从“最贪”到“最不贪”：大清海关的改革
制定制度和执行制度是两回事。和大清帝国的许多制度一样，这些看上去科学合理的规定大部分没有从纸上走下来，或者走下来不久就变了样子。所以当皇帝一高兴想要反腐时，那些最有油水的部门官员就成了一个高危职业。
税收犹如国家经济的血液，清政府在濒死的边缘，因赫德的改革，获得了海关税收大量增加所带来的新鲜血液，让它又苟延了几十年的寿命。
一
晚清中国官场极度腐败，几乎无官不贪，无衙不腐。不过，有一个例外，那就是海关。
本来，海关是清代最腐败的衙门，在大清帝国谁都知道，当上几年海关监督，捞的钱几辈子都花不完。
但是，到了晚清，中国海关却一跃成了一个著名的廉洁机构，从1861年到1908年，海关近乎杜绝了腐败，成为当时中国政府的唯一一块净土，甚至被认为是“世界上行政管理方面的奇迹之一” [1] 。
那么，这个“奇迹”是怎么创造的呢？我们还是要先从清代海关建立之初谈起。
二
康熙二十四年（1685年），大清王朝在平定台湾后重开海禁。几年之后，英国东印度公司的一艘商船来到广州，他们早就盼望着与大清帝国正式展开贸易的那一天。但是一到海关，英国人就在关税问题上遇到了麻烦。
据当时中国官方公布的文件，外国船只到了港口，要根据船只大小交纳“船钞”，大船交纳1200两，中船960两，小船340两。
英国人把中国海关官员请上了船。按照规定，判断一条船的大小等级，应该测量前桅到后桅之间的距离。但是不知道为什么，这位海关官员却执意要量从船首到船尾的长度，要是这么量，即便是一艘小船，也会被量成大船。英国商人不知道怎么办好，只好去请教其他国家的商人。有经验的人告诉他，你得来点“小费”。
英国人给海关官员塞了一些银圆，这人才按规定去量桅距。量完了，又出现了新问题：英国船只被确认为一条大船，按理须交纳1200两。但是中国海关官员要价2484两。英国人认为这明显不合理，据理力争，经过多次讨价还价，中方官员遂宣布减为1500两，其中1200两是国家规定的船钞，另外300两是“活动经费” [2] 。
1687年，两艘英国商船“伦敦号”和“武斯特号”在厦门港遇到的情况同样离谱。他们同样经历了不合理的丈量方式，同样送上了小费，然后海关官员开口要价，一条大船要价2065两，一条中等船要价1475两。经过一个月讨价还价，中方宣布，船钞减为1111两和593两。1111两中，900两是船钞和附加费，211两是“活动经费”。而这593两中，480两是船钞和附加费，113两是活动经费。 [3]
这就是清代海关腐败的第一个表现：关税不透明，需要讨价还价。和中国海关第一次打交道，就把英国人弄得头昏脑涨。英国人后来说，清代海关官员从来不对外商公布关税的实际税率。“海关税收远远高于法定的税率，并且直到鸦片战争时，外国人一直不知道中国的税则规定。他们多次索看，均被挡回。” [4]
其实大清帝国海关关税是有明确税率的，而且与当时很多国家相比，税率很低。因为中国皇帝们都很大方，考虑问题总是习惯登高望远，从大局出发。所谓“天朝嘉惠海隅，并不以区区商税为重” [5] （《粤海关志》）。他们认为不妨给外国人多点好处，以“怀柔远人”，有利于政治稳定。所以秉着“轻徭薄赋”“庶百物流通，民生饶裕”的宗旨，中国官方宣布的平均关税率大约在4%左右，这比当时号称实行自由税率的法国还要低。
但问题是，天朝的事，往往纸上的规定与现实一点关系都没有。现实中，国家正式关税之外，还有说不清道不明的种种陋规。
根据尤拔世《粤海关改正归公规例册》记载，雍正年间到广州经商的洋船，每条船送给粤海关衙门的陋规多达六十八种名目，总计1950两白银。
乾隆二十四年（1759年）九月初四日，奉旨查办广州海关的新柱在奏折中向皇帝列举了粤海关对外商收的种种陋规。外商船舶到达中国后，要想上岸，要给各级官员交纳以下礼金：
丈量洋船收火足雇船银三十二两；
官礼银六百两（法兰西加一百两，苏剌减一百两）；
通事礼银一百两；
管事家人丈量开舱礼银四十八两，小包四两；
库房规礼银一百二十两，贴写十两，小包四两；
稿房规礼银一百一十二两，掌案贴写四两，小包二两八钱（内八钱掌案小包）；
单房规礼银二十四两，贴写二两，小包一两；
船房丈量规礼银二十四两，小包一两。
总巡馆丈量楼梯银六钱，又规银一两；
东炮台口收银二两八钱八分，小包七钱二分；西炮台口收银二两八钱八分，小包七钱二分；
黄埔口收银五两，小包七钱二分；
虎门口收银五两，小包一两三钱二分；
押船家人银八两；
四班头役银八两三钱二分；
库房照钞银每两收银一钱；
算房照钞银每两收银二分。
在中国采购货物，想要离港，要交纳：
管事家人收验舱放关礼银四十八两，小包四两；
库房收礼银一百二十两，贴写二十四两，小包四两；
稿房收礼银一百一十二两，贴写二十四小两，小包二两；稿房收领牌银一两，小包二钱；
承发房收礼银四十两，小包一两四钱四分；
单房收礼银二十四两，贴写十二两，小包一两；船房收礼银二十四两，贴写八两，小包一两；
票房收礼银二十四两，贴写六两，小包一两；
算房收礼银一两，小包五钱；
柬房收礼银十六两，贴写一两五钱，小包七钱二分；签押官收礼银四两，小包二钱；
押船家人收银八两；
总巡馆水手收银一两；
虎门口收银五两，小包一两三钱二分；
东炮台口收银二两八钱八分，小包七钱二分；
西炮台口收银二两八钱八分，小包七钱二分；
黄埔口收银五两，小包七钱二分。 [6]
这些还只是可以让皇帝基本掌握并默许的“半公开化”陋规，除此之外，还有很多见不得光的名目和克扣勒索。
加上这些陋规，也就是外国人口中所说的“贿赂”，中国的关税水平就从字面上的4%，一下子变成了20%。具体到每一项进出口货物，实际征收的关税比国家规定的要高很多。我们以中国最大宗的出口货物茶叶为例，国家规定税率为每担0.15两，但是算来算去，中国海关实际征收的是2.5两，是国家规定的近十七倍。此外，大宗商品出口的蚕丝每担规定税率为1两，实际上征收至少为15两，是国家规定的十五倍。 [7]
三
清朝一开始设有四个海关，也就是说，实行四口通商。后来，乾隆皇帝感觉多口通商不易管理，从乾隆二十二年（1757年）起实行广州一口通商，也就是说，把所有海外贸易都集中到广州这一个港口。粤海关，也就是广东海关因此就成了实际上的总海关。
大清帝国在中国古代王朝中算是一个讲究“精细化管理”的王朝，所以对于各个税关，包括海关管理，有着严格而明确的制度规定。这些制度仅从文字来看，其实是挺科学合理的。
首先，征税规则透明化。清政府规定，各关税率不但要公布，而且要刻到木榜上，立到路边，让每个过往商人都能看到。除此之外，还要印刷成小册子，并且定价极低，每本只卖二分银子，目的是让每个商人都可以买到。“各关征税科则，责令该管官详刻木榜，竖立关口、街市。并责令地方官将税则刊刷小本，每本作价二分，听行户颁发遵照。倘该管官将应刊木榜不行设立，或书写小字悬于僻处，掩以他纸，希图高下其手者，该督、抚查参治罪。地方官将应刊税则不行详校，致有舛漏或更扶同徇隐者，并予严参。” [8] 你看，规则的制定者还是很用心的，考虑到了两种需要防范的情况：如果木榜故意立到隐蔽之处不让别人看到，或者小本子印刷错误故意误导上税者，都要严厉惩处。
第二，大清关税征收实行“商人亲输”的方法，上税时要现场出具收据，以防关员贪污中饱。清政府规定，各税关在收税时应该让商人们亲自填写文件，现场交税，不许他人，特别是海关关员代为填写，以防海关关员在其中做手脚：“各关应征货税，均令当堂设柜，听本商亲自填簿输银投柜，验明放行。其有不令商亲填者，将该管官严加议处。” [9] 收据要一式两份，一份给户部（主管财政的部门，可以大致理解为财政部）做凭证，一份给商人做回执，这两份要对得上：“各关商民输税，填写收税红单二纸，一给商人，一送部察核。其有不给红单，或纳银数多，给票数少，及私将红单撤回，多征勒索者，许商民首告究拟。” [10] 这样可防止关员收到税款之后中饱私囊。
第三，实行多重监核制度。清政府规定，户部和广东总督巡抚对广东海关实行双重领导，都有监督检查的权力。首先是账册要按时送交户部审查：“各关商填循环稽考三簿，令各关照依部颁册式，事由刊刷装订于面页上，钤盖关印，佥差送部。由部钤盖堂印，给发粤海关，限关期未满九月以前，赴部请领。如有请领违限，及关期已满，册档未到，擅用本关印簿登填者，照例严参，分别议处。” [11] 同时规定广东督抚负责查明关税征收情况，把掌握的数字与户部核对，“按月造册，密行咨部，俟期满核对，以防弊窦，以严钩稽”。 [12] 朝廷希望通过多重监核，使有关部门能互相制约，以杜绝腐败。
第四是规定了对关员腐败的惩处制度。清政府规定：“各关于额设口岸之外，有滥差多役，于近关水岸各口四出扰民者，该督、抚察实题参。其管关人役有巧立名色，需索饭钱，重戥苛收者，严拿究治，计赃论罪。监督纵容袒护，督、抚即行严参。督、抚徇隐，一并议处。……各省商税银两，均令按照额征数目，照例征收，造册报部。其有监收官员横征勒索，及隐匿侵蚀者，即行参处。” [13] 惩处规定还是相当严厉的。
既然有如此明确而严厉的规章制度，海关关员为什么还会明目张胆地索贿呢？
因为制定制度和执行制度是两回事。和大清帝国的许多制度一样，这些看上去科学合理的规定大部分没有从纸上走下来，或者走下来不久就变了样子。
比如第一条，刊行税则，张榜公布，从康熙后期起，就流为具文，大部分税关都没有认真执行。所以雍正六年（1728年），皇帝特意下了道上谕：
高斌将浒墅关现行征收则例据实陈奏，请刊立木榜，令众商共晓。遵依所奏，甚属可嘉。部议：令直省各关将各处现行征收则例彻底清查，据实奏闻，刊榜晓示。著各省兼理关务之该督抚并各关监督实力奉行，毋得阳奉阴违，虚应故事，倘经接任之员察出，定行交部从重议处。 [14]
从这则材料中我们能判断出，显然，到了雍正六年，很多税关就已经不再设立木榜公布税率了。
第二条，商人亲自如实填写税单也很难做到。雍正年间上谕说：“各关开放船只之处，向例部颁号簿，以便稽查。近闻各关别设私簿征收，惟于报部之时，始将号簿挨日填造。其意以水路商船往来多寡不齐，若据实填簿，则不能逐日有征收数目，恐干部驳。是以设法匀派填造，如此则簿内全非实在数目，与商船过税串票毫不相符，殊非政体。” [15] 也就是说，海关上报的账簿全是假的，都是关员填写的。又比如乾隆中期的杀虎口税关，“不令商人填注，所上税银概由吏胥登记，名为流水簿。流水簿记定，始誊入亲填簿。辗转兑那（挪），商无由知” [16] 。就是说，所有税单都是由工作人员填写，到底填写多少，商人根本不知道。
到了光绪三十二年（1906年），两广总督岑春煊在奏折当中说，“查粤海各关常税每年奏销，向有红单细册季册分送部科，计一百二十四本，篇页繁多，单内货色系就报征银数，按照税则填载，册内则添船户姓名完税银数，不列货色，此皆平（凭）空捏造，无关考核。” [17] 可见到了晚清，广州海关的账簿已经全部都是造假，没有一本是真的了。
第三条，户部和广东督抚对海关的监管很多时候也流为具文。户部长官通常都是三甲进士，没有任何专业知识，历来搞不懂具体业务流程，只能听任“书吏”，也就是吏员们的审查。这些吏员审查账簿，其规则不是审查其真伪，而是审查随之交来的“部费”，也就是活动经费的多少。活动经费交足了，账簿质量就无人细看了。至于总督和巡抚，他们都知道能当上海关监督的，都是皇帝的亲信，和皇帝关系不一般，所以不愿深管，一般在收到海关送来的巨额“报效”后，也都会睁一只眼闭一只眼。所以，第四条惩处基本上也就不起什么作用了。
因此，广州海关成了众所周知的肥缺，海关人员的贪污腐败，在全国几乎是公开的秘密。
四
有人可能奇怪，如此明目张胆的克扣，中国官场习以为常，但那些欧洲商人能容忍吗？他们不会向上反映情况吗？
欧洲商人们当然不会容忍。问题是，他们没有反映的渠道。
来到中国的外商如今通常被奉如上宾。每到一地，往往地方长官亲自宴请，然后还要游山玩水享受全方位的“服务”。
不过二百多年前，外商在中国绝不会如此舒服。二百多年前，那些万里迢迢奔赴中国的外商，虽然也腰缠万贯，可到了中国之后的处境，是你想象不到的可怜：
他们不能住到广州城内，只准住在“十三行街”内，而且没事不允许外出。
他们不许携妻子一起来华，也不许找中国女人，只能干熬着。他们不许与普通中国人交往。中国人一旦和他们聊天，就会被视为“汉奸”。
特别是，中国政府从来不屑与他们直接打交道。中华帝国从来没有外交部，也没有管理外贸的政府机关。大清王朝的所有外贸事务，都由“十三行”这个民间机构经手。
所谓“十三行”，最初是指中国政府指定的十三家中国商人，专门负责与外国人做生意，后来就成了“公行”的代称。外国商人到中国后，所有货物只能卖给十三行，不管他们给的价格比别人低多少。采购所有东西，也都必须经过他们，不管他们如何提高价格，降低质量。
他们在中国的所有行动，都要受十三行的监视约束，不得乱走一步，不得乱说一句话。如果他们在中国遇到什么困难，对中国外贸政策有什么不满，不得直接与中国地方政府联系，只能通过“十三行”向中国地方政府提出请求，而中国政府对这些转达来的请求大多数时候都不闻不问，不予理会。
所以，传统时代来到中国的商人，不但不是贵宾，反而犹如囚徒。一百多年来，他们几乎没有机会见到中国官员。
其原因，一个是中国自古以来的轻商传统，在士农工商的传统社会结构中，商人是“四民”之末，官员与之直接打交道，相当于降低身份。另一个原因是中国自古以来的“防范”意识。中国历来讲究“严华夷之防”，“里通外国”自古以来就是中国政治家加给对手的惯用罪名，所以官府不愿意与外商多打交道。
这样一来，在海关官员眼里，腰里装满银子又无法与正常中国社会发生联系的外商，就成了一个个待宰的肥羊，无论怎么样痛宰，他们都无法发出声音。连公间机构“十三行”也可以对外商颐指气使，他们在贸易中一手遮天，任意定价。他们在中国官员面前奴颜婢膝，唯唯诺诺，但对洋人却耀武扬威、风光无限。不明白缘由的洋人尊称他们为“官”。海关官员每年都会向“十三行”索要大批贿赂，他们基本都如数转嫁到外商头上。
外国人快被这种体制逼疯了。作为最大的对华贸易国，从康熙二十四年（1685年）起，英国一直在找机会和中国政府直接对话，想劝说中国改革外贸制度，革除这些陋规。
五
乾隆二十四年（1759年）夏天，天津大沽口外的海面上，出现了一艘西洋三桅船。一个中文名叫“洪任辉”的英国商人，自称“英吉利四品官”，说有要事要进京告御状。
“英吉利四品官”的到来惊动了天津知府。充满好奇心的知府灵毓来到洪任辉船上，“拜会”这个金发碧眼的洋人。洪任辉操着流利的中文对他说，他们本来在广州与中国进行贸易，但是在贸易过程中受了许多欺负，因此想找中国皇帝评评理。
这是中国有史以来的奇事。按理说，灵毓不应该允许这个不守规矩的夷人进入天津。但是头脑灵活的灵毓早就听说外国商人都很有钱，因此认为这是一个极好的发财机会。于是他对洪任辉表示，听了洪氏的讲述，他十分同情，他会向上级汇报这件事，但是由于替一个外国人越级上访，他将冒被革职的风险。
所以，灵毓悄悄伸出五根手指。如果没有五千两白银的好处，他不敢做这样的事。
其实洋人洪任辉只是一个普普通通的英国翻译，根本不是什么英吉利四品官。他本名叫詹姆士·弗林特，从乾隆十二年（1747年）起成为英国东印度公司的翻译。之所以自称四品官，是因为他很清楚，一个普通的英国商人或者翻译根本不可能见到中国的官员大人。虽然对中国官员的腐败十分熟悉，洪氏还是觉得五千两实在太多了。他与灵毓讨价还价，最后谈定的价格是2500块西班牙银圆。先交2000块，事成之后再交500块。
收受了沉甸甸的银圆后，洪任辉的状纸被层层上交，从天津送到了紫禁城，直达乾隆皇帝的御案。
洪任辉在状纸中向皇帝叙述了他们几十年来在对华贸易时遇到的许多困难。除了请求废除粤海关种种勒索，如进出口规礼和胥吏验货费用等，他还提出了以下具体要求：
我们要求我们所雇用的所有通事和买办，不必向海关官员交付规礼或经其认许。
我们控告我们商馆附近的海关屋子一位官吏的粗暴行为。约在两个月前，他借口我们没有向他鞠躬行礼，竟禁止我们在自己的艇上乘凉。我们要求命令他到我们的住所道歉，或将其解职。
我们控告设在我们商馆与货船之间的三个关卡的人员，他们曾向即将启航的商船诸多勒索，尤其是最后一个关卡的官吏，去年竟将“霍顿号”引水的执照扣留。 [18]
…………
英国人认为，中国皇帝是通情达理的，只不过，多年来一直被广州海关所欺骗。如果他们找到渠道，把真实情况反映到皇帝那里，皇帝派人一调查，一切都会真相大白，因为广州海关的贪腐几乎是公开的秘密。英明的中国皇帝也许会因此而彻底改革这种无论从哪个角度来看都十分不合理的外贸体制。
英国人的目的似乎达到了。读了这道状纸，乾隆大为光火。在与外国人的交往中，天朝上国的体面是第一位的。如今海关关员贪污腐败到逼得外国人沿海直抵京畿，闹嚷嚷来告御状，这是中国历史上从没有过的事情。
皇帝批示，涉外事件必须高度重视。“事涉外夷，关系国体，务须彻底根究，以彰天朝宪典。”
皇帝命两广总督李侍尧审理此案。
李侍尧向以“能员”“干练”闻名。他的最大特点是能洞察皇帝旨意每一个字背后的意义。
此案事实清楚，并不需要太复杂的调查取证过程。李侍尧很快就做出了判决：
一是惩处腐败。以“失察”为名，将粤海关监督李永标革职查办；参与贪污勒索的粤海关役吏“杖流科罚”。
二是将陋规合法化。外商所举出的陋规，过于不合理的几项要停止收取，但绝大部分还是要保留，不过要改个名字，“将此前项规礼等名目，一概删除合并，核算改刊” [19] ，改名之后还是照收。合并后，每只船固定收费1950两，不得再多。
三是英国商人提出多口自由通商、明确关税税率等从根本上改革中国外贸制度的要求被斩钉截铁地驳回，告以中华体制，不可变更。
四是处理“汉奸”。外国人直接闯到天津大沽口来告御状，显然是有中国人在背后给出主意，必须查清楚。经过细致调查，替英国人执笔写请愿书的是四川人刘亚匾，出主意的是与洪任辉有密切交易关系的安徽商人汪圣仪父子。于是，清朝政府将刘亚匾砍头，汪圣仪依照“交结外夷罪”，被处以杖六十、徙一年的刑罚，以为其他敢于交通外国人的华人戒。
五是将敢于北上告御状的英国人洪任辉抓起来，以“勾结内地奸民，代为列款，希图违例别通海口” [20] 的罪名，在澳门圈禁三年，期满后驱逐出境。
洪任辉做梦也没想到，他的上访落得了这样的下场。这就是英国和中国第一次交往的结果。
六
乾隆皇帝为什么不同意革除全部陋规，而要将部分陋规合法化呢？这涉及清代的低薪制。
大清王朝实行低薪制，一品大员年收入也不过一百八十两。因此，从表面上看，粤海关从海关官员到工作人员的工资并不高。粤海关监督是二品大员，他的正式工资一年仅有一百五十五两，约合今天的三万到六万块钱（清代早中晚期白银购买力变化很大，雍正初年，每一两白银大约值四百元到六百元人民币，到嘉庆之后，一两白银大约值二百元人民币）。此外，每年还有一点办公经费，也叫“公费”，不过不多，几十两而已。所以，一开始海关最高官员的全部收入一年不过二百两左右。直到雍正年间养廉银改革，海关监督每年享有皇帝特批的三千两养廉银（《粤海关志》）。不过这些收入加起来，对一个享有巨大权力的二品大员来说，仍然是非常低微的。
海关其他官员却没有养廉银，而且工资同样很低。大关委员，也就是广州本地海关首长为一百八十两；澳门委员，也就是澳门海关首长为一百四十两；广盈库大使每年的俸银为九十六两；守库千把总为九十六两。
至于具体工作人员，也就是中低级关员（当时叫作“书吏”“巡役”“家人”等），工资就更低了。比如大关清书，也就是普通文案工作人员，每月工资才三两。巡役，也就是稽查人员，每月也不过3.09两。至于后勤人员，比如“堂役”等，每人每年收入才七两二钱银子，平均每月六钱银子，如果以一两白银换算人民币400元的话，大约是240元。而且，所有这些官员和工作人员，除了这些收入外，并没有其他的福利和补贴。
所以从表面上看，广州海关是一个很给国家省钱的部门，全年只花费国家17886两的管理费用。1864年，洋人赫德来到中国海关，大幅提高海关人员工资，一下子把管理费用提高到748200两，提高了四十倍。相比之下，大清海关官员实是太公忠体国了。
所以，对于广州海关这些陋规，皇帝也不好意思全都取缔，因为皇帝很清楚，陋规的诞生，根本原因是朝廷舍不得给官员和吏员开足够的工资。换句话说，低薪制的政治设计就已经默许官员和工作人员“自谋生路”，靠灰色收入为生。当然，灰色收入也应该有个界限，所以乾隆将陋规定为每条外国船收1950两。
问题是陋规的产生和变化有一个规律：一旦陋规公开化、固定化后，肯定又会在此之外诞生新的陋规。“当旧的陋规报出归公后，新的陋规又随之而至。这常常会导致中外通商中的摩擦。” [21] 所以到了道光十年（1830年），也就是鸦片战争爆发前十年，据德国传教士郭实腊（又译为“郭士立”）统计，一艘一等外国商船进港，各种名目的收费加起来要交纳3350余两，二等商船也要交纳2260余两。
这还不是主要问题。主要问题是，除了几乎是公开化的陋规，海关关员私下里还会找各种机会克扣勒索，让人感觉交易过程充满了不确定性。外国人抱怨道：“从一艘外国船到达时起，它的业务就受到海关低级官吏们为了勒索非法征课而起的借故留难。进口货运的税课概由下流无品的人员以专断的方式征收，居然公开索贿。” [22] 如1704年，英船“斯特雷特姆”号到广州贸易，贸易完后便要离开广州，“当船准备开航时，它的出口执照被阻留了20天以上。据大班猜想，是海关书吏作怪，所以他们送给他礼银100两，翌日他们便获得出口执照”。 [23]
以英国为代表的外国人对中国海关的腐败极为不适应、不习惯。他们之所以不习惯，也许重点不在于关税过高。事实上，前面讲过清政府规定的关税极低，即便加上各种克扣，实际关税水平与其他国家比也不算特别高，外商们咬咬牙是能承受得起的。外国人真正厌恶的是海关官员们贪得无厌的丑恶嘴脸，是不透明的、需要费脑子不停讨价还价的过程，是肮脏的交钱方式让人感觉深受屈辱。外商很清楚，他们交的大部分钱，都没有上交到帝国财政。据郭实腊估计，广东地方官员以及十三行那些官商，再加上相关工作人员，每年从对外贸易中“非法所得可达300万两”。他还判断，每年外商缴付的各类税费只有三分之一左右进入了清朝的国库，而另外的三分之二则流入各色人等的口袋。
而马士统计的数字更为惊人。他说，海关收到的钱，只有十分之一上交国家了。“1837年，仅英国和美国的船只所载进出口货物应缴纳的关税就超过650万两；加上其他国家合法贸易所缴关税约50万两；鸦片所付的关税适中地估计为100万两；那么，海关监督单从在外国旗帜下进行的贸易所征得的税款就达800万两。再加上梧州、潮州（汕头）、江门、电白、琼州（海口）和廉州（北海）等地进行的贸易所征得的税款约200万两，这样结出来的总数约为1000万两。此外还有巨额的向外商征收的港口税、向行商索取的捐款和礼物，以及送给职位较低的官吏们的无数的小费。因此可以断定，在粤海关的税收官方陈报额与实征数额之间存在十倍左右的差额。” [24]
所以长期以来，外商都处于非常愤怒的状态。马士的话很有代表性：“事实上，税并不特别重，而且都被巧妙地掩蔽起来，因此也不显著；但是人们对政府官吏的勒索总是斤斤较量的，不知数额的勒索总觉得特别重，所以那些经久不变的露骨的勒索，就成了激起愤懑的许多芒刺。” [25]
经过洪任辉事件的挫折，英国政府决定派出使团，直接与中国政府建立联系，否则中英间的贸易问题永远无法解决，所以接下来又发生了马戛尔尼访华事件。
七
乾隆五十七年（1792年）秋，皇帝接到了两广总督的一封紧急奏折。奏折说，有一个名叫“英吉利”的陌生国家打算来朝贡天朝。
使团的团长是国王的亲戚、著名外交家马戛尔尼勋爵。英国最迫切的目标是促使中国政府改革外贸体制，允许英国商人自由贸易，以减轻中国海关官员对外商的剥削和刁难。英国政府赋予马戛尔尼的使命之一就是“摆脱广州官吏强加于该口岸贸易的限制和勒索”，明确要求“英国商人除钦定税则外，不再缴付关税或其他规费。应将钦定税则给予他们，并载明船只大小所应征的税额，规定他们买或卖的每种商品的税率。船只只负担缴付钦定船钞一项，其附加规礼银1950两应行取消” [26] 。很明显，英国人并不是要求降低法定关税，只是要求关税确定化、透明化。他们愿意把钱交到大清国库，而不愿意交给贪官污吏。当然，除此之外，他们还有更大的胃口，他们还打算劝说中国开辟新的、更方便的港口来进行贸易，比如宁波和天津，甚至他们还打算讨要一个小岛来“堆放货物”。
为了达到这个目的，英国人不惮长途跋涉，又给乾隆带去了大量珍贵礼物，以讨他的欢心。但是乾隆皇帝收下礼品后，却发下长谕逐条驳回了英国人的请求。
关于改革一口通商方式，开放珠山、宁波、天津，皇帝说：“向来西洋各国，前赴天朝地方贸易，俱在澳门设有洋行，收发各货，由来已久，尔国亦一律遵行多年，并无异语，其浙江、宁波、直隶、天津等海口，均未设有洋行，尔国船只到彼，亦无从销卖货物，况该处并无通事，不能谙晓尔国语言，兹多未便，除广东、澳门地方，仍准照旧交易外，所有尔使臣恳请向浙江宁波、珠山及直隶、天津地方泊船贸易之处，皆不可行。” [27]
对在北京设一洋行，皇帝说：“京城为万方拱宸之区，体制森严，法令整肃，从无外藩人等在京城开设货行之事。……天朝疆界严明，从不许外藩人等稍有越境搀杂。是尔国欲在京城立行之事，必不可行。” [28]
对于让生活在广州的英国人获得更大的自由度这个小小的要求，皇帝同样断然拒绝。英国人希望能住到省城之内，并且恳求说，他们在广州期间，应该有骑马、从事他们喜爱的体育运动和为健康而进行锻炼的自由。英国人还保证说，他们将注意在得到准许后不打扰中国人的生活。但皇帝认为，这个问题过去早有过定制，不容更改。他说：“向来西洋各国夷商居住澳门贸易，画定住址地界，不得逾越尺寸。其赴洋行发货夷商，亦不得擅入省城，原以杜民夷之争论，立中外之大防。今欲于附近省城地方另拨一处给尔国夷商居住，已非西洋夷商历来在澳门定例。况西洋各国在广东贸易多年，获利丰厚，来者日众，岂能一一给拨地方分住耶。至于夷商等出入往来，悉由地方官督率洋行商人随时稽查，若竟毫无限制，恐内地民人与尔国夷人间有争论，转非体恤之意。核其事理，自应仍照定例，在澳门居住方为妥善。” [29]
关于改革广州贸易体制并公开关税，皇帝则说：“粤海关征收船科，向有定例。……毋庸另行晓谕。” [30]
总之，马戛尔尼的所有要求，一字不落，全部被否定。
八
皇帝之所以不想改革广州外贸体制，一是因为堂堂大清帝国的体制岂可受到万里之外的蛮夷左右？天朝上国的一切规章制度，与海外蛮夷比起来，岂不是一个天上，一个地下？
另一个原因是历代清朝皇帝对广州海关都有一份特殊的感情。
清代皇帝的私人花销主要出自内务府，而不是户部。清代海关的收入，一部分上交户部，还有一部分直接交到内务府，实际上就是进入皇帝的私囊，不受户部的审计监控。除此之外，皇帝很多不好安排的花销，也都找粤海关解决。清代皇帝结婚、过生日，广州海关管理下的行商都要捐钱。仅从乾隆三十八年（1773年）到道光十二年（1832年）这五十九年中，广州海关组织的捐款就达400万两。另外，海关每年还会私下里给皇帝进呈大量珍奇的舶来“贡品”。
《剑桥中国晚清史》说：“按照清朝政策的公开表示，商业利益服从国家的政治利益。但在私下里，甚至清朝历代皇帝都把广州贸易视为个人利益的重要来源。海关监督被外国人误认为是户部的代表，实际上，他由内务府授权，负责把广州每年海关税收多达85.5万两的现银输入统治者的私囊。海关监督功绩之大小，视其满足皇帝私人定额的能力而定。” [31]
正是在这个意义上，粤海关被称为“天子南库”（北京崇文门税关则被称为“北库”）。所以，海关监督（关长）一般都是由皇帝直接任命自己的亲信担任。按理说，海关监督是一个高度专业化、技术性的岗位，往往需要学习多年专业知识，有丰富的实际经验者才能胜任。但是在大清，技术背景丝毫构不成障碍。这个职务都是由与皇帝或者后妃关系最近的内务府包衣来承担，这些包衣有的甚至不识汉字。皇帝喜欢谁，就会派谁到那里当上两年，让他赚个盆满钵满。道光年间，担任浒墅关监督的延隆落下了20.9万两的亏空，担任淮安关监督的中祥落下25.1万两的亏空，道光皇帝心疼他们，于是前后改授他们为粤海关监督，以便他们“翻本”。所以从一定意义上说，大清海关是皇帝及其亲信的分赃之所。
本来是国家正常的收税行为，在中国特色思维方式下，成了施恩与报效的行为：皇帝让谁当海关监督，就是给了谁一个天大的恩惠，这个人有责任以更大的热诚回报其恩主。“在他满足了他北京的恩主们（和恩主妇们）的欲望之后还有余裕时，他也可中饱，自行积聚一份家私。他初一到任就必须有所报效；在这从来长不到三年的任期之内，仍旧要经常不断地报效；并且在他可以满载而归之前，也还要再作报效。他从头到底一直报效。……别的权威人士曾经讥讽地说：（在支付了为维持大批僚属生活的征收费用之后）他任内第一年的净利是用来得官，第二年的用来保官，第三年的用来辞官和充实自己的宦囊。” [32]
是的，一般来讲，做一任海关监督，都会落下少则数十万两，多则上百万两的收入。但是，给自己捞钱这个任务必须排在后面，因为他之所以能在这个职务上，是因为他的一系列恩主施恩的结果，这些恩主除了皇帝，还包括在皇帝面前说得上话的妃子和太监，他得把一部分钱财“直接送给宫廷中的人们，上自至尊，下至嫔妃太监”。此外，还有广东的地方大吏，特别是两广总督和广东巡抚也很重要，因为国家毕竟规定了他们对海关有监管权，如果不喂饱他们，他也别想干得顺利。所以他得搞到大笔银子来供养这些恩主，而这些银子必须来自灰色渠道，因为正规渠道，也就是国家规定内的关税，是要一文不少地交到户部的。
这种分赃制决定了“粤海关监督职务和一个固定的关税税则是不相容的，因为他的能否尽职，全赖税收的官方陈报额和取自商民的实收额之间的差额的大小” [33] 。换句话说，他的主要任务不是收额内的固定关税，而是在国家规定之外多搞到钱。
海关监督是皇帝的亲信和家奴。他到任之后，会复制这个体制，任用自己的亲信和家奴来管事。
在清代，外任官吏通常都会携带大量亲信、家人赴任，比如粤海关监督上任时，按国家规定，就可带家人六十名。到任之后，他们会把这些人安插到各个关键岗位，因为在人治社会，只有这些亲信才靠得住。这样一来，粤海关就成了海关监督的“家天下”。这些人自然也就依仗权势，为所欲为，他们虽然没有任何专业知识，甚至看不懂账簿，但是都天才地通晓贪污贿赂、勒索钱财的技巧。比如乾隆二十四年（1759年）被革职的粤海关监督李永标，他曾利用家人七十三口经管关口一切事务，纵容家人“多征少报，苦累客商”。乾隆五十一年（1786年）被革职的粤海关监督富勒浑，刚上任，他的家人李世荣即索取众商缴付1000银圆。另一个家人殷士俊则强行摊派各商，每人要购买一斤人参，从中得利银4700两。此后，他又“点派口岸，令书巡等缴银一万九千六百余两”。
海关里唯一的专业人士就是本地书役。只有他们懂得海关复杂的规定，看得懂那些天书一样的账簿。但问题是，他们身份低贱，永远没有上升空间，不管多么努力也永远不可能当上官员。所以，他们工作的唯一动机就是利用自己的专业知识多为自己捞些钱。
因此，整个粤海关就成了一个恶性盘削集团，成了一只寄生吸血的巨大蚂蟥，外商与行商就成了它的“宿主”。每个海关监督在三年任期内所能做的一切就是尽量饱其私囊。“一个‘广州利益集团’形成了，它逐渐把从贸易吮吸来的款项变成了与外商或公行有关连的所有大小官吏的资财。” [34] 大量的商业利润被转化为喂养各级官吏的膏脂。外国商人甚至惧怕勒索而不敢到广州来进行贸易。乾隆二十四年（1759年），法国商人给两广总督的禀文中曾说：“如英吉利之必欲往宁波开港贸易者，诚恐因粤海关种种苛政，欺勒难堪。” [35]
鸦片战争的爆发，其根本原因当然是英国侵略者的“狼子野心”。但是，广州海关的贪腐却是英国人不断强调的借口。比如英国谈判代表璞鼎查在《南京条约》签订后的照会中强调：“以粤海关与随带之衙役，左右勒索，额外苛求，以至正饷加倍三四。系英人不服，致启衅之大端。” [36]
有趣的是，参与谈判的中方官员居然也持有几乎相同的看法。比如耆英在1843年的一份关于关税的奏折中有一段话：
从前粤海关于正税之外，皆有羡余。是以监督洋商一切公事，得以从容措置。无如日久弊生，洋商（指十三行）辄借办公为名，把持垄断，巧立名目，多取渔利。该洋商获利既厚，各项人等无不视为利薮，小则望其佽助，大则从而勒索，日增月加，无所底止。综而计之，几将入不敷出。身家殷实者，尚可勉力支持，成本较薄者，无不立形倒乏。其乏商所亏官项，不得不摊之于众商，以期有著。年复一年，竟致无商不累。于是各洋商上则短少羡余，外则诛求无厌，为挹彼注兹之计。因之监督办公竭蹶，外夷积忿生事。上年（1842年）在江南议抚时，夷酋璞鼎查首以裁革洋商、删除浮费为请，实由于此。
外国人一百多年来跪求中国公开并固定关税税率，一直没有得到天朝首肯。但是，通过鸦片战争，他们的要求得到了充分满足。鸦片战争以后，大清帝国开始实行多口通商，并且进出口税率被定为5%，这比原来20%的实际税率明显降低。但奇怪的是，进入大清国库的关税不但没有下降，反而明显上升了。鸦片战争前约二十年，粤海关税额一直在150万两左右。但是，1843年中英贸易恢复后，在实征税率大幅降低的情况下，税额在当年就冲上了200万两的大关。鸦片战争之后，清政府从五口通商中收取的关税一直处于上升状态，被迫固定税率的中央政府居然尝到了关税透明化的甜头。这真是个意味深长的讽刺。
九
说到这里，我们终于要回到开头，说说为什么晚清的海关会成为一个不腐败的部门。
1853年，上海爆发了小刀会起义，在混乱期间，上海海关运转失灵，海关官员逃到了租界。但是外商船只还在港口等待，贸易还是得继续进行，英、法、美三国的领事商量了一下，决定三国各派一人，成立税务司，“代替中国政府”管理上海海关。这显然是对中国主权的一种严重侵犯。不过，令中方官员意外的是，外国人居然能诚实认真地收税，收到税款后也如数交给了中方。而且，在外国人的管理下，上海海关贪污腐败明显减少，征收额明显上升。“税收大增，政府善之。”第二次鸦片战争后，清政府脑洞大开，很高兴地同意由英国人代管中国海关，并写入与英美等国签订的《通商章程善后条约：海关税则》第十款：“任凭总理大臣邀请英人帮办税务，并严查漏税、判定口界、派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事。” [37] 从此开始由外国人代管海关行政，最高长官称“总税务司”，意即“总司海关税务之事”，实际上全权负责管理海关事务。
外国人管理中国政府事务，这当然是西方侵犯中国主权的一个铁证。但是中国政府在这件事情上并非完全出于被动。在英国外交官威妥玛与中国总理衙门大臣文祥谈论海关改革事宜之时，威妥玛曾表示，如果能按“外国制度越来越划一推行”中国海关的改革，并不一定由英国人来管理，“中国尽可以雇用中国人、英国人、法国人等”。没想到文祥马上回答，“用中国人不行，因为显然他们都不按照实征数目呈报”，并且以原来管理上海海关的薛焕为例，说他近三年来根本没有报过一次账。 [38] 后来，当英国人赫德来到北京，与恭亲王奕具体谈到海关改革时，“恭亲王与赫德谈了一些中国官场上极为敏感的话题。恭亲王说，中国官员几乎无人可信。对比之下，外国人的报告较为可靠” [39] 。有历史学家认为，英国之所以从中国手中得到了海关管理权，进行了有效的海关制度改革，“除条约和列强这一保护伞外，中国政府的支持和认可是海关制度得以存在和发展的根本。制度创新能够存在的原因与改革的利益取向有关，由于海关改制的结果有利于中央财政，尤其是在偿还战争赔款方面更是得到清王朝的信任，所以‘总税务司卒能排除众难，渐将集权制度推行于各关也’ [40] ”。
