康熙：“最宽仁”皇帝制造“最畸形”财政制度
专制集权制度的特点是自私且短视。经过多年的财政集权，中央官员享受到了财政集中的好处，不愿意再把已经到手的财权拱手送交地方。
康熙皇帝最大的错误是在他漫长的统治期内，将一项极不合理的财政安排固化，形成了制度。如果我们承认清代的腐败是一种制度性腐败的话，那么导致腐败的制度安排，主要是在“千古明君”康熙任内完成的。
一
清代的陋规体系是在康熙一朝发展成熟的。
康熙是中国历史上最有个人魅力的君主之一。晚清名臣曾国藩和郭嵩焘的日记中，都有梦到圣祖的记载 [1] 。这一方面说明在晚清国势陵夷之际，朝臣潜意识中盼望再出现一位雄才大略的君主；另一方面也可见康熙皇帝在汉族士大夫心目中有着不同于其他清代帝王的独特地位。
为什么康熙皇帝如此受后世臣民的景仰呢？
因为他除了治国雄才，还有突出的人格魅力。
康熙也许是中国古代情商最高的一位皇帝，至少可以和李世民并列。他天性善良，善于设身处地为他人着想。所以康熙朝的君臣关系处理得非常有人情味儿。
康熙二十年（1681年），皇帝按惯例宴请大臣。“大宴群臣”，这个场面从字面上看起来很欢乐，实际上，气氛往往是一片肃杀，因为大臣们在皇帝面前当然都战战兢兢，生怕失仪，饭吃得没滋没味。康熙考虑到这一点，开席前决定自己不参加此次宴会，并传旨大臣们不必拘束，每个人都要多喝一点：“今日宴集诸臣，本当在朕前赐宴，因人众，恐恩泽未能周遍，故不亲莅。诸臣可畅饮极欢，毋拘谈笑，以副朕意。”结果，当天大臣们果然都喝醉了，“酒酣无不沾醉” [2] 。
也许是因为高高在上感觉太孤独，康熙非常愿意主动打破尊卑界限，拉近君臣距离。康熙二十一年（1682年），他曾邀请大臣们到中南海垂钓，而且宣布，大家可以把钓到的鱼带回家，让孩子老婆尝尝鲜：“今于桥畔悬设罾网，以待卿等游钓。可于奏事之暇，各就水次举网得鱼，随其大小多寡携归邸舍，以见朕一体燕适之意。” [3] 康熙四十七年（1708年），他在外巡行的时候，专门请随行的大臣到他的行宫里参观游览，嘱咐他们“随意遍观，勿拘形迹” [4] ，有时还亲自做导游：“遇名胜处，辄亲赐指示，诸臣得一一见所未见。” [5]
后人提起康熙，最先想到的两个字也许是“宽仁”。是的，康熙胸怀仁厚，他常说：“天下当以仁感，不可徒以威服。” [6] 他非常期望能与臣下建立起一种类似朋友家人的亲密感情，“君臣上下如家人父子”。能得到臣子发自内心的感激与拥戴，使天下臣民“遐迩上下，倾心归慕”，对他来讲，是一种不可代替的精神享受。
康熙的宽仁与他的孙子乾隆不同。乾隆初政之时，虽然也标榜“为政宽仁”，但是他的“宽仁”很多时候是模仿、强矫出来的。在骨子里，乾隆是一个高己卑人、挑剔刻薄的人。而康熙的“宽仁”，除了策略考虑，更基于他的天性。康熙是一个非常容易动感情的人，晚年，他见到大臣请求退休的疏章，经常非常不舍，“未尝不为流涕”。我们今天读康熙史料，也经常能从字里行间感受到他内心深处散发的浓浓善意。大臣李光第生病，康熙批示他去泡温泉疗养，还再三叮嘱他要注意的种种细节，“坐汤之后饮食自然加些，还得肉食培养，羊牛鸡鹅鱼虾之外无可忌，饮食愈多愈好，断不可减吃食” [7] 。在其后的朱批中又不断告诫他各种忌讳：“尔汉人最喜吃人参，人参害人处，就死难觉。”“饮食中留心，生冷之物不可食。”其言之谆谆，诚如“家人父子”。康熙的仁慈，不仅限于对待大臣，也表现在他对待民众的态度上。比如有一年，北京天气炎热，康熙特意发布指示，要求改善狱中犯人的待遇：“有罪之人拘系囹圄，身被枷锁，当兹盛暑，恐致疾疫，轸念及此，不胜恻然，应将在京监禁罪囚，少加宽恤，狱中多置冰水，以解郁暑，其九门锁禁人犯，亦著减其锁条，至枷号人犯，限期未满者，暂行释放，候过暑时，照限补满。” [8] 这些材料读来，很让人感动。
然而，很少有人注意到，雄才大略、心地善良的康熙，在反腐上却留下了诸多败笔。正是他奠定了有清一代制度性腐败的基础。
二
康熙一朝在反腐惩贪方面的第一个错误是力度不够。
和所有明君一样，康熙皇帝当然痛恨贪污腐败，也进行过多次吏治整顿。但是康熙整顿吏治有两个局限，一是只搞集中的运动式反腐，未能持之以恒。另一个是惩治贪腐的力度太弱。
康熙统治六十一年间，曾经进行过两次规模较大的反腐运动。第一次是从康熙十八年（1679年）到康熙二十六年（1687年）。
清代的腐败并非起自中期以后。事实上，腐败是传统王朝终生携带无法治愈的病毒，往往在王朝初生之时，就已经有非常明显的症状。早在顺治年间，很多地方官员就已经“贪污成习”，以致“百姓失所”。所以当时有大臣上疏说，“今百姓大害，莫甚于贪官蠹吏”。康熙登基后，地方腐败较顺治时又有所加重，有的地方官员盘剥百姓过甚，导致民众大批逃亡，地方大吏“朘削卑官，卑官虐害军民，滥行科派。脂膏竭尽，甚至逃亡”。 [9] 亲政之后不久，康熙皇帝曾经批评当时的吏治情形说：“贪官污吏，刻剥小民，百端科派，多加火耗，贿赂公行。道府庇而不举，督抚知而不奏。吏治益坏，盗贼益多，民生益促，皆由督抚纳贿徇情所致。” [10]
但是亲政之后的十多年里，康熙忙于处理平定三藩等紧急事务，没能腾出手来整顿吏治。
康熙十八年七月，北京发生了一场破坏力极强的大地震，“城垣坍毁无数，自宫殿以及官廨、民居，十倒七八” [11] 。紫禁城中的养心殿、乾清宫等核心建筑都有不同程度的损坏。传统时代，地震一般被视为上天震怒的表示，康熙皇帝也非常惶恐，他认真反省自己即位以来的为政得失，认为现在最大的缺失是吏治不清。他立刻下了一道罪己诏：
地忽大震，变出非常。皆因朕躬不德，政治未协，大小臣工弗能恪共职业，以致阴阳不和，灾异示警。 [12]
到了这一年，康熙已经亲政十二年了，虽然一直没能腾出手来惩贪，但是他对吏治已经关注很久，各地林林总总的腐败现象早已令他触目惊心。到了这一年，平定三藩已经取得了决定性胜利，战争不再是头号政治任务，所以他借着这次“上天示警”，搞了任内第一次大规模的“惩贪倡廉”运动。
他首先出重手惩处贪官。山西官场官风不正，巡抚穆尔赛“名声不佳”，康熙早有耳闻，派人前往调查，访得此人贪污入己的实据，处以斩监候（类似于后世的死缓）。湖广巡抚张汧“莅任未久，黩货多端”，想尽办法捞钱，“甚至汉口市肆招牌，亦按数派钱”，被康熙处以绞监候 [13] 。广东巡抚金俊侵吞尚之信罚没入官的家产，此外，他还侵吞兵饷，被康熙直接处以极刑。
在厉行惩贪的同时，康熙皇帝还大力“奖廉”。康熙皇帝说，在整顿吏治这件事上，奖励和惩罚一样重要，“治天下以惩贪奖廉为要，廉洁者奖一以劝众，贪婪者惩一以儆百” [14] 。所以他提拔于成龙为直隶巡抚、两江总督，表扬其为“清官第一”，其后又擢用“居官清廉”的小于成龙为直隶巡抚，重用汤斌为江苏巡抚，希望通过“树立典型”的方式来带动官场风气的好转。
这个阶段是康熙一生整顿吏治力度最大的时期。不过和后来的雍正、乾隆比起来，康熙一生所杀的贪官寥寥无几，震慑力度远远不够。而且他还没有把这种反腐的高压态势一直保持下去，到了康熙二十六年（1687年），康熙感觉官场贪风已经得到了一定程度的压制，就不动声色地停止了这项运动。
为什么康熙皇帝反腐没有进行到底呢？这与他的政治哲学有关。
康熙皇帝一生的政治哲学，可以概括为“中正和平”四个字。对这四个字，康熙曾经做过这样的阐释：“凡人于事，贵能中正和平。能合乎中，即是合理。……惟中为难得，得中，则诸德悉备矣。” [15]
所谓“中正和平”，换句话说，就是凡事都讲个度。这体现在对官员上，就是惩罚整顿适可而止，“不为已甚”。
康熙讲求“中正和平”之道，既是他研习理学的心得，也是他研究中国历史得出的结论。战乱初息，他效仿汉初，奉行“中正和平”，“与民休息以爱养百姓”，培养国家元气，自然是正确的，大清王朝因此也出现了“天下粗安，四海承平”的局面。但是，他在吏治问题上也采取“和平”之道，这显然是错误的。康熙熟读中国历史，他相信腐败是这片土地上一种不可能彻底治愈的病症，任何朝代都只能“带病生存”。所以他对腐败没有采取“零容忍”的态度。换句话说，腐败在任何国家都无法“根治”，关键要控制到民众允许的程度的理念，导致了他反腐的不彻底。
同时，康熙反腐提前收手，也与他的性格特点有关。康熙是一个非常“好名”的皇帝，他一心要做像唐太宗那样的千古明君，在历史上留下一个完美的形象，所以他讲究“君使臣当以礼”，非常注意维护官员的体面。他曾经说：“朕于大臣官员务留颜面，若不然，则诸臣其何能堪耶？” [16] 康熙三十年（1691年），他曾专门下诏，阐述自己以宽仁治国的理念，表示要“与中外臣民共适于宽大和平之治”，说他对大小诸臣“咸思恩礼下逮，曲全始终，即或因事放归，或罹咎罢斥，仍令各安田里，乐业遂生” [17] 。有这个原则做基调，他的反腐只能“适可而止”。
不彻底的吏治整顿注定收效短暂。康熙皇帝不知道，清代文臣的群体性格已经与唐太宗时代大为不同，皇帝的尊重不一定能换来百官的尽心。在这次惩贪运动结束仅十年之后，康熙皇帝亲征噶尔丹，一路经过山西、陕西、宁夏等地，发现这些地方百姓生活非常艰难，也听到了地方上关于官府横征暴敛、贪污受贿的大量传闻，这让他深为触动。他完全没想到，腐败现象在基层政府已经发展得这样普遍。康熙三十六年（1697年）五月十六日，即征讨噶尔丹凯旋的第二天，他就发下谕旨说：“顷由大同历山西、陕西边境以至宁夏，观山陕民生甚是艰难，交纳钱粮，其火耗有每两加至二三钱不等者。……至于山西，特一小省，闻科派竟至百万，民何以堪？” [18] 他说，究其原因，一是“大小官吏不能子爱小民，更恣横索遂”；二是各地官员以办理军需为名，“借端私征，重收火耗”；三是督、抚、布政使等官“不仰体朝廷恤民至意，纠察贪污，禁革加派，反多瞻徇曲庇，又或该督抚庸懦懈弛，因而笔帖式及衙门人役无所忌惮，擅作奸弊” [19] 。
看来，贪腐确实已经到了不治不行的程度了。康熙下定决心，要以打噶尔丹战役的勇气来彻底整顿一次吏治。他说：“今噶尔丹已平，天下无事，惟以察吏安民为要务。……朕恨贪污之吏更过于噶尔丹，此后澄清吏治，如图平噶尔丹则善矣！” [20]
说到做到，康熙确实立刻开始了一场治吏“战争”。当月他就下令逮捕“服官污浊，朘削小民”以致激起蒲州民变的山西巡抚温保及布政使甘度，并下谕宣称“此等贪官不加诛戮，众不知警！”康熙三十七年（1698年），康熙又派刑部尚书傅腊塔、左都御史张鹏翮亲往陕西，审理因当地官员“侵蚀贫民”导致的财政亏空案。
但是，康熙掀起的第二次反腐风暴，雷声大雨点小，这两个大案的最终处理结果，都远较民众的期望为轻。虽然当初宣称要对贪官加以诛戮，但是，最后康熙还是宣布山西官员“温保、甘度已经革职，谕命免死罪” [21] 。陕西的侵蚀亏空案，最后涉案总督吴赫、巡抚党爱等大员也仅被处以革职、降级处分。
运动之所以进行得虎头蛇尾，是因为掀起这次反腐运动的时候，康熙皇帝已经年过四十，已经过了创业期，进入守成期。人到中年，性格和观念往往更趋保守和宽容。康熙的统治思路由早年的积极进取，变成了“不生事”“不更革”，所以这次运动到康熙四十二年（1703年）就基本停止了。在此之后，他再也没有大张旗鼓地整顿过吏治。
在康雍乾三帝当中，康熙皇帝的惩贪力度是最弱的。康熙晚年官场风气大坏与此直接相关。
三
惩贪力度不够，还不是康熙反腐最大的败笔。
康熙皇帝最大的错误是在他漫长的统治期内，将一项极不合理的财政安排固化，形成了制度。如果我们承认清代的腐败是一种制度性腐败的话，那么导致腐败的制度安排，主要是在“千古明君”康熙任内完成的。
康熙朝财政安排的不合理之处，首先体现在中央财政与地方财政的分配比例上。我们上一章提到的陋规的形成就与此密切相关。
现代财政一般分为中央财政、地方财政两部分。中央政府有中央政府的支出，比如养活全国的军队，以及给官员们发俸禄。地方政府也有地方建设的需要，比如兴修道路和水利工程，以及给衙役们开工资。在这二者间如何把握一个合理的分配比例是国家治理的重要课题之一。
随着历代中央集权的不断强化，中国传统王朝的中央财政占比呈现不断提高的趋势。唐代实行两税法后，上缴中央的租税为三分之一，留给地方的是三分之二，这个比例比较符合实际需要，因而也是比较合理的。但是到了明代，中央政府与地方政府的收入比例已经达到了七比三，地方收入严重缩水。明清两代把地方政府所征收的地丁银（大致相当于今天的农业税）分成两部分：一部分叫起运，运交给中央；一部分称作存留，作为必要的地方开支费用，存留在地方衙门。“有学者通过对弘治十五年的起运存留进行研究，得出该年二者的比例为：起运数额超过总数额的68%，存留地方的仅占32%，即起运存留比值大致为7:3。” [22]
明代的这个分配比例是非常不平衡的，明代地方官员缺乏财政资源，导致“地方政府在地方公益事业中处于十分尴尬的状态，财政收支有限，不能承担应有的职责” [23] 。清朝开国之初，基本沿袭明制，所以起运与存留的比例一开始与明代相仿。但是从顺治年间到康熙初年，清代地方政府的财政占比却迅速下降。
之所以如此，主要是因为战争。顺治之后，统一战争还在进行，与南明和各地起义军、反抗力量的战争一天紧似一天，军饷供应成了天大的事，一切都要为这个让路。中央政府没有别的财政来源，只有不断压缩地方开支，削减地方存留数量，“变存留为起运”。
比如顺治九年（1652年），因为经费紧张，朝廷裁掉了各地州县政府的多个支出项目，包括州县政府建筑装修费用、购置办公用品的费用、政府基层办公人员的工资补助等：“州县修理察院、铺陈、家伙等银两”“各州县修宅家伙银两”“州县备上司朔望行香纸烛银两”“在外各衙门书吏人役工食银两”等项，把省下来的钱送交中央，“以应军需”。
到了顺治十一年（1654年），又因财政紧张，“裁扣工食等银二十九万九千八百余两”，也就是说，扣减天下基层吏员工资近三十万两，“将所裁钱粮于紧要处养赡满洲兵丁”。
顺治十三年（1656年），在中央财政极度困难的情况下，朝廷再一次大规模地“裁直省每年存留银两”，各省政府的经费遭到大幅度削减，裁减的项目包括省级官员组织阅兵的经费、官员出差补助、省政府购买办公用品的经费、低收入群体的救济经费、地方教育经费、省级与中央的通信费用等，其具体名目如下：
抚道按臣巡历操赏花红银：6292两；
预备过往各官供给下程柴炭银：171 064两；
督抚按巡历造册纸张、扛箱银：28 916两；
衙门桃符门银价值银：1421两；
孤贫口粮、柴薪、布匹银：87 767两；
朝觐、造册送册路费银：11 748两；
生员廪膳银：126 818两；
考校科举修造棚厂工食花红银：88 087.5两；乡饮酒礼银：4515两；
修渡船银：20 707.5两；
修理察院公馆银：6052.5两；
进表路费银：3626.5两；
渡船水手工食银：10 888.5两；
巡检司弓兵工食银：23 289.5两；
督抚府州县书役工食银：162 341.6两；
合计：753 534.6两。
这次裁减的地方各项经费达75万余两之多，全部移作军费。 [24] 这些都是省级政府支出运转必不可少的项目，这就导致了我们上一章提到的总督和巡抚不得不自己承担许多公务开支，比如阅兵时要自己花钱犒赏兵丁，自己花钱派送奏折。
到了康熙年间，战争仍然连绵。各地投降的汉人将领反叛不断，特别是三藩战争花费的军费更是巨大。朝廷在财政上想到的最主要的办法仍然是压缩地方财政开支。
根据陈锋的研究结果，康熙七年（1668年），全国起运比例为86.9%，存留地方的比例仅为13.1%，这一占比相比明朝时已经大幅降低。 [25] 在此之后，朝廷又陆续裁掉了各地的存留银两1 744 369两，地方政府存留仅占整个财政收入的6.4%。及至三藩叛乱起，“各处用兵，禁旅征剿，供应浩繁”，地方财政存留额又一次大幅裁撤。 [26] 裁撤之彻底，以至当时有所谓“存留钱粮，尽裁充兵饷”之说。 [27]
这样无止境地、变本加厉地压缩，使得地方官员手中不但没钱进行地方建设，甚至没钱给衙役们开工资。各地官员开始巧立名目，千方百计地盘剥百姓，以补充经费之不足。这就是导致康熙皇帝所指责的“大小官吏不能子爱小民”“借端私征，重收火耗”等现象的制度原因。
四
如果说在战争紧急之际，采取一些非常措施可以理解的话，那么统一战争结束之后，统治者应该合理制定中央与地方财政的分配比例，最起码要让财政运行回到明代的常轨，才能最低限度地满足地方政府的财政需要。
但是康熙皇帝在这个时候犯了重大的错误。
收权容易放权难，历来是传统政治的一大特点。专制集权制度的特点是自私且短视。经过多年的财政集权，中央官员享受到了财政集中的好处，不愿意再把已经到手的财权拱手送交地方。另外，随着经济恢复、社会发展，中央政府需要做的事很多，要花钱的地方不少。因此，中央政府缺乏归还财政权的动力。
另一方面，中国传统政治的特点是惰性严重，凡事一旦形成“常态”，形成“先例”，就难以从根本上加以改变。从顺治到康熙，财政集权进行了三十多年，时间不可谓不久。所以，康熙二十四年（1685年）天下大定之后，康熙皇帝虽然也开始陆续恢复一些地方存留项目，但恢复的数字却远远不如当初收上来的多。比如各地政府“生员廪膳银”（对各县秀才们的学费补助）一项，原额为190 277两，到康熙二年（1663年）全部裁掉。康熙二十四年（1685年），朝廷为了“培养士气”，宣布恢复此项地方经费，但是恢复的数字，仅是原额的三分之一。 [28] 这还是恢复得比较好的项目，其他更多的项目，再也没能恢复。到了康熙中期，全国中央和地方的财政分配比例基本固定为82:18。这个比例后来作为“祖制”被历代继承下来。因此与明代的7:3相比，清代地方的财政占比进一步降低。
地方财政权被如此严重侵夺，是清代专制集权力度大于明代的一个表征，由此也造成了一系列严重的后果。
五
第一个后果是严重的亏空。
上文中我们提到，州县一级政府需要花钱的地方很多，中央政府把原有的经费基本都拿走了，地方财政亏空就不可避免。早在康熙八年（1669年），就有很多亏空案发生，比如甘肃平凉、临洮、巩昌三府各属州县，积欠亏空之银高达七八万两，粮十六万三千多石。
从康熙中期开始，各地政府亏空案件开始进入高曝光期。比如康熙三十七年（1698年），陕西长安、永寿、华阴等三县被查出仓米亏空，而且“此仓米事情甚属年久”，已经积累多年。康熙三十八年（1699年），山西又发生太原府知府孙毓璘亏空库银、大同府知府郑润中亏空库银仓米两案。山西巡抚噶礼上奏称这种情况很普遍：“近数年不完或亏欠数十万，下属视为平常，且上司毫不为奇。” [29] 其后各地亏空案频发，由州县政府发展到省级政府，数额也越来越大。康熙皇帝也叹道：“近见天下钱粮，各省皆有亏空。” [30]
各地的财政亏空案中，自然有一部分是由于地方官贪污滥用国家经费造成的，但这并非主要原因。绝大部分还是因公支出造成的，特别在上级有紧急或者特殊任务派下来的时候，地方官员除了透支挪用本应该上交的财政资金，别无他法。比如康熙三十九年（1700年），陕西巡抚布喀擅用库银案，经查结果就是“系紧要公务，非私自挪用”。川陕总督吴赫参吴秉谦亏空库银，经查也“俱系军需紧急，因公挪用，并非侵蚀”。康熙六十年（1721年），广东巡抚杨文乾“确访闽省吏治亏空各实情”，是“征台官兵需用米粮，满保将州县仓谷动支碾米”。
各地亏空案中，比较有代表性的是康熙六次南巡所造成的亏空。康熙南巡虽然是彪炳史册的盛举，但是也给很多地方官员留下了巨大财政亏空。比如雍正初年（1723年），满保就曾具折奏称，“梁鼐任内亏空银六万两，系圣祖仁皇帝南巡时所用，臣不便露此事情” [31] 。
康熙四十九年（1710年），江南发生巨额亏空案，有人举报江苏布政使宜思恭“任内共亏空四十六万一千两有零”。康熙皇帝看完案卷，自己坦承，这里头有南巡的花费：“朕若不言，内外诸臣谁敢言者。三次南巡为期相隔不远，且值蠲免灾荒，所征钱粮，为数又少，填补不及，遂致亏空如此之多，尔等皆知之而不敢言也。” [32]
有资料显示，自康熙十八年（1679年）至五十三年（1714年），各直省亏空银八百余万两，米谷一百五十万石；自五十四年（1715年）至六十一年（1722年）二月，各直省亏空银九百一十三万两，米谷二百四十二万余石。
实际上，地方财政亏空现象不仅是康熙朝才存在的，它困扰了整个有清一代，这正是地方经费严重不足的重要表现。
第二个后果是火耗加征的恶性发展。
亏空国家财政资金毕竟只是权宜之计，一旦查出，就是重罪。所以各地官员还是要绞尽脑汁想其他办法，这个办法就是上一章我们提到的加收火耗。一般来讲，火耗率五到十之间，就可以满足各级政府的需要，但是到康熙后期，湖南达二十到三十，山西是三十到四十，陕西是二十到五十，而山东和河南达到百分之八十。全国的平均水平，大约在百分之三十到四十之间。
康熙年间，没有任何一个官员不收火耗，就连著名清官陆陇其做嘉定县令时，每两地丁银也收“耗羡银四分”（正项4%） [33] 。陆陇其以道学自任，律己极严。就连他也不得不收火耗，可见火耗已经是康熙朝国家机器运转必不可少之物。
康熙年间的另一位官员赵申乔在做地方官时曾经以公告的方式向老百姓解释过他为什么要收火耗。他说：“日用之米蔬供应，新任之器具案衣，衙署之兴修盖造，宴会之席面酒肴，上司之铺设供奉，使客之小饭下程，提事之打发差钱，戚友之抽丰供给，节序之贺庆礼仪，衙役之帮贴工食，簿书之纸札心红，水陆之人夫答应，官马之喂养，走差舆夫、保甲牌籍、刊刷由单、报查灾荒、编审丈量等项，皆有使费陋规，难以更尽枚举。” [34] 可见陋规的用途主要就是三项：一是用于州县官日用办公，二是用于地方公共事务，三是用于官场应酬开销。
对于加征火耗这件事，康熙本来是坚决不允许的。早在顺治时期，朝廷就曾规定：“官吏征收钱粮私加火耗者，以赃论。” [35] 康熙十七年（1678年），康熙皇帝也曾经专门规定：“州县官克取火耗，加派私征及司道府徇情不报者，皆革职提问。”
但是随着时间的推移，康熙皇帝不得不默许了这种做法。因为他很清楚地方政府是因为财政紧张才不得不出此下策。《康熙起居注》记载，康熙二十八年（1689年），他曾就这个问题和地方官当面进行过一次对话。康熙问即将赴任闽浙总督兴永朝：“湖南所收火耗何如？”兴永朝回答：“若断绝外官火耗，则外任实不能度日。”康熙听后，只回答了一个字：“然。”
所以，后来康熙皇帝说：“凡事不可深究者极多，即如州县一分火耗，亦法所不应取。”就是说，火耗即便只收百分之十，也是国法所不许的。但是，因为国家财政没有给地方支出留下余地，所以实际上也无法对这种约定俗成进行认真惩处：“若尽以此法一概绳人，则人皆获罪，无所措手足矣。”
当然，康熙默许地方官征收火耗（耗羡银两）的初衷，只是为了让他们解决地方衙门办公费用与地方公共事业支出的不足，并不希望他们把这些钱纳入私囊。但问题是，火耗是国家明令禁止而私下默许的项目，所以多收少收，国家自然不能制定明确标准，征收过程既不透明，又没有任何监督措施，所以征收多少，实际上只能是地方官的“良心账”。既然如此，大多数地方官员自然就“不讲良心”，尽可能将征收额扩大，以充分满足行政经费的需要，并且以所余部分肥己。所以火耗就发展得越来越穷形尽相，不着边际，在有的地方达到了百分之二百，甚至更高。
六
第三个后果是陋规体系的正式形成。
陋规的出现，说到底，是畸形的财政制度造成的。
在清代开国之时，地方官的正式收入并不像后来那样菲薄。清袭明制，俸禄本薄，不过朝廷因为考虑到地方官员的实际支出需要，给他们安排了“薪银”“心红纸张银”等补贴：“在外文职，照在京文职各按品级支给俸银外，总督岁支薪银一百二十两，蔬菜烛炭银一百八十两，心红纸张银二百八十八两，案衣什物银六十两……左布政使（后称布政史），岁支薪银一百四十四两，蔬菜烛炭银八十两，心红纸张银一百二十两，修宅什物银四十八两，案衣银五十二两……知府，岁支薪银七十二两，心红纸张、修宅什物银各五十两，案衣银二十两……知县，岁支薪银三十六两，心红纸张银均三十两，修宅什物银均二十两，迎送上司伞扇银均十两。” [36]
所谓“薪银”“蔬菜烛炭银”“心红纸张银”“案衣什物银”“修宅什物银”等名目，显然是按他们实际生活需要提供的补贴。清初物价本低，很多地方事务支出又有专门的经费，不需要地方官自己搭钱，因此，有些清廉之员谨守朝廷所发的工资和津贴，勒勒裤腰带，也能基本满足生活所需。
但是这些补助实行不久之后，因为战争压力越来越大，不仅地方财政经费不断压缩，官员的补贴也被不断削减。顺治十八年（1661年），朝廷首先裁掉了柴薪银：“其心红纸张等项，系衙门公费，不应算入俸银数内，著另给。柴薪等项，在内各官，已经裁革，外官亦应裁革，其在外无世职武官，应照在内武官，一体支俸。”康熙八年（1669年），又进一步将剩余的心红纸张等项银两全部裁掉。
这样一来，官员的正式收入就根本不足生活之用了。当时的御使赵璟曾经上疏指出，朝廷发放的工资，仅够基本生活费用的六分之一：“查顺治四年所定官员经费银内，各官薪俸心红等项，比今俸银数倍之多，犹为不足。一旦裁减，至总督每年支俸一百五十五两，巡抚一百三十两，知州八十两，知县四十五两。（若以知县论之，）计每月支俸三两零，一家一日，粗食安饱，兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？” [37]
所以，地方官收取火耗的动力，小部分是急地方之所急，为了办理地方公务，大部分只是为了自己的生活起见。所收火耗，除了部分用于地方开支，还有余钱可以满足自己的生活支出，甚至可以让自己过上相当奢侈的生活。当然，对于这笔巨大的好处，他们不能独吞，有一部分还要分润上级，需要层层送礼，这就形成了陋规。
雍正皇帝对陋规的背后机理表达得很清楚。他说，“凡为州县地方官，实有万不得已公私两项之用度”，因为用度不足，不得不多收火耗。那么，州县官过上了舒服的日子，上级官员却过着穷日子，这实在既不合天理，也不近人情。所以州县官员的收入必须分润上司，自然而然，火耗要进行“再分配”。“再分配”的主要方式就是陋规：“州县既有耗羡，而上司官员无以养廉，势不得不收州县之馈送，是上司冒贪赃之罪，以为日用之资。”
这种分肥不只在地方官系统进行，有时也要惠及京官，这就是大家熟知的“冰敬”“炭敬”和“别敬”。康熙年间，被康熙帝称为“好官”的江苏巡抚吴存礼为官期间，曾给京内外二百多名官员送礼，其中绝大部分为朝廷重臣，礼银总额达四十四万余两。
陋规严重败坏了官场风气，因为陋规见不得光，所以送多少收多少，完全凭双方的取予心态，没有任何限制。“贪取滥用者，又因无所限制，借规礼之名，恣意横索，弊端种种。”这就导致我们前面所说，本来收一万两陋规可以满足公私支出的需要，但是在贪婪的驱动下，往往会收到十万两。而且陋规半制度化后，每个官员的生活都离不开陋规，这其实是将天下所有官员都推入“有罪”的境地之中，如果以此为借口究查，则所有人都可以被认定为贪官。然而法不责众，“贪官污吏遍天下，虽有参劾，不过十分之一”，实际上也就导致了反贪无法真正进行。随着时间的推移，陋规支出成了地方财政支出的一大项，标准越来越高，数目越来越惊人，因此，陋规反过来又加速了亏空。“国家之重务在钱粮，州县之通病在亏空。亏空之事州县笃之，亏空之根起自督抚。”
七
读到这里，可能有读者会问，既然地方财政不足，那么康熙皇帝为什么不正式提高税率，满足地方政府经费以及官员生活支出的合理需要呢？这样，国家可以掌握并控制税收幅度。要不然，采取“表面禁止，实际默许”的态度，让地方政府“非法地”、偷偷摸摸地收取火耗，只能让火耗的发展毫无限制，反而不利于中央政府的监管。
但是康熙皇帝却不能这样做，因为他任内有一个著名的政绩，叫作“永不加赋”，这是他一生最引以为自豪的“德政”。
清代皇帝的一个重要历史认识，即“明亡于加赋”，特别是亡于“三饷加派”。早在顺治元年（1644年），摄政王多尔衮就下谕：“前朝弊政厉民最甚者，莫如加派辽饷，以致民穷盗起，而复加剿饷，再为各边抽练，而复加练饷。” [38] 这话说得当然有道理。事实上，不仅清代，几乎中国所有王朝最后都是因民众负担过重而崩溃。
康熙皇帝在清代历史上地位非常重要，一个重要原因是他是一个建章立制的帝王。基于“大清亿万斯年”的考虑，他决心在他任内，将“轻徭薄赋”这一原则制度化，让后世子孙永远不能提高老百姓的税率。这样既可以避免大清重蹈前明的覆辙，另一方面，他也可以以一个“千古明君”的形象载入历史。
康熙五十二年（1713年），康熙皇帝下达了一道震动天下的旨意：
今海宇承平已久，户口日繁，若按见（现）在人丁加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未加广，应令直省督抚，将见（现）今钱粮册内有名丁数，勿增勿减，永为定额，其自后所生人丁，不必征收钱粮。……岂特有益于民，亦一盛事也。 [39]
康熙这道谕旨，把天下丁银，也就是人头税，永远固定在康熙五十年的数字上，“其自后所生人丁，不必征收钱粮”，后来被总结成“滋生人丁，永不加赋”。就是不管国家人口增长多少，永远不再增加税收。雍正年间，又秉承康熙的政策宗旨，实行摊丁入亩，就是把人头税摊到土地税中，而且规定新开垦的土地不再增税，这实际上就取消了在中国历史上实行了一千多年的人头税，并且将土地税固定化。
这是一项极为重大的制度改革，也是一件开天辟地的大事。因为从此之后，大清王朝税收的总数基本不再变化。在此后一二百年间，大清政府每年所征地丁银，也就是农业税稳定在两千八九百万两，再加上关税等其他税收，年财政收入基本在四千万两左右。这是按康熙定下的“祖制”和“红线”，不管情况如何变化，皆不得突破这一数字。后来，雍正说大清朝“赋有常经”，乾隆说“国家经费有常”，指的都是这个意思。清代历朝皇帝确实能谨守“永不加赋”的祖训，康雍乾嘉道几朝，朝廷每年大体恪守岁入银四千数百万两、岁出银三千数百万两这一财政格局，中央政府的税收与其他朝代比确实是非常之轻。 [40]
康熙认为，这一制度可以从根本上限制后世皇帝剥削天下的程度，一劳永逸地减轻百姓负担。对皇室家族来说，这当然是一个非常具有自我牺牲精神的制度设计，康熙因此也确实成为被后世热烈颂扬的“千古明君”。清代后世皇帝一说起大清的成绩，第一项往往都是“滋生人丁，永不加赋”，“深仁厚泽，沦肌浃髓”。臣子们一提起这项仁政，当然更是称颂无已，称之为“天恩浩荡，亘古未有”，“此诚自古帝王所未闻之盛典，而我国家亿万世休养生息之政源也”。至晚清时，学者黄遵宪仍称“永不加征之谕，皇祖有训”，“上稽百世以上，旁考四海以外，未有如我大清之轻赋者”。
但是，康熙万万没有想到，这样的制度设计后来在实行中却出现了严重的不良后果。
第一个后果是通货膨胀之后，财政收支的严重不平衡。清代的通货膨胀非常厉害，康熙去世后，从雍正到嘉庆年间，因为经济发展及美洲白银大量涌入等原因，全国物价涨了三倍。然而税收却不能同步增长，这也就意味着到了嘉庆年间，政府的税收相当于缩减为原来的三分之一。一个国家的财政收入减少了三分之二，还能正常运行吗？
第二个后果，国家一旦有重大突发事件，固化的财政系统无法支持。所以我们后来可以看到，咸丰年间，太平天国起义，朝廷军费无出，咸丰皇帝恪于“永不加赋”的祖训，不敢增加税收，只好大开卖官之门，导致吏治极度败坏。
第三个后果是清代财政承担的社会功能极少。《康乾盛世历史报告》一书分析了乾隆三十年（1765年）的财政支出，发现军饷和俸禄占了百分之八十以上，其他比如教育经费，不过占百分之一多一点，以救济孤贫为代表的社会福利支出不足百分之一，支持社会生产方面的固定资产投入几乎没有。虽然清代财政社会功能极少，但是这方面的支出也不可能彻底取消，而且随着社会的不断发展，地方政府规模越来越大，供养的人越来越多，财政支出的需要也不断增加。“国帑岁下，虽循常则，而有司竭蹶，则必他有侵冒以为取偿”。既然皇帝限制了“永不加赋”，就是不能再加税，地方政府只好拼命在中央政府无法公开监管的“费”上想办法。火耗率因此发展得越来越高，老百姓承受的实际税费其实更高。
所以，有些学者从阴谋论角度出发，认为清代的“永不加赋”其实只是一个欺骗民众的幌子，目的是更凶狠地盘剥。比如章太炎在《讨满洲檄》中就直斥“永不加赋”政策乃“外窃仁声，内为饕餮”。
八
对于这些问题，康熙本人也并不是没有认识。而且一定程度上说，他的认识还是非常深刻的。比如对于亏空的起源，康熙就发表过这样的谈话：“朕听政日久，历事甚多，于各州县亏空根原（源），知之最悉。从前各省钱粮，除地丁正项外，杂项钱粮不解京者尚多。自三逆变乱以后，军需浩繁，遂将一切存留项款，尽数解部，其留地方者，惟俸工等项必不可省之经费，又经节次裁减，为数甚少，此外，则一丝一粒无不陆续解送京师，虽有尾欠，部中亦必令起解。州县有司无纤毫余剩可以动支，因而有那（挪）移正项之事，此乃亏空之大根原（源也。” [41]
也就是说，我对各地方政府财政亏空的起源一清二楚。开国之初，各地存留资金很多，但是三藩战争一起，军费压力大，所以就把地方上几乎一切存留都裁掉了，一丝一粒都收归中央。州县政府没有一点余款可以动用，所以一有事情，不得不挪用本应上交的财政资金。这是亏空最主要的原因。
从这道上谕我们可以看出，康熙非常清楚，亏空起源于地方财政存留不足，要解决这个问题，必须从根本上调整中央与地方的财政比例，以此来改善地方财政状况。
康熙五十六年（1717年）五月，康熙皇帝曾经命人调查地方存留问题。他对大学士马齐等说：“从前各省俱有存留钱粮，有此项钱粮，公事费用，于地方百姓大有裨益。不知何年入于应解钱粮项下解交矣。今每省地方存留钱粮数目若干，着查明具奏。” [42] 这道谕旨似乎表明，他要着手解决这个关乎大清王朝发展的根本问题了。
但是这项改革难度极大，因为它涉及中央衙门和官员的切身利益，所以在中枢层面就遇到了很大阻力。马齐等人查了半天，最后上奏表示，因为数据头绪太多，所以他们一时没查明白。康熙令再查具奏，但是马齐等人继续采取拖延战术。时间一长，康熙就忘了此事，再未见到下文。
这说明，康熙晚年已经无力兴革。
康熙皇帝早年积极有为，但是晚年却失去了锐气。从康熙统治中期起，他在政治上的保守倾向就越来越明显，这从他对赴任官员的训诫中就可以看得出来。他对官员的要求，由早年的积极有为，变成了中年之后的“不生事，不更革”。
康熙二十七年（1688年）三月，甘肃巡抚依图陛辞，康熙皇帝对他说：“尔到地方，当洁己率属，修守成例，若纷更一次，则民受一次之累。如有甚不便民之处，方可更改。” [43]
康熙二十九年（1690年）九月，江苏巡抚郑端陛辞，康熙交代说：“尔只须公尔忘私，亦不必吹毛求疵，在地方务以安静为善。” [44] 康熙四十五年（1706年）四月，云贵总督郭瑮陛辞，康熙说：“云南粮食丰足，地方太平，尔但当加意爱恤兵民，不得生事。” [45]
康熙四十八年（1709年）十月，四川巡抚年羹尧陛辞，康熙嘱咐道：“尔不可学从前汉军行事，总之以安静为要耳。” [46]
康熙五十年（1711年）三月，巡抚潘宗洛陛辞，康熙重复道：“今天下太平无事，以不生事为贵，兴一利即生一弊，古人云‘多事不如少事’，职此意也。驭下宜宽，宽则得众，为大吏者，若偏执己见，过于苛求，则下属何以克当。” [47]
