这样一个正统答案却有一个重大缺陷：它太笼统，仿佛帝国政治结构的变化只是贸易自由化的当然产物，认为从经济自由政策必然能推导出政治自由。问题在于，自由贸易只提供一个背景、形势与可能，实现帝国政治自由化则需要一个过程。反帝国主义的思想是否在当时的英国舆论中占据主流，放松帝国管制的政策如何在英国政治中胜出，保守党和帝国主义者的考虑是什么，以及他们是怎么被说服或者被压制住的，这些都是需要回答的问题。
英国历史学家约翰·加拉赫（John Gallagher）和罗纳德·罗宾逊（Ronald Robinson）在1954年尖锐地问道：如果说由于自由贸易政策，英国患上了帝国冷漠症，那又该怎么解释在1841年到1851年间，帝国仍然开拓、占领或兼并了新西兰、黄金海岸和旁遮普等多个地方（在之后的20年里，帝国还在持续攻城略地）？如果说授予殖民地责任制政府体制是由于维多利亚时代中期英国对帝国的“漠不关心”，那为什么这种政策会在维多利亚时代晚期继续存在？当时的英国政治家对维护帝国统一可是非常上心的。
Gallagher, John, and Ronald Robinson.“The Imperialism of Free Trade.”The Economic History Review 6.1 (1953), pp.1-15.
他们的见解是，英国授予各白人殖民地以责任政府体制，并非由于“帝国冷漠症”和激进主义者解放殖民地的思想，而是一个主动的政治动作，是“将欲取之，必先予之”的政治智慧，是“非正式控制”对“正式控制”的取代，是一种新的帝国构建策略。 其他一些历史学者也都赞同这一判断（如，John Manning Ward,1976 ；Peter Burroughs, 1978）。
我们该怎么描述这种新的帝国构建策略呢？
我们首先应该看到，将行政控制交还给殖民地确实会对帝国的统一形成挑战。关于这点，殖民政制的改革者们自己也不否认。他们的辩解之一是：
转引自Burroughs, Peter.Colonial Reformers and Canada, 1830-1849, p.161。
我们承认存在极端情况。每一种形式的政府都会遇到这种问题。英国也有过经验，在某些事件上不得不违反其宪法中最神圣的原则。但是没有一个明智的政治家会将这些特殊情况纳入一个政府的一般原则中去。他不会在宪法理论中为之列出专门条文，也不会修改宪法实践的日常规则来补救之，而是在不可预见的事态发生时随机应变。
换句话说，他们乐观地相信帝国中央与殖民地地方之间的对抗将不会是常态，应该特事特办，凡事不能只朝最坏处考虑。
老实说，上面这个辩解是相当无力的，因为真正的理由，他们其实不太好讲出口。有些事是只能做不能说的，帝国可以容纳矛盾，但最好不要讨论矛盾。
转引自Ward, John Manning.Colonial Self-Government: the British Experience, 1759–1856, p.241。当时有许多政治家与他共享一套理念。比方说，殖民大臣格雷伯爵（Albert Grey, 4th Earl Grey，正是在他的任期内加拿大各殖民地建立了责任政府）是英国殖民主义的热心倡导者和帝国命运的坚定信徒。他赞同新的乐观主义/扩张主义帝国观。他推断，对海外的英国社会实行慷慨的地方自治，最终可能会将英国和殖民地团结在一个基于血缘、文化和共同制度的持久、有价值和自愿的联盟中。“自由要比屈从更能培育出忠诚。”格拉德斯通在1846年也说道：“现在我承认，任命的殖民地议会与行政机构并不是帝国权威的防护物，而是混乱、衰弱、分裂和不忠诚的源泉。”加拿大总督埃尔金伯爵则说道：“有一件事是不可缺少的：你不能对殖民地说殖民地仅是一种临时的存在，你必须让殖民地相信，不隔断它们同大不列颠的联系，它们也可以达到成熟的程度。”他在给一位朋友写信时说道：“我拥有这样的想法，那就是可以在北美的领土上保持与英国的联系以及英国的体制，只要我们毫不犹豫、慷慨大方地将后者授予（本地人民）。”Leacock, Stephen.“Responsible Government in the British Colonial System,”The American Political Science Review, 1.3 (1907), p.392.
根据这种新的思路，帝国统治的重点将从表面的制度之争转向私底下的谈判、妥协和利益交换。提倡者假定，即使双方不在法理上、制度上厘清统属关系，也不会妨碍殖民地愿意因为经济、社会和文化的联系留在帝国圈内。德拉姆勋爵的方案并不能解决帝国中心与边缘在法理上的冲突，但那又怎样呢？英国人的长处本来就不在学理探讨上，而是奉行实用主义，修修补补地过日子。这一政策并不要求明确帝国中心与边缘的法理地位，而是希望能够在实际的互动中探索双方权力的边界。帝国中心大可以凭借自己在政治、经济和文化上的优势，暗中影响殖民地的人事和政策，用不着明火执仗地要求服从。日后的英国首相格拉德斯通（William Ewart Gladstone）就认为，帝国在暗地里的退让是不会摧毁帝国一统的，“女王陛下的政府建立在一个更大更坚实的基础上，……基于一方提供军事保护，另一方自由而忠诚的予以回报，基于过去的共同传统和对未来的希望，基于起源、法律和生活方式上的相似性，……以及物质利益，这一切注定不会阻碍，只会促进……更紧密、更健康地结合在一起”。
为什么英国人逐渐接受了这个“非正式帝国”呢？澳大利亚历史学家约翰·曼宁·沃德（John Manning Ward）认为，这同另外一个帝国观的出现是有关系的。如果说之前的英帝国是一个以英国为中心的“小帝国”，那么，在19世纪40年代，一种新的“大帝国”观逐渐开始征服政治精英和大众的头脑。当时的埃尔金勋爵（James Bruce，8th Earl of Elgin）担任加拿大总督（1847—1854年在职），正是其施政促成了加拿大责任政府的产生与巩固。他有句话非常能说明这个“大帝国”观：
转引自McIntyre, William David.Colonies into Commonwealth, Blandford Press, 1974, p.50。
英格兰的女王主掌的是什么样的帝国？是一个随着时间成长、扩张与壮大，深深扎根于新的土地，并从原始土壤中汲取新的活力的帝国吗？或者她只是大不列颠和爱尔兰的君主？
转引自Ward, John Manning.Colonial Self-Government: The British Experience, 1759–1856,p.234。
这位勋爵很显然指的是前者。另外一位历史学家（以后也是殖民部的高官）赫尔曼·梅里维尔（Herman Merivale）说得更清楚：“对我们所有人来说，这是一种本能的感觉，我们的名誉和国家的命运不在这里，不在我们所占据的这个狭隘的岛上。” 日后，在极富影响力的《英格兰的扩张》（The Expansion of England）中，19世纪末历史学家西利（J.R.Seeley）也表达了同样的观点。
根据这种期待，成熟的定居殖民地被视为英国在海外的延伸和英国宪法实践的继承人，政治从属似乎不再必要或适当，帝国的权威可以安全地减少到少量监督权上。正是在这种“大帝国”观下，英国政治家开始超出英格兰本位来思考帝国的统治问题，主张用更柔性、更具平等合作精神的方式来处理帝国中心—边缘问题，就不是一件令人难以想象的事情。
因为此“大帝国”观完全也可以指向相反的政策方向——既然帝国已不再局限于不列颠，那么就应该加强帝国建设，一统江山。殖民地办公室的一位高级职员在1857年承认：“母国政府在他们不准备承受的压力面前，只是简单地退缩了。”参见Burroughs, Peter.“Colonial Self-Government,”in Eldridge, Colin C., ed.British imperialism in the Nineteenth Century, Macmillan International Higher Education, 1984, p.63。McIntyre, William David.Colonies into Commonwealth, Walker, 1967, p.125.
老实说，我们很难断定是观念的转变导致了英国政策的转变。 与其说是“大帝国”观缔造了一个无形帝国，倒不如说它是对一个既成事实的承认与发展——既然管制不易，不如少管制。 新西兰历史学家威廉·戴维·麦金太尔（W.David Mcintyre）在《从殖民地到共同体》（Colonies into Commonwealth）中指出：“白厅的公务员和部长们并不经常沉溺于帝国的幻想。他们只是在出现问题时处理问题，他们很少提前思考、预先判断未来的问题。……英国政治家抵制住了用精确的宪法公式来解决问题的诱惑，而是以实用、非正式的方式，逐渐放松了帝国关系。”
Burroughs, Peter.Colonial Reformers and Canada, 1830-1849, pp.183-186.相当一批改革派建议重新恢复殖民地代理人制度，让各殖民地往中央派出代理人，协调中央—殖民地关系。
当时不少改革派也意识到，如果要赋权给殖民地，就还要紧跟着在中央层面建立更密切、更正式的政治关系——通过让殖民地在伦敦拥有某种代表权来确保帝国政治的协作，增加殖民地人民对帝国的认同，拉近殖民地与中央的联系，避免诸权力中心之间非常可能产生的对抗。最显而易见的方案是，让殖民地如同其他英国地方一样，选举产生国会代表派往伦敦。但是，即使是改革派也觉得这个方案行不通——派多了代表，国会会变得太大、太多元（因为殖民地太异质的缘故），效率低下；派少了又不顶什么用。在1846年一份改革派的宣传物《殖民地公报》（Colonial Gazette）中，又有人提出效仿美国成立联邦政体。 这一方案也不了了之。应该说，这些正式化帝国中央—殖民地关系的方案纷纷无疾而终，只不过是大英帝国一种历史旋律的一再重复（此前美国革命的时候也有过类似提议，之后19世纪末帝国联邦运动时也出现过）。要构建一个正式帝国，在英国的政治、社会条件及思想传统上实在是有太多的困难，所以那些改革派们只能用“事情不会到那一步”来为自己的主张辩护。
既然由于殖民地危机，帝国必须做出改变，但基于实际困难无法构建一个基于平等原则之上的联邦实体（既不能从上到下进行管制，也不能吸纳、联合地方），那么，将重心转向某种非正式的帝国调控手段就势在必行（除非坚持强力镇压）。幸好，用“非正式”（既非命令，也非明文制度）的手段来处理伦敦与各殖民地的关系倒是非常符合英帝国的传统。
当然，不管英国政策的转变是由什么因素导致的，它的意义是一样的：对主要由白人组成的殖民地，只要该殖民地成熟到出现大众政治参与，英国倾向于不从制度上厘清帝国中央与该殖民地之间的关系，而是保持某种模糊姿态，既肯定本地的自治权利，又坚持帝国核心的管制权。简言之，不理会由此产生的法理矛盾，代之以交往理性。
加拿大之后，澳大利亚和新西兰的主要英属殖民地在19世纪50年代、南非开普敦殖民地在1872年也建立了责任政府，除此之外，还有一些殖民地在19世纪末也建立了责任政府体制，此处就不赘述了。
在各白人殖民地建立责任政府，可以看作维多利亚时代英国的一项重要帝国改革举措。这里还有另外一项举措，那就是在前述德拉姆报告中的另一个建议：帝国立法与地方立法分离。这指的是英国对殖民地事务的立法应该局限在政府体制、对外关系、贸易政策和公共土地管理几个领域中，除此之外的其他领域应该由地方自行处理。以前，英国始终保留着对地方所有立法的干预权，而到了19世纪四五十年代，既然英国已经承认了责任制政府原则，承认各殖民地议会对内部事务的统治权，那么顺理成章地就要通过立法厘清英国议会与各殖民地议会立法之间的关系。到了1865年，不列颠议会通过了《殖民地法律有效性法案》（Colonial Laws Validity Act），该法案的规定包括：
只有用明确的语言和必要的解释表示该法能适用于殖民地的英帝国议会的法令，才能延伸适用于殖民地……殖民地法不因违背了英国的制定法或与普通法相矛盾而失效；每个殖民地应有权创立法院，每个殖民地的代议制的立法机关，就其管辖权控制下的殖民地而言，应该享有并且被认为一直享有制定有关该立法机构之构成、权力和程序的法律的充分权力。
简而言之，这意味着，第一，各殖民地议会制定的法律不再从属于英国法，而只从属于帝国议会针对各殖民地的特别立法；第二，各殖民地有权修改其宪法，比如，加拿大1867年宪法就是自己制定后送到英国议会走一个程序就通过了。这也意味着，英国议会在某种程度上承认了地方议会的平等地位。
责任制政府和有效性法案确立了各殖民地（后来改称为“自治领”）在法律上的某种独立地位。但这种独立如何跟帝国的统一相契合，帝国则置诸不论。如果说这之前的大英帝国是一个自然的非正式帝国，那么，从这一刻起，则正式变成了一个自觉的非正式帝国。
英国哲学家约翰·密尔在《代议制政府》中是这么评价这种自觉的非正式状态的：
约翰·密尔：《代议制政府》，第244页。
大不列颠目前在理论上公然宣布并在实践上忠实遵守的政策的一项确定的原则是，它的属于欧洲种族的殖民地和母国同等地享有最充分的内部自治。……英国国王和议会的否决权，尽管名义上保留，实际上仅仅对关系到帝国而不唯独关系到该殖民地的问题才行使(而且很少行使)。……每个殖民地因此对它本身的事务具有甚至作为最松散的联邦成员所能具有的充分权力，并且比在美国宪法下享有的权力充分得多，它们甚至可以自由地对从母国进口的商品随意抽税。它们同大不列颠的结合是最松散的一种联邦，但不是一种严格地平等的联邦，母国保留着联邦政府的权力，尽管这些权力实际上减少到极有限的程度。
这个评论很好地描述了这种非正式状态的性质：一方面，各地方（自治领）拥有非常高的自治权；另一方面，英国也保留了非常的统治权，垄断着帝国事务，但又严格限制其使用。
转引自霍金渊《加拿大1837年起义与责任制政府的建立》，硕士学位论文，山东大学，2007，第40页。参考Berger, Carl.Imperialism and Nationalism, 1884-1914: A Conflict in Canadian Thought,Copp Clark, 1969。McIntyre, William David.Colonies into Commonwealth, p.120.
大英帝国史表明，这种表面上相矛盾的做法确实在相当程度上克制住了帝国边缘属地容易产生的地方民族主义情绪。1837年上加拿大起义的领袖威廉·麦肯齐被赦免，他在回到家乡时说：“如果我1837年时看到了我在1848年时看到的情形，那么，不管我们会犯下什么错误，一想到那种造反的念头我就会不寒而栗。” 帝国边缘地带容易出现的那种地方民族主义在加拿大并未出现，加拿大人普遍认为，他们的加拿大认同和英帝国认同并无冲突。 1847年，澳大利亚的亨利·帕克斯（Henry Parkes）还在羡慕地谈论美国革命，但到了1888年则宣称：“（希望）这种最重要的亲缘关系将使我们与英国世世代代连接在一起。”南非的史末资将军（Jan Smuts）曾在第二次布尔战争中对英作战，但在1906年南非实现责任政府之后却说：“四年之后，除了名字，他们把我们国家的一切还给了我们。这种信任和宽宏大量的奇迹以前发生过吗？” 从此，他成为坚定的英帝国派。
在第一次和第二次世界大战中，数十万来自加拿大、澳大利亚、新西兰、南非的战士自愿为英国而战就是证据，还有什么比血税更能说明一个人的忠诚心呢？事实上，以“一战”参战人数比例而言，澳大利亚人是要远远超过英国本土的，400万人口中就有40万以上参战。
四
帝国联邦运动
1897年维多利亚女王登基60周年，普天同庆，帝国仪式巍峨壮丽。在大街上行进着四亿属民派来的代表。大海上，集结着165艘皇家海军的军舰，受阅舰队长达几英里，《每日电讯报》骄傲地声称，“它们的名字就显示出一个世界帝国的自信——胜利号、声望号、强盛号、可畏号、尊严号和战神号”。一般认为，这场典礼代表着大英帝国威力与尊严的巅峰。作家吉卜林（同时也是一个著名的帝国主义者）看到此景，却悚然惊动，写下《退场赞美诗》：
此译文转引自江弱水《帝国的铿锵：从吉卜林到闻一多》，《文学评论》2003年第5期。
我们的海军消失在远洋，沙丘和海岬炮火已沉没。瞧，我们昨日全部的辉煌像亚述、腓尼基一样陨落！宽恕我们吧，万邦的主宰，让我们不忘怀，永不忘怀!
吉卜林的用意，旨在劝诫国人戒骄戒躁。当时的英国虽然是头号强国，但是相当多的有识之士已经看到了帝国的危机。
19世纪60年代之后的英帝国确实是非同寻常的。既然各地都有责任制政府，各地方议会也有独立立法之能，既然并没有一个帝国总议会、总政府，也没有一部帝国宪法，那么认真讲起来，各地方在法理上为什么仍然从属于不列颠，就是一件很不好解释的事情。
这种不好解释实际上反映的正是英帝国的尴尬状态。一方面，我们不能说相当的殖民地人民没有英帝国认同，他们确实认为自己是加拿大人、澳大利亚人、新西兰人或南非人，但他们同时也认为自己是英帝国公民。当时的人们已经能够把英国与英帝国分而看待，1774年，埃德蒙·柏克就告诉自己的选民：“我们是这个伟大国家的成员，但这个国家本身又是一个伟大帝国的一部分。”后来温斯顿·丘吉尔也说了类似的话：“英国不能被视为一个与世隔绝的国家。它既是一个世界性帝国和联邦的创始者，也是他们的中心。”在1915年，一位加拿大历史学家也认为，普通的加拿大人把自己既看作加拿大人，又看作英国人，因为帝国不是英格兰的帝国，英格兰充其量只是帝国内部众多民族中的一支。但另一方面，英帝国的政治结构中又确实难于安排英国与各自治领的合适地位。在之前我们已经讲述了英帝国建设一个正式结构所会遇到的政治困难，而这种政治困难并没有随着时间的过去稍有缓解。
19世纪末的世界正进入一个更激烈的经济竞争时代，很多英国人发现非常需要整合自己的帝国，使它更有形化，以应对列强的挑战。美国和德国作为新兴的联邦国家也起到了示范作用。1883年，约翰·西利在《英格兰的扩张》中也指出，“在美国做来毫不费力的事情，它（英国）也能够照办，那就是将彼此相距遥远”的各个地区联结在一个联邦组织内：
转引自马里欧特《现代英国》，姚曾廙译，商务印书馆，1963，第124页。
如果我们还要怀疑是否可能设想出任何一种制度，能把彼此相距如此辽远的一些社会单位联在一起，那么回忆一下美国的历史却正当其时了。他们既然已经解决了这个问题，为什么英国不能照样予以解决呢？
由于以上这些刺激，帝国联邦运动兴起。这是19世纪70年代之后在英国及自治领兴起的一种思潮与政治运动，目的在于统合帝国，为帝国提供一个正式的政治框架。
P.J.马歇尔：《剑桥插图大英帝国史》，樊新志译，世界知识出版社，2004，第67页。P.J.马歇尔：《剑桥插图大英帝国史》，第60页。1888年，英国著名政治家罗兹伯里演讲道：“我们所企求的这个联邦，乃是英王所统治的各自治领邦间尽可能最紧密的联合，它和全世界的英国臣民的民族自由发展的那种与生俱来的权力是相一致的，它是在同情心上、在对外行动上以及在国防上的最紧密的联合。”转引自张健《约瑟夫·张伯伦的帝国思想及其表现》，硕士学位论文，河南大学，2008，第22页。P.J.马歇尔：《剑桥插图大英帝国史》，第52页。
当时，英国也兴起了所谓“帝国主义思潮”，但是英国的帝国主义思潮有与其他殖民国家非常不同的一点，其重心不仅在于开疆拓土，也在于重塑帝国结构，让它更紧密、更正式。当时的人们声称：“严肃的帝国主义者首先要关心的是把分散在世界各地的不列颠民族再联合起来，而不是征服非洲的土地。” “在帝国主义者的各项纲领中，关键的问题是在英国及自治的各移民殖民地之间创建关系更加密切的联盟。” 他们想达成的目标，用时人的话来说就是，“（大英帝国应该是）在一个君主统治之下流淌着同样的血液的一系列自治民族之间更加紧密的有机联系。……从他们相互之间的关系来看，他们是讲民主的民族”。
其中有名的人物有John Robert Seeley, James Anthony Froude, James Bryce, Lord Rosebery,W.E.Forster, L.T.Hobhouse, J.A.Hobson, Alfred Tennyson, Joseph Chamberlain, W.T.Stead和Cecil Rhodes，等等。参见Bell, Duncan.The Idea of Greater Britain, Princeton University Press, 2009, p.12。同丘吉尔家世代荣华不一样，约瑟夫·张伯伦1836年出生于伦敦一个普通中产阶级家庭，16岁就投身于工商业活动（也就是说，没有上过公学，也没有上过大学，无从与贵族交游），在伯明翰发家致富，32岁（1868年）投身政界。在地产贵族仍然掌握政治权势的19世纪，无论从哪个方面看，他都是一个标准的异类。他仪表堂堂，是新时代的第一个平民政治家，充满活力与魄力（也极具野心），敢于创新与转变观念。英国贵族政治家贝尔福比他小12岁，但是谈起他的时候，说道：“乔和我的不同之处在于年轻人和老人的不同：我是老人。”(巴巴拉·W.塔奇曼：《骄傲之塔：战前世界的肖像，1890—1914》，陈丹丹译，中信出版社，2016，第57页。)张伯伦几乎是自然而然地成了一名激进主义者，他在帝国的治理中看到了种种不合理之处，倡导大幅度的改革。他一开始成立伯明翰教育协会，推动建立公立教育体系。在当伯明翰市长的时候，他推进市政改革，主张政府介入民生，提供公共福利（他的反对者将他的所作所为称为“市政社会主义”）。他之后更宣扬普选权、财政改革、土地改革。他是如此激进而又受到底层民众的欢迎，以至于他的反对者把他看成是罗伯斯庇尔再世。(参考李季山《论约瑟夫·张伯伦的激进主义》，《史学月刊》1996年第3期。)总的来说，他的主张在于推翻19世纪的“自由放任制度”，主张国家干预。换句话说，创制与行动。当他把眼光放到帝国本身之上时，他看到的同样是更古老的自由放任（消极无为）政策的一项遗迹。
这个运动代表着自美国革命之后，英帝国又一次正式化其帝国的努力。因为这个运动并不是由一小撮无名之辈及帝国主义狂热分子搞起来的，正相反，它在英国及各自治领的高层当中都受到相当的欢迎。 活动家出版了数百本书、期刊文章、小册子、演讲稿和散文。当时的人们还组织了一个“帝国联邦协会”（诞生于1884年，解散于1893年），英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、巴巴多斯、英属圭亚那等各地都有它的分支，英国首相罗兹伯里（Lord Rosebery，1847—1929）不仅是这个协会的一员，还担任过一段时间的协会副主席。在协会解散之后，还有一位重量级的政治人物，约瑟夫·张伯伦 ，他也在孜孜不倦地推动这一计划。
马里欧特：《现代英国》，第208页。
1887年，第一次殖民地会议召开，商讨各殖民地之间的合作，这在事先被视为“迈向更重大事情的第一步”。索尔兹伯里勋爵在开幕词中隐隐约约提到制宪方案。一位与会者评论说：“我们总可以亲眼见到这种非正式的帝国会议……发展为一个协商机构，也许有一日会成为……一个立法机构。”
Bell, Duncan.The Idea of Greater Britain, p.14.
帝国联邦主义者大体上提出了三种类型的方案。第一种，组织一个帝国事务顾问委员会，让一批高阶人士出来为帝国事务出谋划策（但其决议没有约束力）；第二种，让各殖民地向英国议会派出代表，使英国议会能够代表帝国利益；第三种，效仿美国，组织一个超越英国与各殖民地之上的联邦政府。 无论是哪种方案，都要求放弃原先的自由放任与模糊政策，将一个“非正式的”帝国转型为“正式的”帝国，将那个由感情与利益集合起来的共同体转型为一个法理上的帝国。
这些帝国主义者雄心勃勃，想要设计并创造一个全球政体（global polity）。同这些人的殷切希望和良好的势头相悖，在19世纪末20世纪初，帝国联邦运动连续遭遇了许多困难。
马里欧特：《现代英国》，第215页。
1897年，借为维多利亚庆祝登基60周年的机会，时任殖民大臣的约瑟夫·张伯伦邀请11个殖民地的领导人汇聚伦敦，召开了第二次殖民地会议。他提出，要在帝国内部建立一个咨商机构，由各殖民地派出的德高望重之全权代表组成，负责提供“真正有效和有价值的建议”。以后这个咨商机构会逐渐发展成某种帝国议会。 但各殖民地首脑对此并没有任何决议，而只是委婉地、一般性地表示目前的帝国关系还是令人满意的。
转引自张建《约瑟夫·张伯伦帝国思想及其表现》，第24页。
张伯伦并未气馁，1902年各自治领总理来到伦敦参加国王爱德华的加冕庆典，张伯伦借机又召开了第三次殖民地会议。他在这次殖民地会议上对各殖民地代表说：“我们的确需要你们的帮助。这个筋疲力尽的泰坦巨人同命运相搏斗的那个天地太广阔了。我们肩荷这个负担已经有很多年。我们想，这是我们的孩子们应该帮助我们来支撑的时候了。” 在会上，他再次提出成立一个帝国议会，让各殖民地拥有对帝国政策的相应发言权。然而，殖民地代表再次加以拒绝，只是承认殖民地会议为帝国的一个常设机构，每三年召开一次，讨论事关帝国利益的一切问题。这对于加强帝国内部政治联系当然远远不够。
马里欧特：《现代英国》，第206、207页。Gisborne, W.Imperial Federation, LSE selected pamphlets, 1887, pp.11-12.
为什么各殖民地要拒绝张伯伦的提议？这并不是因为各殖民地对改革帝国政制不感兴趣。在1887年的第一次殖民地会议上，有些殖民地已经公开表示了改革帝国政治结构的要求。比如澳大利亚维多利亚殖民地的首脑抱怨：“我们在帝国体系内却没有任何代表权……这种屈辱地位也为我们敏锐地觉察出来了。……殖民地利益的重要足可使我们……享有于必要时维护我们的权利的某些具体的手段。”另外一位代表则说：“我们希望此后殖民政策能被看作帝国的政策。殖民地利益能被看作和感觉上是帝国的利益。” 当时的殖民地人士也为帝国政制提出了若干方案，比如新西兰殖民秘书威廉·吉斯伯恩（William Gisborne）提出的方案包含以下五个要点：第一，重组英国议会，让殖民地派出代表进入下院，封若干殖民地领导者为贵族，使其进入上院；第二，英国议会与殖民地议会要明晰权责划分，英国议会要有征税与拨款的权力，而一切未说明的权利则归地方；第三，英国议会中的代表名额今后如何在英国和殖民地之间进行分配，由改组后的英国议会和各殖民地议会共同同意才能决定；第四，英国议会与各殖民地的权责划分由改组后的英国议会和各殖民地议会共同同意才能生效，改动也要双方的共同同意；第五，英国议会对帝国各组成部分的征税比例需要得到改组后的英国议会和各殖民地议会共同同意，改动也要双方的共同同意。
因此，与其说殖民地对一个正式帝国不感兴趣，不如说出现了宪法工程学方面的失败。
Burgess, Michael David.The Imperial Federation Movement in Great Britain, 1869-1893,Leicester University, Ph.D.Thesis, 1976, p.319.
具体而言，殖民地的帝国方案同英国政界（或者具体一点就是张伯伦）的方案有差距。在研究者看来，许多帝国联邦主义者并不“联邦” 。从张伯伦的方案来看，他倾向的是上述第二种方案，即建立统一的帝国议会，按各地人口数选举帝国议会代表，各地方的原有议会（包括英国在内）将成为帝国议会的下属机关，只拥有有限的立法权，帝国的军事、法律、贸易与外交将统一起来。换句话说，这不是一个联邦式的分权/隔离架构，而是一个合并/中央集权式的方案。在此方案中，由于英国在人口、财富与税基方面的优势，即使按照人口平等分配议席，殖民地的代表都只会构成帝国议会中的少数，而英国会牢牢掌握该议会的领导权。我们可以看到，殖民地与张伯伦在意见上的分歧几乎再现了当初北美殖民地与英国的宪法争议。
Bell, Duncan.The Idea of Greater Britain, p.265.Bell, Duncan.The Idea of Greater Britain, p.185.
此外，张伯伦遭受到的是两面夹击，许多英国政治人物也不赞成他的计划。一方面，这是由于英国保守主义传统所致。保守主义者对用理性构建一个政治秩序并不置信。英国政治文化通常包含以下特点：对剧烈变化的谨慎与怀疑、对成文宪法的不信任。 比如那个时代著名的历史学家戈德文·史密斯就对帝国联邦计划相当反对，对宪法工程学不予置信，认为政治秩序一定是自然长成的，强行去构建一个大政治共同体只会适得其反。他在“人为的团结”和“自然的团结”之间做了区分，认为强求一个正式帝国只会带来“混乱、不幸和虚弱”。现有的情况已经很好，“语言、文化、交流、历史、共通的习惯、体制和思考方式”足以保证帝国的统一， 而政治上的一统只是形式、外表与后果，不足为据。帝国联邦主义者是在强求一个“客迈拉”（希腊神话中狮头、羊身、蛇尾的吐火女怪），这么做只会将各地的利益冲突显性化，从而疏离而不是加强了帝国。所以，邓肯·贝尔（Duncan Bell）在其专著中认为：
Bell, Duncan.The Idea of Greater Britain, p.19.
主要障碍似乎在于试图将模糊的全球统一理念，一个天意已定的大英国，转化为一个在知识和政治环境中被广泛接受的实际方案，而这种环境往往对激进变革持怀疑态度，并且不愿意将殖民帝国置于立法优先事项的首位。
Bell, Duncan.The Idea of Greater Britain, p.15.
另一方面，还有相当一部分人从帝国联邦中看不到什么好处。比如维多利亚时代的政治巨人索尔兹伯里侯爵，虽然他在口头上支持帝国联邦计划，但认为帝国联邦计划“在细节上似乎不切实际”。 1883年至1892年间，英国对外国的出口从2.15亿英镑增加到了2.91亿英镑，帝国的出口则从9,000万英镑下降到了8,100万英镑。到1902年，它从国外的进口达到了4.21亿英镑，但是只有1.07亿英镑来自帝国内部。要建立帝国联邦就不可避免要建立一个帝国关税特惠体系，换言之，就是要对国外产品征收歧视性关税。索尔兹伯里认为，帝国联邦计划好归好，但是他不会拿英国强大的全球贸易地位来冒险。
Roberts, Andrew.Salisbury: Victorian Titan.Faber & Faber, 2012, pp.682-683.Bell, Duncan.The Idea of Greater Britain, p.16.
更关键的是，在英国，帝国联邦运动尽管激起了许多人的热情，却没有赢得两个关键政治人物——索尔兹伯里和格莱斯顿——的支持。索尔兹伯里在经济上的担忧上面已经讲过了，不仅如此，他对帝国联邦计划给英国带来的政治束缚也非常警惕。1889年，他在写信给一位澳大利亚通信者时说：“（帝国联邦）会给英国造成巨大的牺牲，同时也会损坏它目前所具有的独立地位。”他相信，联邦对英国主权的损害，要超过将帝国焊接成一个超级大国所可能带来的任何经济优势。 格莱斯顿本身就对帝国联邦计划相当排斥，他嘲笑帝国联邦计划是荒谬的。1893年4月，帝国联邦协会提交了一份计划，被格莱斯顿当即拒绝，认为它既不具体，也有害于自由贸易。
当然，还有一些更现实的理由，比如爱尔兰问题。如果帝国联邦成立，爱尔兰究竟是联邦的一分子，还是继续从属于不列颠呢？鉴于当时英国人对爱尔兰的歧视，以及当时的爱尔兰自治运动方兴未艾，很多人把帝国联邦计划看成动摇爱尔兰局势的不稳定因素。
当然，加强帝国内的经济联系一直是当时大家关注的重心，在历次殖民地会议上都有讨论，并非张伯伦的原创，也不是1903年以后才兴起的思潮和运动，张伯伦只是借用而已，不过张伯伦确实是这一运动最有力的推动者。
在这些反对之下，也由于南非战争的影响，帝国联邦运动就此停滞。但张伯伦并没有气馁，鉴于政治条件还不够成熟，他决定暂时搁下宪法工程学这块，先从旁入手，釜底抽薪。他所想的是，先从加强帝国内的经济联系着手，具体的实现方式就是在帝国内部建立一个类似德国那样的关税同盟，对外国产品征收同样的关税，而帝国内部产品则自由流通。此方案促生了帝国关税改革运动。 从一开始，帝国关税改革运动的目的就是政治性的。1896年，在加拿大俱乐部年度聚餐会演讲时，张伯伦说：
转引自张健《约瑟夫·张伯伦的帝国思想及其表现》，第25页。
我们有德意志帝国的建国这样一个很好的先例可资借鉴。那个帝国是怎样产生的呢？诸位都记得，最初它是以目前组成那个伟大帝国的两个邦结成商业关税同盟开始的。它们逐渐吸引其他各邦，于是那些邦也出于商业的目的而一一加入。它们成立了一个会议或联合议会来处理商业问题。在它们的商谈中，民族目的和政治利益逐步提将出来，就这样，它就以纯商业基础和商业利益为起点，继续发展下去，一直到成为一种统一的维系和德意志帝国的基础。
张伯伦的想法，有点类似于今日国际关系理论中论及地区合作时的“功能主义”，最终的目的还是帝国。
转引自钟璇燕《约瑟夫·张伯伦与英国关税改革运动》，硕士学位论文，首都师范大学，2007，第14页。
关税改革运动如同帝国联邦运动一样，有一些同样致命的缺陷。一方面，构建统一关税体系，英国本身在经济上其实是吃亏的，这是因为根据帝国关税同盟的原则，英国必须放弃自19世纪40年代所持的自由贸易政策，对外国进口食品和原材料征收关税。这种关税必将提高英国人的生活和生产成本，削弱英国与其他工业国家竞争的能力。另一方面，虽然殖民地会由此增大母国市场的份额，但是殖民地的新兴工业就会处于英国的强力竞争之下。而且各个殖民地情况不一，张伯伦的计划并不能给每个殖民地同等好处，比如加拿大的木材、澳大利亚的羊毛都未被纳入计划之中。张伯伦自己愿意算政治账而不算经济账，他这样说：“如果固守经济上迂腐陈旧的原则，我们将失去殖民地提供给我们的加紧联合的机会。” 但是，无论是在英国本土的群众及政治家中，还是在殖民地人士里，他都缺乏支持者。张伯伦的关税同盟方案同他的联邦方案一样，过于划一，过于理想化。事实上，关税同盟想要获得成功，至少需要两个条件：第一，英国群众愿意为帝国牺牲英国的对外贸易；第二，英国对各殖民地给予各种贸易特惠，但不要求殖民地做到这点。简言之，这样一个同盟必须建立一个倾斜的、歧视性的架构才能成功，帝国中心必须为了维持帝国而付出经济代价。这正是当时的英国群众所不愿意做的。
1906年，保守党在大选中惨败，张伯伦本人也在七月中风因而退出政治舞台，这个计划就此寿终正寝。帝国联邦运动的失败，再次说明了组织一个正式帝国的困难。英国的国情与政治习惯并不支持英国从“Great Britain”向“Greater Britain”转化。这样，至少一部分大英帝国，在其最终崩溃之前，都以“非正式帝国”的面目出现。
五
社会隔离
我们前面谈到了大英帝国在三次重大事件中，在一部分地区，都选择（或被迫选择）不建立一套正式化、制度化的帝国体系。
Seeley, John Robert.The Expansion of England: Two Courses of Lectures, Macmillan, 1888,p.11, p.176.Froude, James.“England’s War, ”Fraser’s magazine, 3.14(1871).p, 144.
