Roman, Eric.Austria-Hungary & the Successor States: A Reference Guide from the Renaissance to the Present, Infobase Publishing, 2003, p.512.
这个计划的主要主张，是再德意志化奥地利。这意味着主动收缩，包括将加利西亚等地让给匈牙利以及干脆切断与匈牙利的国家间制度联系，也包括在内莱塔尼亚地区保持德意志霸权/主导权。在宣言中，起草人说：“我们抗议一切将奥地利变成斯拉夫国家的企图。我们将继续支持保留德语作为官方语言，并反对扩大联邦……我们坚定地支持与德国的联盟以及帝国目前奉行的外交政策。”
Miller, Stuart Tindale.Mastering Modern European History, p.271.
舍内勒把德国皇帝而非哈布斯堡帝国的皇帝称作“我们的皇帝”。帝国议会里面的有些德意志下院议员跟他一样，每听到霍亨索伦家族（德国皇帝的家族）的名称就欢呼叫好。他们也逐渐放弃了把德意志性看成一种高级文化的态度（这种态度固然自高自大，但也不乏开放性，因为不管是谁接受德语教育，也就被认为是德意志人），开始从血缘上来看待民族。最明显的表现就是德意志反犹主义的兴起。生活在奥地利的犹太人一般说德语，也自认是奥地利人，具有很强的德意志认同。但是随着现代化和大众民主的兴起与冲击，很多德意志人倾向于把自己的困境归咎于“外来者”的竞争，而犹太人首当其冲。反犹主义最猖獗的地方就在维也纳，维也纳市长卡尔·卢埃格尔（Karl Lueger，1844—1910）领导的基督教社会党，把民粹主义、社会主义与反犹主义揉为一团。希特勒的青年时代正好生活在维也纳，他日后在《我的奋斗》中说，他崇拜卢埃格尔，为他的去世悲痛欲绝：“维也纳是而且仍然是我一生中最艰难、最彻底的学校。我进城的时候还是一个小孩，但离开的时候已经是一个男人了，变得安静而严肃。在那里，我获得了一种哲学的基础，也获得特定政治观点，后来我只需要对它进行详细补充，但它从未离开过我。”
当相当多的德意志人在心理上抛弃了这个多民族帝国时，这个帝国的根基实际上已经开始消逝了。有种说法是，19世纪80年代到“一战”之前的30年，是帝国躺在床上苟延残喘的30年，帝国在“一战”中遇到重大挫折后就相当平静地分崩瓦解，这不过是自然而然的事情。这种说法也许过激了些，但也确实反映了部分实情。
二
集权—隔离政治
Howe, Philip J.“Imperial Austria as a Precursor to Consociational Democracy,” in A.Pasieka, D.Petruccelli, B.Roth eds., Rethinking European Politics and History, IWM Junior Visiting Fellows’ Conferences, Vol.32.Cohen, Gary B.“Nationalist Politics and the Dynamics of State and Civil Society in the Habsburg Monarchy, 1867-1914.” Central European History 40.2 (2007), pp.242.Roshwald, Aviel, Ethnic Nationalism and the Fall of Empires: Central Europe, the Middle East and Russia, 1914-23, p.10.
我们已经发现，哈布斯堡家族在管理这个帝国的时候尝试了很多种方法。作为一个最经典的王朝国家（它几乎完全依据王朝原则而生存），它处置民族问题的自由度相当之高。也许正因如此，人们对这个帝国的认识就因其多变而有不同。有些学者，如菲利普·J .豪（Philip J.Howe），将此帝国看作协和民主的先驱， 加里·科恩（Gary B.Cohen）说：“一个政体，容纳了蓬勃发展的民族主义政治运动、大量政党和利益集团以及多种多样自信的政治新闻媒体，并在许多方面助长之，不可能如此僵化或瘫痪。” 另外一些学者，如艾维尔·罗什瓦尔德，则反驳说：“许多人开始怀旧地看待它，认为它是一个高尚的国际主义实验，不知何故失败了。然而事实上，从来没有进行过这样的实验。相反，这是一个越来越绝望的统治集团所进行的一系列尴尬的即兴表演，做出的不令人满意的妥协，加剧了其下属民族之间的挫败感和敌意。”
到底谁说的对呢？我个人觉得，倒不必这么斤斤计较于帝国统治者的用心（是善意的通盘设计也罢，是尴尬的步步应对也罢），我们更需要看的是弗兰茨·约瑟夫们的策略与行动所塑造的结构。在这里，我的个人判断是，在帝国晚期，它呈现出一个“隔离帝国”的特征，帝国统治者有意识地在各个族群之间划出政治、社会界限，实施间接统治，分割治理。
转引自高晓川《奥匈帝国民族治理研究》，第76—77页。
这也不是什么新鲜事，每一个古典帝国都有“以夷治夷，分而治之”的经验（社会条件所限，所有的帝王都需要与地方贵族分享自己的统治权）。哈布斯堡帝国作为一个联姻所造就的帝国，皇帝对各地方族群尤其要有所优容。当然，一个多民族帝国的帝王也不会让自己的臣民彼此过于熟悉。弗兰茨一世曾说：“我的臣民们彼此越陌生越好，我可以派马扎尔人到意大利，派意大利人到匈牙利，这样就可以从他们的仇视中产生秩序，从他们的仇恨中产生和平。”梅特涅也有相似的言语，他对朋友说，帝国抵御革命有多种手段，如果马扎尔人起义，就派捷克人去镇压，因为他们相互仇恨。
随着时间的过去，到了奥匈帝国时期（也即哈布斯堡帝国的晚期），哈布斯堡王朝内部的政治安排到了非常繁复的程度，于是这种“隔离”超越了“术”的层面，而进入了某种“道”的境界——从一种帝王术成为某种带有政治、社会契约性质的国家政制方针。
Taylor, Alan John Percivale.The Habsburg Monarchy, 1809-1918: A History of the Austrian Empire and Austria-Hungary, p.98.
此种隔离，最明显的表现自然是奥匈帝国的双轨制。根据泰勒的说法，从特蕾莎女王时期开始，哈布斯堡王朝就已经是明显的双元形态。 匈牙利王国有自己的议会与宪法，也有自己的独特名称——“圣斯蒂芬王冠领”，对维也纳的法令一向颇具抵制姿态。1844年，匈牙利议会甚至通过了一项法律，规定匈牙利语是该王国的唯一官方语言。在1848年革命中，匈牙利王国也是唯一企图从帝国脱离出去的地区。这些都可以看成匈牙利在帝国内部享有特别行政区地位（也有能力实现之）的表现。当然，1867年后，双元帝国使得帝国的隔离形态更为明显。这个帝国的结构如图4.1所示。
图4.1 奥匈帝国政制
如上文所述，在奥匈帝国中，奥地利和匈牙利基本上可以看成两个独立的国家。在经济、教育和选举制度等内政问题上，两国的政策有很大的差异，比如匈牙利议会在很长时间内不承认奥地利银行作为中央发钞行，经过协商，才成立了奥地利—匈牙利中央银行，其职员由两国平等推选。即使在军事领域也是如此。按理说，该领域是奥皇的专属，但在匈牙利的宪法文本中，却对军队的改编、扩大和调动附加了许多限制条件。两国每十年一次的关税谈判，更是经常性地引发危机。因此，如果只看奥地利—匈牙利关系的话，奥匈帝国在相当程度上是非正式且隔离的，说它非正式，是因为这种关系是一种中世纪式的共主体制，甚至都称不上邦联，因为除了共同的皇帝/国王之外，两国并无常在的中央行政和立法当局。
哈布斯堡王朝君主能够行使全部权威的地方在内莱塔尼亚。奥匈帝国的体制是相当怪异的，从大的方向来看，这个双元帝国组织松散，可以看成奥地利和匈牙利两个国家的国家联盟，但是具体到奥地利这个邦国（内莱塔尼亚），又是一个组织相对严密的多民族近代国家。正是在这块地方，才完整显现出哈布斯堡王朝族群治理方略中的隔离性质。因为，如果说奥地利和匈牙利的社会隔离是因为奥地利人力有不及只能分割治理的话（换句话说，由于帝国的非正式结构，所以才有政治/社会隔离），那么，在内莱塔尼亚，则完全不是如此。由此，此种隔离可以看成是哈布斯堡王朝对多民族地方的一种主动思路与方略。
奥地利帝国的正式性
我们首先需要探讨内莱塔尼亚地方的政制形态。在下面，我们会看到，哈布斯堡王室对这一地方的控制是相对紧密的。
内莱塔尼亚（奥地利）的政制结构，如图4.2所示。
在中央，此政制也许可以被称作“较低限度的宪政体系”。它有宪法，有一个拥有财权的议会（议会能够行使相当的立法权）。但是，奥地利的君主却很像是一个“超级总统”，下院的立法需要得到皇帝和（由皇帝任命产生的）议会上院的批准，皇帝有权召集和解散国会，各部部长由王室任命产生，不对议会负责。另外，皇帝可以在议会闭会期间颁布临时立法。此外，军权、外交和其他一切强力部门自然也在皇帝的掌握之中。
图4.2 奥地利帝国政制
从中央—地方关系看，这一体制的中央集权性质非常明显。所以，这一体制并非联邦制度（但也许有点类联邦性）。首先，上院代表的并非地区/族群，而是阶级，即所谓的贵族院，其首要目标是维持保守主义政治与社会秩序，而非地方与族群的平衡。其次，中央对地方施加了较强有力的控制。各省的行政长官是由帝国任命的，他们跟地方议会（Diet）之间的权力关系同皇帝与国会之间的关系差不多。尽管1867年宪法使各省的自治地位与权限都有所提高和增加，但是各省仍然无法跟美国或者瑞士的邦国相提并论。本来根据1867年宪法，下议院的代表要从各省议会的议员中选出，但是1873年奥地利进行了选举改革，实行了直接选举，因此就绕开了各省政治机构。专家经常指出，与维也纳的帝国议会的重要性相比，省级议会的立法权是非常有限的。
Andrea Komlosy, “Imperial Cohesion, Nation-Building and Regional Integration in the Habsburg Monarchy, 1804–1918,” in Stefan Berger, and Alexei Miller.eds.Nationalizing Empires, Central European University Press, 2015, pp.369-427.
奥地利历史学家安德烈亚·康洛西（Andrea Komlosy）指出，哈布斯堡王朝实际上有一套动态而复杂的国家建构方式和过程。这包括：一个由地方、各州、各省和中央多级构成的国家复合管理制度；一支统一的多民族军队及一套征兵制度；单一市场与工业化；国家对内外移民的有效控制；广泛实施的义务教育和高等教育体系；国家规划和支持的交通、通信基础设施建设；旨在消除各省法律程序差异的司法一体化，其主要步骤是1811年所制定的《民法典》和1867年的《宪法》。 这些加在一起，构造了一个具有相当管治能力/基础性权力的国家。
口说无凭，数字为证。迈克尔·曼在《社会权力的来源》第二卷中对19世纪欧洲现代国家的兴起过程有一个详细的比较分析，其中，他将奥地利、英国、法国、德国—普鲁士与美国五国的税收、财政开支与政府人员规模做了一些对比。他认为，这些数字能够向我们解释国家权力的运行情况、总体规模，以及在多大程度上国家渗透或隔离于民间社会。表4.3是迈克尔·曼给出的各国中央政府支出在其国民产值中的比例。
表4.3 各国中央政府支出占国民收入/国民生产总值的百分比
数据来源：Mann, Michael.The Sources of Social Power: The Rise of Classes and Nation-States, 1760-1914.Vol.2, Cambridge University Press, 1993, p.366，有所删减
根据迈克尔·曼的解释，从18世纪中期到20世纪早期，各国中央政府活动在国民经济中的分量实际上是在下降的（曼的说法是“下降趋势几乎是毋庸置疑的”）。这跟拿破仑战争之后，整个西方世界进入了一个“长和平”时段有关系，各个国家的军事开支都在比例上有所下降，如此便降低了政府支出在国民经济中的分量。但是从表4.3来看，奥地利和法国（尤其是奥地利）在19世纪实际上构成了某种例外。除了部分时刻，它们在19世纪中后期虽都经历的是和平年月，但都保持了相当程度的政府支出（没有下降，反而有所上升）。
Good, David F.The Economic Rise of the Habsburg Empire, 1750-1914, University of California Press, 1984.Paul Bairoch, “Europe’s Gross National Product ：1800-1975,”Journal of European Economic History, 5（1976），pp.286-297.
假如说在19世纪后半期奥地利经历了持久的经济衰退，那么相同的开支也会在比例上显示出上升。但情况并非如此。经济学家一般认为，在整个19世纪后半期，奥地利的经济经历了一个漫长的增长期。比如戴维·古德（David Good）认为，在1870—1910年间，奥地利的经济增速要高于大多数西欧国家。 1913年，奥地利的人均国民生产总值是681美元（以1960年美元计），与法国（689美元）差不多平齐，少于德国（743美元）、英国（965美元），但明显高于意大利（441美元）和俄国（326美元）。
那是不是奥地利受生存危机困扰，在和平时期也将大量资金投入到军备建设之中呢？迈克尔·曼的数据显示，情况并不是这样（参见表4.4）。
表4.4 民用和军用支出在奥地利政府预算中的百分比
数据来源：Mann, Michael.The Sources of Social Power: The Rise of Classes and Nation-States, 1760-1914.Vol.2, p.373
曼同时指出，在奥地利，大量的民用开支是发生在中央政府层级，而非区域性政府。这就意味着在维也纳的哈布斯堡中央政府相对于地方来说，仍然掌握着大部分权力。这体现了该国的中央集权性质。参见迈克尔·曼《社会权力的来源》（第二卷·上），第411—412页。
可以看出，进入19世纪70年代之后，军用开支在政府预算中的比例就在急剧下降，同时民用开支的比例却有大幅度的提升。既然是这样，那么唯一合理的解释就是，在整个19世纪中晚期，奥地利都维系了一个较大规模的政府，或者进行了较大规模的公共建设。
表4.5 各国政府雇佣人员占其国总人口百分比
数据来源：Mann, Michael. The Sources of Social Power: The Rise of Classes and Nation-States, 1760-1914. Vol. 2, p. 393, 805
迈克尔·曼对各国政府规模的估计证明了前者（参见表4.5）。
从上述数字可以看出，19世纪中晚期，相较于其他近现代国家，奥地利所雇佣的政府工作人员数量，在比例上看是最大的，无论中央还是地方都是如此。
迈克尔·曼对奥地利政府民用开支项目的研究则证明了我们在上面的第二个假设（参见表4.6）。
表4.6 奥地利政府的民用开支项目
数据来源：Mann, Michael.The Sources of Social Power: The Rise of Classes and Nation-States, 1760-1914.Vol.2, p.379
Broadberry, Stephen., O’Rourke, Kevin H.The Cambridge Economic History of Modern Europe: Volume 2, 1870 to the Present, Cambridge University Press, 2010, p.80.参见https://en.wikipedia.org/wiki/Austria-Hungary。
从这些数据我们可以看出，奥地利政府开支的大头花在了对国内交通运输和信息基础设施的投资上。这里还有其他一些数字，到1913年，奥地利帝国和匈牙利王国的铁路总长达43,280公里，仅次于德国的63,378公里，高于法、英、意等国（如果换算成铁路密度，那么也跟法国、意大利相差仿佛）。 1913年，奥地利有24,713所小学，463万学生，考虑到内莱塔尼亚只有约2,850万人口，这一密度相当惊人。 前面我们已经说过，厄让·韦伯在《从农民到法国人》中讲述了19世纪中晚期法国政府对法国社会的渗透与改造，他用公路和铁路的建设长度、雇佣的学校教师和其他地方国家代表的数量等数据来衡量国家对社区的渗透与控制力度。奥地利在这些基础设施上的投资并不逊于法国。换句话说，奥地利国家对社会基层其实发展出了相当的掌控能力。
Boyer, John W.“The End of An Old Regime: Visions of Political Reform in Late Imperial Austria.” The Journal of Modern History 58.1 (1986), p.177.Boyer, John W.“The End of An Old Regime: Visions of Political Reform in Late Imperial Austria.” p.180.
总之，根据以上的数据，我们可以看出，至少到19世纪中晚期，奥地利有一个相对来说庞大的官僚机器，也发展出了较强的基础性权力。1911年，帝国内阁任命了一个高级委员会，探讨行政改革事宜。在其中一份报告中，该委员会指出，现有的中央—地方行政管理体制仍然是建立在中央集权的原则之上的。 改革的目标是使地方行政管理人员摆脱维也纳的监护，加强其自主性，认为奥地利行政管理制度的基本目的是从“行政干预”转向检查和监督。 这个报告也从反面说明了帝国的官僚国家性质一直持续到了帝国末期。
制度隔离
如之前所述，正因为奥地利从过去继承并发展出了一个强大的、干涉主义的官僚机构（它不仅拥有众多的国家官僚，同时也能深深渗透到社会基层），那么它在处置国内众多人群时的宽容态度，就可以看成是一种既定方略。
Stone, Norman.Europe Transformed: 1878-1919.Vol.1, Wiley-Blackwell, 1999, p.229.Haslinger, Peter.“How to Run a Multilingual Society: Statehood, Administration and Regional Dynamics in Austria-Hungary, 1867–1914.” Augusteijn, Joost., and Eric Storm, eds.,Region and State in Nineteenth-Century Europe, Palgrave Macmillan, 2012, p.124.
这种宽容，当然可以从政府姿态上看出一二。比如弗兰茨皇帝的审查员禁止上演一位德意志剧作家作品中的部分内容，只是因为剧中有几幕对捷克人无甚恭敬之词。在19世纪80年代长期担任首相的塔弗伯爵，则乐于在宫廷中推广捷克语和斯洛文尼亚语。 但是，这种宽容又不仅仅是统治者个人的体谅，而是一种结构性的政治社会安排。哈布斯堡王朝并没有如法国一般“化农民为奥地利人”的意思，而是承认其国内存在多元人群这个现实，并不强求统一。奥地利历史学家彼得·哈斯林格（Peter Haslinger）指出，“奥地利的政治制度鼓励将其人民转化成分离的民族社群（segmented national communities）”。 简而言之，以隔离减冲突，求稳定。
这种隔离首先体现在帝国的语言政策上。在1867年宪法中有一个后来相当著名的条款（第十九条），其文如下：
Headlam, James Wyclife (1911).“Austria-Hungary.” in Chisholm, Hugh.ed.Encyclop dia Britannica, Cambridge University Press, 1911, pp.2-39.应该说，对语言平等的关注早就出现在1867年之前。第十九条只不过写出了一种孕育了几十年的政治与社会共识。
帝国的所有种族都享有平等的权利，每个种族都有保持和使用自己的民族和语言的神圣权利。国家承认在学校、办公室和公共生活中所有习惯语言（landesüblich）的平等性。在几个种族居住的领土上，公共和教育机构的安排应使每个种族在不被强制学习第二种官方语言（Landessprache）的情况下都能获得必要的以其自己的语言进行教育的手段。
这并不意味着政府及其他部门的人员不会说其他语言，很显然，在加利西亚或者达尔马提亚这些地方，公务员是必须掌握多门语言才能与被统治者进行沟通的，而各省的省、市议会也可以自行选择语言。
语言问题成为一个政治问题，是因为自从约瑟夫二世时代以来，虽然没有法律规定，但德语一直是政府（也是法院、军队和其他公共机构）的通用语言。无论在上、下奥地利，还是在波希米亚和加利西亚，所有的法律条文都是用德语出版的，所有的图书和通信都也用德语保存。因此，除非能说会写德语，否则没有人能在政府中占有一席之地（唯一的例外是在意大利地区）。
从正面角度讲，第十九条自然是对帝国内劣势族群语言和文化的一种保护（这同时也意味着德语使用者不用学习其他语言）。但从另外一个角度看的话，在该条款的实践过程中，其也意味着将不同人群的政治和社会生活区隔开来，使之自成一体。
这首先是因为要实现“不被强制学习第二种官方语言”，就要先确定“谁是谁”（换句话说，“分类”在“平等”之先），而“谁是谁”在帝国中却是一笔糊涂账，因为帝国中有大量的居民在日常生活中实际上是双语甚至多语使用者。强行将这些居民归纳到某一个语言范畴中，并建立相应的教育、行政机构来应对他们，实际上起到了隔离社会、加强族群边界的作用。
“1884年新修订的教育法制定了一系列保证基础教育普及率的具体措施，如在每一个地方行政区内，步行一小时以内的一个或几个村镇如果有超过40名学龄儿童、必须设立公共学校；此外，在某一行政区内如有至少40名某一民族的学龄儿童，也必须为其设立公共学校，以此来保障公立教育的覆盖面。”转引自高晓川《奥匈帝国民族治理研究》，第95页。
比如从1880年开始，奥地利居民不得不在人口普查表格中申报他们的日常使用语言，所有人只能在九种语言（德语、波希米亚—摩拉维亚语—斯洛伐克语、波兰语、鲁塞尼亚语、斯洛文尼亚语、塞尔维亚—克罗地亚语、意大利语、罗马尼亚语和匈牙利语）中任择其一。在分类之后，孩童被各自送到由某种语言进行教学的专属学校，往往接受民族主义教育。 这样，语言政策就成了“语言盒子”，不同语言、方言被排除在外，民族认同由此产生。比如，一位著名的斯洛文尼亚民族主义政治家约瑟普·塞纳克（Josip Sernec）实际是在德语/斯洛文尼亚语双语家庭长大的，他只是在中学时才“意识到自己是斯洛文尼亚人”，如果他没有被归类为斯洛文尼亚人并被分到一个斯洛文尼亚班，他很可能不会形成斯洛文尼亚人的身份认同。这种分类不仅仅发生在学校里，也发生在军队中，其效应也大致相同。
Scheer, Tamara.“Ethnic Boxes: The Unintended Consequences of Habsburg Bureaucratic Classification.” pp.575-591.Kuzmany, B rries.“Habsburg Austria: Experiments in Non-Territorial Autonomy.”Ethnopolitics 15.1 (2016), p.44.
哈布斯堡王朝将其居民按语言进行分类，也普及了这样一种观念：每个人归属于一个单一的、客观决定的、内部同质的民族群体。在这一过程中，它就帮助民族主义者建立和加强了族群之间的边界。洛克和塔玛拉（Rok Stergar and Tamara Scheer）因此指出，“伴随着哈布斯堡现代化的分类努力，实际上是建立、促进和延续民族认同类别的关键”。 奥地利历史学家博里斯·库茨马尼（B rries Kuzmany）也认为，“尽管人口普查数据在本意上是描述性的，但事实上在界定民族群体方面具有高度的规范性”。
此处的问题是，一旦少数民族被识别出来，如何还能限制它们仅仅停留在实现“文化平等”这个目标上，而不会进一步要求实现“经济、社会和政治平等”呢？何况，德意志人自己也日益希望通过更进一步的隔离来维系自己的所得，寓排斥于隔离之中。这两方面的合力所造就的结果就是，这种隔离最终并非仅仅局限在语言/文化政策上，在其他社会/政治生活中也逐渐成为现实。历史学家本诺（Benno Gammerl）在比较英国和哈布斯堡王朝的族群管理政策时，就指出：
Gammerl, Benno.Subjects, Citizens, and Others: Administering Ethnic Heterogeneity in the British and Habsburg Empires, 1867-1918.Vol.7, Berghahn Books, 2017, p.74.
起初，主要是非霸权民族的社会和文化精英要求文化承认，并积极寻求统一和同质化各自的民族集体。这些民族化进程实际上破坏了民族中立的国家主义理想，因为这种中立性暗中依赖德语人口的霸权。之后，主张国家的超民族性的人也落入了民族化运动的车轮下。
这样一种语言政策的后果是，王朝实质上承认了各民族的法律实体地位，并着手为各个民族提供专属社会服务。比如在1873年，波希米亚议会通过了一项法案，规定在有捷克语和德语学校的社区，将为每所学校设立单独的学校董事会（由单一民族成员构成），以避免多数压倒少数。这是帝国首次在法令中宣布政府职位应该依据族群归属而定。接下来发生的事情是，在行政机构、法院和学校里，甚至在救火队中，各个族群都开始要求自己的份额。到了1890年，波希米亚的省级教育委员会分成了捷克语和德语两部分，强制性规定了其成员的族群归属。1891年，另一个波希米亚理事会（负责农业事务）紧随其后。1882年，布拉格大学已经被分成了两所大学，一所是说捷克语的，一所是说德语的。波希米亚医师学院在1894年，波希米亚药剂师助理协会在1912年，也开始按照民族划分。在奥地利的其他地方，这种事情也变得越来越常见，比如，1910年，在西里西亚，省农业事务委员会被分为德意志、捷克和波兰三个部分，1913年，奥地利工程学院也有了同样的划分。
贾德森：《哈布斯堡王朝》，第350页。
到了帝国末期，各省政府债务疯涨，有很大一部分就来源于多语言省份必须同时建立若干平行教育及行政管理机制的耗费。帝国末期的财政专家恩斯特·米施勒（Ernst Mischler）指出，“每一个政党，在处于其民族主义霸权的时期，尽其所能满足自身民族主义的需求，这样的案例并不少见（譬如在摩拉维亚的一些地区）。这些‘需求’从民族角度来看，每个民族都要得到相似的或加倍的满足，这就往往导致过度的消耗。” 1890—1911年，奥地利的年行政支出遂从400万克朗增至1,800万克朗，这可以看成对上述叙事的一个例证。
Stourzh, Gerald.“Ethnic Attribution in Late Imperial Austria: Good Intentions, Evil Consequences, ” in Stourzh, Gerald ed.From Vienna to Chicago and Back: Essays on Intellectual History and Political Thought in Europe and America, University of Chicago Press, 2010, p.159.
这种分离最终顺理成章地蔓延到了政治代表领域（省议会、国会）。早在1867年，阿道夫·菲施霍夫（Adolf Fischhof），一位犹太自由主义政治家，就提出了一个建议：在少数民族占人口不少于五分之一的省份，当选的省议员应该在议会中组成民族“库里亚”（curia），以便就某些民族关切事项进行表决。 到了19世纪末期、20世纪早期，这一建议开始被有些地方采纳。在这里，值得一提的就是1905年的摩拉维亚协议和1909年的布科维纳协议。
之所以在摩拉维亚而非波希米亚达成这个妥协，原因在于摩拉维亚相对于波希米亚来说并不发达，民族主义情绪不强，摩拉维亚的教士、地主阶层仍然在相当程度上控制着整个地区。当然，作为一个王朝国家，大地产所有者有单独的席位和选区，无论其民族归属为何。Kuzmany, B rries.“Habsburg Austria: Experiments in Non-Territorial Autonomy.” pp.43-65.
1905年，在摩拉维亚，经王室的协调，德语人群和捷克语人群达成了一项妥协协议。 根据这项协议，省议会的席位按份额被分配给捷克人和德意志人。为了保证这一席位分配，摩拉维亚被划分成若干捷克人选区和德意志人选区，每个选区都只能投票给指定民族的代表。 同时，对立法程序的限定，也使得德意志人和捷克人都能享有在关键问题上的否决权。该项协议还要求按照各民族的人口比例分配公职。另一个相似的协议则发生在布科维纳（相比摩拉维亚，布科维纳在民族组成上要更为混杂）。1909年，该省议会通过了新的选举法，使罗马尼亚人、鲁塞尼亚人、波兰人、德意志人和犹太人分割议席。省政府的职位也按固定配额划分给了各民族。1910年在波斯尼亚，1914年在加利西亚，也有一些相似的安排——把地方上的居民划分到某个民族、教派的登记册上，然后为该民族、教派确定一个固定份额的议会代表/公职人数。
1879年，波希米亚王国当时的皮尔森市(Plzeň)议会（捷克代表占多数）选举了一个人成为本地德语学校的董事会成员，结果引来了一些德国议员的质疑。他们认为这个人其实是捷克人，是一只“特洛伊木马”。这个人是双语使用者。当时法院的结论是，“一个民族的语言和风俗习惯也可以适用于陌生人，因此，这些特征本身不足以确定一个人的民族归属”，“因此，在具体情况下，如果一个人的族籍受到怀疑，如果缺乏民族意识的外在表现，就有必要询问他的族籍，并根据他自己的声明将他视为他所属的族裔的一员”。到1887年，在波希米亚的另外一个城市（Schüttenhofen），发生了同类事件，维也纳的行政法院做出了相反的裁决。1900年，普拉哈季采(Prachatitz)的捷克人质疑当选为当地捷克学校董事会成员的三个人的资格，认为只有这三个人自己的声明是不够的，人们还必须考虑他们的家庭关系，必须考虑到他们的行为，他们过去在民族问题上的言行。换句话说，自我认可已经不再是族裔归属的标准。参见Gerald Stourzh, “Ethnic Attribution in Late Imperial Austria: Good Intentions,Evil Consequences,”in Stourzh, Gerald.From Vienna to Chicago and Back: Essays on Intellectual History and Political Thought in Europe and America, University of Chicago Press, 2010, 162。Stourzh, Gerald.“Ethnic Attribution in Late Imperial Austria: Good Intentions, Evil Consequences, ”pp.170-171.
关于摩拉维亚协议，有件事值得岔开来提一提。根据约定，摩拉维亚的学校系统被一分为二，捷克人和德意志人各自控制相应民族的学校。在谈判的时候，捷克的民族主义者特别要求学校只能招收那些能讲流利教学语言（在德语学校，就是德语）的学生。这是为了防止捷克父母把自己的子女送进德语小学就学（一般认为，德语学校水平要更高一些，也有更多的特权）。1910年，有家捷克学校的董事会就因此从某德语学校要回了16个学生，认为这些学生的父母没有道理自称是德意志人。行政法院判决此举合法，也就是说，一个人的民族归属不能由自己说了算，而是应该由其他人来评估（尽管以前承认人们自由选择族籍的权利）。 换句话说，个人要从属其民族群体，而无脱离之权。这项裁决的一个后果是1912年的莱哈尔案。约翰·莱哈尔（Johann Lehar）是一个杂货商，他想把六岁的女儿安娜送到德语学校。在被问及他的民族/种族归属时，他自称是一个德意志人，是他所在城镇的德意志消防队的一员，还参加了另外一个德意志人协会。但他承认，他过去曾登记成捷克选民。他争辩说，这是因为他的杂货店里有捷克客户，他被失去捷克客户的风险吓到了。然而，维也纳行政法院得出结论，莱哈尔是捷克人，于是他被迫将女儿送到了捷克学校。
除了这些地方上的安排，奥地利中央议会的选举，基本也遵循了族裔间的比例原则（这实际上体现了社会的隔离程度）。表4.7展示了1907年议会选举的结果。
表4.7 1907年议会构成
数据来源：Howe, P.J.Well-Tempered Discontent: Nationalism, Ethnic Group Politics,Electoral Institutions and Parliamentary Behavior in the Western Half of the Austro-Hungarian Monarchy, 1867—1914.PhD dissertation article, University of California, 2002, p.180
Lothar H belt, “Well-Tempered Discontent: Austrian Domestic Politics.” in Mark Cornwall(ed.), The Last Years of Austria-Hungary, University of Exeter press, 2002, p.58.
从表4.7中，我们发现，虽然有些族裔代表比例高，有些低，但是基本上没有哪个族裔能够控制议会多数。顺便说一句，议会各党派通常都以某一族裔为基本盘，很少有跨族裔的党派。虽则社会民主党是一个例外，但是社会民主党所占的席位在1907年最高峰时也没有突破总席位的两成（87席/516席）。
Gerald Stourzh, “Ethnic Attribution in Late Imperial Austria: Good Intentions, Evil Consequences, ” in Stourzh, Gerald.From Vienna to Chicago and Back: Essays on Intellectual History and Political Thought in Europe and America, University of Chicago Press, 2010, p.160.
总之，如果我们要总体评价晚期哈布斯堡君主国的民族策略的话，那么奥地利史学家杰拉尔德·斯托日（Gerald Stourzh）的一个结论完全适用——这是“通过分离达成和解”（pacification by separation）。 这种分离并不是地域上的，而是制度上的：越来越多的人认为，应该在奥地利社会内部执行某种民族认定程序，国家政策的制定、财政与社会资源的分配应该考虑民族因素，以区分/隔离民族的政治、社会和经济生活。
