议激动"，论施工管理活动中的劳动奖惩制度
潘季驯认为，做到了分工负责、各司其职，使大家"众务纷纭，如臂指使"，那样还不够，还应当在这个基础上建立恰当的激励制度，使各级管河官能够在施工活动中立足各自的工作岗位，充分发挥每个人的主观能动性，把工作做得更好。因此他认为这种激励制度的建立，对于搞好施工管理具有直接的影响作用。他说："各官出入泥淖，栉风沐雨，艰辛毕萃，殊可矜悯。
有功而薄其赏，误事独重其罚，此人心之所以懈弛，而事功之所以堕坠也。"因此他主张："合无工完之后，容臣等逐一精核，如有实心任事，劳苦倍常者，俯赐破格超擢； 其阴医等官，原有部剳冠带者，厚加奖犒；如系义民，准照题给冠带荣身，仍与阴医等官，一体免其本等差徭。庶人心争奋，而百事易集矣。"①
（五）"议优恤各工夫役"，论对普通民夫的劳动奖励制度
如果说"议激劝"是对河工管理者"各官"所规定的奖励制度，那么"议优恤"就是对广大普通劳动者所规定的奖励制度了。尽管这里体现的仍然是一种不平等的劳动交换制度，但是它比起原来那种无偿服役的徭役制度来讲，还是一个很大的进步。潘季驯说："贫民自食其力，冲寒冒暑，暴风露日，艰苦万状，纵使稍从优厚，亦不为过。合无每夫一名，于工食之外，再行量免丁米一年，容臣等出给印信票帖。审编之时，许令持票赴官告免，州县官抗违，许其赴臣告治。如此则惠足使民，忘其劳矣。"②可以看出，潘季驯在这些劳动制度的制定过程中，除了体现出激励人心的管理思想之外，还确实以某种不自觉的方式透露出一种古典意义上的人道主义精神，即重民、爱民、贵民的民生精神。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事宜疏》。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
（六）"议蠲免"，论对河工役夫的劳动保障制度
除了对广大河工役夫实行劳动奖励制度，潘季驯还从劳动保障的角度提出了有利于劳动力征集的管理制度。他说："照得淮扬河患频乃，民遭昏垫。
称最苦者，如淮安所属山阳、清河、桃源、宿迁、睢宁、安东、盐城，凤阳所属泗州，扬州所属兴化、宝应，徐州所属萧县，十一州县者，一望沮洳，寸草不长，凋敝极也。"沿河州县自然灾害如此严重，广大民众连生存的条件都不具备，又如何谈得上应征服役？要想征得足够的劳动力，首先必须采取措施解决广大劳动者家庭生活的后顾之忧。潘季驯清醒地认识到了这一点，因此他积极地建议："姑将前十一州县本年见征夏秋起运钱粮，特蠲一半，行臣等揭示通知。俾催科少宽，人乐趋役。"①他的这个建议后来得到了朝廷的批准。
（七）"议改折"，论河工投资制度的改革
在中国封建社会，治河活动一直是一种由封建国家组织的巨大公共工程活动，资金、民夫、官吏是构成这种简单协作的三大基本要素。有了资金，工程的组织者就可以购买（或征集）河工材料，就可以募召民夫；有了民夫，疏河筑堤就有了劳动力的保障；而有了各级官吏的管理和监督，施工活动的各个环节就能保证有条不紊地进行。在明代嘉靖以后，随着商品经济的发展和白银货币的广泛流通，不仅各级官吏的俸禄要按"折色"计算支付，就是挖河筑堤的民夫也多以"募夫"的形式召来，只有一小部分仍属例年出力差的徭夫。如潘季驯在《勘估工程疏》中称："议所用夫约八万名，除量调各处徭夫七千五百名外，议于庐、凤、淮、扬、徐、滁和各府州雇募。"②徭夫与募夫是1：7 的比例。按当时的官价规定："河工募夫，计土论方者，筑堤广一丈厚一尺为四工，每工给银四分；计日者每日给银三分；徭夫日给银一分。风雨量犒。此历年议工之成规也。"①因此河工资金的筹集就成为一件十分重要的问题。但是明制规走，每年国家征输的400 万石漕粮，以及由漕粮中"折色"征收的金花银，是供皇家内廷、朝廷百官、和军队边防使用的，其他方面不能挪用分毫。另一方面，朝廷加派在各地人民头上的赋税已是名目繁多，广大民众不堪忍受如此沉重的赋税负担，纷纷逃离家园，成为流民，许多地方社会矛盾加剧、已经酿成民变，严重影响到明朝政权的稳定。因此这时再以"河工银"的方式向人民加派赋税，也是封建政府不敢贸然去干的事情。因此河工资金的筹集又成为一件十分困难的事情。
潘季驯作为一名富有经验、又善于洞察社会形势的工程管理专家，并没有被这些巨大的困难所吓倒。他敏锐地判断正在变革之中的明代经济大势，利用明代赋税制度正在由实物地租向货币地租转变的有利契机，大胆提出了"议改折"的建议。他是这样阐述的：照得大工肇兴，费用不赀，帑藏空虚，既难搜括，闾阎穷困，又难加派。臣等反复思维，无可为处，万不得已，辄有非分之请，而非所取必也。臣等窃闻太仓之粟，可备八九之食，积愈久而粟愈朽。故官军之请，有不愿本色，而愿折色者。稍加变通；未为不可。
合无暂将今岁漕粮，除准北及河南山东照旧兑运外，① 潘季驯：《河工事宜疏》。
② 见《河防一览》卷七。
① 见《勘估工程疏》。
其淮南并浙江等省，姑准改析。照例正兑每石连耗米未经轻赍折银七钱，改兑每石连耗米折银六钱，即以五钱给军，正兑尚余银二钱；改兑余银一钱。兑运停止，官军应得行月粮，俱可免给。以正额解京，而以余银并行月银，留发河工之用，总计可得九十余万两。以运军应得之数，而济国家大工之需，在内帑无支发之烦，在闾阎无征派之苦，在朝廷为不费之惠，在河工免缺乏之虞，而在工诸臣亦得悉心疏筑，可无顾此失彼之虑，所谓两利而俱全者也。
明代经济制度，漕粮称本色，折算成白银的漕粮称折色，又叫金花银。
征收漕粮本色时要附加折耗、轻赍及运军行粮等漕项，折耗是用银子折算的所征漕粮正项外的加征部分，用以弥补漕粮在称量、储藏等方面的损失；轻赍是漕粮耗米中扣除运军行粮后所剩折收银两的部分；运军行粮即运军的路费耗米。②现在既然漕粮改折了，那么附征的折耗、轻赍、运军行粮也都被改折为银两。潘季驯就是企图要用这一笔银两来"接济河工"，既不取之内帑，又可宽东南民力，这确实是一个一举两得的可行办法。所以说潘季驯的建议其实就是主动适应明代中叶以后商品经济发展，白银广泛流通，封建的实物地租向货币地租转化的社会经济趋势，用改革的办法来为封建国家的治河工程募集经费。平心而论，潘季驯的这个主张在客观上顺应了当时这种进步的社会经济运动的发展，同时对于广大劳动人民来说也是有利的，更重要的是，他可以通过这种积极变通办法真正解决河工急需的巨额资金问题。据《明实录》上记载，潘季驯的这个建议奏上后，马上得到了当时的执政首辅、改革家张居正的赞赏和支持。万历六年六月，明神宗朱翊钧"召居正于文华后殿"，处理大臣们上报的奏疏。在问到河工经费问题时，居正遂言："今者修治河工钱粮不敷又不敢请帑（银），该臣议将江南漕粮通行改折一年，除正粮解部外，其折耗、轻赍及运军行粮等项，俱令接济河工，既不敢取之内帑，又可宽东南民力，似亦可从。"上允行之。①可以说这是潘季驯治河在工程投资制度改革方面所获得的最大成功。
（八）"议息浮言"，论施工活动中的舆论管制
什么是"舆论"？所谓舆论就是一定的社会利益集团和社"会阶层综合意见的公开反映。在古代汉语中，"舆"又训为"众"，"舆论"即是众人的意见。社会学认为，在阶级社会里，社会结构是由不同的民族和阶级所组成，其中每一个民族或阶级又包括了不同的阶层、集团、组织、群体。由于各种利益的向背，这些阶层、集团、组织、群体等必然要发表一定的观点，提出有关的意见，形成相应的舆论。因此，舆论的产生是一个客观必然的社会现象，舆论的多样化也是一个客观必然的现象。
舆论作为一种社会意识现象虽然属于社会的上层建筑，但它与人类的水利活动同样有着直接的相互作用关系。因为水利活动作为人类改造自然界的群体性社会实践活动，在其运行过程中必然要不断地反馈于人类自身，导致不同社会群体的利益冲突。而这些利益冲突表现在观念上，通过特定社会人群内部社会心理的相互感染和激荡，再借助于一定的大众传播工具加以放大，就会形成一定的社会舆论。一旦这种社会舆论的产生形成了一个拟态环① 潘季驯：《河工事宜疏》。
② 例如，征正粮一石，往往要附征折耗五斗，其中四斗称为运军行粮，剩一半称为轻赍--笔者注。
① 见《明神宗实录》卷七六。
境，①就会反过来加速和扩大社会心理的传染范围，从而控制人们的思想和行为，起到影响水利活动的作用。所以在水利活动中舆论现象的出现是不可避免的，对于社会舆论的管制工作也是绝对不能忽视的。
潘季驯作为一名治河工程的高级管理专家，对于社会舆论的影响作用有着深切的体会。他认为，治河活动涉及到社会各方面的利益，是最容易兴起"浮言"的。这里的所谓"浮言"其实就是一种由小群体利益所驱动的由下而上产生的社会舆论。比方说："劳民动众之事，怨咨易兴；而往来络绎之途，议论易起；至于将迎之间，稍稍简略，则以是为非，变黑为白者，亦不可谓其尽无也。"②可以说治河者稍一举动，就会有"浮言"问题接踵而来。
故潘季驯曾感叹地说："臣自治河以来，胼胝之力少，而笔舌之劳多，神销质耗，心悸魂惊，自知不久于人世矣。"①正是由于上述原因，潘季驯在"治河八事"的奏言中明确提出了"息浮言"的要求。他说：窃惟治河固难，知河不易。故虽身临其地，犹苦于措注之乖舛，而况于遥度乎？但劳民动众之事，怨咨易兴；而往来络绎之途，议论易起；至于将迎之间，稍稍简略，则以是为非，变黑为白者，亦不可谓其尽无也。忧国计者，以急干望成之心，而偶闻必不可成之语，何怪乎其形诸章牍也。而不知当局者，意气因而消沮，官夫遂生观望，少为摇夺，堕败随之，勉强执持，疏逖难达，其苦有不可言者。伏望皇上，俯垂鉴照，容臣等殚心驱弛，悉心料理，宽臣以三年之期，如有不效，治臣以罪。②透过这些恳请之词，潘季驯实际上提出了一个重要的问题：如何正确对待社会舆论现象？本来，"治河不易"。治河又牵扯到千家万户各方面的利益。产生议论，发出怨言，冒出一些似是而非、混淆黑白的"浮言"也不可避免。一些关心工程、优国忧民的人士听到这些浮言，信以为真，具文上奏，亦属正常。问题在于朝廷内部的一些当权者竟也不辨是非，推波助澜，鼓噪朝中。这样就必然会对治河活动造成巨大的障碍。潘季驯要求息止的，就是这种来自朝廷内部的"浮言"。因为这种浮言直接依附于某种国家权力，因而更具有欺骗性，更容易动摇施工队伍的军心，因而对于治河活动具有更直接的危害性。所以他在"治河八事"中特意疏请万历皇帝管制朝中舆论，息止各种浮言，为他全力以赴治河提供一个相对宽松的实践环境。他认为，这是治河能否成功的一个重要条件。
潘季驯要求"息浮言"，但他决不是同意压制舆论，搞所谓"一言堂"。
他认为，在治河工程的施工过程中，放任敌对的舆论环境可能会导致某项工程活动的半途而废。但是在治河决策的形成过程中，创造良好的舆论条件却可以促进某项工程决策的合理化和完善化，防止决策失误。他说："任事者① 所谓拟态环境就是由舆论所制造的环境。这个概念最早由美国政治学家李普曼提出来。他把这种拟态环境称之为人们头脑中的影像，它往往脱离现实的环境条件，是舆论作用的产物。人们的行为往往是依据这种拟态环境给他提供的事实来进行的。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《高堰请勘疏》，见《河防一览》卷九。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
固苦于道旁之筑，而成功者必期于佥谋之同。"①这里的"道旁之筑"就属于不良的舆论环境，而"佥谋之同"就属于良好的舆论气氛。在工程开工之前，治河者一定要广泛听取社会舆论，多方调查研究，鼓励人们充分发表意见，集思广益。用他自己的话说就是："正欲以诸臣之见订臣之得失，为行止也。"因为"夫人之情，难于虑始，而天下之事，贵在广忠。"②所以他主张："大工之兴，贵慎其始，而缓急之序，当酌其宜。"③但是工程决策一旦获得皇帝敕谕通过，治河者就要排除杂念。全力以赴，努力施工，决不可三心二意，阳奉阴违。"若面从后言，因循观望，非所以定国是而广忠益也。"④因此他在晚年厉声痛斥那种阳奉阴违，背后拆台，事先不讲，事后乱讲的"筑室道旁"者们："今日之案墨未干，明日之新议复起。无论衰病如臣，即壮猷任事，忠勤敏练如将来者，亦何所措手哉？！"①他所坚决反对的正是这样一种消极舆论。
潘季驯的工程管理思想相当丰富，以上只是例举分析了一个"治河八事"。但是仅从这里我们已经就可以清楚地看到，贯穿于明代治河各个施工环节的工程管理制度已经达到了多么完善的程度。从设计投资管理制度的"议改折"，到规范经费管理制度的"议支放"；从强调和规划施工管理制度的"议分督"，到坚持和完善劳动用工制度的"议激劝"、"议优恤"、"议蠲免"；从呼吁建立中央和地方协调一致的"议责成"，到呼吁实行朝野内外团结一心的"议息浮言"。其中的每一项制度都充分表现出它的合理有效性，即使是到了今天也仍然对我们具有重要的借鉴意义。
① 潘季驯：《会议徐北工程疏》，见《总理河漕奏疏》（三任）卷一。
② 潘季驯：《申饬徐北要害疏》，见《河防一览》卷八。
③ 潘季驯：《会议徐北工程疏》。
④ 潘季驯：《会议徐北工程疏》。
① 潘季驯：《并勘河情疏》，见《河防一览》卷一二。
三、加强运河水源管理：建立严格的闸坝启闭制度
明代治河，保运优先。这其中就包括了对京杭大运河的管理。京杭大运河从明代永乐年间重新开通以后，首起北京大通桥，尾到杭州钱塘江口，沟通长江、黄河、淮河等数条大河，横贯华北、华东的8 个省市，成为明代最重要的南北交通运输线。因此，明朝封建政府视运河如命脉，十分重视运河的管理。
管理运河，最大的问题就是控制水源。大运河南北延袤3500 余里，所经地区地理条件差异很大，运河工程受其影响，形成了三个主要特点：（1）由于大气降水自南向北递减，淮河以北降水偏少，不少河段水源紧张，需要沿河泉源湖塘补充调剂；（2）由于沿河地势起伏不平，各河段地面高度不同。
再加上水量不足，就要求人们沿运河全线修筑许多闸坝来调节运河水量以利通航；（3）在全部运河河道中，从江苏扬州一淮安-徐州-汶上-临清一线的河段，由于受黄河等多泥沙河流的影响，成为明代运河管理中最受关照的一段。
明代的运何工程管理受自然和地理条件的制约，主要体现为水源、闸坝、堤防等三个方面的管理。其中，最重要的就是关于闸坝的管理，它是解决运河沿线地势不平和水源不均问题的最主要工程手段。
运河上的各种闸坝，据万历《明会典》中的统计，共222 座，其中闸175座，坝46 座，堰1 座。运河闸坝可分为拦河修建与侧向修建两大类，都有严格的启闭制度，由朝廷专设的闸官和闸夫负责启闭。当时对于运河闸坝的启闭管理大致有这样几个方面的规定：（1）规定闸门最少积水量，即在备闸"置官立水则，以时启闭"，要积水及则方准开放。①（2）规定各闸开放间隔时间或一次经过船数。如永乐时规定淮安清江等五闸"五日发筹一放"。万历三年（公元1575 年）改为回空漕船经过"每二日启放一次，随放，随闭。"②每次均要"满漕方放"。
（3）建在与江河交会处的闸坝要根据江河汛期按时启闭。如地处淮安至扬州一线的"瓜（州）、仪（真）、天妃各闸，启闭不定期限，惟以江河消长为候"，江、河消则启板以通舟，江、河涨则闭板以障流。特别是淮安天妃闸以及后来改建的通济闸，每年伏秋"黄水盛则闭闸谢绝黄水以杜淤；黄水落又启闸以利官民。"其它如徐州镇口、古洪、内华三闸"每遇黄水爆发即下板以遏浊流之横，而闸内无壅阻之苦；黄水消落则启板以纵泉水之出，而外有洗涤之功。"①（4）上下相邻各闸递互启闭，联合运用。万恭认为，山东运河各闸启闭"若潮信焉，如启上闸，则闭下闸；启下闸，则闭上闸"，此为"节缩之道"，可防止河水消耗过快。②（5）上述闸坝管理制度虽然早在永乐时代就已开始建立，并不断得到完善，但是到了潘季驯治河时，由于连年水患，河堤败坏，再加上前任河官更换频繁，管理不善，已经破坏殆尽，亟需重新修补。
