“陋规”：一种制度性腐败
中国传统官僚办公效率不高，但在贪污肥私时所表现出的主动性、创造性和高效率，却令人吃惊。
陋规其实已经成为一种变形的财政制度。任何一位官员也无法跳离“陋规”游戏。
一
雍正元年（1723年），刚登基不久的雍正皇帝向全国发下一道谕旨，内容很特殊：要求各省总督和巡抚向他汇报每个人的陋规情况。他想了解一下，大清帝国的这些“省长”，每人一年到头能获得多少“灰色收入”。
面对这道谕旨，很多地方大吏都陷入惊疑当中。他们不知道皇帝想干什么。不过反复衡量之下，大多数督抚还是决定，老实交代为好。因为通过新皇帝上任后对自己亲兄弟的举动，他们已经判断出，这是一位不好惹的主子。
各地汇报源源不断地到达北京。
不报不知道，一报吓一跳，灰色收入的数量还真不少。
署理广东巡抚年希尧（年羹尧的哥哥）做了这样的汇报：
今奴才到任一月，查明巡抚衙门规例，司道府州县每节送巡抚节礼一万二千余两，一年四节约计银五万两。……布政司每年有平规银八千两，广（州）潮（州）肇（庆）高（州）四大府监收桥税四季帮费银七千两…… [1]
诸项相加，广东巡抚一年灰色收入约六万五千两。
其实这在全国总督巡抚中还属于较低水平。山东巡抚黄炳向皇帝奏报，当地巡抚衙门每年接受的规礼达十一万余两。河南巡抚则奏报：“一年所有各项陋例，不下二十万两。” [2] 两江总督查弼纳汇报说，两江总督衙门每年陋规收入也达到近二十万两。
二
虽然已经知道这些地方大吏收入颇丰，但是实际数字一报上来，雍正还是吃惊不小。
如此巨额的收入是个什么概念呢？
清代雍正年间的货币，换成今天的币值，每一两白银约合人民币六百元。大清的省部级官员，陋规收入在六万两到二十万两之间，如果以一两值六百元计，相当于今天的三千六百万元到一亿二千万元之间。
那么，清代“省长”每年工资收入多少呢？
说来令人难以置信。清代的巡抚年工资一百五十五两，合成年收入九万多元人民币。
公开收入如此之低，灰色收入又如此之高。虽然按照中国人的传统想法，当官的肯定会搞一些灰色收入，但是灰色收入数量居然达到了公开收入的数百至一千二百倍之多，还是有些太惊人了。
三
收到这些汇报之后，雍正皇帝是什么态度呢？
与我们想象的“勃然大怒”“拍案而起”相反，雍正并没有生气。他提笔做出了温和的批示，对官员们的诚实态度表示鼓励。比如在年希尧的奏折上面，他批了这样一段话：“览尔所奏，朕心甚悦。全是真语，一无粉饰……” [3]
同样，在两江总督查弼纳的奏折上，雍正批示：“朕信得过你，再不是负朕之大臣。保管从来督抚不曾奏你如此一个折子，实令朕不忍观也。好！真好！” [4]
大清律法明文规定，官员不得私取任何陋规。因此，各地官员在向皇帝汇报以前陋规的同时，还胆战心惊地向皇帝表示，以后他们要把这些陋规大刀阔斧地裁掉。对此，雍正不但没有鼓励，还表示了不同意见。雍正在给年希尧的批复中说，以前曾经有些总督和巡抚，沽名钓誉，把陋规裁去了，但是效果并不好，所以，你要慎重行事，也不必一下子全都裁掉：
至于巡抚进路，必于指定某项无有是处，朕也不知那（哪）是该取，何是不应取？此等碎小之事，朕亦不问不管，只问你总责成一个好字。从来督抚将此事上沽名钓誉，裁去不取，转弯另设他法，所得更甚。此等私套，皆不中用。有治人无治法。朕如今要定规矩绳限你们？万无此理，只要你们取出良心来将利害二字排在眼前，长长远远的（地）想去，设法做好官就是了。 [5]
意思就是说，这些灰色收入，哪些当收，哪些不当收，你自己做主，我不管。
四
读到这里，读者们可能非常奇怪，为什么以性格刻薄著称的雍正皇帝居然容许他的臣下继续收受陋规呢？
这是因为雍正很清楚这些陋规是为什么产生的。
如前所述，大清王朝沿袭明制，给各级官员所定俸禄水平极低。巡抚级别，年工资不过一百五十五两。
而他们每年的实际支出，大约在八千两到两万多两之间。这些钱并非用于奢侈的生活或者特殊的享受，而是一个省级官员生活中必需的、合情合理的支出。
读者们可能更奇怪了，他们为什么要花这么多钱呢？
为了说清楚这个问题，我们不妨来给一位总督或者巡抚大致算笔账，看看他一年要花哪些钱。
第一当然是他个人和家庭的开支。
总督和巡抚身为省部级官员（甚至远大于今天的省部级，比如许多总督都是兼管两省甚至三省，而且既管民政，又管军务，其权力相当于今天两三个省的省长、省委书记、大军区首长捆在一起），起居出行，当然要讲一定的排场。
清代的财政制度与今天有很大差异。今天的公务员通常享有优厚的福利待遇。特别是高级公务员，虽然工资水平可能不是很高，但会享有公房、公车、公费医疗等各项好处。但是在清代，各级官员做梦也想不到会有如此好的待遇。
清代官员，没有公房，没有公车，没有差旅费、餐费，也没有公费医疗，连官服都要自己花钱买。
清代官员穿衣服要花很大一笔钱。学者张仲礼在《中国绅士的收入》一书中说到晚清地方官的官服支出，“一些来自日本的目击者在20世纪初期真实的叙述，可以作为官员高消费的实例。他们提到一个知县的一套官服价值300两至400两” [6] 。知县如此，督抚可想而知，讲究点的总督和巡抚，置办齐一套官服，要花掉几千两。
养活一家人更要花钱。在传统社会，总是一人当官，鸡犬升天，自己的父母兄弟要靠他养活不说，就连八竿子打不着的远房亲戚也可能会大老远地跑来投奔，一个人的收入通常要照顾少则几十多则上百的消费者。雍正元年（1723年），翰林院侍读学士沈异机就曾经这样奏报：“每见知府家口多至三四百人，州县家口多至一二百人。” [7] （当然，这个“家口”包括家眷，也包括仆从。）跑来打秋风的老乡、同学之类，比比皆是。
第二项是社交支出。传统社会是一个人情社会，需要应酬的地方比今天还要多。一个官员每年在社交上要花掉一大笔钱，比如他们每年都会给京中的同乡官员送上一点钱，这就是所谓的“冰敬”“炭敬”。在传统时代，这也是一笔为数甚巨的负担。
第三是给身边的工作人员开支。他身边的一套人马都需要自己花钱雇用。
今天的读者可能很难理解这一点。
作为一方诸侯，总督和巡抚身边当然会有一大批工作人员。以今天的省级官员而论，身边必有秘书长、办公厅、后勤处、保卫处等一大套常设机构。我们来看一下《陕西省人民政府办公厅（省政府参事室、省金融工作办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》 [8] ，陕西省政府办公厅设17个内设机构：有综合一处到八处、会议处、信息处、机要处、省应急管理办公室（省政府总值班室）、省政府政务公开和媒体联络办公室、省政府督查室、办公室（人事处）、外联处、行政处（财务处）。省政府办公厅机关行政编制163名，其中省政府秘书长1名、副秘书长8名，省应急管理办公室主任1名（副厅级），省政府政务公开和媒体联络办公室主任1名（副厅级），省政府督查专员2名（副厅级）。处级领导职数52名（含机关党委专职副书记1名）。这些人，都是直接给省级领导服务的。仅一个办公厅的人事编制就这么多，何况协助省委书记、省长工作的其他部室。
按常理推测，清代督抚也应该有一支类似的办公服务队伍。事实上，清代督抚衙门中，也确实存在一个二三百人的庞大班子，他们由幕友、书吏、仆役、家丁这几类人组成，负责省级官员的办公、顾问、保卫、勤杂等事务。
不过，在今天的政府之中，上自秘书长，下至普通科员都是国家公务员，由国家开支。但是在清代，这些人的工资却要由督抚自掏腰包。
为什么呢？因为在清代督抚衙门中，只有总督和巡抚是国家承认的在编官员，其他人都没有编制。也就是说，国家不给总督和巡抚配备下属办公人员。
这种奇怪的设计当然事出有因。第一个原因是总督和巡抚的设置起源于明代，最初，他们是临时性的监察官员，负责巡察各地，事毕还朝，所以没给他们配备固定的署员。第二个原因是清王朝吸取历代地方割据的经验教训，在政治设计上力图保证中央对地方的有效控制。没有属员，轻车简从，自然更方便朝廷对他们的调动，也可以防止总督巡抚们坐大势力。
另一个考虑则是为了省钱。因为这样的设计使中央政府几乎不用考虑省级衙门的经费支出，只给督抚一人开支就行了。从表面上看，这给国家节省了大量财政经费，但实际上，这种设计只是体现出皇帝们的小气和偷懒，并不能减少官僚机构运行中的各种费用。因为督抚位高权重，事务众多，不可能不建立庞大的办公队伍。
在总督衙门中，必不可少的是以下三类工作人员：幕友、书办、仆役。
幕友的地位大约相当于今天政府机构中的秘书长、副秘书长、办公厅主任、副主任之类，起着参谋助手甚至代理决策的作用，所以薪水待遇一般都很优厚。一般一个总督或者巡抚，要请八个以上的幕友，每人年工资至少一千两白银。这样算来，督抚每年需要负担的幕友工资支出就达八千两以上。
书吏也就是普通工作人员，大致相当于今天的科员。他们办理具体的事务性工作，每个衙门有上百人，他们的工资每人每年几十两，加起来也不少。
除此之外，衙门中还有大量的后勤保卫等人员，比如门子、轿夫、厨子、马夫、更夫等，负责收发接待、采买后勤、安全保卫、交通出行等众多事务。这些人的薪水，自然更要督抚来解决。
由督抚来负担身边工作人员的开支，这在今天看来已经十分不合理了，清代的财政制度中居然还有比这更匪夷所思的规定，那就是总督还要负担一部分地方事务支出。
比如，按国家规定，总督作为当地军队的最高统帅，每年都要阅兵。阅兵就要花钱，还要对表现优秀的士兵进行奖励。这些支出并无国家经费，要督抚自筹。
在督抚的诸多不合理的负担中，有一项最有代表性，那就是皇帝与督抚的通信费用。封疆大吏经常要派人往返京城，递送奏折，与皇帝沟通信息。奏折事关国家机密，需要多名得力干员专程护送，这笔路费每年平均不下千两，边远省份花费更多。这些支出，皇帝同样不管。
那么，一位总督一年到底支出多少呢？在雍正年间，物价尚低之时，刘世明在福建巡抚任职时具折奏道：“巡抚衙门一切需用……酌量于不丰不啬之间，每年不过一万四千五百金。” [9] “浙江巡抚李卫到任时，吃食口粮俱系原籍装运外，其他的一切日用盘费及衙门幕宾束金，每年还要八千余两。山西巡抚衙门一年内共用银九千七十二两。直隶总督一年则需要二万四千九百两。比较贫穷的贵州巡抚衙门每年也需银八千五百两。……从以上一些督、抚衙门的用度情况看，总督、巡抚要维持正常公务和养赡家口涉及的私人开支，每年所费在八千至二万多两不等。” [10]
五
所以，陋规的产生也有其“不得已”之处。收入一百五十五两，支出八千至二万多两，解决这中间的巨大差额是一个非常现实的问题。
所谓靠山吃山，靠水吃水。在没有独立财政来源的情况下，督抚们只能靠他们的权力，通过“勒索下属”来搞一点经济收入。这种“勒索”时间长了，就形成了陋规。
其实早在康熙晚年，陋规问题就已经发展到了非常严重的地步，所以康熙皇帝也曾对陋规情况进行过调查，想看看陋规具体都有些什么内容。康熙五十六年（1717年），江西巡抚白潢按要求在奏折中向皇帝详细汇报当地的陋规收入。
白潢具体列举了江西省陋规的五项内容：一是节礼，下属官员在节日所送，每年大约五万两。二是漕规，粮道衙门所送，每年四千两。三是关规，辖区内两家税关衙门所送，每年两千四百两。四是盐规，盐商所送，每年一万两。五是钱粮平头银，每年八千两，布政使衙门所送。总数达到七万四千四百两。 [11]
从这份清单可以清楚地看出，白潢收到的“规礼”由“规”和“礼”两部分组成。所谓“规”，是由下属部门送的，上述的“漕规”“盐规”“关规”以及“钱粮平头银”即是。而所谓“礼”，则是官员们以个人身份送的。白潢所说的“节礼”就是这个。
要想彻底了解陋规的产生过程，我们不妨花点时间一项项分析一下。
先来看看“规”。
总督巡抚衙门的“规费”一般来自他直接管的下一级部门，比如布政使衙门、粮道衙门、盐务衙门以及各税关等有钱有权的部门。
规费的第一项是“钱粮平头银”，来自布政使衙门。当然，布政使衙门并没有直接税收权，这笔钱是由各基层政府，也就是各州各县送给布政使衙门的，布政使衙门再分一部分给总督。“州县和其他下属机构缴送的收入到达布政使、督粮道等官员手中，但是它们并未成为后者独享的财产。这些钱粮的接收衙门是经费流向更高衙门的渠道。在山东，运费和饭银等形式的经费大多合并为‘分规’，这是因为它们是在布政使、巡抚和总督之间进行分配的。同样，广东藩库的搭平银则在总督、巡抚、布政使、按察使之间进行分配。江宁布政使觉罗石麟奏报，他已从江苏州县收到随平银12900两，其中每年平规银1500两呈送总督，2700两呈送巡抚。” [12]
第二项是关规，来自各税关。各税关都是肥差，他们收到的税，除了上缴国库，往往还会有大量的盈余。这些盈余，一般会在税关官员和上级领导之间进行分配。比如福建省的盈余是分成四等份：两等份，也是百分之五十，送给巡抚衙门。一等份，也就是百分之二十五，税关官员自己留下，还有一等份，分给税关办公人员。
“漕规”来自管理漕运的粮道衙门。这些钱是各州县官员送给粮道官员的，粮道官员再拿出一部分送给各省总督。
最后还有一个大头叫“盐规”。清代实际盐业专卖，盐商凭着政府发给的“盐引”（就是食盐专卖执照和配额）享有巨额垄断利益，很容易成为巨富。吃水不忘挖井人，富了之后，当然要给大领导送礼。“一群河东盐商的例子具有典型性。雍正三年（1725年），在山西颁发10000道新的盐引。该地区的盐商借此获取了巨额利润，雍正六年（1728年），他们自愿每年捐献5000两作为该省的公费。用盐商自己的话说，他们如此做，不仅因为他们从增加的盐引中获利，而且因为王朝为国家带来了繁荣，人口不断增长，对盐的需求也持续上升。” [13]
通过以上叙述，我们很容易理解，总督和巡抚衙门的“规”费实际上涵盖了地方上所有有油水的部门。不管这些油水来自哪里，都要给上级进贡一部分。因为不这样做，上级就没有让这些油水存在的必要。所以除了这几项主要的陋规，有些省还有特殊的项目，比如“香规”，是向到山东泰山和湖北太和山（武当山）进香的香客征收的，康熙、雍正年间的山东巡抚每年可以分到“香规”银两千五百两。鸦片战争之前，广东有“土规”，来源是鸦片（土烟）走私贩子送给海关官吏和水师官兵的贿赂银。福建汀漳道的道台甚至还有“娼赌费”收入，曾任此职的晚清官员张集馨在《道咸宦海见闻录》中说，郡城娼楼赌馆，“每月送娼赌费三百元”至道台衙门，“此乃道中陋规”。
六
规费主要出自有权有钱的部门，至于“礼”，则是所有官员，不管肥缺瘦缺，官大官小，都要送，因为这是代表官员个人的心意。之所以说陋规是有中国特色的一种财政分配方式，就是因为这种分配是在“礼”的面纱下进行的。它不光要解决地方财政资金不足以及官员薪水过低的问题，还要承担在官员之间建立情感联系的功能。
“所有官吏，从最底层的县丞到总督，都定期向上司呈递已成惯例、数目确定的白银作为礼物。这些礼节包括上司的生辰规礼、新官到任的贺礼、拜见官员的表礼、每年主要节日的四节节礼。这些礼物数目可观，尤其是省里大员比如巡抚和布政使所收受的礼物。雍正二年（1724年），两广总督承认收受属下节礼47110两。每年呈送广西巡抚的节礼总数是12400两。除此之外，他到任时所收的礼物与一季节礼相当，并且来自桂林、平乐、浔州、梧州四府的落地税盈余每年有7000两。山东巡抚塞楞额上奏，该省前任布政使从州县接受的礼物9784两，前任学政从同一来源获益3204两。” [14]
清代官场的基层官员需要向上级致送的礼金异常繁重复杂，以至于他要建立一个专门的账簿来进行统计。顺治、康熙时代的吏科给事中林起龙曾经这样概括一个州县官员需要送的礼金：
参谒上司，则备见面礼；凡遇时节，则备节礼；生辰喜庆，则备贺礼；题授保荐，则备谢礼；升转去任，则备别礼。 [15]
下面我们就来分析一下林起龙所说的这五种礼。
一是“见面礼”。上司刚刚到任，下属前往参拜，要送“见面礼”或者“新参礼”，也叫“贽礼”或“贽见礼”，或是称“上任礼”或“到任规礼”。
“见面礼”的标准如何呢？
康熙五十六年（1717年），出任两江总督的长鼐报告：
奴才于六月十九日抵达江宁，接任之后，二十二日，安徽布政使年希尧、按察使朱作鼎、江宁按察使祖业宏……松江府知府李文元，伊等亲携五百两至一百二十两等，作为新接任之礼，送与奴才，共银三千八百两。估算现送来之银数及尚未送来之江南、江西司道府官员之银，约万两余…… [16]
也就是说，他到两江地区后，安徽布政使、按察使，江苏按察使、江安粮道、驿盐道、常镇（常州、镇江）道，徽州、江宁（南京）、扬州、镇江、松江（上海）等府知府前来参见，每人送银一百二十两到五百两不等，总共有三千八百两。按已送的标准估算，加上尚未见面的下属将要送来的数目，此项礼银大概有一万多两。而刘愚《醒予山房文存》卷十中说道，晚清四川总督的到任礼大约有二万两银子。四川总督权势并不能和两江相比，此例也许可以说明，晚清官场礼金标准照康熙时大为上涨。
二是“节礼”，也就是逢年过节送的礼。三个重要的传统节日，即端午节、中秋节、春节时，下属是一定要向上司送礼的。据广西巡抚高其倬说，广西省内各衙门每年向巡抚送节礼一万两千四百两。广西是老少边穷地区，送礼标准也相对较低。而山东巡抚的节礼收入，据交代，高达六万两银子。其他各省的巡抚，河南是四万两，贵州最少，是七千两。
三是“贺礼”，就是上司家红白喜事及生日时送的礼金，官员的妻子、父母做寿，官员生儿子、生孙子，都要送礼。雍正元年（1723年），博尔多代理山东布政使，“济南府的官员做备围屏、杯、缎、银如意、调羹送来上寿”，具体价值不详。第二年，他出任安徽布政使，又“收受各属寿礼，金银、绸缎、玉器等项共计银七千余两” [17] 。
四是“谢礼”，是为了感谢上司提拔而送的礼。
五是与“上任礼”相对应的“离任礼”，即林起龙所说的“别礼”，它在上司升迁、调动离任时送。
除了上述五种主要的“礼金”，还有其他许多名堂的礼。比如上级到下级单位巡视和检查工作也会收到礼金。其中一项叫“盘库礼”，就是上司到下级衙门盘查银库、粮库时下级送上的礼金，其目的当然包括让上级少挑毛病的意思。道光二十九年（1849年），张集馨回答道光皇帝的询问时，说四川总督每年春秋两次到布政司衙门盘库，每次可得银子一千两。
七
所以清代官场的基本生态是大鱼吃小鱼。总督巡抚吃他直接主管的下级，布政使、各税关、粮道衙门和盐政衙门。布政使、粮道衙门则吃他们的下级，各州各县。
那么，各州各县吃什么呢？“小鱼吃虾米”，他们只能吃老百姓。
州县等基层政府同样面临经费不足的问题。州县一级政府需要花钱的地方也很多，比如县官要给师爷、书吏和衙役开工资。再比如兴修地方公共工程，修城墙、修河道、修街道等，都需要筹措资金，赈灾和救济底层民众也需要巨额资金。中央政府虽然在收税的时候给地方政府留下了一点钱，但是留下的数目太少，“与州县的行政需求几乎没有什么关系”。因为经费严重不足，所以地方官员普遍开始在老百姓的税收问题上做文章。
对基层官员来说，解决收支间的巨大差额不算困难，因为他们拥有直接收税权。“被任命管理一州一县的官员处于独一无二的位置，可以操纵合法的赋税制度，创造超越法律、保证庞大中国官僚机构运作的收入。”他们在向百姓征收国家正赋时，通常要比国家规定的多一些。
以什么为借口多收呢？“耗羡”或者叫“火耗”。什么叫“火耗”呢？“耗”的本义是损耗。地方政府向朝廷运送税粮的路上，会有一些损耗，比如可能会被老鼠或者鸟吃掉一部分，因此要向老百姓多收点粮作为弥补，叫作“鼠鸟耗”。从老百姓手中收来的散碎银子，要熔铸成整锭大银送交国库，熔铸过程中也会有损耗，就叫“火耗”。听起来，地方官向老百姓征收“鼠鸟耗”和“火耗”，有其客观合理性，但是其合理比例大约应该是百分之一二左右。也就是说，收一百斤粮食，多收一两斤，以备补充自然损耗。然而，康熙年间，官员收的“火耗”，可不是区区这个数字。清代开国之后，“火耗”等名目就有不断加重的趋势，康熙说，“州县火耗，每两有加二三钱者”。也就是说，有的地方，火耗率竟然达到百分之二三十。征了一百斤粮食，竟然有二三十斤被鸟和老鼠吃掉了，或者说，收了一百两银子，有二三十两在熔铸时消失了，这未免也太不合理。实际原因是官员们大量开支无处寻找来源，只好以“火耗”“鼠鸟耗”等为借口，不断加收。
所以“火耗”实际上就是附加税。因此，张仲礼在《中国绅士的收入》中将州县官员的附加税直接列入其私人收入，这无疑是不适当的。他说：“御史胡家玉在1873年指出，朝廷在南昌县的土地税额为每年四万八千多两银子，而知县按惯例在每征收一两正税时可收取零点二四两附加税，因而该知县每年可获得一万二千两银子的额外收入。”其实，这一万二千两中，有相当一部分要用于公共事务。剩余部分要分润上司和其他部门。一方面，上级衙门并无直接税收权，它们更需要解决行政经费不足的问题；另一方面，上级怎么可以允许自己不如下级富裕呢？所以自然而然，“附加税”就成了各级陋规的基础。
八
陋规的“陋”字反映了世人对它的道德判断。因此，今天的读者有一种常见的认识，认为陋规是贪腐的产物，并且主要都归入了官员的私囊。这确实是一个很大的误解。综上所述，陋规产生的最初原因，是地方官员收支的巨大不平衡。它本来的主要用途也是地方公务。因此，它不能直接列入官员的个人收入。
事实上，到了后来，特别是十八世纪晚期，这些陋规已经演变成了一种“复杂的非正式经费体系，与正式的财政管理相辅相成。……获取它们的大多数方式是非法的，但是在全国规模看来，非正式的经费体系并不是简单的、已经制度化的腐败。尽管参与这一体系的许多人无疑会从中牟取私利，但它的存在，基本上是对中国帝制晚期的财政无法向官员提供履行职责手段的一个回应。至少一个世纪以来，非正式经费体系很好地填补了这一缺口” [18] 。
所以，我们很容易理解著名清官林则徐也公开收受陋规。道光二十六年（1846年），陕西发生重大灾荒，地方税收大幅减少，导致国家的军粮都停征了，然而，陋规的致送却不能停止，陕西粮道张集馨在《道咸宦海见闻录》中说这一年“督抚将军陋规如常支送” [19] ，其中的“抚”就是陕西巡抚林则徐。那么林这一年所得陋规多少呢，张集馨说，计“每季白银一千三百两”，另有“三节两寿”的“表礼、水礼、门包”和杂费，“年逾万”。
不管多大的天灾人祸，林则徐的陋规都会旱涝保收。我们很难想象林则徐为一己之私不顾百姓死活。这一事例只能解释成，离开了这笔陋规，林则徐个人生活以及巡抚衙门的日常运转就无法继续。这个例子可以说明，陋规其实已经成为一种变形的财政制度。任何一位官员也无法跳离“陋规”游戏。由此，我们也就能理解为什么本来是官员们之间表达私人感情的“礼金”，却都有着明确严格的时间和数目规定。因为这名义上是人情来往，事实上则是上级官员赖以活命的固定收入，和国家正式税收没什么两样。“上司各项陋规等于正供，不能短少”，已经成了比国家的正式财政制度还要硬性的制度。因此，许多官员宁可挪用国家正式税收，造成国库亏空，也不敢耽误给上级送礼。
这一局面有许多官员的自述为证。同治二年（1863年），河南学政景其浚在给皇帝的奏折中这样自陈心路：在当官以前，他对陋规一事“未尝不笑之”，认为自己当了官也绝不会收取。但是一当了官，发现不收不行：“及其登仕版也，苦无办公之资，兼不能自存活，而同事诸人，无不收受陋规，不得已试从而效之，而君子遂变为小人，上下官员，联为一气。”谢金銮也说，陋规实际上主要没有进入私囊，“凡有陋规之处，必多应酬，取之于民，用之于官，谚所谓以公济公，非实宦橐也” [20] 。一生经历雍乾嘉三朝的汪辉祖在总结为官经验时说道，对于陋规，只能采取现实的态度，不能一概裁尽，“陋规不宜遽裁”，“可就各地方情形，斟酌调剂，去其太甚而已，不宜轻言革除”。他甚至抨击那些要裁减陋规的官员心术不正：“至署篆之员，详革陋规，是谓慷他人之慨，心不可问，君子耻之！” [21]
九
如果这样说来，我们应该给陋规正名，不是陋规，而是“常规”。
问题是，随着时间的推移，陋规确实越来越“丑陋”了。也就是说，刚开始的时候，收取陋规是地方官不得已而为之。但是后来官员们发现，这份收入，官不举民不究，皇帝也不好深管，所以是肥己营私的最佳空间。于是，本来收一万两就可以满足公用，他会收到二万两、三万两，甚至十万两。多余的部分装入私囊，或者送给上级。
康熙晚年，曾经就陋规问题进行过密集的调研。除了白潢，康熙还要求其他总督和巡抚也汇报一下陋规收入情况。
收到白潢的汇报七天之后，康熙皇帝又收到了白潢所处两江地区的新任总督长鼐的汇报。他说：“江苏布政使之秤银四千两，……司、道、府等大员一年礼物银共四万两，两淮盐政拨银二万两，安徽布政使秤银四千两，江西布政使秤银四千两。再者，捐纳之事，……一年二三千两不等。” [22] 合计一年，他这个总督和巡抚的收入是一样的，七万两左右。
长鼐汇报的内容看上去很详细，很坦率，他还信誓旦旦地说，他认为一年七万两的灰色收入太多了，所以他每年只收二万两，用于公务。这个表态获得了康熙皇帝的表扬。
但后来的事实证明，他欺骗了皇帝。长鼎五年后在任上去世，雍正元年（1723年），接替长鼐出任两江总督的查弼纳汇报说，两江总督衙门每年陋规收入可达到近二十万两。江苏、安徽两省“布政司秤兑多余之银，粮道、驿盐道、两淮运使等多余之银，两淮盐商所赠礼银，皆送臣衙门，加之各关监督及属下官员馈送之四时礼物，核计岁得共近二十万两” [23] 。可见长鼐在任时，实际收受的数量是他向康熙皇帝汇报的十倍。
陋规给贪腐带来了极大的方便。而腐败如同洪水猛兽，只要一开口子，必然愈演愈烈。我们在史料中看到雍正初年各地向皇帝汇报的陋规数目，一般都十分惊人。比如前面我们提到的雍正初年，山东巡抚衙门每年接受的规礼达十一万余两。河南巡抚衙门一年所有各项陋例不下二十万两。
相对于上面估计的雍正年间督抚的实际年支出是八千到二万两，我们可以看到，在国家的默许下，官员们会超越“合理”限度多远。
十
陋规如此肆无忌惮，就出现了几个问题。
第一个是百姓负担过重。
陋规越来越高，各州县的私征额也就越来越高。中国传统官僚办公效率不高，但在贪污肥私时所表现出的主动性、创造性和高效率，却令人吃惊。发现了收“费”的诀窍之后，各地在“火耗”之外，又创造出许多收费的名目，如胡林翼所称：“州县书役样米、淋尖、踢斛、抛散、溷淆，以及由单、串票、号钱、差费等名目，……计每县陋规多至数十款、百余款” [24] 。陋规之名因此多如牛毛，总名之下，还有子名，子名之外又有别称，同一名目又因官、因地、因时，各有不同的内容。这样一来，“州县火耗，每两有加二三钱者，有加四五钱者”。“大州上县，每正赋一两，收耗银一钱及一钱五分、二钱不等。其或偏州僻邑，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正赋者有之。” [25] 本来应该在正税之外多收百分之十，最后可能变成百分之二十、百分之五十，个别情况下，甚至是百分之百至百分之二百。有的偏僻的州县，天高皇帝远，地方官敢收到百分之百至百分之二百。也就是说，附加税比国家正税还要高，从字面看上去，收了一百斤，被鸟和老鼠吃掉二百斤，或者说，收了一百两银子，熔铸时流失了二百两，这未免滑天下之大稽了。“火耗”加征，因此就成了清代的一个著名恶政。
第二是官员集体腐败。
陋规的滋生和恶性发展使得地方政府形成了从督抚到司道到知府再到州县的分肥体制。雍正皇帝分析陋规的危害性时说过这样一段话，他说：
惟督抚有欲……司道早窥之而传于郡守，郡守转传于州县，不肖州县官欲恣取饱囊，辄先迎合意旨，出私积以进之，私积既涸，旋那正项，或拜门生，或为干男，常例馈送之外，复有加增，始为之尚不自觉也，久而空矣，又久而益空矣。犹且百计竭蹶，以工其献媚，藩臬道府从而效之，接踵而需索，其后遂以一州之赢余，快各上司之追求，库帑安得不空？督抚尚安得辞其责哉？ [26]
督抚依赖藩司（布政使）提供经费，藩司依赖府道，府道依赖州县，上级官员在经费上有求于下级变通帮忙，所以不得不交好他们，当老好人。“或以柔和交友，互相侵挪，或先钩藩司短长，继以威制勒索，分肥入己。”所以下级“有所藉口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而曲为容隐”，在你赠我馈中，整个官场编织成一张张关系网，官官相护，盘根错节，结成利益集团，牢不可破。中央政策很难在地方贯彻执行，这在无形中削弱了中央对地方的控制权力。
那么，大清王朝的陋规在何时形成了“非正式经费体系”？面对陋规，皇帝们又采取了什么样的办法呢？
[1] 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册，雍正元年正月初二日至九月二十日，江苏古籍出版社，1991年，第194—195页。
[2] 《宫中档雍正朝奏折》第二辑，台湾“国立故宫博物院”，1979年影印本，第743页。
[3] 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册，雍正元年正月初二日至九月二十日，江苏古籍出版社，1991年，第195页。
[4] 中国第一历史档案馆编：《雍正朝满文朱批奏折全译》（上），黄山书社，1998年，第106页。
[5] 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册，雍正元年正月初二日至九月二十日，江苏古籍出版社，1991年，第195页。
[6] 张仲礼：《中国绅士的收入》，费成康、王寅通译，上海社会科学院出版社，2001年，第13页。
[7] 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，第一册，江苏古籍出版社，1991年，第801页。
[8] 见陕西省人民政府办公厅发〔2009〕143号文，发布时间2009年10月日。
[9] 张玉柱：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第十四册，江苏古籍出版社，1991年，第462页。
[10] 李春梅：《清朝前期督、抚陋规收入的用途》，《内蒙古社会科学（汉文版）》2007年，第2期，第40页。
[11] 中国第一历史档案馆编：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第八册，康熙五十六年十一月十三日，江西巡抚白潢奏为据实胪列巡抚衙门各项旧规折，档案出版社，1985年，第8页。
[12] 曾小萍：《州县官的银两》，中国人民大学出版社，2005年，第64页。
[13] 曾小萍：《州县官的银两》，中国人民大学出版社，2005年，第191—192页。
[14] 曾小萍：《州县官的银两》，中国人民大学出版社，2005年，第51—52页。
[15] 《皇清奏议》卷七，《林起龙严贪吏以肃官方疏》，转引自丁守和主编：《中国历代奏议大典》（清代、太平天国卷），哈尔滨出版社，1994年，第43页。
[16] 中国第一历史档案馆编译：《康熙朝满文朱批奏折全译》，中国社会科学出版社，1996年，第1208页。两江总督长鼐奏报未收受下属官员礼银折，康熙五十六年六月二十五日。
[17] 世宗宪皇帝朱批谕旨》，卷二百一十七，《朱批石麟奏折》。文渊阁本四库全书，上海古籍出版社，1987年。
[18] 曾小萍：《州县官的银两》，中国人民大学出版社，2005年，第44页。
[19] 张集馨：《道咸宦海见闻录》，中华书局，1981年，第84页。
[20] 谢金銮：《居官致用》，徐栋辑：《牧令书》卷三，持家。转引自《清代地方吏役制度研究》，上海书店出版社，2009年，第518—519页。
[21] 汪辉祖：《学治续说·陋规不宜遽裁》，中华书局，1985年，第53页。
[22] 中国第一历史档案馆编译：《康熙朝满文朱批奏折全译》，中国社会科学出版社，1996年，第1267页。两江总督长鼐奏闻所得份数银两并将余银用于公务折，五十六年十一月二十一日。
[23] 中国第一历史档案馆译编：《雍正朝满文朱批奏折全译》（上），黄山书社，1998年，第106页。
[24] 胡林翼：《胡林翼集》第1册，岳麓书社，2008年，第332页。
[25] 丁守和主编：《中国历代奏议大典》（清代、太平天国卷），哈尔滨出版社，1994年，第245页。
[26] 张玉柱：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第二册，江苏古籍出版社，1991年，第22—23页。
