北洋时期最恶名昭彰的“不平等条约”，就是《中日民四条约》（即一般所谓“二十一条”）。该约自谈判到签署后，中国朝野始终反对，用各种方法抵制，并不断在国际会议要求废止，日本则坚持在满蒙之条约权益，双方冲突不断。此案在北洋修约的观念及实务发展历程中，占了十分重要的地位。然而，九十多年前的“二十一条”交涉，自始迄今一直被赋予浓厚之政治意味，长期以来被塑造成政治神话，许多宣传积非成是，众口铄金，至今在海峡两岸仍未能进入纯粹学术研究的范畴。
本章首先厘清一些多年来以讹传讹、积非成是的史实，诸如“二十一条”名称、“二十一条”内容与意涵、“二十一条”神话与袁世凯卖国称帝等。其次，探讨中国朝野对该约之抵制与主张废止之国内法与国际法论点，最后探讨废除《中日民四条约》交涉与1920年代中国修约运动的关联性。
一袁世凯与中日“二十一条”交涉
“二十一条”在中国早已成为日本侵华野心，企图将中国纳为保护国的象征，常被用以激发反日民族主义。此案又因伴随袁世凯为遂行帝制，以接受“二十一条”换取日本支持的说法，“帝国主义”与“窃国大盗”互相勾结，丧权辱国莫此为甚，数十年来，成为“反帝反军阀”宣传的铁证。然而，此种宣传与外交史实证研究成果相去甚远，实有重新思索与检讨的必要。
1914年秋，日本利用欧战爆发，以英日同盟为由，对德宣战进攻胶州湾，并乘机对中国提出种种要求，欲藉此一举解决中日间各悬案。1915年1月18日，日本驻华公使日置益向中国政府提出“二十一条”要求。双方以此为基础，自2月2日开始谈判，经二十余次会议讨论，中国始终坚持以尊重中外成约、不损及中国领土主权完整、不违反门户开放与机会均等为原则进行谈判，对日本所提各款要求再三辩驳。日本乃于4月17日第24次会议后决定暂时中止谈判，20日举行阁议，决定提出最后让步案，于双方争执最烈之第二号关于日人杂居权、土地所有权、农耕权、司法管辖权等均参酌中国意见而有所让步，日本优越地位亦予删除，第三号汉冶萍公司独占矿权一款亦予以撤回，第四号沿岸不割让同意由中国自行宣言，唯仍坚持东部内蒙古问题需另以其他方式约订，第五号除警察一款已经撤回外，其余六款亦坚持至少须采取以双方在议事录上签字约定方式通过，此外亦提出归还胶澳具体办法，希望以此诱使中国接受修正案。日置益于26日进行第25次会议时，向外交总长陆征祥提交日本最后让步案24款，并提示归还胶澳办法，希望中国尽快接受。陆征祥详细阅读两遍后，仍针对东部内蒙古、汉冶萍公司以及第五号各款表示无法同意，仅承诺于30日提出答复。
一 袁世凯与中日“二十一条”交涉(2)
5月1日，中国提出新修正案，日本不满，决心提出最后通牒，经元老阁员会议、御前会议，决定将第五号要求除福建一款外悉数撤回，以此为日本政府最后立场。日置益于7日将最后通牒及附属说明书七款致送陆征祥，要求中国须于原则上完全接受4月26日日本最后修正案内容中第一至四号，及第五号福建不割让条款，并限令于9日下午6时以前答复，否则将执行必要之手段；同时附加七款说明书，表示对于福建不割让、南满土地权、东部内蒙古事项以及汉冶萍公司等条文，可酌情采用中国5月1日修正案内容。袁世凯政府紧急商议后，认为日本已将最严苛之第五号各款保留，已非亡国条件，为避免开战，乃接受日本条件。
此后，双方即分别准备签约事宜，在条约文字内容上仍有不少折冲。最后，于1915年5月25日在北京外交部签署《中日民四条约》。6月8日，中国驻日公使陆宗舆与日本外相加藤高明在东京换约。由“二十一条”原案与《中日民四条约》约文比较，可知中国完全接受者仅第一号总纲及第一款日本继承德国在山东权利一条，其余各款或由日本自行撤回，或改以换文方式约定，或将原案修正语气、限制范围。中国虽于南满、东蒙部分损失甚多，然迫使日本将于中国主权损害最重之第五号条文除福建一款外全数撤回，使中国损失相较于原案已尽可能减至最低程度。
对袁世凯在“二十一条”交涉时的表现，有英国学者评价颇高，认为完全压倒日本外相加藤高明，戚世皓的研究也有相似看法。至于袁氏接受日本条件换取日本支持实行帝制之说，虽经革命党人不断宣扬，但早有学者质疑之。更有学者指出袁氏施行帝制失败之主因，就是因为日本政府决心“倒袁”。
中国学界对袁世凯外交与帝制的评价，有一个变化过程。最具代表性的，莫过于王芸生之《六十年来中国与日本》一书。王芸生在1933年该书第六卷，对袁世凯在“二十一条”交涉中的评价是：“综观二十一条交涉之始末经过，今以事后之明论之，中国方面可谓错误甚少。若袁世凯之果决，陆征祥之磋磨，曹汝霖陆宗舆之机变，蔡廷幹顾维钧等之活动，皆前此历次对外交涉所少见者。”又称：“及二十一条要求提出，中国政府乃聚精会神以应付。自兹以往，中国外交政策颇为正确，在技术上亦多可取之处。”蒋廷黻对该卷的书评中，亦称：“关于二十一条的交涉，袁世凯、曹汝霖、陆宗舆诸人都是爱国者，并且在当时形势之下，他们的外交已做到尽头。”足见到1930年代，学界对袁世凯外交尚能公允待之。
但是随着党化教育的深化，国共两党不断丑化袁世凯，数十年来，袁氏“窃国大盗”的形象深入人心。王芸生同书之1980年新版及2005年之八卷本，对袁氏的评价就大不相同了。王芸生在新版中，对袁氏“二十一条”交涉之评价，改为：“自欧战之起以迄青岛之陷，除陆宗舆迭电警告外，北京政府主政诸人直无知大祸之将临者，此殆过信‘交换利益’之小术故也……民四条约签订之后，善后之筹议，亦颇精密……乃未几袁世凯竟帝制自为，隳国民方新之气，重启内乱外侮之机，国事乃不堪问。袁世凯之所以为袁世凯，终以窃国大盗终其身也。”从1930年代到现在，超过一甲子的政治宣传，使恶名昭彰的“二十一条”与袁世凯为称帝而卖国紧密联结。早年强调日本侵略中国，提出亡国之“二十一条要求”，并以最后通牒方式逼迫中国接受，即所谓“五七国耻”，逐渐为强调袁世凯为了实行帝制，屈服日本要求之所谓“五九国耻”所取代。
二 所谓“二十一条”名称问题(1)
二所谓“二十一条”名称问题
到目前为止，学界及一般民众对中日“二十一条”交涉及所订条约之名称仍有许多误解。在中国“二十一条”早已成为反帝废约运动的宣传重点，一般人常将日本提出的“二十一条要求”与交涉之后签订的《中日民四条约》混淆，常以为“二十一条”就是条约名称。对1922年华盛顿会议中，山东问题基本解决后，日本宣布放弃三条权利，剩下未解决的部分条约与换文，仍然统称为“二十一条”。到1923年北京国会议员仍是要求取消“二十一条”。所谓“二十一条”之定义到底如何？其间内容的变化如何？应先弄清楚。
严格来讲，“二十一条”指的是1915年1月18日，日本驻华公使向中华民国政府提出的日方要求。双方以此为基础，展开激烈交涉，到5月9日中国迫于情势，接受日方通牒，最后中日于25日在北京签署《关于山东省之条约》、《关于南满洲及东部内蒙古之条约》及13件换文。
当时北京政府外交部对该两条约及13件换文，使用之正式名称为《一九一五年五月二十五日中日两国政府所订之条约及换文》，简称《一九一五年中日协定》或《一九一五年中日条约及换文》。日本称之为《大正四年日中条约及换文》。又有学者总称之为《中日北京条约》或《中日民四条约》。准此，严谨之学术用语，应为《民国四年（或一九一五年）五月二十五日缔结之中日条约及换文》，可简称为《中日民四条约及换文》、《一九一五年中日条约及换文》，或可再简称为《一九一五年中日协定》、《中日民四条约》或《中日北京条约》等。本书使用《中日民四条约》简称《民四条约》。
“二十一条”一词，充满政治宣传意味。长久以来中国朝野一直对“二十一条”要求与《中日民四条约》不加区分地混用，隐含日本对中国提出亡国要求，并以最后通牒逼迫中国接受，加以袁世凯为了称帝，签订此卖国条约，认为“二十一条”要求与《中日民四条约》同义。八十多年来，“二十一条”一词众口铄金、积非成是，在“国耻史”与北洋军阀“卖国史”上有不可动摇的重要地位。事实上，早在1915年中日交涉当时，许多国人不明了交涉真相，常以“二十一条”指称《中日民四条约》，1919年五四运动期间，即有“取消二十一款条约”之标语，即使北京外交部也混用之，早在1919年巴黎和会，王正廷就使用“废除二十一款”及“废除二十一条”之名。可见在1920年前后，以“二十一条”、“二十一款条约”指称《中日民四条约》，已是约定俗成的用法。此后，“废除二十一条”、“废止二十一条”，经不断宣传复制，成为反帝废约运动重要目标之一。
二 所谓“二十一条”名称问题(2)
华盛顿会议时，日本代表币原喜重郎于1922年2月2日就指出：“《1915年之条约及换文》，每多谓为‘二十一条要求’，实与事实不合，且属极大之舛误。照此名词，皆以为日本力持原来之全部提案及中国接受其全部。实则日本之第一次提案中，除第五项外，尚有数条，业经完全取消，或大加修改，以应中国政府意愿，然后草就最后提案，交与中国而请其承受。”
但是中国朝野依然故我，1923年国会议决取消《民四条约》时，议员们在议案中大量使用“二十一条”、《二十一条各条约换文》、《中日协约二十一条》、《二十一条各条约换文》、《二十一条各约》之名。外交部内部说帖也有云：“《民国四年中日条约及换文》（亦称二十一条）”者。外交部与驻外使节联系时，亦如此用。
到南京国民政府时期，“二十一条”与《中日民四条约》已无法区分。在王卓然、刘达人主编《外交大辞典》中，两者几乎混同。因此，1932年《国联调查团报告书》称：“中国人民，无论其为官吏或平民，均深信‘二十一条’一词实际上与‘一九一五年条约与换文’同义。”
经过数十年来报章杂志、教科书甚至学术专著的以讹传讹，今日一般人观念混沌不清。十年前，大陆学者就为此问题，有过笔战。中国社科院近代史研究所研究员张振 指出：“二十一条是《民四条约》的缘起，而《民四条约》是二十一条的结局”；并强调其实在交涉过程中，日本条件受中国顽抗，最后签订的条约“有所减缓”；八十多年来，有人用“二十一条条约”指称《民四条约》，用词不严谨；但“二十一条”绝非条约名称。另一学者则列举许多史学著作，使用“二十一条”作为条约名称，强调“二十一条”是条约，“这是目前正在发行的不少著作的共识”。张振 再撰一文指出1915年1月18日日本向中国提出之“二十一条要求”不是条约。5月25日中日签订的是《关于山东省之条约》4条及附属换文2件；《关于南满州及东部内蒙古之条约》9条及附属换文11件；总称《民四条约》。这个笔战，反映了学界至今对“二十一条”观念仍然模糊。
三 《中日民四条约》的内容(1)
三《中日民四条约》的内容
中国方面对“二十一条”与《中日民四条约》不太区分，而《中日民四条约》一词之意涵也几经变迁，陆续有部分被新约取代，或是日本自行宣布放弃，是则所谓“二十一条”一词指涉的内容，经过多次演变，不能含混待之。
《中日民四条约》在1915年5月25日签订时，包括两个条约及十三件换文。即《关于山东省之条约》及附属换文2件：《关于山东事项之换文》、《关于山东开埠事项之换文》；《关于南满洲及东部内蒙古之条约》及附属换文8件：《关于旅大南满安奉期限之换文》、《关于东部内蒙古开埠事项之换文》、《关于南满洲开矿事项之换文》、《关于南满洲东部内蒙古铁路课税事项之换文》、《关于南满洲聘用顾问事项之换文》、《关于南满洲商租解释换文》、《关于南满洲东部内蒙古接洽警察法令课税之换文》、《关于南满洲东部内蒙古条约第二至第五条延期实行之换文》；另外有《关于汉冶萍事项之换文》、《关于福建事项之换文》、《关于交还胶澳之换文》等3件换文。
1922年2月华盛顿会议中，中日签订《解决山东悬案条约》，于是《关于山东省之条约》及《关于交还胶澳之换文》被新约取代。另外，日本代表币原声明放弃《关于南满洲东部内蒙古铁路课税事项之换文》、《关于南满洲聘用顾问事项之换文》及“二十一条”第五号“日后商协”之权利。但对南满东蒙问题，日本视为关键利益，坚持条约有效，并全力阻止在会议中提出，美国也采取拖延手段，于是华盛顿会议中并未讨论。有论者认为华会中，“以日本之声明放弃及另案之解决，已将是项条约及换文，去其三分之二之效力，其余三分之一，中国亦得有在适当机会谋适当解决之权利。”
于是，1922年之后所谓“二十一条”，指的主要是《关于南满洲及东部内蒙古之条约》及附属换文。但中国不肯承认“二十一条”，1923年初，国会议决废止其余各条，3月10日外交部照会日本使馆，声明：“所有民国四年五月二十五日缔结之中日条约及换文，除已经解决及已经贵国政府声明放弃并撤回所有保留各项外，应即全部废止，并希指定日期以便商酌旅大接收办法，及关于民国四年中日条约及换文作废后之各项问题。”14日，日本政府照复，坚决否认，云其余各条：“贵国政府欲将两国间有效存在之条约及换文，任意废弃，不但非所以谋中日两国国民亲善之道，且有背于国际通义，此日本政府断难承认者也。”
于是，日本在满蒙之利益遂成悬案，日本事实享有旅大租借地、南满及安奉铁道延期99年；日本国臣民在南满东蒙之土地商租、自由往来、营业权。对于前者，中国除不承认外莫可奈何。对于后者，中国朝野则极力抵制，衍生出更多的悬案与冲突，影响到九一八事变的发生。
三 《中日民四条约》的内容(2)
对于中日有关满蒙权益之争执，1932年《国联调查团报告书》说得很清楚：
1915年中日条约与换文，即所谓“二十一条”之结果也。此项争执，多关系南满及东部内蒙古，因除汉冶萍公司问题外，其它在1915年商订之协定，非经代以新协定，即经日本自动放弃。在满洲之争执关于下列规定：
（一）关东租借地之日本所有期展至九十九年（1997）；
（二）南满及安奉铁路之日本所有期延长九十九年（2002~2007）；
（三）允准日本臣民在南满内地，即在根据条约或其它开放与外人居住经商之地域以外者，有商租地亩之权；
（四）允准日本臣民在南满内地有居住往来并经营工商业之权，及在东部内蒙古有参加中日合办农业之权。
上项允准与让与，日人有无法律权利享受，胥视一九一五年条约与换文之效力而定，而华人固继续否认该约与换文有束缚彼等之力。中国人民，无论其为官吏或平民，均深信“二十一条”一词实际上与“一九一五年条约与换文”同义，并以为中国之目的，应为解除该约之束缚；凡是种种，无论几何专门之解释与理由，不能稍移其志……中国方面既坚持一九一五年之条约“根本无效”，故对于该约关于满洲之规定，除情势必要外，不予履行……日人颇多怨言……坚持该约关于满洲之各项规定为有效，日本政府与人民，似属一致。
是则“二十一条”之名称与内容，实与中国人对《中日民四条约》之有效性认定与否，密切关联，不纯粹是学术或法律问题。
如上述，无论是所谓“二十一条”或是《中日民四条约》，事实上主要指涉满蒙问题。中国中央政府与地方当局，对于日本在条约中取得之满蒙权益，均多方抵制，深恐日本国臣民在南满东蒙取得特殊利益。“向来中国官吏在此两区所感受行政上之困难、束缚、困苦之使之不能发生实效者，亦将增加矣。从前使高丽变成日本行省之领土制度，益将便于推广矣。”中国唯恐满蒙将步朝鲜之后尘，成为日本的殖民地。
四 袁世凯对满蒙权益的维护(1)
四袁世凯对满蒙权益的维护
1915年5月9日，袁世凯虽决心接受最后通牒，唯对于条约及换文之文字仍颇为谨慎，预防日本藉约文语意不明，对条约权利做扩大解释。日本在“二十一条”第二号，要求日本国臣民在南满及东蒙享有土地商租权、耕作权、杂居权等，中国始终坚持排除东蒙，并将日人杂居权限于商埠。最后于5月25日签署之《关于南满洲、东部内蒙古之条约》，主要条文如下：
第二条日本国臣民在南满洲及东部内蒙古为盖造商工业应用之房厂，或为经营农业，得商租其需用地亩。
第三条日本国臣民得在南满洲任便居住往来，并经营商工业等各项生意。
第四条如有日本国臣民及中国人民，愿在东内蒙古合办农业及随附工业时，中国政府可允准之。
第五条前三条所载之日本国臣民，除须将照例所领之护照，向地方官注册外，应服从中国警察法令及课税。
对中国而言，权利方面的损失既已成定局，乃积极谋求事后的补救。中日条约签署后，袁世凯指示参政院于6月11、19两日会议中讨论制订《惩办国贼条例》事宜，并于22日正式公布实施，规定“私与外国人订立契约，损害本国之国家权利者，处卖国罪，死刑”，以法律规定吓阻人民与外国人订立契约。此外，袁世凯师法日俄战争后召开“会商东三省事宜会议”之故智，指示外交部召开“中日满蒙条约善后会议”。由于条约于三个月后（即8月25日）实施，中国善用极力争取所得之三个月期间，确立东部内蒙古范围，并预先规划相关配套法令及措施，力图将日本在南满、东蒙所得权利尽可能限制于最小范围。
中日满蒙条约善后会议自6月24日至7月31日举行，于关系最深之商租地亩、任便居住往来营生、东蒙合办农工业、日人服从中国警察法令及课税等四款，在相当范围内制定法律或命令以限制日本权利。国务卿徐世昌指示外交部邀集相关部会共同讨论新约实施准备事宜，并依据袁世凯意见，参酌奉天、吉林地方官意见，于会后相关各部拟定《商租地亩须知》、《租用土地登记规则》、《核办日本臣民在南满洲办矿须知》、《护照注册章程》、《中日合办东部内蒙古农业及附随工业规则》、《中日合办东部内蒙古农业及附随工业须知》、《南满中日人民土地诉讼办法》等规章，并整理南满现行警察法令及税课条文。至于难以明确界定范围之日人在华杂居营生项目，则授权地方官自行决定实施办法，努力于最大范围内限制日本人民在满蒙之权利。
四 袁世凯对满蒙权益的维护(2)
日本向中国所提出“二十一条”要求，目的在对已获权益要求肯定，及未获权益的进一步扩张。原本期待中日新约的签订与实施，能根本解决中日现存问题，使日本在南满、东蒙取得之优越地位，得以稳定发展。但中国所筹拟之对策，使日本人不唯不能享受特权，反而处处受限。因日本始终不肯承认中国所发布之相关法令，而日人又不断来华，东三省地方官乃不得不另谋他法，自行订定相关规则以限制日人权利；然以日本立场而言，中国所拟之警察法令与课税须与日本协议后始为有效，因此中国限制日人权利之法令与条例，在日本视为中国无诚意履行新约之排日、不友好举动，中日双方各行其是。因此，日本虽视“二十一条”要求为解决中日悬案之必要手段，事实上却产生更多悬案。中日交涉结束后，中日条约及附属换文所带给日本的利益，除旅大租借地以及南满、安奉两铁路归还期限延长外，对于日本在华地位并无实质帮助，反而刺激中国民族主义对抗日本，日本移民并未因在东三省南部取得杂居权及土地租借权而大量增加，而绝大多数日本移民则仍受限于旅大租借地及南满铁路附属地区内，未能如预期般在东三省商租土地、任便居住往来。
五 中国朝野要求废止《民四条约》之法理依据..
五中国朝野要求废止《民四条约》之法理依据
中国朝野多次提出要求废除《中日民四条约》，其依据之理由颇能呈现当时中国的国际法认识。1919年巴黎和会，北京代表反对将民四协定提出和会，并担心广州藉此攻击北京政府。广州政府代表坚持提出，《废除一九一五年中日协定说帖》由陈友仁拟定，经中国代表团顾问莫礼循(GeorgeEMorrison)、柏卓安(JohnMacLeavyBrown)及宝道等修改，并得美国代表团协助，于4月15日提出和会，北京代表对此说帖相当被动。《说帖》中列举要求废除之理由有五：（1）此项协定因欧战而发生，解决问题之权利完全属于和会；、（2）中日条约与和会本于公道正义防止未来战争之原则相违背；（3）中日条约违反英、法、俄、美四国与日本缔结保障中国政治独立及领土完全之协议抵触；（4）此协定是在日本胁迫之下谈判与签署的，非中国自愿；（5）此条约具临时性质，日本在允认中国参战前，先行与各国定秘密条约，确保中日条约权益。而此种秘密条约，违背交战国承认之和平原则；但是，议长认为此问题非属和会权限之内，未予受理。其后，北京政府曾拟将“二十一条”问题提出于1920年国际联盟第一届大会，但因国际局势不利而中止。
1921年底，华盛顿会议前夕，朱经农指出年来国人所提出废止《中日民四条约》之理由，可分为五端：
（1）此约成于胁迫(Underduress)，违反国际法自由协议之原则(Freeofaction)，在理不能认为有效。（2）因情势之变迁(Vitalchangeofcircumstances)，此约已不复适用于今日。（3）此约与美国前总统威尔逊所宣布十四条件(FourteenPoints)不合，为公理计，为正谊计，今后无继续存在之理由。（4）此约种将来战争之恶因，将有危害于世界之和平(Itendangersthepeaceoftheworld)，应援据国际联盟约法第19条、第20条之规定，提交联盟议会重行审议。倘与该约法之精神相抵触，则请立予废止。（5）此约未经中国国会同意，不能发生效力。
华盛顿会议中，中国代表王宠惠于1922年2月4日提出废止中日协定要求，声明中国理由如下：（1）中国要求交互之让与，而日本并未提供任何对象，故《中日条约》所引出之利益，完全为片面的。（2）《中日条约》要点，破坏中国与他国之条约。（3）《中日条约》与会议所通过关于中国之原则，不能兼容。（4）《中日条约》已引起中日间之历久误解；设不即废弃之，将来必至扰乱两国之亲善关系，且将障碍召集此会所欲获得者之实现。
五 中国朝野要求废止《民四条约》之法理依据..
1923年1月19日，中国参议院通过“民国四年中日二十一条约及换文议决无效”案，理由是：（1）该协约系迫胁而成，按之国际法当然无效；（2）该协约未经国会同意，按之约法当然无效；（3）该协约迭经政府代表根据上述理由在国际会议席上声明取消，当然无效。
3月10日，北京政府外交部《发日本公使照会》，称：中日条约及换文，本国舆论始终反对，本国政府迭次在巴黎华盛顿会议提出此案，要求取消，原以全国民意为根据。兹本国国会议决中日条约及换文无效，而旅大租期又将届满，本政府特向贵政府重行声明，该约应即全部废止，并希指定日期以便商酌旅大接收办法，及该约作废后之各项问题。14日，日本政府回复称：此实出于日本政府之意外，且颇为遗憾；强调中国政府将两国间“有效存在”之条约及换文，任意废弃，不但非所以谋中日两国国民亲善之道，且有悖于国际通义，日本政府断难承认。
1923年初，旅大租借地原来25年租借期即将届满，国会议决废止《中日民四条约》时，周鲠生认为收回旅大中国之法律依据薄弱，应另求有力之法律依据，不从根本上对于中日条约之效力加以攻击，而依据“情势变迁”条约不适用之理由，以行一方“宣告解约”(Denunciation)之权利；主张《中日民四条约》缔结以后，迄于现今，其间民国内外情势，已发生极重大的变化，条约义务之维持有与国家之生存发达不兼容者，尤其是旅顺大连租借期限之延长，在现今情势之下，再无容认之理由：（1）就国际情况言，东亚均势，已经大变，（德俄已非远东威胁，日本无长据旅大之理由）；（2）华会以后租借地之收回已成一般之趋势，尤其英国以“情势变迁”宣言归还威海卫。民国今日方将提前收回所有外国在中国的租借地，断无反于依原约租借已满期之旅大反任其延长租借之理；（3）中日条约缔结以来，民国内政情状，已经过重大的变化，决不能再容本国领土长在外国政府支配之下，为国内祸乱应谋之策源地。其结论是：《中日民四条约》缔结以后，有重大的情势变迁发生，使中国有依此理由单独宣告解约之权利，比起只靠国会未通过与威逼签字之理由，笼统地主张中日条约无效者，法律的根据较为强固。且情势变迁解除条约之原则载于《国际联盟盟约》第19条。建议：第一步，先以情势变迁为由向日本交涉废约；第二步，如日本拒绝，我国可对中日条约行使一方宣告解约之权能；第三步，若日本仍不交出旅大，则诉诸国际仲裁。
初步归纳，1919~1923年间中国朝野历次要求废止《中日民四条约》之理由如下：（1）该约系日本以武力胁迫签订，违反国际法自由协议之原则；
（2）该约系临时性质，中国参战后情势变迁，不复适用；
五 中国朝野要求废止《民四条约》之法理依据..
（3）该约是片面的权利义务关系，有欠公允；
（4）该约未经国会同意；
（5）中国从未承认该约，屡次在国际会议要求废止；
（6）该约破坏中国与他国签订之条约；
（7）该约违反巴黎和会维护和平防止战争之原则；
（8）该约违反华会《九国公约》尊重中国领土主权完整之原则；
（9）该约违反《国联盟约》；
（10）该约已引起中日间之历久误解与冲突，为远东和平之障碍；
另外，周鲠生认为收回旅大中国之法律依据薄弱，主张不从根本上对于中日条约之效力加以攻击，而依据情势变迁条约不适用之理由，以行一方“宣告解约”之权利。基本上，中国朝野提出许多废止《中日民四条约》之法理依据，但是理由不够坚强，强调正义公理和平等空泛之原则，无法强力挑战日方坚持之严格法律观点。但这些理由已可反映出当时中国对条约及国际法观念的演进历程，中国对“不平等条约”观念之发展，不是只有广州政府、孙中山受苏联影响之处，更有民初以来长期与日本在废除中日条约交涉过程中，发展出来之观念。
国际法观念在1920年代有重大演变，欧战之前被视为正当之以战争为胁迫、秘密外交等强权外交手段，在巴黎和会、华盛顿会议之后，已备受攻击，遭到公开外交、公理正义原则、裁军非战等“新外交”观念的冲击。加以《国联盟约》、《九国公约》的签订，在在使日本提出“二十一条”，并以武力胁迫中国接受，在1915年当时被认为是没有什么不对的“旧外交”手段，几年之后，就受到“新外交”的质疑，遭到美国威尔逊主义(Wilsonianism)、苏联列宁主义(Leninism)、中国民族主义(Nationalism)三方面的挑战。日本虽坚持《中日民四条约》在法理上的效力，但在道德地位上，已严重削弱。中国虽无坚强法理论点，但已在公理正义上居于优势，在实务上能以各种抵制手段，拒绝履行条约义务，进而要求修改、废止不平等的旧约。
六 张作霖对《满蒙条约》的抵制(1)
六张作霖对《满蒙条约》的抵制
“二十一条”交涉时期，时任二十七师师长的张作霖，强烈反对对日让步。《满蒙条约》签订后，张作霖向中央建议各种抵制措施：（1）关于南满的范围：张氏反对将辽西划入南满，建议日方若执意要将辽西划入，必须同意接受奉省订立的警察章程、课税条例、商租规则、护照注册章程、南满办矿须知、合办农业及附随工业规则等，上述规则和章程皆为“二十一条”签订后奉省当局所制定；另外，日本必须放弃在南满洲的领事裁判权。（2）关于土地商租权：张作霖主张通过各地官府来控制土地商租活动，还试图在课税方面采取措施，以防止土地流失到日本人手中；坚持商租契约的确立，必须报请中国地方官府立案，否则就无效的原则。（3）限制日本设立领事馆：张氏敦请北京政府，日本设领事分馆之地，不得任意设置警所；对预设日本领事分馆各县之警察，先期整饬，建立完备之警政，并设置交涉员。这些建议虽未能成功实施，但已显示张作霖对日方要求的不满。
1916年4月，张作霖任奉天督军兼省长，对日采取模棱两可的态度，表面亲日，但取缔密谋“满蒙独立”的宗社党，并以武力击溃日本支持的蒙匪巴布札布。1918年9月，张氏任东三省巡阅使，掌控东北军政大权。直皖战争之后，日本政府于1921年5月召开与满蒙相关的会议，议决：（1）《关于对满蒙的政策》，重申所谓满蒙地区与日本有特殊关系，各国必须确认日本在满蒙享有特殊地位和利益；只有在此前提下，日本才可与该地区有关的其他列强交往。（2）《关于对张作霖的态度》，决定通过张氏来维护满蒙利益。日本扶植张作霖，主要目的在于维护满蒙的特殊地位，希望张氏专心致力于东三省之治安，不要进出中央。
1923年废除“二十一条”和收回旅大运动兴起后，1月，张作霖向南满铁道公司总裁川村表示，他将镇压示威游行。4月23日，张作霖召集属下举行奉天会议，通过决议：“为避免招致日本人的反感，不要积极力争收回旅大，但另一方面，也不要过分激烈地反对目前的运动，以免引起国民的怀疑。”日本人认为，奉系当局对排日和收回利权运动，一方面予以适当地压制，一方面又利用之，试图从日本方面获取某种让步，以达到收回实利的目的。事实上，张作霖认定《满蒙条约》无效，多次密令限制日本国臣民之居住权与营业权，对《满蒙条约》多方抵制，不断以商租条约尚未议定为由，颁布禁止日韩人商租土地之法令，命令各县知事严重取缔日韩人租用田房。
1924年5月，第二次直奉战争前夕，日本外务、陆军、海军、大藏四省共同制定《对华政策纲领》。其中（三）满蒙要确保帝国在该地域的地位和势力的扩张，尤其要执行向北满伸张势力的方针，支持指导张氏，维持满蒙秩序，有必要在自卫的场合，采取必要的措施。
六 张作霖对《满蒙条约》的抵制(2)
1925年底郭松龄倒戈，张作霖情势危急时，关东军支持张氏，但提出许多确保与扩张满蒙利益的条件，要求：(1)日本臣民在东三省和东部内蒙古，均享有商租权，与当地居民一样有居住和经营工商业权利；(2)间岛地区行政权的移让；(3)吉敦铁路的延长，并与图们江以东的朝鲜铁路接轨和联运；(4)洮昌道所属各县均准日本开设领事馆；(5)以上四项的详细实施办法，另由中日外交机关共同协商决定。张氏当时迫于形势应允，但事后反悔不肯实行，指使省议会反对签密约，以搪塞日本。据云张氏曾说过：“咱们绝对不能承认日本二十一条要求以内事项，以免让东三省父老骂我张作霖是卖国贼”。
1926年底，张作霖在天津就任安国军大元帅之后，日本就“满蒙悬案”问题，加紧同张交涉：（1）铁路平行线问题，（2）征收二五附加税问题，（3）关于土地商租权和日本人、朝鲜人的居住及营业问题。张氏都不愿意让步，双方关系日益恶化。1927年6月，日本政府出兵山东后，召开如何对应中国情势的“东方会议”，讨论重点之一就是满蒙经济权益问题。当时认为主要困难在于：
（一）在南满洲铁道公司附属地、租借地以外没有土地所有权；
（二）商租权未解决；
（三）交通机构没有配全；
（四）没有确定一贯的满蒙政策，并且在实践这些政策方面，没有采取坚定不变的行动。
外务省在会中提出《关于满蒙政治形势的安定及解决悬案问题》，建议“藉此机会促使解决日中双方在该地的经济发展所需的诸悬案”，尤其是土地商租问题，把商租权当作“发展日侨经济的极为重要的问题”，要在1928年解决。7月7日会议闭幕时，田中外相作了《对华政策纲领》的训示八条，其中第六条云：“满蒙特别是东三省，在国防和国民的生存上有着重大的利害关系，所以我国不仅要予以特殊的考虑。而且在该地维持和平，发展经济，使它成为国内外人士安居的地方。对此，作为接壤邻邦之我国，不能不感到特殊的责任”。第七条：“对于尊重我国在满蒙之特殊地位，并认真采取安定该地政局措施的东三省实力派，帝国政府应予以适当的支持”。
“东方会议”后，田中先后派遣日本驻奉天总领事吉田茂、驻华公使芳泽谦吉和满铁总裁山本条太郎，对张作霖展开扩展满蒙权益的交涉。1927年7月11日，吉田茂向张作霖提出解决违反条约及其他各种悬案问题的要求。因吉田之高压，双方关系紧张，引起东北人民排日。9月，芳泽又在北京对张提出《满蒙觉书》，引发东三省民众抗议。不久，田中任命山本条太郎为满铁社长，10月在北京与张会谈，达成满蒙五路谅解之《张?山本协定》。田中希望张氏退出关外后，继续加强扩大满蒙权益之谈判，进行满蒙分离策略。但关东军视张氏为日本在满蒙权益之障碍，将之炸死。
六 张作霖对《满蒙条约》的抵制(3)
总之，从1916年到1928年，张作霖对“二十一条”进行了有力地抵制，衍生出数百件满蒙悬案。由于张作霖始终不肯执行《关于南满洲及东部内蒙古之条约》，并通过省长或县知事下达了一系列所谓《东北官宪排日法令》，使商租、杂居始终成为悬案。1927年中日谈判修改商约时，外交总长王荫泰云：东北日人杂居不多，“一方面因当轴无形中取缔甚严，一方面日人一经租得房屋，即借口种种理由盘据不去”。史家金毓黻亦云：“作霖之遭日人嫉恨也，由于对日交涉无所屈挠。民国四年，日本向我提二十一条……许日人杂居及商租土地，则为东三省存亡所系，日人尝胁作霖履约，作霖不应，急饬地方官民不得以房地外赁，违者处以重辟。厥后日人屡以商租房地向民间尝试，终无一人应者，由是二十一条等于废纸矣”。
日本对张氏之漠视日本在满蒙条约上之利益，称之为“违反条约”，或“漠视条约”，无法容忍之。
张学良接掌东三省后，延续张作霖之政策，除建筑满铁平行线外，屡颁禁止租售土地予外国人之命令与办法，尤其加强对韩人的取缔。关东军认为中国漠视日本条约权益，侵犯日本条约利益，又不肯解决悬案，断然发动九一八事变，希望藉成立“满洲国”，一举彻底解决满蒙悬案；并不惜退出国联，不断压迫中国承认“满洲国”，乃致有中日战争之爆发。“珍珠港事件”后，1941年12月9日，《国民政府对日本宣战布告》云：“兹特正式对日宣战，昭告中外，所有一切条约协定合同，有涉及中日间之关系者，一律废止”。1915年“二十一条”交涉以来之满蒙问题，最终以战争手段解决。
七 结语
七结语
日本早视满蒙为禁脔，甲午战后为三国所阻，日俄战后得南满铁路与旅大租借地，再乘欧战天佑之机，出兵胶州湾，进而提出“二十一条”要求，不惜以武力胁迫，逼中国签订《中日民四条约》，一举解决满蒙问题。“二十一条”虽被视为近代中国“国耻史”中的一大里程碑，但事实上中国朝野始终抵制之。交涉期间，袁世凯全力周旋，迫使日本以最后通牒威胁，并主动撤去危害最大的第五号，其余各条也做了许多修改。签署的《中日民四条约》，较诸“二十一条”原案，已打了很大的折扣。中国被迫签约后，袁世凯以法律手段限制日本条约权益。然而在革命史观下，数十年来“二十一条”的损害被夸大，袁世凯、张作霖都成了卖国媚日的国贼，北洋政府也被讥为亲日，这些政治神话已成为教科书中的基调，导致国人长期将“二十一条”与《中日民四条约》相混淆。1933年蒋廷黻就感慨地说：“局外人的评论外交最易不公不平，尤其在国事紧张的时候；更足证为中国的外交当局者不但对付外人难，对付国人尤难。”
中国朝野对《中日民四条约》不断否认与抵制，可说是北洋修约的一个特色。中国否认该约之合法与有效，屡次在国际会议要求废止，主要的法理依据是“公理正义”、“情势变迁”与“武力胁迫”。但美国威尔逊主义之公理正义原则，流于理想，徒托空言没有实效。“情势变迁”原则在法理上虽然有道理，但在实务上很难执行。至于“武力胁迫”，1920年代正值国际法对强迫(coercion)之见解转变，欧战之前认为加诸签约代表人身威胁签订之条约无效，但加诸国家的强迫所签订之条约，仍属有效。欧战之后，理想主义对公理正义有较多的考虑，1919年《国际联盟盟约》已否定暴力威胁，1928年《巴黎非战公约》，确定侵略战争非法。《中日民四条约》可说是国际法上新旧观念交替之际的案例。中国运用国际法各种理由，想在国际会议中废止该约，但是法理基础不够充分，遇到日本坚持不让，英美也只能对日妥协。法律途径有其限度，中国只有改走法理之外的途径。
