1921年《中德协约及其它文件》（简称《中德协约》）是中国外交史上第一个平等新约，其重要性早已受到中外学界的肯定，部分学者对此课题做过扎实的个案研究。然而，近年来中国方面相关档案史料，或开放使用，或相续刊行；加以学界对北京政府时期的外交史研究，逐渐由孤立的个案研究，朝向较全面的整合与诠释。因此，本课题仍有运用中外档案及新史料进一步考察，并将其置于北洋修约脉络中，探索前因后果的空间。
一从参战到巴黎和会的中德条约关系
自咸丰十一年(1861)普鲁士与清政府订约建交以来，德国在华势力发展迅速；欧战之前有天津、汉口两处租界，以山东为势力范围，拥有胶州湾租借地，及胶济铁路等许多独占权益。德国政府及民间在华投资庞大，除政府对铁路、矿山等的投资外，民间投资主要有1896、1898年两次英德借款，及津浦(1908、1910年)、湖广(1911年)铁路借款，1913年善后大借款等；在华企业主要有德华银行、井陉矿务，主要商社有西门子、礼和、美最时等洋行，是清末民初主要条约列强之一。
1914年夏，欧战爆发，中华民国政府持中立政策。1917年3月14日，北京政府宣布对德断绝外交关系，仍按照国际公法及惯例，尊重两国现行一般条约。8月14日，北京政府进一步宣布对德国进入战争状态，废止中德间条约、合同或协约。中国宣战后之义务，对外应出兵欧洲助战，对内应铲除德国在华势力；但北京政府忙于武力统一，并未善尽参战义务。对外未曾派兵赴欧参战，只有大批华工应募到欧洲战地工作；对内也未尽收管德侨财产及拘束德侨之责，遭协约国列强公使之质疑，强烈建议中国如欲恢复协约国一员之名誉，应“在国内早日设法妥为保护协商国之利益及正当拘束敌侨，更将尸位或径直亲德之员更换，代以赞成政府宣言而能实行之员”。在协约各国监督下，北京政府才较认真地没收德国政府在华公产，收回租界，收管德侨财产，收容德国战俘，遣送德侨返国。
1918年11月11日，欧战停火。驻丹麦公使颜惠庆，在中德绝交前为驻德兼驻丹公使，是当时驻外使节中最了解对德事务者，于11月下旬草拟对德、奥、匈媾和条件14条，于12月11日分电北京外交部及驻法公使胡惟德，以备中国在和会中对德提出要求之参考。主要内容为：德国应支付中国战俘收容费，赔偿战事损失，彼此发还收管私产，过去签订条约、合同均归无效，德国声明胶州湾任日本处置俾日本依其宣言交还中国，德国允中国备价收回山东铁路矿产，双方订约时放弃治外法权、协定关税及最惠国待遇，放弃天津汉口租界，中德完全平等自由相待。
一 从参战到巴黎和会的中德条约关系(2)
外交部接到颜使草案后，复电称：中国恢复德、奥国交，颁给专使训条三项：（1）旧约一律撤废；（2）损失补偿当与各国一律办理；（3）此后订约立于平等地位。对胶州湾及山东，颜使意见与政府宗旨稍有出入，盖我国此次加入和议，对于远东问题当以免去一二国独断为要，如指明由德国承认日本政府宣言为正当，适足招各国责言而启日本独断。山东路矿现由日本占据，必须将主权确定，打消日本势力。其余各条大致可接受，酌量提出和会。18日，颜惠庆电复外交部，称：颁给专使训条简要，唯训条与约稿性质稍有不同，并对胶州湾问题提出进一步说明，认为完全由日德自行独断，由各国监督，中国不闻不问似较妥慎。山东路矿可暂缓提议，待机集款收回。
和会期间，中国代表团于3月8日提出《德奥和约中应列条件》说帖，其中对德和约应列条件九款，即以颜惠庆建议各款为基础。4月下旬和会宣布对德和约大纲，29日中国提出修正草案。除山东问题于30日三国会议议定德国前在胶州及山东省所有各项权利，一概放弃，交于日本；其余中国所提条款大致获得同意。5月2日，陆征祥电外交部，称：“我国于对德各项，如领事裁判权之撤销、津汉各租界之收回、关税之自由、赔款之废止、债务之没收、损失之赔偿、天文仪器之索还等类，大致均已商允各国列入草约”。7日，对德《凡尔赛和约》公布，除了156~158款规定德国在山东权利归日本享有，招致中国强烈不满外，和约第128~134款规范中德关系，其内容大要为：
第128款：德国放弃1901年辛丑和约之利益、特权及赔款。
第129款：德国放弃1902年中国新税则协议，及1905、1912年关于黄埔之协议之利益、特权。
第130款：德国将山东之外的在华公产，除外交使领馆外，让与中国；唯北京使馆区内德产，不得辛丑列强同意，不能有所处置。
第131款：德国归还庚子拳乱期间掳去之天文仪器。
第132款：德国放弃天津、汉口租界。
第133款：德国放弃欧战后在华德侨、德产遭捕获、没收、拘禁、遣返而发生之要求。
一 从参战到巴黎和会的中德条约关系(3)
第134款：德国放弃广州沙面英租界、上海法租界内公产予英、法、中政府。
颜惠庆对此和约内容并不满意，他在日记中写道：“我国向德国所提的要求大大缩减了，关于治外法权和缔结新约只字未提”。6月28日，《凡尔赛和约》签字日，中国代表因对山东条款力争保留被拒，拒绝签署该约。
拒签和约后，北京政府考虑对德善后问题。7月2日，外交部电询巴黎陆征祥：和约我国似未签字，此后对于外交如何应付，有无确实把握，希速详示；并电驻外各使馆：“不签字后对德对日交涉均应和平镇静妥筹办理，尊处有何卓见，及驻在国对于我国不签字言论，随时电部以备参考”。
3日，广州军政府主席总裁岑春煊电北京，建议政府宣言对德国解除战争状态恢复和平，并表示将另电商“中德如何磋商订约”。外交部原拟照会驻北京各协约国公使，由中国政府单方面声明终止战事状态；但以“此事对外既有种种关系，似应熟加筹虑，持以镇静，以免流弊”，委交美籍法律顾问德尼斯(WilliamCullerDennis)研究。17日，德尼斯呈交意见书，认为若中国政府单方面声明终止战事状态，则任凭德国允许与否，且亦对旧约之存废发生歧异；建议先探德国意见，是否赞同中德间战事状态与协约各国同时终止？如赞同，对废除中德条约是否认为有效？若德国愿照此办理，与中国恢复邦交，同处平等地位，中国便可承认连带之条款，如归还德人财产，及允许德人来华等事。至条约细则，尽可从缓商议，然日后仍须妥订正式详细条约。对中国政府欲照会协约国公使一事，德尼斯认为：“此项照会措词须从笼统，惟可将中国对协约各国始终一致，暨中国希望中德战事与协约各国同时终止之意叙入，并可告以中国已设法办理以期达此目的矣”；但反对同时照会中立国公使。
18日，陆征祥电北京，主张由国会通过中德战事终了。外交部复电称：拟俟奥约签字后，同时宣告。8月初，北京国会通过对德战事终了。9月10日，对奥《圣日耳曼和约》签字，中国由陆征祥、王正廷代表签署。15日，大总统明令布告终止对德战争状态，强调“我国因约内关于山东三款未能赞同，故拒绝签约。但其余各款，我国固与协约国始终一致承认。协约各国对德战事状态既已终了，我国为协约国之一，对德地位当然相同”。
二 中德单独议约之接触(1)
二中德单独议约之接触
中德双方在欧战停火后就开始接触，1918年12月21日，颜惠庆日记中记载：在公使馆见到杨度的儿子，“卜尔熙领事请他带来消息：德国现在态度和解，愿意放弃治外法权；在处理山东问题上也向着中国”。巴黎和会期间，中国即筹备中德商约，1919年3月1日，陆征祥电和约一成，即须与德、奥商办商约，头绪纷繁，亟应及早筹备，拟请税务处、总税务司、财政部、农商部各派素娴关务之员，检齐卷据随带一同来法商询以资筹划。北京阁议议决：“先由主管各机关派员在京会同讨论，预备草案，以便电法提交，如有必须派员临时再酌”。12日，各机关代表在税务处集会讨论，17日，外交部提出《筹备德奥商约主旨说帖》交国务院，指出：“从前与各国缔结条约，大都因发生事故而来，故条款所列皆属片面优益，而无对等利权，至若领事裁判之权，关税协定之法，尤与主权国体关碍实多。今若与德、奥两国复归于好，前订各约既经一律作废，即应袪除一切损碍，另订公平条件，以期彼此权利之相当”。
23日，国务院函复外交部，称阁议认为与德、奥订约与他国修约不同，确定宗旨：以对等地位另订条约，领事裁判权当然撤废，协定关税取消。25日，外交部将此宗旨电告陆征祥，称：
查从前与各国缔结各约，多系片面优益，殊不平等；尤以领事裁判权暨关税协定法，为最有妨碍。今若与德、奥复归于好，自应另订公平条件。顾欲冀领事裁判权之撤废，则内地必准令杂居；欲关税协定法之取消，则厘金必允予减免，此二者必须熟权利害，斟酌至当。其余款目，亦应悉心筹议，期得对等之利益。业将此意拟具说帖，送经阁议通过，并咨由各部处，饬知议约各员遵照办理。
然而《凡尔赛和约》中并未提及中德另订平等新约之事，且因山东条款，中国拒签该和约。英国驻北京公使朱尔典(JohnNewellJordan)认为中国拒签和约对德国有利，中德各有所需，德国可能以放弃治外法权讨好中国，换取优惠关税；中国可得一平等新约的成功先例，迫其他列强追随。《凡尔赛和约》促使中德接近，减少协约国对中国决策的影响力。
拒签和约后，北京政府因“对敌战争状态终止，所有恢复和平后善后办法亟应详为筹备”，国务会议议决：由外交部召集院、部及有关系各机关，派员组织临时委员会，到外交部公同讨论。此“院部处委员会”自8月12日起开会。同时颜惠庆于7月中旬派使馆秘书张允恺到柏林与德国接触。陆征祥也于10月初派代表团成员外交部参事刘崇杰到柏林进行调查。
中德展开实质接触。
二 中德单独议约之接触(2)
中德间之战争状态虽于9月15日以大总统令方式终止，但两国新关系应依循何种依据？1919年下半年，北京政府为应否追认《凡尔赛和约》，或单独与德国议约，犹豫不决。拒签德约后，陆征祥7月3日电北京，称与各全权筹商善后办法二端：一为奥约需往签字，则中国仍在协约国团体之内，仍可为国际联盟发起会员之一；二为对于德约自应先望他国能为我调停，较诸我即径与日商，稍合步骤；此间如能商妥，拟即补签德约。当时美国国务卿蓝辛(RobertLansing)有意调停中日争执，于7月中旬拟出调停办法。后来因美国国会不批准《凡尔赛和约》，美国单独与德商议和约，调停之事，遂作罢论。
8月2日，日本外相内田康哉声明：日本之一贯政策为中国承认《凡尔赛和约》后，即由中日谈判将山东主权归还中国，“日本所欲保持者，不外中国已许德国经济上之特权而已。”
内田宣言之后，少数报纸有中国将补签德约之说；在巴黎之日本代表芳泽谦吉亦曾劝告顾维钧，速行补签德约，并由中日直接开始交涉。但是国人大多反对中日直接交涉山东问题，顾维钧也坚持反对补签和约，8月14日电北京云：“于彼（法、美）未批准德约以前，就目下情形，在我似仍以暂不补签为宜”。陆征祥亦持同一见解，17日电北京，建议：目前美国上议院反对和约仍力，按照事实与国际上对我良好之空气，我国补签问题尚未达相当之时机，似应坚持静候，一面仍与各方密切进行。陆征祥与顾维钧详加研究后，均以山东问题在彼时仍应坚持静候，21日再电北京，建议山东问题不宜中日直接交涉，将来视情势发展可有三种做法：其一，待美国保留山东条款后，中国援例要求保留，补签德约，待美国与各国重行磋商办法，或可得较优结果；其二，若美国批准全约，再与日本交涉；其三，如认为与日本直接磋商为不利，或磋商后无效，则向国际联盟提案。
23日，北京政府电令：“奉大总统谕：外务关系重要，奥约签字后，委员团即应解散，陆总长即行回国……顾专使暂留巴黎，办理德约事宜，该约关系尤巨，所有善后进行方法，仍应由陆总长于未回国以前，商同各使妥慎筹划，期有确切办法，以图挽济，是为至要”。、
10月，陆氏等陆续离巴黎返国，顾维钧留法，继续办理德约善后事宜及会签保加利亚、匈牙利等和约。顾氏认为中国因山东问题拒签德约，故办理德约善后事宜，即筹划山东问题之解决办法。后来见美国单独与德商议和约，顾氏更坚决反对承认《凡尔赛和约》，力主中国应与德国单独议约。
北京外交部顾问宝道则持相反意见，10月底呈交意见书，认为中德单独媾和，德国必甚愿意，对于政治条款必肯让步；但是对于经济、财政、海关条款，则多困难之点，交涉将甚为棘手。中国孤立无援，与德国直接议和，将有交涉延长艰难之虞，而所得结果，仍极微薄。如果实行《凡尔赛和约》，除关于山东各条款外，于中国皆为有利，结果速而较优。比较得失后，建议中国采取未签和约而可享其规定利益之法，中国只须知照德国，重申9月15日总统布告终止对德战争状态之要旨，强调中国因山东三款拒绝签约，其余各款，中国与协约国始终一致承认。
二 中德单独议约之接触(3)
现条约既由各国批准实行，中国除山东各款外，其余条款均可承认，兹甚愿与德国从速解决自断绝邦交后之种种问题，决定实行该条约之规定；然后知照德国、签约国及和会秘书处。此建议等于承认《凡尔赛和约》。宝道又致函代理部务次长陈箓，强调承认《凡尔赛和约》，可使中国对德复交居有利地位，应在未被他国质疑前进行；建议中德开议必先得德国承认和约，故应在德国未表示意见前，先知照各国声明中国政府承认和约，以巩固中国地位；重申《凡尔赛和约》“所许中国对德之利益，已达极点，中国与德国直接交涉，万难得此结果。纵能得之，亦须许以其它利益为交换条件”。
北京政府面临两难之局，11月18日，院部处委员会讨论宝道意见书，结论是：实行《凡尔赛和约》可解决中德问题，但是（1）若各国不承认，中国进退维谷；（2）山东问题棘手。外交部电询陆征祥意见。此时颜惠庆建议与德国保持接触，11月上旬电陆征祥，称：“德人在华商业繁多，急欲恢复旧状，愚见将来中德订约似应先由德国方面发起，庶几就范”。
其时，陆氏正路过意大利返国，22日指示颜使与德国外交部保持接触，并将刘崇杰以私人身份赴柏林与德外交部官员克里平(Knipping)的会谈记录寄给颜使。29日，颜使电告陆氏：已派张允恺赴柏林；次日，又指示张允恺在柏林应持“忍耐又谨慎地等待”的态度。12月2日，颜使电告外交部：德国人和奥国人愿回中国。外交部复电指示：只有家眷留在中国的德国人，或中国雇用的德国专家可以入境。
不久，德国果然透过各种管道，主动提出要求，12月13日，张允恺电告颜使，德国认为中德间亟须解决三件事。18日，颜使电告外交部，云奉总长电令派员以非正式名义暂驻柏林，现接该员电称：德政府盼望我国者三事，一是请中国勿再收没德侨及公司财产。二是准德人自由在华贸易，勿留难来往中国护照，自由寄发邮物电信，并准发密电；以上各节，将来再定条件；商约未定前，德人听中国法律办理；三是拟请中国政府承认前天津副领事Siebert为非正式外交官，在北京代表德人事，由前德华银行之Eggeling同办。颜使认为：“按德政府并不表示订约意见，仅提出要求，殊与我派员驻德意旨背驰；应提出阁议，决定抵制条件，电示，以凭转达德政府”。
二 中德单独议约之接触(4)
外交部接到报告，正拟逐条驳复德国要求时，又接颜使电称德政府交来中德订约节略一件，表示：
（1）中德恢复和平，德政府愿照新有主义，与中国订约，注重商务；
（2）未订约前，德政府请中政府本互相主义，规定临时办法，
甲取消处置敌国人民及其私产之条规，并停止执行战时条例，准两国商民自由往来贸易、函电；
乙德政府进出口商务，按照中政府上年八月一日新税则纳税，在德华侨，德政府允照最优国对待，且德政府承认张秘书官为中政府非正式代表，请中政府承认前天津副领事Siebert为德政府非正式代表，并准德国即派相当人员至华，以便重联正式关系；
（3）何时何地开订新约，请中政府即复；
（4）以上各节，请中政府即日议决。
外交部研议德国要求，认为关键问题在于海关税则。自1842年《南京条约》以来，中英会商中国海关税则，大抵以值百抽五为率，至1858年《天津条约》确定此标准，中国丧失关税自主权。事实上各项进口货品税率，因常年未修订，实质上连百分之五都不到。清政府在《辛丑和约》之后，为增财源以筹赔款，于1902年与各国议定进口税照当时货价确实值百抽五，但未能实施。到了民国初年，货价又上涨，税率实质上不到3%，北京政府屡次要求修改税则，列强以种种理由拖延。至1917年8月中国参加欧战，协约各国答应中国参战条件之一，就是答应中国增加关税至切实从价值百抽五。次年1月，各国与中国代表在上海召开修改现行进口税则委员会，至12月19日签订《修改各国通商进口税则》，经各国政府批准后，于1919年8月1日施行。然而这两次改订税则，“亦不过改订货价，而值百抽五之率则仍旧惯”。此外，北京政府为摆脱协定关税之束缚，利用对德、奥宣战机会，于1917年12月25日公布《国定关税条例》八款，进口外国货除有条约协定者，区分为奢侈品、无益品、资用品、必要品，分别课以5%~100%之税率。此国定关税本系针对德、奥而设，战后北京政府除在巴黎和会中要求关税自主外，并将国定关税扩大到所有“无约国”，1919年6月13日公布《侨居境内无约国人民课税章程》，规定：“无约国人民运货进口应遵照国定关税条例完纳海关税课”。
二 中德单独议约之接触(5)
当此北京政府正努力收回关税自主权之时，德国表示只愿照1919年8月1日之海关新税则纳税，外交部非常不满，提出说帖称：税务一项，前经国务会议议决：“嗣后无论何国订约，均须按照国定税率办理”，现若与德国订约，自应抱定此旨，德政府所拟按照新税则纳税一节，断难照允。又第一条称，愿照新有主义订约一节，本国政府自应表示赞同。对于订约之时间、地点及派员来华各节，现在中国对于德约尚未签字，此事自应暂从缓议。1920年1月12日，国务会议议决：“照外交部所拟办理”。26日，外交部函告各相关部会对德处理方针，云：
其自愿来华者，需具有事理经中政府特许，方准入境。寄发密电邮信，德国对于华侨尚未弛禁，中国碍难独宽。税务一项，前经阁议议决：嗣后无论何国订约，均须按照国定税率办理。德国未便独异。所请按照新税则纳税一节，碍难照允。Siebert……Eggeling……当此德约尚未签字之时，如以该二员为非正式代表，我国不便承认；即将来补签德约，此等人员亦难接待。至订约之时期地点及派员来华各节，在德约未经签字以前，应暂从缓议。
颜惠庆将外交部之指示转交德国外部，不久收到德政府答复节略，大体注重先行派员来华为非正式之协商。颜使认为：“德约补签尚无时期，德政府既急于订约，似不宜过于拒绝，不如利用其机，详细思议，俟补签后实行”。3月9日，颜惠庆在柏林与德外交部官员克里平非正式晤谈，德国暂时同意尊重中国关税自主，并承认中国对外国人民之法律管辖权，破除了双方谈判的主要障碍。同时荷兰驻北京公使欧登科(W.J.Oudendijk)到外交部晤商，谓德政府意欲派遣四员来华，非正式地与中政府商订通商办法。外交部答以尚须详密考虑，缓日再复，并以此事关系重大，请国务院召集主管各部会议公同讨论。院部处委员会迭次讨论，3月中旬议决：接受德国政府派遣非正式代表来华商谈；德国要求停止清理德侨私产，可酌度情形分别办理；检查邮电已渐从宽大；税则问题应查照国定税则办理。并送交国务会议通过。5月20日，欧登科函告外交部：德国政府荐举三员非正式代表，甚望中政府默认其享受外交官之待遇。6月19日，外交部函复荷使：“本国政府自可予以相当之待遇”。
德国政府派卜尔熙(HerbertvonBorch)等四名非正式代表来华谈判。四人乘日轮，6月21日抵神户，由陆路经朝鲜赴北京。北京政府在顾维钧建议之下，退出协约国对德赔偿委员会，以得较大之谈判自由度。8月9日，德国应允归还1901年掳去之北京天文仪器运抵神户，转往中国。双方皆表达善意，有助于谈判顺利进行。
三 中德谈判，1920年8月~1921年1月(1)
三中德谈判，1920年8月~1921年1月
1920年7月14~23日，直皖战争在北京附近进行，直系获胜，北京政府随之改组。8月9日新内阁成立，由靳云鹏任总理，原安福系之财政总长李思浩、交通总长曾毓隽、司法总长朱深等，为周自齐、叶恭绰、董康取代；颜惠庆任外交总长，开启了北洋外交中的“颜顾体制”或“外交系”主掌外交的阶段。日本反对中德单独议约之阻力，随皖系下台而消除。颜惠庆对德国十分了解，对中德谈判有利，他任命外交部参事王景岐为主谈代表，秘书王曾思为其助手。卜尔熙形容王景岐“十分聪明，又具显著的公正感与机智”。两人在谈判期间成为好友，王氏曾建议颜惠庆在一些关键议题上作出让步。
7月下旬，卜尔熙等人抵达北京，24日由荷兰公使介绍，于陈箓私宅非正式会晤。陈箓热诚接待，但表示目下北京政局动乱不适合谈判。事后陈箓告诉英国代办，中国在柏林已派有非官方代表，德代表来华，地位亦然；德代表急于谈成条约，尤其希望享有优惠关税，中方不可能应允。
北京政局稳定后，中德谈判展开。8月28日，王景岐、王曾思拜访卜尔熙等于旧德国使馆之德国医院，广泛交换意见。中方表示只要德国正式照会中国，声明愿意履行《凡尔赛和约》128~134款对华义务，就可开始谈判——临时协商。卜尔熙表示中方需先准德人经商，交还被收管之德产；并建议将来中德关系，分为三步进行。第一步，德政府正式照会中政府，声明履行《凡尔赛和约》中关于中国之各条款；同时中政府明令取消战时待遇敌侨之法令，将德人与无约国人民一律待遇。其在华德人原有之产业，未经清理者，交还原主。至战事赔偿问题，可在临时协商中规定之。第二步，订结临时协商，恢复外交及商务上之关系。第三步，两国通使之后，由外交代表议定通商条约。临时协商之内容，当载明两国恢复外交及商务上之关系，而以某种为条件，德方建议由中方提出条件。中方强调不可允“最惠国条款”，并要求俘虏收容费。德方则要求中国勿加入协约国之赔偿委员会，并强调“速将德人产业停止清理”一层。
双方初步接触后，颜惠庆对德方姿态稍高不满。9月初，荷使欧登科会晤颜惠庆，表示卜尔熙请求谒见，颜氏告以德方对于税则一层，所望太奢；欧使答以彼等甚愿容易商量。颜氏称接任伊始，事务甚繁，可于下周会晤卜尔熙，并强调：“只要德国放弃其过分之希望，余本赞成与德国先行恢复商务关系，以备渐归旧好。否则如现时之非常情形，本国亦只得以无约国人民待遇来华德人，凡无护照者，一概不许入境。总之，德国之希望当限于商务之恢复，不应再作政治念头。”
三 中德谈判，1920年8月~1921年1月(2)
北京外交部明确表达谈判立场后，双方展开密集谈判。8日举行谈判仪式后，王景岐宣示中国要求：德国全盘承担《凡尔赛和约》义务，德国应同意（1）放弃领事裁判权，（2）废止最惠国地位，（3）如《凡尔赛和约》第130条所述放弃北京使馆区操场(Glacis)产权，（4）赔偿中国拘禁德国军人及部分平民之俘虏收容费用。会后，王景岐将草拟之中德临时协商草案四条交给德方代表。
15日，双方第二次谈判，卜尔熙答复中方四条件，认为只有关税上之最惠国待遇要保留，以保护德国商人。理由是：中国依据《凡尔赛和约》在德可享最惠国待遇，若德人在华无最惠国待遇为不公平，建议双方所纳进出口关税一律，因此要求更改德国放弃最惠国待遇要求之声明。中方表示同意，不坚持将此点列入声明。德方又提废止德人领事裁判权后，在华德人应在新设地方法庭审理等要求。中方则催请德方于下次晤面时，提出承担《凡尔赛和约》对华义务之声明书草案。
22日继续谈判。双方都提出对《凡尔赛和约》之声明书稿，德方表示中方草稿较佳可用，内容为：“德国声明对于中国申认一九一九年六月廿八日威尔塞条约第一百廿八条至一百三十四条所负之义务，并承认中国对于德国有权享用该约内他项条款所发生之权利及利益”。唯德方要求中国声明不加入协约国赔偿委员会。德方又提出旅华德侨反对撤去领事裁判权，要求中方以换文保证德人在华司法权益，并提出函稿：希望德人在华词讼，中国以新法令新法庭审理，准德籍律师出庭，并设法处置现时在上海华洋会审公廨之案件。双方再谈中德协约内容，德方主张删去中方所提草案第四条中“奢侈品例外”一句，并建议加入两技术性条款：第五条：“本协商须以中、德、法三国文字书写，遇有疑义当以法文为依据”；第六条：“本协商自签字之日起发生效力。”至此，中德协约骨架已定。较大之歧见在于停止清理并归还收管德侨财产问题，德方指出德商十分重视此事，甚望中国保证于中德协约签字之时，将此项财产归还原主。中方承诺“当向管理机关商议”。最后双方约定“下次会议可以将拟定各声明文件、协定条款等最后之条文校阅”，甚至已谈及交换全权签字之事。
24日继续谈判，先谈山东问题，因中日《民四条约》中规定：“日本在山东之权益以德国同意让与为前提”；中方提交一声明书稿，要求德国声明“无将胶州转让日本之意”，并强调此事极关紧要，中国人民闻中德订有协商，首先注意即问协商内山东问题如何措词，故深愿德国有所表示。德方因不愿得罪日本及协约国，只表示愿加考虑。续谈归还德产问题，中方表示不可能保证无条件归还，只能即行停止变卖德人产业，及让德人原主有优先收买权。德方强调若财产不能归还，恐即开始通商亦是徒然，要求尽速商定办法。
25日继续讨论各件文稿。关于山东问题声明，因德方不愿得罪协约国，文字上做部分修正。至于德人财产处置办法，双方进一步讨论已清理者之变卖与交还，及停止清理与双方债务清算等问题，载入议事录。关于俘虏收容费用，中方提议300万元整款；德方答以尚需斟酌，暂勿列入会议录。最后，双方准备将议定各项文件及会议录等，各自转达政府核办。
三 中德谈判，1920年8月~1921年1月(3)
30日再谈，德方对汉口继续变卖德人财产各案，表达强烈不满，要求即行停止；德国代表坦言：德国政府之所以急于恢复睦谊，愿与中国缔结平等相互之条约者，盖以德人在华有财产可以收回，为经商之余地；若有用之财产变卖尽净，德国有何兴趣与中国缔结此项条约。德代表还强硬表示暂缓将谈成之协约各草案电达柏林，以为抵制。中方表示协约未签署前，不能停止清理德产，但允诺转请主管机关从缓办理，于协约未定之前，不得为断然之处分。德方进一步要求保证将来德人在华投资、产业免被没收，中方允诺。第一阶段之谈判至此大致结束，确定《声明文件及协商草案以及会议录》，交双方政府核定。谈判结束时，双方代表互致谢忱。
9月份，中德密集谈判，已商定协约各项原则及草案，送交本国政府核办；双方对谈判结果似皆满意。10月1日下午4点，王景岐与德国代表会面，稍事修改会议录。
第二阶段中德谈判自11月初展开，德国代表收到柏林训令后，双方就协约各草案商谈具体文句修改。3日，双方谈判，中方提出德华银行、井陉矿务公司皆与德国政府有某种关联，非仅私人公司，应排除于普通所拟处理德人财产办法之外。德方坚持两者皆是私人企业，中方要求改为中德合办，德方表示不便解决；最后决定将来再定办法。接着进入正题，德方表示接到柏林训令：德国政府愿将协商草案及声明文件签字，但须修正两处：一是关于《凡尔赛和约》之声明中，“及其它条款中国视为有关系者”一句，改为“及其它条款于中国对德有特别关系者，由两国日后商定”。德国不能概括承认《凡尔赛和约》之有效，要求中国列举欲引用之条款。中方要求依原案，德方坚持修改。事实上要中国列举也有困难，因此就德方提案修改，中方坚持要去除“特别”二字；最后，草拟数稿，德方电柏林请示。二是会议录形式由问答体修改，中方同意，但强调会议录之记载不是订约原则，乃系条约中原则之如何实行，非订正约之根据。
5日续谈。中方表示前日会议各节，外交部同官会议不同意，提出四点要求修改：（1）会议录之形式与履行义务问题：德国恐无履行义务，故要求将问答体裁改正；中方不愿改，认为签字后自有效力。讨论后决定不修改会议录，改用交换公函方式解决；德国致函中国将德国应向中国声明保证之事件详列其中，并询问中国应向德国声明之事件，中方函复声明中国拟办之各项事件。（2）德华银行、井陉矿务公司事：中方要求改为“将来另定办法”。德方不反对井陉归中德合办，但不愿将德华银行改为中德合办。讨论无结果，暂时搁置。（3）《凡尔赛和约》声明事：中方拟三文稿，回外交部讨论。（4）将会议录第11款纳入协约为第6条。
三 中德谈判，1920年8月~1921年1月(4)
9日继续谈判，中方表明《凡尔赛和约》声明问题，中国欲在实际上能有权引用和约中各条款中国视为有关系者，不过欲维持中国之国际体面，中国既为协约国之一，则对于和约自应要求与协约各国同居平等之地位。德华银行问题，中方主用“不在此例”，德方主“容后另议”；王景岐建议：德华银行与井陉矿务公司财产之处理，当由中国主管机关与之另商办法。德方允电柏林请训。最后讨论交换公函文稿，德方将声明文件及公函草稿电达柏林请示。至此，第二阶段商谈告一段落，德方将修改各件再送柏林定夺。
北京外交部希望能早日得到德方之全盘答复，以提交11月15日开幕之国会；但因通讯缓慢，而当时德国与欧洲各国关系恶化，尤其是莱因区问题，使德国注意力转移。加以柏林对《凡尔赛和约》声明内容、赎回德产及关税上之最惠国待遇等问题，有所坚持，迟迟不肯定案，谈判一时陷入僵局。22日，德国代表告诉中方代表：昨得柏林来电，云日前所商量事件，因与各部接洽，未能即复，本星期内当再行电告。12月8日，双方再谈，德方表示：接到柏林外交部长4日电报，内述与国会内各政党及各机关尚未接洽清楚，日内当再将决定办法电告云云。中方对德方延搁反复不满，王景岐威胁云：中德自8月以来业已谈判四月有余，外交部因有会议之故，对于所有战事特别法令，曾劝阻各部会暂缓执行；如果德方一再延搁，外交部拟一面将各特别法令仍听执行如前，一面与德国代表议约。其次对德侨财产问题，中德本议定一种普通原则，今德方又提及此问题者，王景岐强调：各种办法两方会议已经决定，若重行讨论则系推翻旧案，于会议手续不合；并称：前此所有各问题业均同意，以后应讨论者仅在中国在《凡尔赛和约》内援引之范围而已。
12月10日，柏林来电，对德侨财产问题提议：将德国政府持有之中国国家债票存一中立银行，作为中国将来索取赔偿之担保抵押，请中国停止清理并归还德侨财产。中方以核完赔款需时甚长，不愿停止，仍请德方电催柏林对《凡尔赛和约》范围尽速答复。27日双方会谈，德方表示仍未得柏林复电指示。王景岐云：自前次会议迄今又逾三星期，强调清理德产受其他部会很大压力，不能长久停止，要德方催柏林作决定性之答复。双方议定以1921年1月10日为限，届时柏林若无确实答复，中方即依1920年8月10日前办法进行清理德产。对于关税问题，德方要求保证享有最惠国待遇，在华德商不会负担较他国商人为高之关税。中方表示同意，但要保留关税自主权；王景岐强调：近日暹罗与美国新订条约，已承认关税自主权及领事裁判权收回，中国正拟仿照办理，实不能于任何条约或协约内束缚其关税自主权。对于《凡尔赛和约》声明问题，王景岐提议：若德国不愿声明，可将下半部以秘密公函为之；强调中国不重形式，只要保留与协约各国处于同等地位。
三 中德谈判，1920年8月~1921年1月(5)
1921年1月初，双方继续谈判，德方重视德产问题，7日又提出柏林欲以津浦铁路债券存200万两于中国银行，作为将来支付中国战事赔偿之保证，一举赎回德人财产。中方表示欲先知德国对各草案之意见，再议处理财产事，且此事须与财政主管当局商量；并强调已暂停清理德产四月余，仍以1月10日为期限。德方又要求最惠国待遇，强调最惠国待遇之条文几成德国修订条约之一原则，恐难除却。中方答以最惠国待遇条文，对中国而言有特别意义，在收回关税自主权之前不能给予。德方称德国在协约条款中承认中国关税自主，而德商在华反于关税上受不平等之对待，殊欠公允。中方强调中国政府并无在关税上歧视德商之意思，目的仅在保留关税自主权。最后德方要求中国以书面保证绝无歧视之事。
谈判至此，彼此对各问题的立场已很清楚，只剩技术上如何磋商出双方都可接受的形式，以及文字上的修饰。双方皆展示善意，26日续谈，对最关键的德方《凡尔赛和约》声明稿终于达成协议，卜尔熙提议由德方给中方一文件，承认中国在和约中之权利，但在正式声明中只提128~134条；外交部接受此一做法。关于山东问题声明，德方知此为中国之面子问题，不能不提，唯要求修改文字，提出一字句模棱之文稿，中方表示可接受。《凡尔赛和约》与山东问题声明书解决，排除了主要障碍，其他问题进行顺利。最惠国待遇问题，中方设法做出让德国在华商务实质上享有公平地位之保证：当国定关税未普通施行以前，中国政府有意许德货入口暂照通用之税率完纳关税；德方对此表示满意，送交柏林核可。俘虏费收容费问题，德方原则上同意支付300万元之整款。德产问题，双方协议自签字日起停止清理，协约批准日起归还德产。
26日之谈判圆满结束，双方同意两声明书之文字，并以一系列之文件、协议及换文，解决了所有的问题，作为将来订定正式条约之基础。30日，颜惠庆参加王景岐的婚礼，次日在日记中写道：“德国人几乎已准备签署非正式协议”。2月1日又记载：“答应给王景岐……授以实职”。3日，外交部邀财政、交通、农商部及管理特种财产事务局，派员会商各相关问题具体办法。提交国务会议讨论通过后，10日拟妥《中德协约事呈稿》，将德国声明各件、中德协约草案及详细办法往来公函上呈大总统，并请选派全权签押。谈判到此似已圆满结束，准备签署协约。
四 最后磋商与签约，1921年2~5月(1)
四最后磋商与签约，1921年2~5月
然而实际签字又拖了三个多月才举行，双方还有一些歧见待协调，主要障碍仍在归还德侨私产办法。中方坚持德国支付部分现金赎回，德方不肯，双方反复交涉。至2月28日颜惠庆以谈判破裂为威胁，德方才稍稍让步，但是仍辩论不休。3月24日，英国驻北京公使艾斯顿(BeilbyAlston)向伦敦报告，颜惠庆告诉他：“中德谈判进行缓慢，因为德方所有问题都要送交议会一个特别委员会，而交还或赎回德产及赔偿等复杂问题，无法如此处理。建议先恢复外交及领事来往，把商约谈判放在后面，德代表正等柏林指示”。4月6日，伦敦指示驻德使馆密切注意此事发展。20日，驻德使馆回报：中德约稿已送到议会外交委员会，德国在北京代表被授权签约，但中国政府有迟疑，至今未签约；条约内容对华有利。北京外交部也认为“刻下所未决者，仅德侨财产之处置”。4月7日，双方终于达成协议，德国同意付中国400万元国币，另以德发中国铁路债票作抵，一举赎回德产，中方则同意停止清理德产，收到现金后将尚未清理者归还原主。这才将最棘手的难题解决。
4、5月间，外交部将中德协约草案送财政部、农商部、交通部等各相关机关，各机关签注意见后，外交部一一说明。颜惠庆努力与各相关部处协调，主要是化解财政部与特种财产管理局的阻力，并与卜尔熙讨论各机关之异议。克服种种困难后，5月10日，中德协约案最后送交国务会议讨论。外交部在说帖中称：中德谈判八个月，会议近四十次，终于议定《中德协约》七条及声明文件、互换公函等，“佥系实用主权尊崇与平等及相互之原则”；强调“各项文件，似于我国利益尚称妥协”，列举中德订约对中国有利之处八点：
（1）获《凡尔赛和约》中之权利而不受其约束；
(2)实行废止德国领事裁判权；
(3)完复关税国定主权；
(4)山东问题将来我更持之有据；
(5)《凡尔赛和约》未行指明之德国在京之操场声明收回；
(6)收容俘虏之费原为和约所放弃，德国仍许偿我；
(7)此次协商可为异日修订他国条约之模型；
