Dulany, Daniel.Considerations On The Propriety Of Imposing Taxes In The British Colonies: For The Purpose Of Raising A Revenue, by act of Parliament.Jonas Green, 1765,p.15.Greene, Jack P.The Constitutional Origins of the American Revolution, Cambridge University Press, 2011, p.58.
不过，这些殖民地的居民在承认附属关系的时候也留了个尾巴。马里兰殖民地律师丹尼尔·杜兰尼（Daniel Dulany）在其著作《对在英国殖民地征税正当性的思考》（Considerations on the Propriety of Imposing Taxes in the British Colonies）中说，“国王、上议院和下议院所享有的最高权威”可以“在任何必要的时候，恰当地被用于保障或维系殖民地的依附地位”，但是，“依附关系的存在，可以不以绝对的附庸和奴役为条件”。 早在1721年，殖民地的一位重要人士杰里迈亚·达默（Jeremiah Dummer）也曾委婉地表示，不列颠议会固然有权力为所欲为，“但这里的问题并不是权力（power），而是适当（right）与否”，“权力越大，行使起来就要更谨慎才对”。 这样，大多数殖民地居民其实是把主权区分为理论与实践两层，承认英国在名义上的主权，但是要求当局尊重在实践中形成的权利边界。正是因为如此，在印花税危机期间，“殖民者划清了征税和立法之间的界限”，“他们否认英国议会有为了岁入向殖民地征税的权力，但不否认其对殖民地立法的权力”。这种看似矛盾的举措是故意为之的，实际上等同于某种主权分享协议。
问题在于，俏眉眼做给瞎子看了。英国议会坚决主张名义主权的无限性。当时英国最著名的法学家布莱克斯通也说，在每一个国家都有，而且也必须有一个至高无上的、不可抗拒的、绝对的、不受控制的权威。按照英国宪法，这个至高无上的权力就归属于国王、上院和下院。因此，议会的法案对于北美殖民地具有普遍约束力，不分征税和立法。格林指出，大部分英国本土人民认为，帝国内部不存在权力的分配，而是一个单一国家。中央可以体谅边缘，但“体谅”就只是“体谅”。
今天我们看那个时候双方的政治争论，充满了“自由、权利、主权”这样的字眼，大家都义愤填膺得很，其实捅破这层窗户纸，说的就是一个问题：英帝国的国体尴尬，就像一个巨人穿着一个小孩的衣服。当时其实有一些人已经看到了问题的紧要性。马萨诸塞殖民地总督托马斯·伯纳尔（Thomas Pownall）在其著作《殖民地管理》（Administration of the Colonies）中说：
转引自查尔斯·霍华德·麦基文《美国革命的宪法观》，田飞龙译，北京大学出版社，2015，第150—151页。
大不列颠不应再被视为仅仅是这个小岛的王国，连带着诸多作为附属品的省份、殖民地、定居点以及其他外来部分，而是应当作为一个庞大的海洋体系，包容我们在大西洋和美洲的全部属地，联合成一个单一的帝国。
问题是，看到归看到，怎么联合却基本上无解。这里并不是说不列颠的国王和重臣就想坐在北美人身上作威作福，困难出在客观条件上。
Maseres, Francis.Considerations on the Expediency of Admitting Representatives from the American Colonies into the British House of Commons, London, 1770, pp.9-15.
首先，如果说“纳税”的前提是“代表”，那么让北美向不列颠议会直接派出代表（也就是第一个方案），是不是就能解决问题？当时已经有一大批人提出这个建议，用其中一人的原话来说，就是“（只有这样才能）给双方带来持久和切实的好处，或者我应该这么说，避免双方彻底毁掉自己”。
然而，答案是不能。这并不是说不列颠议会不会愿意，他们以前已经做过一次（1707年苏格兰就向英格兰议会派出过代表）。情势要更复杂。真正的问题在于，英国的议会体制是多数民主制。现代政治学通常认为，这种政治体制将政治权力集中到多数当选派手中，假如一个社会中多数和少数之间的界限相对固定，那么这种政治体制与程序很容易造成多数合法的政治垄断。因此，在一个分裂社会（divided society）中实行这种体制，有时非但不能弥合分歧，反而会促进冲突的激化。在英美问题上即是如此。不列颠太大，北美太小，即使按照人口、财富与税基平等分配议席，殖民地的代表都只会构成国会中的少数，根本无法在不列颠议会中形成平衡。
Reid, John Phillip.Constitutional History of the American Revolution, Volume IV, The Authority of Law, The University of Wisconsin Press, 2003, p.105.
马萨诸塞议会承认：“我们不想要国会代表，原因在于我们不认为殖民地将得到平等和充分的代表。如果不平等，那就根本没有效果。” 宾夕法尼亚殖民地当时有份报纸刊登了一封读者来信反对向国会派出代表，信上是这么说的：
“The Objection to American Representation in Parliament,” in Edmund Sears Morgan,Prologue To Revolution: Sources And Documents On The Stamp Act Crisis, 1764-1766, The University of North Carolina Press, 1959, p.90.
在国会有代表能对我们有什么好处呢？除非不列颠和殖民地的利益一致，那么在国会有代表才有意义。在这个（设想中的）国会里，绝大多数人，家在不列颠，利益也在于斯，事务又是通过多数票决来决定的，如果我们期望美洲的利益（同他们的利益相反）能够得到考虑，那会是很荒谬的，荒谬程度如同期望从一个在争端中自任法官的人手上获得公正差不多。
Hechter, Michael.Internal Colonialism, The Celtic Fringe in British National Development,1536-1966, University of California Press, 1975, p.73.
北美人对不列颠的这种揣摩未必是空穴来风。日后，1801年，英格兰决定同爱尔兰合并，让爱尔兰派出代表进入英国国会。一位英国官员在同首相小皮特的通信中说：“让爱尔兰人在650人的议会中有100人，他们在议会中也做不了什么事情，但是却能让爱尔兰人承认其权威……这次的合并是防止爱尔兰变得太强大的唯一方案。” 北美人的担心是有道理的。
这里的另一处关节是，英国的政治结构中缺少对地方的特殊保护机制。根据英国的政治传统，中央议会主宰一切，它可以对一切立法，地方只能一体禀从，绝无讨价还价的余地。既没有成文宪法（也就没有宪法法院），也没有其他政制可以对议会稍加制约。北美人可能觉得，假如向议会派出代表，就等于给不列颠开出了一张没有限额的空白支票。
当然，如果仅仅是多数民主制的问题，政治上倒也有变通的办法。比如，我们在第一章提到美国政治学家利普哈特在1968年总结先人实践，提出了“协和民主”的想法，主旨是让多数与少数共同分享政权。但这套办法的问题在于，应用的范围有限。大体而言，小国寡民，内部分化不要太多元，且各群体人口、实力不过分失衡是先决条件。像英国这种大帝国，就没法用了。
说到底，殖民地真正需要的，不是“平等”，而是“特殊”。仅仅向英国国会派出代表，并不能给予殖民地特殊的保护。正因如此，尽管殖民地“无代表不纳税”的口号喊得震天响，但实际上却没什么行动。这是一个原则和现实冲突的死结。
如果只是在中央层面派驻代表行不通，那么联邦制呢？
联邦制要行得通，一般的政治学智慧认为需要满足以下几个条件：一，有一个超越各邦之上强而有力的行政机构可以对各邦的可能冲突进行调节。英帝国做不到这一点，因为无论是在不列颠还是在北美，人们对王权都有很强的防范心理。国王很难违背任何一个立法机构的意愿，强行执行可能不受一部分人欢迎的政策。二，各邦的实力最好大致相等，或差别不太大。这个条件也无法满足，因为整个帝国的国力分布太不平衡，不列颠独大。三，成员数最好能超过5个，成员数太少的话，就不存在合纵连横的可能性，大邦和小邦之间的政治冲突会过于直接。这个英帝国也做不到，成员数不够，够分量的只有3个——英格兰—苏格兰、爱尔兰和北美。从历史经验来看，双元联邦均以解体告终。
Greene, Jack P.The Constitutional Origins of the American Revolution, p.132.
有人在1768年提出，可以集合不列颠、爱尔兰、北美诸殖民地、西印度诸岛，成立一个帝国议会，专门负责帝国总体事务（整体防务、规制商贸和海洋等），然后各地保留自己的议会，自行处理一切内部事务（包括收税）。 这其实就是某种联邦方案，用限制国会权力范围的方式来缓解殖民地被多数压倒的焦虑。但是这个建议通不过不列颠这关。如果说吸纳殖民地代表还在国会的考虑范围之内（1778年一支不列颠国会的代表团被派往北美，向大陆会议提出和解建议，正式提出在不列颠国会中容纳北美），但将自己降为一个帝国总议会的下级机关是决不会接受的。
比较有希望的设计是，建立某种倾斜性联邦制度，既承认不列颠的上级领导地位，又给予北美对其领土的某种专属控制。在1775年召开的大陆会议上，宾夕法尼亚的代表盖洛韦（Joseph Galloway）就曾经提出过一个这样的方案，根据他的方案，在北美十三殖民地上将会建立一个北美殖民地总议会，凡不列颠议会涉及北美事务的立法，该议会拥有否决权；而该议会对北美事务的立法，不列颠议会也拥有否决权。还将设立一位总统或主席，由英王任命，由他来负责北美的行政领导，由总议会对其进行监督与制约。简而言之，这个计划中，北美总议会和不列颠议会将构成大英帝国在北美领土的上下两院，具有相互否决权，即帝国全局事务由不列颠负责（也就保住了不列颠的面子和主权），而北美也能够保证某种程度的政治安全。
不过，这个方案也没有被采纳。这样，北美在帝国之中的政治地位就始终是“妾身未明”。平时还好，一旦危机爆发，北美和不列颠都要为此担心。英美征税冲突爆发之后，英美双方放到谈判桌上的东西虽然很轻，一点小钱而已，但双方看得都很长远。在北美人看来，这些小钱背后是殖民地的自治和人民免于暴政干涉的自由；在不列颠的主政者看来，则是帝国的存亡、不列颠的安全与福利。任何议题，都被双方以这些标准来考量；每一件事务，都会被上升到宏观高度进而评估它将来的可能损益。双方都小心谨慎，生怕对方提出的要求是推倒的第一张多米诺骨牌，这极大地限制了双方的眼界与手脚。
这样，事情就闹掰了。许多殖民地的居民干脆宣称自己服从英王，但并不受英国议会的控制，英帝国应该是一个邦联政体，“通过对共同君主的政治忠诚和普通法联系在一起”（富兰克林语），而“国王一部分领地的臣民”不可能合法地主张对“国王另一部分领地的臣民拥有主权”。格林指出，这一立场背后的假设是，英国议会只能对不列颠立法，它不能单方面改变帝国宪制，其权力本身是有限的，也要受到帝国宪制的限制，而且据殖民地居民的意见，这个帝国宪制是在光荣革命之前就确立了的。
英国议会当然不服，因为英国议会在英国国内的主权地位是通过革命好不容易才得来的，殖民地的这一主张不仅仅是对英国国体的侵犯，也是对议会制政体本身的侵犯。他们认为，“殖民地关于帝国结构的理论是一种危险的倒退”，对议会民主造成了冲击，从而增加了王室权力。他们宣称，如果殖民者拒绝服从英国议会，他们就“不再是臣民，而是自称拥有全部主权的反叛者”。这样，双方就谈崩了。
格林指出，从殖民地的角度来看，他们只是要求英国政府放弃追求“徒劳的无限主权幻象，这并不是人类的目标”，而应当满足于“一种节制的、实用的、可理解的权力”。换句话说，他们希望能够得到某种联邦安排。但当时的英国议会，明显缺乏这种政治想象力，无法理解边缘地区合理的政治担忧，也无法构想一个新的帝国秩序。英国是一个帝国，但帝国的主导者还是在用民族国家的眼光来衡量这个世界。于是，政治对抗乃至革命就必不可免了。
* * *
总之，英美之间的政治纷争在相当程度上来源于这么一个事实：在一个正式帝国中，英美双方都无法找到合适的位置，却又强求帝国的制度化，那就只有诉诸武力一条路了。但是，不列颠也没有全心全意地投入一场征服战争。战争早期，英军打的是以战促和的主意，并没有投入足够的兵力，也就没有抓住北美起义初期的脆弱时刻。到了后期，则是兵疲帅老，国会又不肯掏腰包，也失去了国内民众的支持，于是只能认输了事。
美国革命对大英帝国的影响是极深的，从某种程度上说，它向帝国统治者展现了一个正式的帝国将会遇到的结构性困难，而这种困难是无法通过投入资源加以克服的。
三
帝国改革运动：1837—1869
郭家宏：《从旧帝国到新帝国：1783—1815年英帝国史纲要》，商务印书馆，2007，第154页。郭家宏：《从旧帝国到新帝国：1783—1815年英帝国史纲要》，第59页。
经过美国革命一役，不列颠的统治者知道厉害了，帝国税收计划被置诸脑后。小威廉·皮特指示：“应该避免出现类似以前发生的那样的误解，议会不再强行征收有关加拿大的税收……在这种情况下，税款的征收处置应该由他们自己的立法机关决定。” 这种灰心丧气甚至到了“十年怕井绳”的地步，在要不要建设新的殖民地的问题上，美国革命之后的重要政治人物谢尔本勋爵甚至这样说：“在经历了北美所发生的事情后，再来考虑殖民地似乎有些发疯。”
不再尝试从殖民地获得直接税收，并不意味着帝国放弃了对殖民地的管理。如何维持这个帝国，仍然是摆在英国统治者面前的一个问题。当时大英帝国有三条路可以选：一是整饬纪纲，以行政人事来贯彻帝国统一。二是任由某些殖民地独立，选择成为一个“小英格兰”。1849年以后，《航海条例》（这部法律使不列颠掌握对帝国贸易与生产的垄断）被废除，重商主义方略被自由贸易政策所取代，如此就更没有经济理由来维系对帝国的掌控。最后一条路则是找到一种中间方式，来调和结构上的矛盾。
帝国首先尝试的是第一条路。美国革命后，英国官员大体上得出的结论是，北美十三殖民地获得的自由太多，而不是太少，因而应该加强行政管控。然而，问题的根本在于，大英帝国的政治领导人无力解决帝国政制的核心困境，他们既不准备在议会至高无上的原则上妥协，也不能设想一个基于平等联合或伙伴关系原则之上的帝国。英国当时的对策，是借人事政策来控制地方。具体而言，就是增总督之权，以昭彰存在，与世家共治，拉拢、分化地方。
这套方法的范例与效果在加拿大表露得最明显。1791年，英国提出《加拿大法案》，根据该法案，总督的权威大大增强，他直接向英国主管殖民事务的部门负责，可以否决立法，可以解散地方议会，其薪俸也不受地方议会控制。在实际操作中，为了稳固总督的权威，总督任命一小群地方高层人士主持行政与立法委员会，主导殖民地事务——这是为了培养殖民地的亲英“贵族”阶层。这些人多半出身世家，是国教上层人士以及有英国联系的大商人和地主，他们借总督权威把持地方，总督也要依赖他们才能顺利行政。
在该法案中，原魁北克被划分成了上、下加拿大两个殖民地，下加拿大的主体居民是本地的法裔，上加拿大则交给了效忠派。正如上面提到的，这两个殖民地虽然都有民选议会，但是行政权和立法权实际掌握在总督所任命的（由政治寡头所组成的）行政委员会和立法委员会手中。同日后德意志帝国议会一样，殖民地议会是一个“没有政府的议会”。
下加拿大的情况同上加拿大还有不同。在民众/寡头之争中还掺杂了分量很重的族群冲突色彩。英裔人群在该地是少数派，站在总督与行政机构一方，法裔人群是多数派，站在议会一方。
到了19世纪早中期，这两个殖民地都出现了政治改革运动，要求在本地建立“责任政府”（responsible government），即本地政府向本地负责。 最激进的一批改革者，在上加拿大是威廉·莱昂·麦肯齐（William Lyon Mackenzie），在下加拿大是路易斯—约瑟夫·帕皮诺（Louis-Joseph Papineau），他们甚至打算完全脱离英国的统治，建立一个共和国。
战争与殖民部大臣约翰·罗素（John Russell）在英国议会中如此说道：“如果加拿大人坚持认为，一个服从于议会的民选立法委员会和一个行政委员会是绝对必须的，那么不用多久，他们还将会有一个他们自己任命的总督。如果这就是下加拿大议会的提议，那它无异于要求这些殖民地从母国的完全独立。”转引自张本英《自由主义与加拿大宪政改革》，《安徽史学》2004年第6期，第7页。
随着时间的过去，改革派越来越感到沮丧与失望。1834年，帕皮诺起草了一份决议（Ninety-Two Resolutions），列出了改革派的种种不满，提出改革计划，并在末尾含蓄地威胁要效仿美国革命。1837年，英国政府终于做出回应（Russell Resolution），断然拒绝了改革派的每一项要求，这使得激进分子断定，再也无法通过和平手段实现宪政改革。
Oueliet, Fernand.“The Insurrection,” in Francis, R.Douglas, and Donald B.Smith, eds.Readings in Canadian history: Pre-confederation.Vol.1, Nelson Thomson Learning, 2002.
使情况变得更糟糕的是，那几年的经济形势并不太好。下加拿大的农业状况形势严峻，这使许多农民负担了债务，引发了仇恨和不满。掌握本地政治领导权的法裔领主们希望能够把农民的怒火转向英国官方，以免农民攻击本地的领主土地制度。法裔农民本来就敌视英国移民和商人，视之为可恨的竞争者。专业人士则担忧英国文化的入侵。 在上加拿大，伐木业和货币危机也接踵而至（尽管没有下加拿大那么严重和顽固）。到1837年英国政府做出回应的时候，整个加拿大的经济正好处于谷底。这些因素都被转移到了政制层面，改革派与保守派的地方冲突变得越来越极端与频繁。
激进分子们觉得自己别无选择，只能发动起义。但是他们并没有一个统一的起义目标。有的人对英国彻底失望，认为除革命外别无选择。有的人则认为要以打促和，通过诉诸武装叛乱迫使英国修改其殖民政策。接下来的场景非常像历史中的美国革命——在下加拿大，首先是城市与农村地区的大型集会（在集会上，激进分子散发《人权宣言》），接着是种种进口商业抵制行动（包括走私），最后则是暗中集结武装志愿者。起义者们的组织名称也颇类似美国革命，名为“自由之子协会”。
起义分别于1837年的11月和12月发生在下加拿大和上加拿大。但说老实话，无论麦肯齐还是帕皮诺都不是革命领袖的料（两地也没有协同与配合），尽管两地对政府有很深的不满，但是他们的组织与策略都极为粗疏（各自组织了几百武装低劣的人马），面对政府军的镇压一触即溃，革命领导层也随即逃亡，起义就此失败（尽管麦肯齐之后曾组织人员多次从美国出发骚扰边境）。
同之前的革命呼声比起来，具体的革命过程可以说是典型的虎头蛇尾。一方面，效忠于王权的传统仍然植根于加拿大各殖民地社会之中，这使得总督能够轻松动员足够多的保王党民兵进行镇压。另一方面，英国对加拿大的统治其实并不严苛，上下加拿大几无赋税可言。这使得革命还只是一种“手段”，而不是“目的”本身，革命者本身并不坚决。
然而，这些同其他革命相比近似玩笑、在军事层面微不足道的暴动，却在相当程度上震动了英国当局，因为这是在美国革命之后发生的第二次重要的殖民地抗议活动，标志着美国革命后的帝国政治实践（经济松、政治紧）再次破产。
应该承认，这些政治家是睿智老练的，不会因为“有兵在”就放下全部的忧虑，也不会认为暴力是维系国家的有效方式。帝国必须寻找一条新路。
这条新路从德拉姆勋爵（Lord Durham）被任命为英属北美的大总督与高级专员开始。德拉姆勋爵是世家子弟，贵族中的贵族，富翁中的富翁，但他选择成为一名自由主义政治家，帮忙起草了1832年的改革法案（扩大选举权），有“激进杰克”的外号。
据说其人很不好相处，专断、虚荣。但时人都觉得他会当上帝国首相。所以加拿大起义爆发后，时任帝国首相的墨尔本勋爵认为，需要将德拉姆勋爵送到加拿大去，以免他在政治上造成什么麻烦。在犹豫多时后，德拉姆勋爵才接受了这项任务。他在加拿大待了5个月，然后因为在处置叛乱者的问题上同内阁起了龃龉，愤而辞职。在就任期间，他与其助手已经完成了《关于英属北美事务的报告》（Report on the Afairs of British North America，Durham Report）的大部，在归国之后就在报刊上予以发表。
后世的政治家与史家都对其赞不绝口，认为德拉姆勋爵的这份报告是帝国转向的关键点，也是日后英联邦的理论源泉。这份报告内容繁杂，涉及多个方面，大致说来有两个主要关注对象，一是英法裔人群在下加拿大的争端，二是加拿大各殖民地政府体制的弊端。
在该报告总结部分，德拉姆写道：
我已经描述了社会构成中所存在的不幸分裂因素的运作情况，也描述了由不健全的宪法体制所造成的混乱……我没有必要费心去证明，这种状态是不能持续下去的。……英国体制有力量来纠正现有的罪恶，并给这些地方创造一种任何其他国家都无法给予的福利。不是在法律的恐怖中，也不是在我们军队的威力中，才能找到安全和体面的联系纽带。它存在于那些英国制度的有益运作之中，这些制度将自由和文明的最大发展与英国世袭君主制的稳定权威联系在一起。……我毫不怀疑，如果英国政府选择不惜任何代价保住其殖民地对其的依赖关系，它能够实现其目的。我相信它有办法征召一部分人民对抗另一部分人民，并用正规部队驻守加拿大，足以威慑一切内部敌人。但即使这样做，也需要付出巨大的代价，也万分冒险。……如果我们的政府体制不改变，现在盛行的不满情绪就会蔓延和发展。随着保留这些殖民地的成本增加，它们的价值将迅速减少。如果通过这种手段，英国民族满足于保住一个贫瘠的、有害的主权，它只会冒着外国侵略的风险，让一个遥远的附属国面对一个强大而雄心勃勃的邻国——侵略者将不会遇到抵抗，而是更可能得到一部分常住人口的积极合作。
……我认为，不是通过削弱而是通过加强人民对政府的影响，不是通过扩大帝国当局对殖民地事务细节的干预，而是将其限制在比迄今为止规定的还要窄得多的范围之内，就能在长期存在分歧的地方恢复和谐，就能在这些省的行政管理中引入一种全新的稳定性和活力。……王国政府必须服从代议制机构的必要后果，如果它必须与一个代议制机构一道执行政府任务，那么它就必须同意通过该代表机构所信任的人来执行之。
……我知道有人坚持认为，在母国建立了和谐、良好政府的原则不适用于殖民地。有人说，殖民地的行政管理必须由个人来执行，而不必考虑殖民地人民的意愿。殖民地必须执行国内当局的政策，而不是人民的政策。如果殖民地能任命所有行政官员，实际上将不再是附属的。我承认，我提议的制度实际上会把殖民地的内部行政交到殖民者自己的手中。我们长期以来已经把制定法律的权力完全交给了他们，因此，我们应该把执行法律的权力交给他们。我非常清楚我们殖民地所具有的价值，也非常清楚我们与他们保持联系的必要性，与此同时，我不知道在什么方面值得我们干涉他们的国内立法，而不影响他们与祖国的关系。那些跟我们相关的事务是很少的。政府的宪法形式、对外关系，以及与母国、其他英国殖民地和外国的贸易，还有公共土地的处置，才是母国需要控制的几件事。帝国立法机关的权威、殖民地从我们这里得到的保护、我们的法律为其贸易提供的有利条件，以及英明的殖民制度将给予殖民地的互惠利益，现已充分确保了这种控制。在这些方面，殖民地继续与帝国保持联系而获得的利益就会保障它居于完全从属地位。母国政府的无理干预，颁布法律管理殖民地的内部事务，或挑选执行这些事务的人员，当然没有得到加强，反而大大削弱了（殖民地对母国的依附关系）。
Lucas, Charles Prestwood., ed.Lord Durham’s Report on the Affairs of British North America.Vol.2, Clarendon Press, 1912, pp.277-282.
……我很清楚地知道，许多人，无论是在殖民地还是在国内，都对我所建议的制度相当警惕，因为他们不信任那些最初提出这一制度的人，他们怀疑这些人有不可告人的意见——这些人敦促采纳这一制度，只是为了使他们能够更容易地颠覆君主制度，或主张殖民地的独立。然而，我认为，这些不可告人观点存在的程度被大大高估了。我们不能把每一个对失望之情的鲁莽表达都看作是对现有宪法的固有厌恶。我自己的观察使我确信，北美殖民地所有英国人的主要感情是对祖国的忠诚。我认为，无论是人民的利益还是感情，与一个明智和普遍管理的殖民政府都是相容的……
“一个责任制政府（也可被称为内阁或代议制政府）制度中，正式的国家元首，不管是国王(或女王）、总督还是副总督，必须始终根据部长们的‘意见’（即指导）行事。”参见彼得· W.豪格著、甄树青译《加拿大责任制政府》，《外国法译评》1996年第2期，第50页。
大体而言，德拉姆勋爵在这个问题上的建议是：一，本地的行政事务应该向本地议会负责，总督在殖民地的角色向英国国王看齐，其任命的官员应获得本地议会的认可、承认，即实现某种责任制政府（Responsible Government） ；二，中央管辖事务应该跟地方有所分离，除外交、对外贸易与公共土地的分配之外，其他事务都应该交给地方处理，中央不再干预。
史家多指出，德拉姆勋爵这份报告尽管在后世受人推崇，但在当时却反响寥寥。一是这份报告中所提出的政治解决方案（授权加分权）并不是什么新鲜概念，辉格党在之前就已经多次鼓吹；二是无论在英国本土，还是在加拿大，这份报告都面临相当多的反对意见，其中一个重要的反对意见是，德拉姆勋爵的想法虽好，但实际上却有一些漏洞，使之无法操作。
转引自Martin, Ged.The Durham Report and British Policy, A Critical Essay (Cambridge Commonwealth Series.) , Cambridge University Press, 1972, p.54。转引自 Wood, Anthony.19th Century Britain, 1815-1914, Longmans, 1960, p.207。转引自Martin, Ged The Durham Report and British Policy, A Critical Essay, p.54。
漏洞之一。德拉姆勋爵认为总督应该任命本地议会认可的行政助手，但这会带来一个问题：总督的责任对象不明。1843年，维多利亚女王的丈夫阿尔伯特亲王指出：“如果总督在宪法上被要求根据责任政府的建议行事，他又怎么能遵照女王政府认为适宜的指示呢？” 罗素则说得更明白：“这样，就可能发生总督同时接到女王指示和殖民地行政委员会建议的事，而两者完全是不同的。如果他遵从来自伦敦的指示，他就完全没有履行自己的宪法责任；如果他服从来自行政委员会的建议，那么他就不再是一个从属的官员，而是一个独立的君主。” 英国政治家乔治·康沃尔·路易斯爵士（George Cornewall Lewis）在1841年的论文中也写道：“如果母国政府治理其依附地，（依附地）的代表机关就不能实质上治理它，反过来也是这样，如果代表机关在实质上治理依附地，那么母国政府就不能在实质上治理它。” 简言之，他们都认为，一仆不能侍二主。
漏洞之二。德拉姆勋爵建议把帝国事务与殖民地事务分离，前者交给英国政府全权处理，后者则由殖民地自己负责，认为这样就能消弭中央与地方的争执。但这实际上也是做不到的。拿对美关系来说，如果纯由帝国处置，必定会引起与美国接壤的英属北美各殖民地的不满，因为对美关系与各殖民地的内政息息相关。此外，即使能够分离开来，又如何保证殖民地议会不会扩张其权限到“帝国事务”上来呢？毕竟并不存在一个帝国成文宪法，也没有一个帝国宪法法院来从制度上予以约束。历史上，当加拿大建立责任制政府之后，确实很快就突破了德拉姆勋爵设置的这些界限：1846年，加拿大实际上获得了自定关税的权力；1853年，帝国放弃了对殖民地公共土地的分配权；1854年，加拿大建立了民选上院，实际上有效地控制了其政治体制的设计。在这些议题上，英国政府实际上都采取了保全面子，但实质上退让的做法。
德拉姆勋爵认为，“帝国立法机关的权威、殖民地得到的保护、英国法律为其贸易提供的有利条件，以及殖民制度给予殖民地的互惠利益”，自然会保证殖民地对英国的依附关系及英国的上级地位。英国历史学家格德·马丁（Ged Martin）却在其著作中尖刻地批评说：德拉姆勋爵有些想当然，“帝国立法机关的权威”不过是场面话；英国在殖民地土地制度上的作为在相当程度上推高了殖民地的土地价格，从而导致了殖民地人民的不满；英国为加拿大提供的安全保护（主要是针对美国）利弊难知。唯一说得上的就是英国跟加拿大的经济联系确实能够维系双方关系，但是英国并不是唯一能够给加拿大提供市场的国家，因为加拿大旁边就有一个新兴的经济大国——美国。实际上，德拉姆勋爵自己就在报告中一再点出加拿大人对美国繁荣的艳羡之情。
殖民地政治的改革派对这些批评有一个在我看来不成熟的反驳，是这样的：既然反对者说如果一个殖民地议会拥有对本地的行政领导权就相当于独立的话，那么当初就不应该设立议会，因为议会就是用来治理本地的。既然有了议会，就要赋权给它，否则就等同于愚弄，只会激起更多的冲突。此外，虽然现在说是帝国在治理殖民地，但是地方遥远，而中央又与殖民地非常隔膜，这导致帝国对殖民地的领导权被殖民部和殖民地方的权贵所篡夺。参见Burroughs, Peter.Colonial Reformers and Canada, 1830-1849.No.42, McClelland and Stewart Limited, 1969, pp.148-150。
综上所述，德拉姆勋爵所提出的“责任制政府”解决方案确实问题重重。尽管他和他的同志做了辩解， 但老实说，这些辩解都不算成功。一个核心难题始终都没有办法得到回答：如果地方获得了对自己立法、行政近乎全面的控制权，帝国该怎么保证地方对中央的依附关系，以及该怎么安排两个权力中心之间的关系呢？
吊诡的是，这么一个在理论上充满漏洞的方案，居然在几年之后就实施了下来。1846年，格雷伯爵（Earl of Grey）出任殖民部大臣，他指示新斯科舍殖民地的总督在责任制政府的原则上组织政府。1848年，新斯科舍与加拿大（由上、下加拿大合并而成）均成立了责任制政府。随后，爱德华王子岛（1851年）、新不伦瑞克（1854年）和纽芬兰（1855年）也相继确立了此项制度。那么问题就来了，为什么英国实施了这个在逻辑上行不通的方案？
另一个传统答案是，正是一系列英国激进主义者解放殖民地思想的传播导致了英国帝国观的改变。他们认为殖民地如同子女，早晚要成熟离开家庭，帝国的分裂是迟早的事情。这一答案很早就受到广泛批评，认为其夸大了当时激进主义者的影响力。参见Burroughs, Peter.“The Determinants of Colonial Self-Government.”The Journal of Imperial and Commonwealth History, 6.3(1978), pp.314-329。还有一个传统答案是约翰·曼宁·沃德（John Manning Ward）提出来的，认为是英国当时的宪政改革使得国王和议会之间的权力平衡发生变化，英国本身的责任制政府据说是在19世纪三四十年代才正式形成。英国人接受了，就不能反对殖民地也根据同样的原则成立政府。在我看来，这个解释也不够。原因是在英国本土，责任制政府解决的是议会与国王之间的关系，但是在加拿大，责任政府则主要针对的是母国与属地之间的关系。一个民主政府完全可以在母国采取民主制度，而在属地施加专制统治，其作为并不必然一致。参见Ward, John Manning.Colonial Self-Government: the British Experience, 1759-1856,Springer, 1976。
对前述第一个问题，最正统的一个答案就是英国贸易政策转变导致的“帝国冷漠” 。在一系列著作中, 学者们（C.A.Bodelsen,1924; R.L.Schuyler, 1945 ；T.O.Lloyd, 1984）认为，引入责任制政府是英国采用自由贸易政策的必然结果。
19世纪40年代，英国正处于工业革命的全盛期。自1832年议会改革以后，一个新的政治力量已经上台，他们代表的不是地产、金融和航运集团的利益，而是新兴工业集团的利益。当这些英国实业家看向帝国，他们看到的不是国家荣耀，而是旧利益集团的专营垄断，是重商主义对市场的扭曲，以及高价的进口原料。
新兴工业集团这么认为是有理由的，在此之前，英国对其殖民地奉行重商主义政策，打压殖民地的某些产业，扶植另外一些，目的并不全在建立某种母国—殖民地差序经济格局（殖民地成为母国的原料产地和市场），也在尽可能内部化经济活动，使国内各产业互补。这是那个举目皆敌的争霸年代的自然产物。后来，殖民地的某些产业实际上成了横跨英国/殖民地的某种联合利益集团，其盈利在相当程度上要依靠帝国的关税保护，比如西印度群岛上的蔗糖业、好望角的葡萄酒业、英属北美的航运木材业等。从新兴工业家的角度来看，这些自然是要取缔的对象。
对老人来说，帝国意味着统治荣耀和儿子的海外就业机会，但对新人来说，帝国则是一笔亏本买卖。从1841年开始，当权的皮尔政府开始进行关税改革，取消所有保护关税，到了1846年，重商主义时代宣告终结。这么做的后果自然是削弱了殖民地与英国之间的经济纽带，也使得英国在殖民地保持行政控制变得不那么必要。
1848年，威廉·莫尔斯沃斯爵士（Sir William Molesworth）在议会中的发言很好地解释了这一理路：
转引自Burroughs, Peter.Colonial Reformers and Canada, 1830-1849, pp.178-179。
假设他们（加拿大诸殖民地）从我们这分离出去，组成独立的国家，甚至加入美国，他们难道不会比现在（对我们来说）更有利可图吗？……从每个方面来说，跟其他的殖民地加在一块相比，美国对我们都更有用处。1844年，我们向美国出口了价值800万镑的制造品，相当于我们同其他殖民地的出口总和，为了管理他们，我们一年要花400万镑费用。……目前，人们认为殖民地主要是为我们的产品提供市场，为我们的人口提供出路。很明显，在这两个方面，独立的殖民地和依附的殖民地一样有用。……如果我们被迫在继续目前的巨额开支和放弃这些殖民地之间做出选择，那么很明显从经济的角度来看，后一种选择是更有利可图的。但是我坚持认为，如果我们按照我们应该管理他们的方式管理我们的北美殖民地，严格遵循责任制政府原则，让他们管理自己的事务，不受殖民地办公室的控制，我们就可以安全地减少我们的军事力量和开支，他们也愿意继续成为我们的同胞。
从这个角度讲，既然英国人自己对帝国都不太在乎，那么实施一个增大地方独立性的方案，就不是什么难以想象的事情。
