官风腐败的下一步，必然是纲纪荡弛，政由贿成。虽说历代政纪职律都有州县官员不准私下与乡绅商贾交往的禁限，唯酒肉酬酢上的突破殊非难事，这就是官场内之公费吃请，早晚会变成官场外之私费请吃的道理所在。明末叶梦珠笔下“缙绅之家或宴官长，一席之间水陆珍馐多至数十品”的记载（《阅世编》卷九），恰好对明朝严禁地方官接受私人宴请的重典，构成鲜明的讽刺。当然天下绝无白吃的酒席，酬酢的本义就是相互回报，于是贿赂公行，吏治昏暗。公费也罢，私费也罢，沉重的负担总是以各种名目摊压在民众头上。所以这个官场吃喝的三部曲，最后都是以封建王朝在各种社会矛盾的激化中崩溃而告终的。
历朝各代，限制公费吃喝的律令诏敕多如牛毛，然而海瑞被参却给人带来“启示”：该喝的不喝也不对
前车之覆，后车之鉴，历朝有关限制公费吃喝的律令诏敕可谓多如牛毛。如:西汉景帝时的法令，官员至任、离职及巡视时接受宴请，都应交伙食费，否则免官（《汉书》卷五）。北魏献文帝时的法令，官员到地方巡视，吃掉羊一口、酒一斛者，“罪至大辟”，同席吃喝者“以从坐论”（《魏书》卷二四）。两宋时除规定“诸道守任臣僚，无得非时聚会饮宴以妨公务”外，还特别警告“狱官（即司法官员）不得辄预游宴、迎送”。对于妓乐助兴，也有限制，如除却“州郡遇使命经过应官待者”（就是招待上级视察或同僚出差）之外，各州县官“非遇圣节及赴本州公筵若假日，而用妓乐宴会者，杖八十”；州学教授除兼有他职外，“预妓乐宴会者，杖八十”（参见《庆元条法事类》等）。豪爽的蒙元皇帝坐在龙廷上发脾气:“近年以来，里头外头，不拣那个大小衙门里，做筵席呵……无怕惧、无羞耻罪过里入去的多有。如今中书省、枢密院不拣那个衙门官人每筵席呵，自己里气力里做筵席者。”（《通制条格》卷十三）用标准一些的汉译白话讲，就是谁举宴谁掏钱，不许慷公家之慨，更不许搞摊派。
似乎也明白仅有律令还不足以启发自觉，历代王朝又多将限制吃喝列为官风政纪的监察范围，同时也把监察人员自身不得吃请定为纪律。如宋代监司巡历地方，“所批之券食（即规定的伙食标准），所受之礼馈，皆有明禁”（《叶适集·水心别集》卷十四）；元代的《禁治察司等例》规定，“凡在司或巡按，并不得与各路府州司县应管公事吏人等，私同宴饮”。明代的《监纪九款》等监察纪律则要求:“风宪凡饮食供帐，只宜从俭，不得逾分。御史出巡地方……不得盛张筵宴。”法令惶惶，监司凛凛，实际情况又怎么样呢？因吃喝问题而降职罢官的不是没有，如南宋时崇安知县就曾因“日日宴饮，必至达旦，命妓淫狎，靡所不至……不理民事”而遭奏劾，降职为本县主簿（《名公书判清明集》卷二）；又有知湖州刘藻，也是因“在任专事筵宴，库帑告竭”而被“降两官，放罢”的（《宋会要辑稿·职官》）。但是通观二十四史，这种情况可谓九牛一毛。其中还不乏借此罪名打击政敌的。比如南宋时著名的抗金派张孝祥和陆游，都曾以“专事游宴”或“燕饮颓放”受到撤职处分，尽管这两位老兄的酒量豪放也的确是出名的。相比这些运气不佳的朋友，更多的饕餮君子照样升官发财。如上述诸例，大多发生在决心要刹一刹公费吃喝的宋孝宗时期，但同一时期，朱熹检举了知台州唐仲友大量贪污不法的罪错，其中包括“亲会宴集经月，姻族内外，一文以上皆取办于公库”，而且每行宴饮，必召妓女，甚至与之“逾滥”（《朱熹集》卷十九），丑态百出。可是唐有在朝为相的亲家王淮当靠山，屁事也没有，故知政事由人，律例条文的效用怎么也不能过高估计。
至于官风政纪的监察，也许该说“天晓得”了，不妨再回到本文篇首所述的明朝嘉靖年间。嘉靖三十九年（1560）三月，上任未久的左副都御史（相当于今天中央最高监察机关第一副主任）鄢懋卿奉旨往两浙、江淮诸地区巡视。此时正当“江南三月，莺飞草长”的旅游旺季，所以鄢都堂“与妻偕行”，还特制了一顶五彩双人轿。都御史亲自巡按的任务之一，就是行使对违法乱纪、以权谋私者的弹劾权，所以自当先作表率，故一路预先发文，通知各处说，本都堂“素性简朴，不喜承迎，凡饮食供帐，俱宜俭朴为尚，毋得过为华侈”。不过省府州县各级领导，都熟悉“官场话”背面的游戏规则，是以沿途每站“置酒高会，日费千金”外，又另备“馈遗巨万”的厚礼（《明史》卷一九六），大概都是以孝敬鄢夫人名义送出的，并不妨碍鄢都堂履行公职。孰知浙江严州府属下的淳安知县海瑞顶真，特地上了个禀贴给鄢懋卿，说是据卑职派人探询，得知大人所到之处接受的招待和正式通知恰好相反，所以颇感为难。照通知办，唯恐获简慢之罪；大肆招待，又深怕违背了您俭朴为尚的本意。恭请批示该怎么办呢？鄢都堂知道此人没有脑筋急转弯的智商，只得批复：当然照我的正式通知办。旋即下令绕道他去，放弃了对整个严州府的视察。
往后的事，表面看来皆同鄢都堂无关：其部下袁淳御史另找题目，参了海瑞一本，就此埋下祸根，使这个七品芝麻官迟迟不能提升。与此同时，严州知府获知鄢都堂突然改变行程，竟出于海瑞不肯盛情招待的缘故，惊恐交惧，马上将其召来，拍着桌子怒斥：你的官究竟有多大？竟敢如此惹是生非？
坏了仕途，还要挨上级批评。活生生的事例放在眼前，用不着多做解说，往后都明白该喝的不喝也不对了。
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圆座集议说开会（1）
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远在西汉时代，中国已经有了议会。政府官员应议会要求出席听证，进行答辩。《盐铁论》的原型就是来自议会的现场记录
历史题材的文学和影视作品中，常可看见朝堂上君臣对话乃至争辩的场面。这种由皇帝亲自主持且能当场做出裁决的朝参，以及只有少数重臣或亲信参加的内殿“召对”、禁中密议，应该说是封建王朝体制内级别最高的会议形式。但是，有一些事关“国本”的重大决策，或者是具有立法性质的典章制拟，有必要充分听取各方面的意见，乃至反复论证；又由于御前会议“天威”在临的缘故，使得许多人不能畅所欲言。为此，在君臣关系还远未达到天地悬隔的隋唐以前，另有一种朝会以外的高级国务会议，除了缺乏定期开会的制度外，其功能和权限近似西方君主时代的议会。这种会议的名称，在专述典章制度的历代《会要》中，叫“集议”。
集议的雏形始见于汉初，具有标志性意义的事件，是汉高后八年（前180），一批列侯、公卿在没有任何诏命可依的情况下，以自行合议的方式，推选刘恒为帝（即汉文帝），从此逐渐形成“凡国有大造大疑”例须集议的定式（《后汉书·百官志》）。
集议和朝会的主要区别有三条：一是皇帝本人不到场，会议多由三公、大将军等高级官员召集和主持；二是开会时间不受朝会至多半天的惯例限制；三是出席会议的对象远比参加朝会者多，其相对稳定的成员，大体分三类：一是秩二千石以上的现职官员。他们平时是朝会的出席人，在集议中代表行政方面。二是列侯。列侯是功臣及其后嗣，除非出任京官，一般不许在京师居住，所以平时无缘出席朝会，但参加集议时极有体面，位居中二千石高官之前，是勋贵权益的代表。三是列大夫、博士、议郎。列大夫主要指谏大夫，“掌议论，无常员，多至数十人”（《通典》卷二一）。博士多来自大臣和地方荐举，“国有疑事则承问，有大事则与中二千石会议”（《汉旧仪》）。“议郎不属署、不直事”，就是既不属于哪个行政部门，也不用上班值勤，但“国有大政、大狱、大礼，则与中二千石、博士会议”（《汉官解诂》）。总起来讲，这三种人的秩位都很低，尤其是议郎，大多是州县推举孝廉、文学入仕的起码货，通常连哪个机关的办公会议也无缘参加，但在集议时却十分活跃，可与公卿分庭抗礼，对等辩论。再说白一点，他们的主要工作，就是“有大事则与中二千石会议”，又因来自基层，发表意见自然向这方面的利益倾斜，庶几可称来自民间的常任议员。
像这种以会议为专职的建置，在郡国一级也有常设，称议曹门下议史、议曹史等，北齐颜之推在《颜氏家训》中，曾谈到“近在议曹”开会讨论百官秩禄，某权贵“意嫌所议过厚”，即供给标准定得太高。看来，还有类似“地方议会”存在。
此外，中央一级的集议还经常根据议题性质，指定政府有关部门的吏椽一级的工作人员到会接受质询，或者就议案进行解说答辩，颇似议会中的听证程序。有些集议还可将参议范围进一步扩大。如汉恒帝时集议币制改革是否可行，出席对象扩大到“四府群僚及太学能言之士”。当时仅为太学生的刘陶在会上侃侃而议币改没有必要的理由，竟被采纳。（《后汉书·刘陶传》）另外，一些已经退休的老臣或因老、病而不居实职的高官，虽然不能到场，亦被圈定为咨议对象，如“董仲舒在家，朝廷如有大议，使使……就其家而问之”，“张禹家居，以特进为天子师，国家每有大政，必与定议”；还有老将赵充国，虽然已罢职家居，但“朝廷每有四夷大议”，就是凡有关于边防的重要决策集议，必定向他“问筹策”（均见《汉书》本传）。
兼备集议多种特征而又为人们所熟悉的，是汉昭帝始元六年（前81）二月在长安召开的盐铁会议。这次集议的主题，是对政府推行多年的盐铁官营、均输平准及酒类专卖等各项经济政策进行全面论证。会议由丞相田千秋主持，御史大夫桑弘羊等一批政府官员出席，“丞相史”等一批令史级吏员亦到会接受听证。另有鲁国万生、九江祝生等六十多个来自全国各地的“贤良”、“文学”，即知识分子身份的所谓“民意代表”应邀出席。因为幕后有大将军霍光的支持，他们在会上表现为政府现行经济政策的主要反对派，并在会议后期取得“列大夫”身份，从此跻身“专职议员”。后来桓宽根据会议记录写成的《盐铁论》，篇幅达十几万字，再参照当年七月政府取消酒类专卖的时间坐标，估计整个会议断断续续开了两个月之久。遗憾的是，桓宽依照个人的政治意图，将整个集议过程简化为针锋相对的两派对垒，其他各色人物的发言、插话及会议程序等细节，全被略去了。
古代议会的议案包括重大的内政、外交和国防政策的讨论与制定。汉代有六个君主出自议会推举
两汉《会要》中均设“集议”门，共举十一类应该集议的议案和实例，最引人注目的是“议立君”，就是在皇帝出缺而又无继承人的情况下通过集议推戴新君，以及众臣或权臣对现任君主不满，借集议形式实施废立。统计两汉历史上，共有少帝、文帝、昌邑王、宣帝等六个君主出自这种集议共立。此外的集议事由，大体可分四类：一为“议储嗣”，就是确立太子，这叫“定国本”。二为“议宗庙”、“议郊祀”、“议典礼”等，就是典章礼仪的制定。三为“议功赏”、“议选举”、“议刑法”，就是制度法律的制定。四为“议民政”、“议边事”、“议都邑”，就是重大的内政、外交和国防政策的制定。
上述实例中，有些集议还安排先举行专家论证会的程序，如汉宣帝神爵元年（前61），朝廷欲就改变对羌人的政策开会集议，先通知长期主持对羌战事的赵充国，“令与校尉以下吏士知羌事者博议”，再将“博议”结果送交中央作为集议时的参考。又，东汉元和三年（86），在太学任教职的曹褒受章帝委托，重新编了一部《汉礼》，主管典礼的太常（礼仪局长，位居九卿）巢堪说：“一世大典，非〔曹〕褒所定。”郎官班固旋即提出“宜广集诸儒，共议得失”（《后汉书·曹褒传》）。“礼”是儒家的专业，邀请诸儒参加制礼议论，自然正是时人所熟悉的专家论证的程序。
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圆座集议说开会（2）
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集议的开会气氛比仪制森严的朝会活跃得多，人人可以畅所欲言，即使无所倡议，最终也必须行使表决权，然后由会议主席向皇帝如实汇报。元帝时，贡禹上书，请罢郡国宗庙，参加集议的七十人都赞成这个提案，皇帝便画可颁诏。成帝时，集议郊祀礼仪，车骑将军许嘉等八人是一种意见，右将军王商、博士师丹、议郎翟方进等五十人又是一种意见，皇帝遂按多数派的提案颁诏。还有一次，也是元帝下诏集议庙礼，分为丞相韦玄成等四十四人、车骑将军许嘉等二十九人、谏大夫尹更始等十八人共三派意见，另有廷尉独持一议。四个提案呈奏后，皇帝犹豫不决，“依违者一年半”。由此看来，少数服从多数好像是通例。
霍光废帝立君的手段，有点像袁世凯出动“公民团”包围国会；王莽新政的议案议而难决，公侯小吏“皆不得俸禄”
在皇权尚未像后世得到极度伸张的时代，集议制度的作用非常微妙。当丞相主持的外朝（即最高行政会议）就某些国务或政务做出决定或形成方案为皇帝所不满时，皇帝常用集议的办法来扭转。反之，因为集议往往能左右或影响“圣裁”，甚至对皇权形成一定程度的制约，所以做臣属的也会用策动集议的办法来抵制君主的“独断”。历史上，不少皇帝因个人爱憎，提出要换皇后、换太子，每每被集议顶住。为此，是否要举行集议，出席的对象如何圈定，这些权力都是皇帝抓住不放的。汉昭帝时，丞相田千秋为一个法律上的疑难，在公车门（皇宫外门）召开有博士等“议员”参加的集议，马上被政敌霍光劾以“擅召”集议的罪名。但反过来，权臣自行集议而迫使君主就范的事例也有的是。如汉昭帝死后无嗣，皇太后诏立昌邑王刘贺继位。大将军霍光看不惯这个新皇帝，便同其亲信大司农田延年等密谋，要废黜他，然后把丞相、御史、将军、列侯、中二千石、大夫、博士等全部召到未央宫开会。这些人先以为有诏集议，俟听到是霍光自行召集，而且是要讨论废立时，“皆惊愕失色”，都想滑脚。田延年厉喝：“今日之议，不得旋踵！”事实上整个会场已被大将军用兵围住，“于是议者皆叩头曰：‘唯将军令’”（《汉书·霍光传》）。结果皇太后被迫接受这个用武力促成的决议，把皇帝废了，仍由霍光坐镇监视，再行集议，另立新君。这一幕，很容易使人联想起后来袁世凯策动“公民团”包围国会的情景。
这种古典式的“议会”制度，历经魏晋，到南北朝时尚见存在。如南朝宋，凡郊祀宗庙、选举钱法、农政兵事、和亲互市等典章制度、军国大计，乃至编修国史的体例，均诏“内外博议”。《宋书·礼志》载，孝武帝孝建元年（454）讨论章皇太后庙堂存毁问题时，“议者六百六十三人”，足见规模之大。宋武帝还发过一道诏，埋怨有关会议的汇报“总称参详，于文漫略”，要求“自今有厝意者，皆当指名其人；所见不同，依旧继启”（见《本纪》），就是希望对什么人发表什么意见等详细情况，了解得更多一些。因知根据会议记录整理汇报，也是一门学问。
设置集议制度的好处可以讲出许多，但有时也会产生影响行政效率的负面作用。最突出的事例发生在王莽时期。此公当皇帝后，大举“新政”，田制编户，工商币制，行政区划，职官制度……全面改制，每一项新制都要在“议会”中讨论，“公卿旦入暮出，论议连年不决，不暇省狱讼冤结，民之急务”（《资治通鉴》）卷三八，以下引文同）。就是说，大家都忙着开会“研究”问题，连日常的政务司法都无人经管。更要命的是因为官吏的俸禄制度因议而难决，长期不能出台，以致“上自公侯，下至小吏，皆不得俸禄”。那个时代，当然甭指望大家有枵腹从公的觉悟，于是八仙过海，各显神通，“递相赇赂，白黑纷然”，穷奢极欲的日子过得比明份账吃皇粮更滋润，“一切贪残日甚”的结果，便是天怨人怒，“新政”还没有搞成，新朝就被人民起义的熊熊烈火烧毁了。
最高行政会议对议会的取代，体现出皇权不断加强的趋势。著名的“濮议”和“大礼议”，成为议会原则的返祖现象
隋唐时代是皇权得到进一步加强的一大关节。皇帝本人到场的御前会议每日或隔日举行，称为“常参”，其后又有宰相、枢密使等重臣、亲信出席的延英殿会议（称“延英殿奏对”）等，许多具有立法性质的国务和政事，都在皇帝主持下当场形成决策。只有遇到典章制度上的难题，或比较重大复杂的军国大事，而朝会和“堂议”（即宰相主持的政事堂会议）都难以作出判断时，才由君主指令或出于臣属请求召开百官大会。因为大会通常都在尚书省举行，故通称“尚书省会议”。如唐代宗大历七年（772），为删定自高祖至肃宗七个已故皇帝的谥号字数，礼仪使颜真卿请求“于尚书省议定奏御”（《唐会要》卷二），就是先在尚书省开百官大会，拿出议案后，再奏请皇帝裁决颁诏。又如唐高宗开耀元年（681），为改革选举制度，皇帝指示“宜付尚书省，集京官九品以上详议”（同上）。
朝会的出席对象一般限于五品以上官员，尚书省会议则可扩大到九品以上。从议题、召开及出席范围看，它同过去的集议似有一定的继承关系，其实有很多区别，最根本的一条是，过去那些谏大夫、博士、议郎等无官署、无定员的“常任议员”，已不复存在。这些官职，有的归入监察部门，有的变为学官教职，有的演变为君主的侍从、秘书之类。一句话，出席百官大会者，全是侍从皇帝决策或分属宰相御史的行政、监察体制中人，各自都有层层隶属的人身依附关系，开会时的座次都要严格按照品阶高低排列（唐代百官会议的座次，《梦溪笔谈》卷二有专论，文长不录），在这种言语举动都要看上司颜色的氛围中，像西汉盐铁会议上那种贤良、文学与丞相、御史侃侃而议的现象，再也不可能出现了。事实上，有唐一代的百官大会，通常总是受宰相或其他主持会议者的控制，无论议程安排，还是对议案的分析评价，以及最后的整理汇报，宰相都有很大的决定权。《唐会要》卷五七中载有一份唐玄宗发给宰相的指示，“勅付所司商量事，并录所请及商量状，送门下及中书省，各连于原勅后”。用白话讲，今后凡根据朕的指令集议，一定要把会议记录也交出来——恰好反映出宰相对这种会议的包办性。总之，这种百官大会，本质上是中央行政会议的扩大，“议会”式集议已告基本消亡。
尚书省大会已经不可能再发生制约皇权的作用，相反，皇帝还要通过决策、行政和审议的三权分立，对百官大会上形成的决议有所影响和制约。前引唐玄宗勅书中的“门下”即门下省，就是行使这种职能的专门机构。门下省经过审核程序后，不仅拥有驳回决议要求重议的权力，甚至还拥有封还皇帝诏书的权力，过去曾被史家引为美谈。笔者看法，这正是封建皇权在摆脱集议制度不断伸张进程中的一个过渡，就是在“国有大造大疑”的立法和决策的体制程序上，将内外博议的大会缩减为一个部门审议。再往后，中书、门下干脆合署办公，形成了政事堂会议，连议政带决策一起解决，独立的审议功能也随之落空了。说到邀请布衣参与论证决策，如两汉时代的盐铁会议、石渠阁会议及白虎观会议等，好像再也没有听说过。
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圆座集议说开会（3）
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两宋的皇权更进一步，除节假日以外，皇帝每天坐殿接受朝参，或在内殿召见宰执等辅臣议政。遇有难以决断的国务政事，则下令集议，集议地点通常也是在尚书省，有时改在御史台或吏部等衙门进行，形成议定意见后奏告皇帝，少数派有不同看法，可以另备札子论列。总之，最终的决策权完全操纵在君主手中。比如王安石力倡新政，只要有宋神宗全力支持，搞一个“制置三司条例司”作为主持变法的机关就行，几乎所有的改革方案都在这里制定，颁布后，各相关部门必须执行。这在汉魏隋唐时代是难以想象的。
明清时代的皇权膨胀达到巅峰，自秦汉以来一直相沿的宰相办公会议完全取消，另行设置属于皇帝秘书机关性质的内阁、军机，协助君主独断朝纲。专议“大造大疑”的百官大会随之蜕变为三公九卿、翰詹科道的中央各部院的联席会议，一切会务概由皇帝直接控制，有不合旨的就驳回重议，或干脆否决，另颁上谕。
在上述古代“议会”制度走向彻底瓦解的过程中，讲究“道统”传承的官员还极力挣扎，希望至少回归到唐代的尚书省会议，即多少保留一点“议会”精神。最有名的事例，就是北宋的“濮议”和明代的“大礼仪”。濮议即关于对宋英宗生父濮安懿王赵允让应奉典礼的争议，结果是凡反对皇太后旨意而争论不已者，全被黜。大礼仪即关于明世宗生父兴献王朱祐杬尊号的争议，反对皇上旨意的朝臣两百多人跪于左顺门前固争，激世宗怒，当场杖毙十六人，下狱者一百三十四人。这个结果说明，一切会议都不过是君主专制的工具，已经成为一条铁律。
堂议、部议、衙会、公座……古代的各级机关都有例会制度，杨乃武小白菜冤狱平反的契机便是从刑部例会上发动的
朝会、“议会”和百官大会以外，一般政务的最高决策程序，就是前面数次提到的宰相主持的办公会议。各部门长官带上应议公事上都堂禀白宰执后施行，称“过堂”，此为唐宋时的形式。此外，中央各部门也有各自的长官办公会议和机关大会，就本单位的政务和事务进行讨论，形成共识。如果朝廷遇有与本单位职掌有关的疑难，也要依从皇帝指示，召开相关的专题会议，史书上常见的“下礼部议”、“下太常议”等，便属此类。有时因一项议题同几个部门的职掌都有关，便由皇帝指定若干单位合议。比如唐太宗时，为确定禘祭礼仪，事下礼部、太常等部寺合议，秘书监、太学和翰林院的学士们也都奉旨参加，发表意见。
明清时代，因宰相办公会议不复存在，各部门会议在决策和施政程序中的作用更加重要，不仅是君主“政皆独断”时的意见参考，也是对机关首长权力制约的一种方式。举晚清的杨乃武与小白菜一案为例，据时任刑部右侍郎（副部长）的翁同龢日记记载，当时奉谕赴浙江两次复审该案的钦差大臣胡瑞澜，存心同浙江巡抚等一应原审官员搞官官相护，已按原拟罪名奏结，奏折由慈禧太后发交刑部核议。在刑部长官的办公会议上，刑部尚书桑春荣等人都认为应该照此核准，并将翁同龢调阅原档后提出的疑点，驳为“案外枝节”。眼看杨乃武就要人头落地的关键时刻，在刑部六堂官中居于少数派的翁侍郎，获得了该部浙江司郎中林拱枢（林则徐之子）、秋审处总办余某等一批司级官员的支持，得在范围比“堂议”更大的“部议”上，与桑尚书等“辩论久之”，最终形成“断不能入奏，姑缓数日”的约定。正是这“姑缓数日”，使质疑派从步军统领衙门、都察院等单位抄来了杨乃武亲属两次京控的原呈，从而为驳回胡钦差奏结提供了有力证据。这一个大家都可以发表意见的“部议”，乃是冤狱昭雪的关键，否则，“圣聪”就要被这一班草菅人命的官僚蒙蔽了。
中央有百官大会、部院会议，地方上各级机关也有会议。日常的属员向上司请示定夺叫“衙参”，需要讨论的叫“衙会”。和王莽一样，南朝的梁武帝也是热衷坐而论道的通儒出身，《梁书》本纪上载有一篇他的诏书：“自今台阁省府州郡镇戍应有职僚之所，时共集议，各陈损益。”这样，不仅是各级政权和专职部门，连军事单位也建立起了定期集议的制度。唐代宣宗时制度，“诸州刺史到郡，有条流，须先申观察使，与本判官商量利害，皎然分明，即许”（《唐会要》卷六九），说明州郡级的长官会议也有一定的决策权，当然这是中晚唐时藩镇权重后才有的现象。在中央集权不断加强的宋元明清时代，州县的事务会议也是有明文规定的制度。如元制：“京府州县官员，每日圆座，参议词讼，理会公事”（《通制条格》卷二二）。此“圆座”就是除节假日以外每天的例行会议。明制：“凡大小衙门官员，每日公座……”（《正德大明会典》）明清时州县衙门的正官位尊权重，其与佐贰僚属间的同事关系，已远非唐宋时可比，一般情况下，二尹（县丞）、三衙（主簿）、四老典（典史）们，大多唯县令马首是瞻。但是从制度上讲，他们对本州县事务有参议权，许多公文要他们会同签押，如与正官发生冲突，也可以直接向上级申诉。所以这个“每日公座”，既是确保“集体领导”的分工，又是对“长官负责”的制约。
从史料中点点滴滴的记载看，州县衙会的内容，有时也可以包含互相批评的内容。如韩愈《韩府君墓志铭》记，崔圆开府地方时，“狎爱”当地布衣某，常跑到他家里去，这是违反制度的，引起司录参军韩绅卿的不满。“后衙会日，司录君趋以前，大言曰：‘请举公过：公与小民狎，至至其家，害于政。’”用白话讲，就是趁召开全府大会时，走上前去大声说：让我来举出您的过失……《古今图书集成·官常典》的《县佐部名臣列传》中，收录有好几则州县佐贰敢于在“公座”上同正官激辩抗衡，弄得对方无法下台的故事。遇到这种僚属，正官想一手遮天就不那么容易了。
各种会议公座制度也有其两面性。实心任事的能员，往往嫌坐而论道、莫衷一是的会议拖他后腿。自信“人言不足恤”的王安石所以能够把改革搞起来，就是逃过了“集议”。海瑞做兴国知县时，建议把县丞、主簿之类全部革去，因为这班冗员光想捞实惠，不肯干实事，还能利用会议制度给你制造障碍，反而是无补有害的麻烦。当面一套、背后一套的官场作风，大抵也在这种场合内外盛行。如明代制度，高级官职有缺，由大臣会议公推二至三人，再由皇帝圈定任命，通称“廷推”。景泰帝时，兵部尚书于谦因病告假，诏命廷推一人顶缺。户部右侍郎兼内阁学士江渊希望得到这个职务，事先嘱托同为阁僚的陈循、王文等人帮忙。其实这两位早就忌刻他，到开会时，“佯推〔江〕渊而密令商辂草奏，示以‘石兵江工’四字，〔江〕渊在旁不知也”（《明史·江渊传》）。解释一下，就是利用了整理会议汇报的职权，在会后做了小动作。结果诏命下来，“调工部尚书石璞于兵部，而以〔江〕渊代璞，渊大失望”（同上），却怎么也想不到是一起开会的人在耍两面派。更有名的事例，是西汉武帝时的公孙弘，参与公卿集议时，他和大家意见一致，到了朝会上见皇帝另有主张，马上转向。大家攻击他言而无信，是“不忠”。皇帝责问他，为什么“议会”上一套，朝会上又来一套？他说：“知臣者以臣为忠，不知臣者以臣为不忠。”意思是宁可忠于皇上，不必忠于群臣集议。武帝很满意，马上封他为御史大夫，后来再拜为丞相。有此榜样，公孙弘一流的人物自然是愈来愈多。
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驻京机构说留邸（1）
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各地方政府在京师设立办事处的制度，始创于汉代。汉文帝刘恒就是在办事处里即位的
名冠唐宋八家之首的韩愈殁后，其学生皇甫湜曾为之撰写碑记，叙事翔实，可补史传阙失。如碑文说，韩愈任东都（洛阳）首县河南令时，察觉有好几个藩镇在当地的“留邸”，暗中进行招纳罪犯亡徒施以军事训练的活动。遂连夜实行戒严，并在县署中积极布置，只等天色放明，就要采取行动。这等大事，自然是要先向他的上司东都留守请示的，卒为唯恐得罪藩镇的上司急令阻止。结果当彰义节度使的儿子吴元济据蔡州举兵叛乱时，“郓邸”也制定了“将屠东都，以应淮蔡”的发难计划并付诸实施，焚掠河南数县，关中大恐。至此，那位“留守尹”大概不得不佩服韩愈的先见之明吧。
碑记叙事简明，首尾照应，不愧是韩门文章。唯有一个“留邸”，需要解释，这就是古代的地方政府驻京办事处制度。
中国幅员辽阔，自秦始皇统一天下，创建中央集权的分级行政制度以后，如何做到自上而下、自下而上的信息传递渠道畅通无阻，从而确保中央决策有力，地方贯彻及时，一直是当政者最关注的一个问题。秦始皇征调大量人力物料，修筑了四通八达的国道，可是当陈胜吴广振臂一呼，四方响应时，各地郡县马上在彼此没有呼应又失去统一部署的情况下陷入混乱，朝廷所能规划的战略，几乎不出关中。对于后继者汉朝来说，这个教训肯定是深刻的。亡羊补牢的措施之一，便是地方政府驻京机构的制度创立。
汉承秦制，地方行政基本上实行郡县二级制，与郡平级的尚有王侯封国，故又并称郡国，无论中央委官的郡，或皇帝封爵的国，都在京师设邸，由大鸿胪主管，行政级别与边疆少数民族政权驻京机构一致，而具体分管这项事务的官员，就是郡邸长丞。郡邸的最高长官叫守丞，国邸的最高长官叫长史，可见其资格与鸿胪寺里的郡邸长丞是对应的。汉家制度，郡守一级秩二千石，县令一级秩千石，县长一级秩四百石或三百石。以此估算，秩皆六百石的长、丞，相当于后世的正处级。不过郡邸守丞和国邸长史并不长驻京师，因此在通常情况下，留守郡国邸人员的资格，总要比鸿胪寺里的处长低得多。
撮合史料可知，郡国邸制度至晚在惠帝刘盈时就已经确立了。惠帝二年（前193），齐王刘肥入朝，察觉吕后阴谋害他后，担忧要死在长安。随其来京的内史教他割让一大片封土送给吕后的女儿鲁元公主，“太后必喜，王无患矣”。刘肥依计献邑，吕后果然高兴，“乃置酒齐邸，乐饮，遣齐王归国”（《汉书·高五王传》）。又刘邦死后，燕王卢绾亡走匈奴，死在边地。及吕后当国，卢绾遗孀率儿子来长安投诚，因为她和吕后早在刘邦当泗上亭长时就以妯娌相称。到京后，卢绾妻“舍燕邸，为欲置酒见之”（《汉书·卢绾传》）。成帝刘骜当国时，西汉已进入晚期。刘骜没有儿子，派大鸿胪代理长官任宏将定陶王刘欣接来京师，立为皇太子。刘欣谦让说，“臣愿且得留国邸，旦夕奉问起居，俟有圣嗣，归国守藩”（《汉书·哀帝纪》）。意为我先住在国邸里，等您有了接班人后，再回封国。而由大鸿胪持节迎送藩王，也能印证邸的事务仍由这个官署负责。
此为国邸。郡邸的记载，《汉书》中也屡见。如《季布传》称，汉文帝听说河东郡守季布贤明，便召他来京，欲任为御史大夫。等季布来到长安后，有人先给文帝下了蛆，说季布刚勇好酒，脾气大，不宜留在皇上身边。结果季布“留邸一月”，又让他回河东了。从汉武帝起汉代地方行政体制还经历了一个从郡县二级制到州郡县三级制的变化。刚开始时，武帝将全国的郡国划为十多个大区，取名曰州，设置州刺史行使监察职责，并无固定的治所和工作班子。后来刺史对地方行政的干预越来越多，到东汉后期正式成为一级行政官吏，位居郡国之上。自此以至魏晋南北朝，地方行政都是州、郡、县三级制。《汉书·何武传》记何武任扬州刺史，“奏事在邸”，说明在这个刺史权限逐渐加重的演变过程中，各州刺史也有了统称为邸的驻京机构。
吕后在齐邸置酒答谢齐王刘肥，卢绾妻子在燕邸设酒欲招待吕后，都可见邸的规模不会很小，当有自办宴席的条件。《后汉书·黄香传》里，还有一段汉章帝率诸王去中山邸为儿子千乘王刘沆举办冠礼的故事。此外，汉文帝刘恒的即位仪式，也是仓促间在代国驻京邸舍内举行的，想象中还得有容纳周勃、陈平等大臣向他朝拜献玺的厅堂。不过更能说明问题的材料，似可把《后汉书·何进传》与陆机的《洛阳记》合起来看。《洛阳记》称：“百郡邸在洛城中，东城下，步广里。”此为魏晋时各郡驻京机构大抵同在一块区域的景象。彼时郡已降为二级地方行政，数量多至“百郡”，驻京机构的占地面积自然要达到“广里”了。而《何进传》记，东汉灵帝刘宏临终，遗诏宦官蹇硕扶刘协继位。蹇硕是皇帝特任的元帅，连外戚、大将军何进亦得归他管辖。可是赖有各地方行政长官支持的何进，欲立另一个皇子刘辩继位。为消除隐患，蹇硕秘不发丧，调兵遣将，决定先杀何进，再让刘协登基。何进“引兵入屯百郡邸”，反过来造成对皇宫的威慑，遂迫使蹇硕妥协，改让刘辩做了皇帝。这段引文说明汉末时的地方驻京机关已经具有了魏晋时代的数量并连为一气的规模，因为“百郡”都支持何进与宦党抗衡，所以他能迅速调动军队进入京城，驻扎在这一片区域里向蹇硕控制的皇宫禁卫部队示威。
驻京办事处的基本职能是沟通中央与地方的信息，并为地方来京述职人员提供食宿
前引陆机《洛阳记》中，于“百郡邸”文字之后，还有一段话:“所以通奏报，待朝宿。”可谓是郡国邸性质及职能的精辟概括：一、在中央和地方之间搭建信息传递与反馈的桥梁；二、为来京朝见或述职的本地官吏提供食宿。至于篇首所述唐代时郓、幽各镇留邸在东都招降纳叛，或前文何进在郡邸屯兵，都属于违法行为。
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驻京机构说留邸（2）
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郡国邸沟通上下信息的职能发挥，大体就是两类：一方面，凡中央的各种文件，都经过该机构及时传送到地方；另一方面，地方上的各种情况，都经过该机构奏报中央。为方便理解起见，我们不妨先从下情上达这一方面讲起。
照《后汉书·百官志》记载，两汉时县邑一级的基层长官，要管理本地农桑、教化、治安、诉讼、救灾、抚恤等各项工作，并在规定的时间里，将这些工作的发展情况编成报表，如户口增减、垦田多少、钱谷收支，乃至犯罪率的升降等等，全都形成量化统计，用现代话来说就是用数字体现干部政绩，当然有些问题还需要加以文字说明。及一一装订成卷帙，统称“集簿”（也叫计簿），上呈各自所属的郡国一级领导，即“上计于所属郡国”。在综理县邑集簿的基础上，郡国再编定更高一级行政区划范围内的工作汇报，向中央呈送。这就是《通典》所记:“汉制，郡守岁尽，遣上计椽、史各一人，条上郡内众事，谓之计簿。”由此可见，所谓“上计”，就是逐级汇报工作总结的同义词。因为在通常情况下中央总是通过郡国一级了解基层的工作，故京师只需设置郡国的办事机关。《玉海》卷一七二记东汉杨雄写过《县邸铭》，以此推度，当时郡国的治所（相当于后世的省会或专区），又都设有所属县邑的办事处，叫县邸。
两汉直至魏晋南朝时的地方行政长官，除自身由中央派任外，其辅佐人员即“僚属”，均得由自己聘任，所以前引《通典》所谓“上计椽、史”，即派往京师的专职人员，以及长期留守郡国邸的人员，都是他的“自己人”。这方面的事例，两汉史传中很多，如《后汉书·皇甫规传》:“郡将……举（皇甫）规上计椽”；《三国志·魏书·王肃传》注引:“贾洪……建安初仕郡，举计椽”，都是地方首长自己举拔。又如《后汉书·公孙瓒传》:“为郡小吏，举上计吏”，俟其出发去京师时，举荐他的郡守出事了，中央派人来将其关进囚车押往洛阳，正好与公孙瓒同路。“（公孙）瓒乃改容服，诈称侍卒”，一路侍候他到洛阳。经过审讯，该太守被判处流放日南（今越南广治一带），公孙瓒便辞去公职跟随前往，出发前还祭辞祖先曰:“昔为人子，今为人臣，当诣日南。日南多瘴气，恐或不还，便当长辞坟茔。”说明这种职务与后台老板休戚与共的关系，老板倒台了，你在这个位置上也干不下去了。同样，中央也把这类人员当郡守的心腹看待，如三国时，魏国中央得到情报说，公孙渊接受了孙权的封号，已叛魏投吴，“议者欲留（公孙）渊计吏，遣兵讨之”（《三国志·魏书·刘劭传》）。就是有人建议马上扣留公孙渊派驻京师的代表，然后发兵征讨公孙渊。这种措施又反过来说明，郡国驻京机构的信息传递，不会仅限于随时传达中央政令和汇报地方工作，多半还要代表郡守、国王的利益，从事其他各种活动。
《汉书·霍光传》里，就有一例：燕王刘旦向汉昭帝检举大将军霍光图谋政变，根据是霍光调动羽林军。昭帝安抚霍光说:“此事朕知其诬也。不然，更调羽林，事方八日，燕王何由知之？”但后人指出，真相是燕邸的人向刘旦及时通报了霍光正在调遣军队的动向，因知地方驻京人员还有侦伺情报的职能。魏国在征讨公孙渊之前，先要把他的“计吏”抓起来，也是出于这类考虑。
从史料记载看，汉魏时代的郡国向中央述职，大体有几种情况，一是郡守或国王奉诏来京朝会；二是郡丞或长史受长官指派来京主持“上计”，在这段时间里，他们就是驻京机构的负责人，所以史传里常有“使丞相、御史问郡国上计长吏、守丞以政令得失”的记载（《汉书·王成传》）；三是计椽、计吏、计佐等专职人员来京，因为“上计”活动涉及与京朝各个部门的接洽、汇报、请示乃至数字核对、讨价还价等，所以他们留驻京师的时间最长。此外还有守邸、邸吏等各种名目的其他人员，长期驻京，承担传达诏命、转呈奏报及其他工作。
朱买臣上书得官的故事，是观照西汉郡邸制度的形象史料，但少见有人从这个角度进行考察
京剧传统剧目中有一出《马前泼水》，又名《买臣休妻》，演述西汉时会稽寒士朱买臣上书得官、衣锦还乡的故事。故事取材于《汉书·朱买臣传》，而我以为这段史料尤称观照西汉郡邸的典型。传云：朱买臣靠砍柴自给，但好学不倦。年近五旬时，写了一份给皇帝的建议书，适逢会稽郡派员赴京上计，便“随上计吏为卒，将重车至长安”。当时纸张尚未发明，公文报表都用竹木简册，一个郡的文书账簿，不难想象数量之多，都要装在车上运输，以及带到京城打点方方面面的礼物之类，肯定是“重车”，自然又需要不少驾车喂牲出劳力的人，朱买臣则借此解决了进京和盘缠问题。当时的关津制度，若无官府发给的凭证，不可能路途迢迢去到长安。
到长安后，朱买臣“诣阙上书，书久不报”，全靠一同来京的“上计吏卒”供给饮食。后来靠已在朝廷任职的会稽同乡严助推荐，获汉武帝召见，“说《春秋》，言《楚辞》，帝甚悦之，拜买臣为中大夫”。此后又不知犯了什么错误，被免去官职。他也不回故乡了，“常从会稽守邸者寄居饭食”，把会稽郡驻京机构当成了解决食宿的招待所。往后，原已归服朝廷的东南沿海少数民族政权又起反复，朱买臣呈上造船渡海破其根基的战略设想，汉武帝认为可行，便派他回会稽任郡守，具体负责这一计划的实施，并马上发给了上任的印绶。接下来便是一段极富戏剧性的描写：
买臣衣故衣，怀其印绶，步归郡邸。直上计时，会稽吏方相与群饮，不视买臣。买臣入室中，守邸与共食，食且饱，少见（显）其绶。守邸怪之，前引其绶，视其印，会稽太守章也。守邸惊，出语上计椽吏。皆醉，大呼曰：“妄诞耳！”守邸曰：“试来视之。”其故人素轻买臣者入（内）视之，还走，疾呼曰：“实然！”坐中惊骇，白守丞，相推排陈列中庭拜谒。买臣徐出户。有顷，长安厩吏乘驷马车来迎，买臣遂乘传去。
我们由这段文字可以推度，平民身份时的朱买臣能在会稽郡邸住宿吃饭，完全是守邸即办事处常任主管对他的照顾，其余人都当他是吃白食的而予轻视。至于那些前来上计的专职吏员，包括带队的守丞，自然更没把此人放在眼里，所以当他回邸吃饭时，正在群饮的这班人只当没有看见。想想朱买臣这些年的委屈，也就不难理解他获得任命后故意要来这一手了。
