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驻京机构说留邸（3）
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两晋南朝的地方行政结构与汉魏差不多，照前文所引陆机《洛阳记》“百郡邸在洛城中”的描述，至少西晋时各州郡国都在京师设邸，应无疑义。《资治通鉴》卷八四记晋惠帝时，赵王司马伦篡位，为取悦各地实力派在太学念书的子弟，以及他们在京师的代表，凡“郡国计吏及太学生年十六以上皆署吏”，就是由中央授职，正式进入国家的“干部编制”，说明当时连定期奏报的“上计”制度也还保存着。
唐代的地方驻京机构体制历经变化，其间还发生过不少驻京人员配合藩镇谋反的活动
李唐重建中央集权的统一帝国后，郡国邸制度又得恢复。《新唐书·太宗纪》:“（贞观）十七年十月丁未，建诸州邸于京城。”当时州府之数远过汉魏，故《唐会要》记载，这一期工程共“造邸第三百余所”，唐太宗还亲自出席了竣工典礼。迄中宗神龙元年，司农卿赵履温上过一个请出卖这些建筑的奏折，何故不详。但《通典》称“永淳中，诸州邸舍渐毁”。永淳是高宗末期的年号，距神龙元年（705）约十数年。大概是十多年间已颓毁不堪，主管上林、太仓等事务的司农寺便把增加收入的点子，想到了这片产权属于中央的房地产上。然而地产可以标卖，地方驻京机构不能不设，买地盖房的钱款该谁支出，估计一直是一个缺乏明确规定的问题，特别是安史之乱后，中央财政日渐困难，终于熬出一道颁发于德宗建中元年十月二十九的敕令:“每州邸第，令本州营置。”至此，各地方驻京机构，包括建房、维修等在内之一应费用，均由各地方财政支出，定为制度。但各州府的实际情况不一样，长官对驻京机构的重视程度也有高低，所以在这项制度颁布后的第二年五月十四日，“户部奏，以官宅数十所分居”。经过不详，或许有不少州府以资金缺乏为由，挤兑财政部（户部）吧，只好再拿出一批房产来大家分着使用。
就在这个反复扯皮的过程中，自贞观以来延续百余年之久的地方驻京机构体系，已经发生了一个不算很小的变化：在此稍前，即唐代宗大历十二年（777）五月甲寅，中央发了个文:“诸道邸务在上都名曰留后，改为进奏院。”（《旧唐书·代宗本纪》）从这条记载可知，唐朝原先专设于军事重镇的节度使，自安史之乱后，已经完全成为行政实体，所以也都仿州邸之制，设立了驻京机构。其名原称“留后”（亦名“留邸”），这时因上面指示，统一改称为“进奏院”。
诸道方镇的进奏院长官，率以本道大将出任，这与此前州邸负责人都是文员大不相同，和藩镇都是军帅执政的传统倒是一致的。他们都是长官从行伍中提拔上来的“战友”或部属，更为领导所信任。其职责除了掌章奏、诏命以及各种文书的投递承转、承办赋税上交及本道交办的各种事务外，还代替藩帅结交京朝官宦，进奉贿赂，并与其他藩镇拉拢关系。因其实际身份远比传统的州郡驻京办事处主任为高，所以我们在今天所能看到的许多节度使的奏章表疏上，常能见识他们的大名。如《蜀中广记》卷二六中，收录有令狐楚的一道奏表:“臣得上都进奏院官高振报……”法国巴黎国立图书馆和英国伦敦不列颠博物院内，还各收藏有一份敦煌出土的进奏院状实物，一份是归义军节度使张淮深派驻长安的进奏院官向张报告本道贺正专使（向皇帝贺年送礼的专使）在京师的活动情况，一份报告归义军使团向中央申请赐给张淮深旌节的交涉经过，是了解唐代诸道驻京机构开展工作之具体情况的珍贵史料。
有些藩镇的驻京机构还配合本镇从事谋反活动，本文篇首所述彰义、魏博等镇驻洛阳留邸招兵军训就是一例。《旧唐书·吴元济传》也记有一段这方面的故事，正可与开篇情节相呼应:唐宪宗元和九年（814），彰义节度使吴少阳病卒，儿子吴元济秘不发丧，密唆驻京进奏院官递上一份以父亲署名的奏表，说自己病重，请示朝廷让儿子吴元济袭任节度使。当时中央已掌握了吴少阳病卒的情报，进而决定趁此机会解决淮西问题，遂“易将加兵于外以待”，静观吴元济还要耍什么花招。四十天后，“其邸吏无何妄传董重质已杀（吴元济），并屠其家”。用白话说，就是彰义留邸放出谣言，道吴元济全家都被其女婿董重质杀光了。朝廷信以为真，宰相李吉甫还“遽请对拜贺”，原先的军事部署亦随之取消。孰料“贼阴计已成，狂悍而不可遏，屠舞阳，焚叶县，攻掠鲁山、襄城。汝州、许州及阳翟人多逃伏山谷荆棘间，为其杀伤驱剽者千里，关东大恐”。看，驻陪都机构招募人马，搞恐怖分子训练基地，驻京都机构办假奏报，放谣言，摆迷魂阵。一东一西，与本镇的谋反活动配合得丝丝入扣。
宋代首创各地驻京办事处合署办公，因知时尚的“平面管理”早在一千多年以前已经实施
北宋建国之初，唐五代的进奏院制度保存如旧，而且扩大了范围，除节镇诸州外，各军、监、场务、转运司等，也都在京师置进奏院，其本意是方便朝廷对更次一级地方政府的直接控制，以维护中央集权制度。为此，不仅规定所有的进奏院都设在汴京新城门里，而且还规定了相应的工作程序、编制职称等。各邸的基本职掌是收受本州或本路监司、场务的章奏递交银台司（皇宫收发室）。此外，各邸的进奏官、知后官例于每天早晨集中于大内前待漏院东廊下，领取中央各部门颁发的各种文件，再向各邸所属的地方政府发递。据《职官分纪》卷六，凡“四方官吏、风俗、祥瑞、孝子顺孙、义夫节妇、殊异之事”，也都是各进奏院的奏报内容。反之，对于唐五代以来各地驻京机构侦伺动向传递情报的功能，则竭力削弱。《宋史·吕溱传》记，宋仁宗皇祐四年（1052），广源州地方首领侬智高起兵反宋，“诏奏邸毋得辄报”，就是皇帝下指示，严禁各进奏院向外发递这条消息，足见彼时对各驻京机构控制之严。
迄宋太宗太平兴国七年（982）十月，为加强对各地进奏院的管理，中央又设置了一个“都进奏院”，等于是搞了一个联合办事处，其长官则由中央任命，进奏官们也不必每天清晨去待漏院领取文件了，反正到时候由都进奏院的领导统一分发，但他们向中央递交章奏时，仍持某州或某军进奏院的印记，表示仍然是地方政府的代表。史志类书中关于宋代进奏院的记载特别多，既有趣味又能帮助细节观察的资料，大多散见于稗官笔记。如王明清《挥麈录·三录》卷二记述蔡确“车盖亭诗案”本末，就涉及进奏院。蔡确是神宗、哲宗两朝宰相，曾长期打击排挤故人吴处厚，后来自己也被御史弹劾罢相，出知陈州，再夺职徙安州，尝游车盖亭，吟诗寄意。时任知通利军的吴处厚从别人手里得到了这十首诗的抄本，躲进办公室里细细笺注，说他谤讥垂帘听政的高太后，奏报朝廷。两天后，新授太原府司户的儿子吴柔嘉于赴任途中来探望父亲，吴处厚得意地对儿子说:“我二十年深仇，今报之矣！”柔嘉问知其详，泣曰：“此非人所为。大人平生学业如此，今何为此？将何以立于世？柔嘉为大人子，亦无容迹于天地之间矣。”这一哭，哭出了老头子的悔悟，忙派出几个“健步”，给以赏金，让他们火速追回这份检举书。俟健步们“驰至进邸，云邸吏方往閤门投文书，适校俄顷时尔”。用白话讲，就是前后差一脚。结果“谤诗”成案，蔡确贬为英州别驾，安置新州，死于贬所。由此可见，当时虽然已经实行了各地驻京办事处合院办公，并由中央派人统管，就是现在流行的所谓“平面管理”，但仍有某州某军的地方代表性，如果吴处厚派出的健步能在“邸吏”即进奏院工作人员已去门下省投文之前赶到，还是可以追回撤销的。
明清的中央集权程度最高，自然也有一套完整的联结中央与地方的信息传递和反馈系统。据《钦定历代职官表》卷二一介绍，清代自“国初”便有各省派出提塘官驻北京的制度，提塘官由各省总督、巡抚保送武举人、武进士咨兵部充任，其职责是把各省督抚及提督、总兵官等向皇帝进呈的题本交提塘兵送通政使司，通政使司将题本交内阁后，得在五天内把随本揭帖交提塘官分送有关部、科。此外，各部院与各省督抚、提镇的往来咨文，也由提塘官交发。清人李虹若著《朝市丛载》里，有一份各省提塘的地址，如“直隶提塘在陕西巷路东；河南提塘在香炉营头条胡同路北；山西提塘在棉花六条胡同路南”等，看来是各占一处，互不相关的。
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“三无单位”说编外（1）
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官制中没有的衙署，生活中确实存在，这就是所谓编制之外的政府机构
《官场现形记》开篇未久，便有这样一个场景：家住陕西同州朝邑县乡下的新科举人赵温，在赴省城办理参加会试手续时经过县城，先进城去一位曾经做过监察御史现已退休的王乡绅家里借宿：“下驴之后，便留心观看，只见两扇黑漆大门，铜环擦得雪亮。门外挂着一块‘劝募秦晋赈捐分局’的招牌；两面两扇虎头牌，写着‘局务重地’、‘闲人免进’八个大字，还有两根半红半黑的棍子挂在牌上。大门之内，便是六扇蓝漆屏门，上面悬着一块红底子金字的匾，写‘进士第’三个字。”
因为书上没有任何解释，赵温看不懂，一般读者也不明白：说是衙门吧，“进士第”的金匾已经标明了这是一栋乡绅居住的公馆；说是居宅吧，却又有虎头牌、水火棍、“闲人免进”这一整套衙门的威仪，何况铜环黑漆的大门上分明挂着官署的招牌——这就是古代编外政府机构的一种做派。
编外政府机构或政府编外机构，怎么说都有点拗口，给个简单的定义，就是属于体制之内但又在编制之外的单位，今人所熟悉如某行“纠风办”、某局“史志办”或某街道“三整顿办”等，大抵便是。
撇开《周官》不论，全国统一的古代政府编制，即各级组织机构的设置，以及官吏数量定额和职务分配等诸方面的规定，大概应从秦皇称帝以后算起。汉承秦制，上起三公九卿，下及郡县乡里，一应的职官编制更趋严密；在此同时，由于实际需要而突破统一编制、另设特种机构的做法，就已经出现。比如在产盐地区或手工业比较密集的地区设置盐官、工官等，在“出铁多者”或“有水池及鱼利多者”区域设置铁官、都水官等，借用《续汉书·百官志》的说法，都属于“置吏随事”的机动性安排。机关人员多少，首长秩次高低，皆“随事广狭”，没有准定。比如专家从连云港地区尹湾汉墓简牍中发现，仅西汉时代的东海一郡，就有多处不见于官制和文献记载的盐税和铁政机构，有的秩比县长，有的只设丞和令史，其隶属关系也不一样。正如现在的青年人在把三四十年前的社会生活当历史来研究时，光看党政机关编制沿革，是很难知道还有许多“小组”、“办公室”存在的。等有所知闻后，同样名称的机构，要分清彼此的不同级别和条块隶属关系，也该是一门学问，如“三反领导小组”、“四清工作队”、“一打三反办公室”之类，一样的名称，还有省部地市局处院校不同的档次，要想通过新修的地方志、部门志、企业志之类把这些问题搞清楚，是不可能的。
编外机构的基本特征是：无职官印信、无正规编制、无特定级别
秦汉以后，可稽可征的史料积累日益增多，古代政府编外机构设置情况的基本线索与类型，也显得更加清晰起来。
最为常见的是战争时期因军事需要而突破原有建置，另设统一事权的统帅机关。《三国志》载建安二十一年（216），曹操令本职为陈留、济阴二郡太守的夏侯惇“都督二十六军，留居巢”，就是统一指挥原来互不统属的二十六支部队；夏侯惇随即在居巢组建的司令部，“得以便宜从事，不拘科制”，显然就是一个编外的前敌指挥机构。未几，曹魏和孙吴的关系趋于缓和，这个机构也就随之取消了。
比较起这种无固定辖区的特种机构，在整个魏晋南朝史上更为普遍的是一类有固定区域的编外职官，就是所谓“都督诸州军事”。比如陶渊明的曾祖父陶侃，其官衔为都督荆江雍梁交广益宁八州诸军事，领荆江二州刺史，就是划八个州为一个大军区，他是荆江二州的行政长官，同时又兼军区司令。在魏晋南北朝历史上，这种军区划分从来是区域无定的，有时两三个州就划为一个军区，有时十几个州划为一个军区，完全视军务需要或个人权势随机而定，与这种情况相对应，“都督诸州军事”也就不在编定官制内。最明显的特征，就是没有这种官署或官职的官印。记载魏晋南北朝历史的官修史书上，都督诸州军事的职称随处可见，但是罗福颐先生编撰的《秦汉南北朝官印征存》中，却未能看见一枚这种印章。因为这个缘故，《晋书·陶侃传》记述他晚年上表逊位时，特派其军区秘书长（左长史）殷羡送还给皇帝的家当中，就只有荆江州刺史印传而无都督官印。不过没有官印，并不意味没有这个军区机构，按当时惯例，像陶侃加官太尉这个级别，甚至比他低一两级的小军区司令，就是带有杂号将军称号的刺史或都督，都可以凭皇帝特授的“节麾”“开府”，即自行组织本官编制以外的军府机关。清代史学家钱大昕曾在《廿二史考异》中指出，两晋南朝的这一类小号将军，“若出镇方州，则亦开府置官属，罢镇则止”，即一旦调回，军府组织随之撤销，这又见得不治印章以外，编外机构的另一个特征，便是它的临时性。
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“三无单位”说编外（2）
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编外机构的第三个特征是品级无定。如唐代，凡带“使”字的职官，像节度使、采访使、观察使、团练使、经略使等，都是正规编制里没有的名目，你也没法查到它们的品秩，如同魏晋时的都督，率以本官兼任，本官是什么级别，使府就是什么级别。比如杜甫曾在剑南节度使府供职，长官严武是以从三品的成都尹兼任该职，又加官正三品的检校吏部尚书，故此时的剑南节度衙门级别是正三品到顶。等到严武死后，中央改派从二品的尚书右仆射郭英父继任该职，于是剑南节度衙门的级别随之水涨船高。清代，凡临时增设的编外机构大多称局或处，如善后局、支应局、洋务局，等等。办在省里的叫局，办在地区（道）的也叫局，其首长称总办，通常由从二品的布政使或正四品的道台兼任，机关门前摆什么排场，这个局是什么级别便使人一目了然。第二次鸦片战争时，广州所属诸县在佛山镇设团练局，知府兼任总办，门前只能摆两顶蓝呢大轿，表示此乃隶属于广州府署的衙门。后来在籍户部侍郎（从二品）罗惇衍、太常寺卿（正三品）龙元僖等奉旨接办该局，门前就是改放绿呢大轿了。此时的佛山团练局档次，提升到挂靠广东巡抚衙门，再放在一个小镇上显然不合适了，于是又移往顺德开局，并改称团练总局。与此相似，曾国藩也是以从二品的在籍侍郎身份在湘潭举办团练局的，由于此局的级别高，各级地方政府自然要极力配合。
经济普查办公室、御制文集编纂组、史志编修委员会……形形色色的“特开”单位，不胜其数
发展社会经济，增加财政收入，是承平时期政府事务的主题，不少编外机构的产生都与此有关。北魏宣武帝初年，义阳太守范绍在辖区“广开屯田”，很有成就，皇帝接受尚书令等人建议，特命他为四道六州营田大使，主持整个西道大区的兵屯事务。太守是郡一级长官，当时的州又在郡之上，为平衡统属关系，所以再特加范绍步兵校尉的官阶，这个营田使署便成了编制外的一个特别机构，就是一个大区的军垦总局。又唐初时，监察御史宇文融建议清查天下户籍田亩以堵塞瞒报丁田逃避税赋的漏厄。唐太宗认为这主意不错，马上派他任复田劝农使，另立机构，专门主持这项工作。这个新设置的中央经济普查办公室在宇文融主持下分派专员赴各地指导工作，编制也不断扩大，四年后工作结束机构撤销时，查出隐匿户田八十余万，为国家挽回每年流失客房钱数百万的损失。在此过程中，宇文融本人由从八品下的监察御史逐步升阶至正四品下的御史中丞。
特设复田劝农使署的奏效，开启了后人的思路，诸如盐铁使、转运使、度支使、户部使、租庸使、两税使、出纳使等一系列后来曾在唐朝理财事务中发挥过重要作用的财经类官署，皆为官制阙如的编外机构，有局部性地区性的，也有自上而下层层对应即全局性的，有的还从临时性机关沉淀为长期存在的官署，直到唐朝灭亡。
在谋求经济发展、财用富足的同时，中国又有倡导文治的传统，历代政权多在编制既定的文教部门之外根据需要增设编外的图书编纂和出版机构。视其具体性质，又可以区分为例开和特开两类。以宋代为例，大抵是一个新皇帝登基，就要定期开设称之为“会要所”、“日历所”、“编修敕令所”等各种名目的机构，指定大臣兼任提举（即管理），分别编纂已故君主的诏书敕令、“御制”诗文、治国实录，以及在其当国期间的各项制度和事务等，或供臣属学习研究，或供国史院作修史参考——此为“例开”，就是依惯例定期设置。所谓“特开”，就是为一个项目而特别开设，北宋留下的许多大部头史志类书，都是这种特开编外修书机构的成果，如五代史书局从开局到撤销，历时两年不到，编成《梁唐晋汉周书》（即《旧五代史》）；太平御览书局存在七年不到，编成《太平御览》和《太平广记》；还有《文苑英华》、《册府元龟》等，也都是特开的产品。其中册府元龟书局前后历时八年，已算是时间较长的。洪迈《容斋随笔》记，宋徽宗宣和初年，“罢修书五十八所”，约见当时这种机构之多。
清代的做法与宋代相似，每当新帝即位，便设馆纂修先帝的《实录》、《圣训》，他如记述皇族谱系的《玉牒》，编修各部院衙门的律令则例等，也是一到规定时间，就要“例开”机构修订一次。此外，像明史馆、三礼馆、三通馆、续三通馆、通鉴纲目馆、八旗上谕馆、图书集成馆等专门选题的“特开”机构，不计其数。明史馆自顺治二年（1645）开设，到雍正十三年（1735）定稿，前后历时七十余年，其间几开几罢，领导班子也不知换了几批，却始终是个无官印、无编制、无品秩的编外单位。
编外机构较多产生于改革年代，王安石特开三司条例司主持变法，就是著名的实例
从某种意义上讲，突破编制另设机构，就是一种改革体制的行为，所以引人瞩目的机构增设又特别多见于改革时代，如王安石变法时的“制置三司条例司”，便是一个值得多谈几句的实例。
按北宋前期体制，以沿袭晚唐五代而来的三司为国家财政管理机构，隶属尚书省的户部仅掌接受天下土贡事务，而主管行政的中书门下和主管军政的枢密院，都不能预闻财政大计。宋神宗当国后，擢用王安石为参知政事（即副宰相），实行旨在富国强兵的变法。王安石和知枢密院陈升之商议后，联名打了一个报告给皇帝，要求专设一个制置三司条例司，由改革财政制度入手而促成变法在各个领域的铺开。神宗批准此建议，并委派陈升之、王安石共同兼领该司长官，“所有本司合置官属，许令辟举”，就是允许他们自己组织班底，并赋予“取索三司应于条例文字看详，具合行事件闻奏”，以及“经画邦计，议变旧法”的职权。如是，这个有点像中央政策研究室的新设机构，不仅可以名正言顺地调阅三司一切文件档案，预闻财政，并在事实上成为实行改革的决策机关。
条例司创立后，集贤院校理吕惠卿、前权大名府留守推官苏辙、国子监直讲王汝翼、朐山令刘彝、权都水监丞侯叔献等一批原在京师其他部门或地方政府任职的青年官员，相继被调进该司，包括像程颐这类虽无官职但在士大夫中颇有声誉的社会贤达，也被网罗了进来。后来成为王安石主要助手之一的吕惠卿，就是在调进该司后不久便受到其赏识和倚重的。史载条例司创立于熙宁二年二月，大约从七月起，便有均输法、青苗法、农田水利法、雇役法等一系列新法相继出台，有关三司的年度经费预算也开始编制，就效率而言，应该说是很高的。
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“三无单位”说编外（3）
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但是，熙宁变法从一开始就面临着来自各方面的阻力。在变法派内部，陈升之靠条例司的工作成就益受神宗器重，于当年十月官拜中书门下平章事、集贤殿大学士。既为宰相，他马上要求撤销条例司，这在旁人看来，不啻是爬上墙头后要踢掉垫脚石，所以得了个“筌相”的绰号。神宗想和稀泥，说是过去你们俩一个在中书，一个在枢密院，现在都进中书了，干脆把条例司并归中书如何？陈升之同意，王安石不赞成，道是这个部门的工作，只有专为一司才能早见事功，假使隶属中书门下，势必讨论任何方案都须经过四五个正、副宰相取得一致意见后，才能动笔拟稿，再从草案到定稿，也得走这个程序。宰相们各有日常政务要处理，当然不可能随时围着具体的变法方案开会，则诸事碍滞势不可免；何况条例司拟定的新法，最终还是要经过宰相会议审复才得施行，又何必将此机构并入中书呢？神宗觉得此言有理，便想让王安石独自提举该司，王安石也不同意，坚持必须由中书门下和枢密院各派一人。结果由其推荐，宋神宗改命屡言差役之弊而赞同变法的枢密副使韩绛替代陈升之。这一番争执，似乎颇能证明王安石“拗相”的外号不虚，其实他一定要让条例司接受两府的双重领导，恰恰隐藏着欲使这个编外机构更具有相对独立性的深机。
不过，上述结果仅仅是内部危机的化解。随着变法的逐步展开，外部的反对声浪不断高涨，文彦博、司马光、吕公著等元老重臣更直接提出应立即撤销条例司。其中判大名府韩琦的理由陈述最称透彻：条例司虽然由两府大臣主领，其实已成“定夺之所”，等于“是中书之外又有一中书也”（《宋史》卷一六一）。还有一些居心险恶者编造了不少有关条例司和王安石的笑话，最有名的一则，说是某日盛暑，王安石与程颐等人在条例司谈话，其儿子王雱光头赤膊走进来，问他们在谈啥？王安石说，反对新法的舆论很厉害，正与程君商议。王雱岔开两腿一坐，大声道：“枭韩琦、富弼之头于市，则新法行矣！”这些流言经后人考证，俱属捏造，但在当时颇能蒙蔽许多不明真相者。条例司乃“刻薄小人”和“新进少年”聚集之地，几成公众印象。知谏院吕诲上疏论王安石十大罪状，压轴之罪就是搞条例司，“虽名之曰商榷财利，其实动摇于天下也”。宋神宗挡不住舆论汹汹，终于在条例司创办一年另三个月后下手札撤销了这个机构。作为安抚，各衙门调来差遣的官员，多予提升官阶。最实惠的是那些办事吏员，拨归中书的一概为额外堂后官，拨归枢密院的俱为副承旨，用白话讲就是都得到了一个科长级的身份。
条例司的撤销，本质上是宋神宗向保守派妥协的结果，但是通过新设编外机构以过问财政大权的办法，在往后仍有人袭用。熙宁七年韩绛任宰相时，又在中书省设置过一个“三司会计司”以“总天下财赋”，随其“坐此罢相，局亦寻废”。南宋孝宗初年，在朝廷准备对金用兵的历史背景下，宰相叶颙等经皇帝批准，设过一个由宰相兼制的“三省户部国用司”，历时两年后撤销。宁宗时，权相韩侂胄筹划北伐金国，又借重设国用司将财权抓到手里，但北伐失利，他本人死于政变，国用司再度撤销。
编外机构没有法定官署，解决办公用房的方式五花八门，甚至有“庙宇跟着和尚跑”的奇闻
作为“三无”单位的编外机构，自然没有法定官署，如何解决办公用房问题，以笔者杂览所见，大致有几类方式：一是设在挂靠单位，如清代的四库全书馆就设在翰林院，玉牒馆则设在宗人府，地方上的修志机构多设在官办学校、书院，等等。二是在兼职长官自己的衙署内增加一个办公室，比如唐代的节度使，都是以某州刺史为本官而兼任节度使及观察使，故其办公区内分设节度厅、观察厅和刺史厅，即合署办公。北宋沈括《梦溪笔谈》卷一称，他在鄜延路当地方一把手时，因兼带经略、安抚、总管、节度、观察五个使职，便在延州官署内新设一个“五司厅”，这就是今人常说的几块牌子一套班子。在他是一个精简办事人员和经费开支的创举，但编外单位太多而造成的机构重叠现象由此可见。三是另外开辟场所搞专署，如前述南宋宁宗时新置国用司，因其规模很大，即指定由临安府物设空闲房屋设局。又如清康熙十八年（1679）重开编修明史馆，据兼领监修官的内阁学士徐元文《修史开馆疏》：“昨于十一月间，内务府于东安门内拨有房屋，随经钦天监选择日期，拟于本月十七日开馆。”（《含经堂集》）卷十八）因知也是特辟官署，还由中央天文台选定黄道吉日搞了个挂牌仪式。
再有一种令今人以为罕见而在古时则属寻常的现象，就是机关跟着长官跑。如宋徽宗时，当局以继承熙宁变法名义推行“新政”，曾仿效置制三司条例司的故事，在尚书省内设置讲议司，就宗室、冗官、国用、商旅、盐铁、赋调等各项问题分组研讨，颇似今天的政策研究室，几经开办和撤销。宣和六年（1124）重设时，由宰相蔡京提举，年底，蔡京退休后，仍以“太师致仕兼领，听就私第裁处”（《宋史》卷一六一），这就是在家里开衙了。清康熙时，兼领《大清一统志》总裁官的刑部尚书徐乾学被人参劾招摇纳贿等罪，自请退休回昆山养老，并要求将编书事务带回家干，疏奏报可，于是这个原在北京的一统志馆移局洞庭东山，裘琏、吴璟、姜宸英、唐孙华、刘献廷、胡渭、顾祖禹等许多参修人员都随局南下。据裘琏《纂修书局同人题名私记》，除正式列名的编校人员外，尚有“供事之员，缮书之士，及奔使令之役复三十四人”，看来规模不小。本文开篇所述退休御史王乡绅把“劝募秦晋赈捐分局”的招牌挂在私宅大门上，正属于这类现象。古代，遇有军国大事或自然灾害，常用劝募赈捐的办法弥补财政不足，中央有户部等机关执掌，各级地方政府或指定某部门兼管，或另设临时的劝捐局专司其事。由王乡绅这块牌子揣度，当是陕西、山西一带遭遇天灾，陕西省府特置劝捐总局办理捐务，朝邑县也设立了一个由退休官员提举其事的分局。俗谓“铁打的衙门流水的官”，但编外机构却可以拱出衙门跟随长官走的特例。
这种做派在国人视为司空见惯，外国人就看不懂了。如《镜湖自撰年谱》的作者段光清是咸丰年间的浙江按察使，太平军攻破杭州后，他以“潜逃”罪名受革职处分。新任浙江巡抚因其历任宁波知府、宁绍道台，便委他去宁波开办劝捐局，筹集军费。因为宁波人在上海经商者众多，他又在上海设分支机构，“即在夷场租房子一处，贴劝捐捐条子”，结果马上受到租界当局的干涉——浙江的中国衙门，怎么可以设在上海租界呢？
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“三无单位”说编外（4）
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因事设职和裁冗简政，似乎是一对永远存在的矛盾。机构膨胀的问题未见解决，又冒出一个煞有介事的“精简办”
在既定编制外另设机构，一般都有其实际需要：如魏晋的都督、唐代的节度，皆因原官某州刺史的职任地位与邻州长官一样，另设抬高一等的持节机构，就可以“都督”、“节度”诸州了；或是原设机构的职任已经转换乃至废弛，但有关事务仍需办理，只好另设编外机构替代；或是政府原有的机构无法履行新增加的职能，或不敷临时集中某一方面事权的需要，如中唐之集中财权的三司、清代之办理地方外交的洋务局等，多是以这类缘故开办的。此外，也有原设机构因官吏编制、素质结构等条件限制，不足以完成特定的任务，但为此而扩大机构、增加编制，又无长期性必要，所以便用拨给经费、另设临时性机构的办法作为补充。如隋唐时，修史编书都是秘书省及其直属单位著作局等部门的事务，可是北宋前期，皇帝提出了那么多编书计划，显然已非这些部门力量所及，就特办了许多修书所。当然。也有不少编外机构的设置，纯粹出于皇帝、权臣攫取权利或办事方便的考虑，或者是安插私人即因人设事的需要。
总体上看，编外机构的设置，不仅能给定型化的职官制度注入新的活力，还因其委用人员可以不受品秩资历等条条框框的限制，可以使有才能而资历浅的官员，甚至是原先没有做官资格的人，获得发挥才能的机会。事实上，不少朝代的编外机构，多因为被实践证明功效不错而被后继的朝代吸收为编内机构，如魏晋的都督到了唐代便成职官，唐代的三司到了宋代便成为定制。又如清代的军机处，原先只是几间板屋结构的值班室，最终竟演变成权势煊赫的全国政治中枢，直到嘉庆年间重修会典时，才正式成为编制单位固定下来。凡此，都能映衬编外机构的优势所在。
但是反过来看，编外机构的过多设置也产生不少消极因素。比如用新设机构取代原定机构的职能，却又不裁撤原设机构。像唐代的三司与户部并存，都督与节度并存，显然是没有必要的衙署林立。又如，因为是“三无”单位，品秩无定，关系不明，便难免在运作中出现名不正则言不顺的矛盾。再如特设机构一多，还容易出现叠床架屋、体制紊乱的现象。像前述北宋陈升之不肯继续提举条例司的理由，便是既然身为宰相，理应“无所不统”，岂能兼任一个比六部还低一档的司级单位的领导？撇开其私心不论，道理是有的，可以举另一个例子映衬：南宋搞国用司时，全称是“三省户部国用司”，但所发公文都借用尚书省官印（编外机构无官印），再交给户部实施，实际上就是司级在指挥部级了。从这个角度看，也就难怪保守派同声指责条例司是“中书之外又有一中书”了。明清时，许多编外机构从借用隶属部门或挂靠单位的印信，改为使用长方形的木质“关防”，并用紫墨戳盖，以示与铜质方形及用朱泥钤盖的正式官印的区别，即为总结历史教训后的一个进步。
还有一层更为普遍的情形，就是机构一多，势必加剧人浮于事、经费激增的衙署通病，特别是中央特派在下面的各种编外机构，所有的经费多要求地方财政就地消化。以明代为例，京师的各项基建工程不断，皇家的“特供”需求漫无止境，工部的“坐办”（即物资采购处），以及多由宦官兼领的什么番舶抽分、钞关税务等种种名目之派出机构，到处都是，连衙署用房到卫兵杂役，全要地方提供，况且又是以坐地搜刮为使命，终于成为官民矛盾激化的一个原因。
更为可笑的是，在编外机构沿革史上，还常有假简政名义浑水摸鱼的现象出现。如前述蔡京致仕后曾在私第主持尚书省讲议司，等他再度致任后，宋徽宗下手札，差蔡攸、白时中、李邦彦兼领该司，重点集中为“省冗员，节浮赏”及整顿“紊乱官制”、“节次增损因依”，即专题研究实施机构机简。结果却是三个人一时无法安排的亲戚故旧，都被塞进了这个编外机构里“坐糜禄廪”，直到徽宗禅位也“未尝了一事”。用现代语言说，就是机构膨胀的问题未见解决，倒又多出了一个煞有介事的“精简办”。
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告老还乡说退休（1）
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“七十致仕”的退休制度创立于南朝萧齐。对于多数中下级官员来说，年届六十便是到站下车的界限
北宋真宗天禧某年，知苏州孙冕即将七十初度。僚属们正酝酿着给老领导做寿，却发现他突然躲了起来，还在办公室的墙上题诗一首:“人生七十鬼为邻，已觉风光属别人。莫待朝廷差致仕，早谋泉石养闲身……”用白话来解说后面两句，就是别等到中央根据制度来催你退休，先及早策划安度晚年吧。
官员退休，古称致仕，意思就是把禄位（仕）奉还（致）国君。虽说这个词汇早在战国时代就已经出现在文献里，但世卿世禄在彼时政坛上依然占有优势，所以将禄位奉还国君不可能是普遍现象。但对于那些受贵族委派分职任事的大夫和士来讲，确实有个因生理条件衰退而不胜烦剧的问题，为此，《礼记·曲礼》中提出了“大夫七十而致事（仕）”的建议。随着新型的职官制度自秦汉起得到确立以后，这句出自儒家典籍的论述，便成了历代政府制定人事管理制度的经典性依据，而且常被引用者迳改为“七十而致仕”。
秦朝短命，多数官员还没有熬到七十，便迎来了改朝换代，故首先面临干部老龄化问题的政权应是西汉。因为一切新的制度尚处于逐步完善阶段，所以直到武帝时代，“人生七十”并未成为仕宦的终点。像萧何、曹参、陈平、周勃、张苍直到窦婴、田蚡、霍光等一班前后相继的名相，若非自己托病求去或获罪，没有一个是因为年龄到站而下车的。迄宣帝地节三年（前67），七十多岁的老丞相韦贤“以老乞骸骨”，就是恳求皇上让自己这把老骨头能够归葬故土，得到批准，这才为“七十致仕”开了一个头，故《西汉会要》卷四二为此特书一笔:“丞相致仕，自（韦）贤始。”但是整个西汉乃至魏晋，凡六百余年间，七十致仕似乎始终是一种约定俗成的习惯法，从未形成过一种必须执行的人事制度。魏文帝时年已八十二岁的杨彪还出任太尉，晋武帝时年已八十五岁的王祥犹居三公，大家也不感觉有何不正常。
专家考证，真正使七十致仕成为法典化规定的，是在南朝萧齐时代。（黄惠贤著《中国政治制度通史》第四卷）南齐武帝永明七年（489），御史中丞沈渊表奏:“百官年老七十者，皆令致仕。”从此定为制度。不过仍得经历一个逐渐习惯的过程，如清人所编的《南朝梁会要》和《南朝陈会要》里，皆无“致仕”专条。隋朝重新统一全国后，该制又得重申，隋炀帝规定，“年七十以上，疾患沉滞，不堪居职，即给赐帛送还本郡”（《册府元龟》卷五五），到唐代更写进了《大唐令》:“诸职事官七十听致仕。”（《通典》卷三二）其后宋元明清都因袭传统，将七十岁定为官员必须退休的界限。可能是科举制度愈益完备，造成多数“正途”出身的官员入仕年龄趋向提前之缘故吧，明清时代对一般中低级官员致仕年龄的实际掌握，大多数是超前的。如明代弘治时规定，凡考满官员到部年六十五岁以上者，不予选取，这就是通知你可以申请退休了。清代乾隆时更进一步:各部院属官凡年五十五岁以上者，堂官（即尚书、侍郎等部级领导）在铨叙时，就须详加甄别，不得循例轻易转资。用白话讲，就是假如到了这个年龄段而仍旧停留在郎中、主事一类的司处级台阶上，要想再进步就不容易了。这样，不少文官的退休年龄差不多就提前到了六十岁。
正常退休与“勒令致仕”大有区别。宣统登基后，袁世凯被硬派有“足疾”而强迫病退
年岁以外，因患病不能正常工作，也得告退，如唐代规定，“老病不堪厘务者，与致仕”（《唐会要》卷六七）；元代规定，“若年未及，委有疾病，自愿致仕者，听”（《元典章》十一）；明代规定，凡阘冗有疾者，虽未七十，亦予除名（《明会典》卷十三）。“名岂文章著，官应老病休”（杜甫《旅夜书怀》），此乃诗人下岗后的牢骚话，但大抵道出了在正常情况下，古代官员因年老疾病而按制度退休的事实。需要说明的是，老病致仕是“光荣退休”，此外还有因过失、犯罪或被劾等原因，由朝廷“特令致仕”甚至“勒令致仕”的非正常退休。在一般情况下，这种既非年老亦非患病的致仕，算是为过犯官员或失去君主信任之大臣保全体面的措施。如晚清宣统登基，摄政王决心把军机大臣袁世凯撵出政坛，即硬派他有“足疾”而强迫病退。凡此类致仕，相关的待遇多半要打折扣，有时还责成地方官对其严加监视。
另外也有因得罪上司而被迫退休的。《梦溪笔谈》记，北宋时张詠任成都知府，有位年轻的录事参军自恃是京官外放（即挂职下放），不肯像一般的属员那样对张知府行“庭参大礼”。张詠大怒，说：“唯致仕，乃可免！”小青年也不买账，马上“投牒，乞致仕”。《挥麈录》里也记述了一件发生在宋代的强迫退休故事：陈执中出任陈州郡守，认为录事参军蔡黄裳年岁偏大，不堪职任，要他自请退休。蔡不肯，陈威胁道：“倘不自列，当具牍窜斥！”蔡被迫致仕，就此流寓陈州，在“贫困，饘粥不继”的环境中把两个孩子养大，长子蔡确考中进士，登上仕途。蔡黄裳临终，叮嘱儿子必报此仇。日后蔡确官拜御史中丞，陈执中的独子陈世儒任太湖知县，因事坐狱。宋神宗感念陈执中是老臣，“止一子，留以存祭祀何如”？蔡确坚持要依法处刑，终于了结了借机报仇的夙愿。
身居高位的老干部是国家的宝贵财富，历代都有使之发挥余热的变通方法
基于对元戎老臣治军谋国之丰富经验的特别借重，历代政府在制定七十致仕退休制度的同时，又多为这些老干部的逾限留任做出相关规定。如唐代高品官员，若精力未衰，虽满七十亦可留任。贺知章高唱“少小离家老大回”时，已经是八十有六的高龄了。宋仁宗时，言路对政府老龄化普遍不满，大张旗鼓地宣传七十致仕的退休制度，一时间“高年者俱不自安”。皇帝便下了一道“老臣，朕之所眷礼也”的手诏，陈述老干部是国家宝贵财富的道理，希望“台谏官勿以为言”（《宋史》卷一七〇）。这种变通历代都有，如元代大德七年（1303），重申七十致仕制度时，就特为剔除“用着的有知识老的每”除外，所以大科学家郭守敬当时已过七十，不准他退休。南宋大学问家朱熹也是这样，屡请退休均不获准，最终卒于任上。清代还继承了两宋时让老干部退居二线或退休返聘以发挥余热的办法，如历仕康雍乾三朝的徐元梦，屡求致仕，乾隆不准，道是“徐元梦老成望重，虽年逾八旬，未甚衰惫”，仅让他从刑部侍郎（司法部领导）的岗位上退下来，主持雍正实录的编纂。又如嘉庆初年，工部尚书彭元瑞年老致仕后，又返聘为乾隆实录的总裁，依旧“食尚书俸”。
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告老还乡说退休（2）
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总之，健全人事管理制度和重视发挥老干部的名望与作用，并行不悖，在历史上是有传统的。可是在皇权尚未发挥到明清那般极致的唐宋时代，两者间的矛盾在操作层面上还是难以协调，高龄不退者往往成为言路讥刺的对象。唐宣宗大中十二年（858）元旦，八十岁的太子少师柳宗权率领百官至含元殿向皇上贺岁，只因误读一字，即被御史揪住不放，“罚一季俸料”（《东观奏记》下）。唐懿宗登基时宰相白敏中以病求退，皇帝不许，一定要他留下来辅政，及去世后为他拟谥时，太常博士曹邺竟“责其病不坚退”，定要谥个“丑”字。事实上，这两个人在唐史上还是有劳绩可叙的。又如，北宋神宗死后，继承人哲宗年幼，祖母高太后垂帘听政，起用旧党司马光为相，支持他全盘否定王安石新法，尽罢新党。司马光很聪明，知道这一番政局变动非同小可，一着不慎就会酿成激变，便建议高太后把早已退休还乡的文彦博请出山来，平章军国重事（位居宰相之上可过问一切军政大计的官名，不常置）。果然，这位历仕四朝、出将入相近五十年的老臣一进京朝，便凭其崇高威望压住了阵脚，致使“元祐更化”得以顺利推行，一大批过去因反对变法而遭贬黜的旧党人物，皆得重新起用，其中也包括那位会玩政治幽默的刘攽。岂知他秉性不移，又嫌文彦博八十四岁还在位子上不合制度。某日，翰林学士郑穆以年有七十三岁为由，申请致仕，他说不该批准，且留七十三陪伴八十四。有人把这番怪话传给文彦博，气得老相国两眼直瞪（《明道杂志》）。
