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除了政治上更加倾向保守，康熙晚年没有进行必要的改革还有一个原因是，他晚年疾病缠身，因为太子的问题耗尽了精力。调整中央与地方的财政分配比例是一个巨大的系统工程，涉及税收体制的根本调整，波及社会的方方面面，晚年的康熙已经调动不起这样大的心力了。
除了地方留存问题，对于“永不加赋”政策的弊端，当时大臣也已经有了比较深刻的认识。比如康熙时期的治河名臣靳辅就曾经说，如果按照实际的需要，大清朝“每岁额赋亦应有粮二千四百三十万石、银八千七百四十八万两” [48] 。而现在征收的税赋还不及此实际需要的三分之一。他说，赋税并不是一味地越轻越好，赋税过轻将造成“水利不修”“赋轻民惰”和“生者寡而食者众”三大弊端。
对于“永不加赋”的后果，后来人看得当然更为清楚。乾隆年间的名臣陈宏谋就曾指出，僵化的财政制度完全制约了中央及地方的财政开支，这只能造成经济停滞。他说，地方政府因为缺乏经费，不敢轻易举事，各省督抚也都视动用国帑兴办利民之事为畏途，“司计者多一事不如少一事，既可免目前驳诘，又可少日后干系”，他深为忧虑地说：“人人如此，事事如此，地方诸事，日就废弃，亦非长策也。” [49]
对于“永不加赋”的这些弊端，自诩英明的康熙皇帝当然不可能毫无察觉。但是康熙晚年恪于自己的“好名”，汲汲于沽名钓誉，说什么也不愿意损害自己“爱民如子”、减轻百姓负担的“美名”，绝不允许有人动摇这一政策。
九
事实上，从康熙后期起，大臣们就不停地上疏，建议把无法监管的火耗公开化，明定标准，大大方方地征收，明明白白地监督。有人“请定火耗数目。揭示州县，明白晓谕州县官，于定数之外多取者，即行参奏”。有人建议“于征粮之内，明收加一火耗，一切陋规概行禁止”。由地方官私自征收变成政府公开征收，收来的钱一是可以弥补各地亏空，二是可以“量留本官用度”，也就是说，用于官员的生活和地方建设。这其实就是后来雍正皇帝“火耗归公”和“养廉银”改革的基本思路。
但是康熙皇帝坚决不同意这一做法。他说，他刚刚宣布对天下百姓“永不加赋”，又公开同意地方官员在税外征收火耗这样的费用，这样一来，无异于破坏了他“永不加赋”的承诺，将会导致他蒙受“加征”“加派”的恶名。他决不会承担起这个罪名。所以，他多次坚决拒绝这个方向本来非常正确的建议。他看似聪明地说：“此事大有关系，断不可行。定例私派人罪甚重，火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外，量加些微，原是私事。朕曾谕陈瑸云，加一火耗，似尚可宽容。陈瑸奏云，此乃圣恩宽大，但不可明谕许其加添。朕思其言深为有理。今陕西参出亏空甚多，不得已而为此举，彼虽密奏，朕若批发，竟视为奏准之事，加派之名，朕岂受乎？”就是说，耗羡原来是地方官的“私事”，地方官增加火耗的征收，皇帝只能默许，绝不可以下明谕批准，不然老百姓就会骂皇帝。如果默许，这个骂名就由地方官来承担。他还说：“民间火耗只可议减，岂可加增？朕在位六十一年，从未加征民间火耗，今安可照伊等所奏加增乎？” [50] 这充分显示了康熙的“好名”心态和“鸡贼”之处。
十
既然没有勇气调整中央地方财政分配比例，也不敢突破自己“永不加赋”的承诺，康熙皇帝就只能默许陋规的存在。因为他清楚地知道，如果没有陋规，官员根本无法生活。“为官之人，凡所用之物，若皆取诸其家，其何以济？”“身为大臣，寻常日用岂能一无所费？若必分毫取给于家中，势亦有所不能，但要操守廉洁，念念从爱百姓起见，便为良吏。” [51]
不改革不完全财政制度，提高官员工资，就只有一个选择：睁一只眼，闭一只眼，让官员们偷偷去搞灰色收入。所以，康熙皇帝私下里对大臣们“交底”，认为“规礼”是官员们的“应得之物”，他对官员“一意从宽不察察于细故也”。比如他在直隶总督赵弘燮关于陋规的密折里曾这样批道：“外边汉官有一定规礼，朕管不得。” [52]
康熙晚年，浙江巡抚朱轼在密折中说，工资根本满足不了生活需要，因此要求“浙省钱粮正项之外，余银八千余两，皇上如将此项赐臣以养家口，臣必尽职料理地方”。这实际上是自辟“养廉”。康熙皇帝不但一口同意，而且还加以鼓励。他批道：“似此等事，奏得最是。” [53]
上文提到，江西巡抚白潢曾在奏折中一一列明巡抚衙门的陋规收入，其中还表示，“每年盐商规礼银一万两”，他打算以后继续收。对此，康熙批道：“此项该收。”
康熙五十三年（1714年），川陕总督鄂海在密折里开列了一个下属官员馈送礼品的单子：“巩昌布政使送二百四十两，四川布政使送四百两，陕西提督、总兵官由伊等份额所得东西内，各送二百两，四川提督送二百两，总兵官各送一百二十两。因西安粮道、四川按察使兼理盐务，俱各送二百四十两，总计算之，一年可得一万六千余两，将此按前面所列事项粗略算之，需银七千余两，仍余八千两，奴才养家口私用敷用。” [54]
鄂海请主子指示，何者可收，何者不可收。对这样一个请示，康熙批示：“知道了。不可向武官索取。”只要不索取武官，其他的规礼银可以随便收。
康熙认为，这些直接向他讨要陋规的官员是诚实之员。相反，那些标榜一文不收的官员当然是虚伪之人，所以他说：“凡外吏居官虽清廉，然地方些微火耗，其势不能不取。即如大学士萧永藻之清廉，中外皆知，前任广东广西巡抚时，果一尘不染乎？假令萧永藻自谓清官，亦效人布衣蔬食，朕亦将薄其为人矣。”
所以，当一些地方官提出裁掉陋规时，康熙往往表示反对。江宁织造曹寅监管两淮巡盐御史时，向康熙密奏，这个差事每年有“三十万两之羡余”，他感觉不必收取，请皇上“一概裁革”。对此康熙回答：
生一事不如省一事，只管为目前之计，恐后尾大难收，遗累后人，亦非久远可行。
不久之后，曹寅又一次上密折，说两淮“浮费”太多，请革除一些，并且说，“省费系江苏督抚司道各衙门规礼共三万四千五百两有零”。康熙在下面用朱笔批道：“此一款去不得。必深得罪于督抚，银数无多，何苦积害？” [55]
一些收入丰厚的官员拿公款送礼，康熙知道后，也并不认为有什么不妥。他曾说：“如崇文门、织造等处，税银正项之外，又有余银，交接众官，俱有单开来，朕悉阅过。此等银非系贪赃钻刺、行贿作弊，亦俱听之，未尝禁止。” [56] 也就是说，管理税关和织造处的官员，收入本来就很高，所以他们给别的官员送礼是正常现象，我从来都不禁止。皇帝这样说，做官怎敢不收礼？
当然，康熙这样说，并不是提倡官员贪污腐败。任何一个皇帝都不会提倡腐败。康熙认为，对于灰色收入，有一个界限问题。康熙四十八年（1709年）九月，皇帝在给河南巡抚鹿祐的上谕中对好官廉吏制定了这样一个标准：
所谓廉吏者，亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给，则居常日用及家人胥役，何以为生？如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。若一概纠摘，则属吏不胜参矣。 [57]
康熙把好官的标准界定为只私下收取百分之十的火耗。
十一
康熙默许官员有灰色收入还有一个原因，就是他阅读中国历史所获的心得。中国历史上的一个重要规律，就是官员们私下征收的杂费，一旦经由朝廷拿到台面上来明确化，那么，另一些灰色杂费就又会偷偷滋生，因为“揩国家的油”是官员群体改不掉的本性，这就是所谓的“黄宗羲定律”。黄宗羲说：“斯民之苦暴税久矣，有积累莫返之害。”确实，中国历史上每次国家税费改革，农民负担在下降一段时间后，都会因为出现新的税费而涨到一个比改革前更高的水平。所以康熙说：“自古以来，惟禁止火耗而已，不可开。”“若将火耗明定额数，人无忌惮，愈至滥取。” [58] 也就是说，如果明定火耗标准，官员不但收起火耗来会更肆无忌惮，而且在标准之外还要多收。
康熙认为，既然“揩油”是官员群体的本性，那么皇帝能做的，就只能是退而求其次，让他们少揩一点而已，但是完全不给他们“揩油”的空间是不可能的。其实仔细探讨起来，这种陋规思维并不只存在于官场，甚至遍及全社会。民国时，有人记载说，在北平仆人来买东西时，商店照规矩会自动把价格提高一成，以作为仆人的佣金，这在北平通俗叫作“底子钱”。小康之家给仆佣的工资很低，因为他们知道厨子买菜时要揩油，仆人购买家用杂物时也要捞上一笔。明清皇帝的政治思维，与市井细民的持家打算，真是完全同构，如出一辙。
所以，晚年面对官场贪风，康熙的应对策略是，一方面默许官员们在一定程度上需索火耗，另一方面是提倡理学。他希望官员们以“存理遏欲”为思想武器，保持廉洁，或者至少在“揩油”时保持一定的度。这种解决方式，实际上还是把问题轻轻地推到“良心”二字之上。应取与不应取，只有一线之隔，如果保持这一线之防，端在人心之“正”与“不正”了。
十二
如果说清朝开国之初沿袭明制，那是因为立国未稳，战争频仍，没有时间从头规划国家制度的话，那么康熙在位六十一年，他既有充分的时间，也有足够的权威，可以深入思考，从容布置，为大清王朝建立一套比明朝更为合理的财政制度。
可惜，康熙皇帝囿于传统政治思维，也囿于自己的“好名”心态，在已经目睹明显制度弊端的情况下，仍然坚持这一财政体系，这就导致了大清王朝税收失控，贪腐横行。所以说，康熙皇帝应该对清代的制度性腐败负总责。
康熙晚年，实际奉行的是“难得糊涂”政策。越到晚年，康熙对大臣们是越宽容。对于贪污腐败，康熙经常是睁一只眼，闭一只眼。比如康熙四十九年（1710年），户部发生内仓亏空草豆案，经查审，户部尚书希福纳等六十四名堂司官受贿银数达二十万两之多，可谓集体受贿大案，按律俱应革职拿问，但康熙最终决定只将希福纳一人革职，其余官员勒限赔补，免予议处。
但是一个人可以糊涂一时，一个朝代却不可以糊涂永久。到康熙末年，因为皇帝的有意放纵，吏治废弛，贪贿公行，整个王朝的行政秩序已经无法回到有序运行的轨道。地方治理严重混乱，遇到灾荒，朝廷所发的赈济，“皆地方官苟且侵渔”，老百姓根本得不到实惠。各地司法腐败极为普遍，各州县衙役都以案件为生，“恐吓索诈，致一事而破数家之产” [59] 。康熙皇帝十分重视并投入大量资金的水利工程，到了晚年也基本废弛失效，因为水利资金及工程材料被官员层层截扣，所修水利工程完全是敷衍了事，致使“闸河之深宽丈尺，不能仍照旧制。而蓄水湖之围坝，俱成平地”。甚至有的官员故意毁坏河堤，制造水患，“绝不顾一方百姓之田墓庐舍尽付漂没而有冤莫告” [60] ，目的仅仅是为了侵吞修补款项。
官场腐败的代价必然是民生的凋敝。康熙晚年，百姓生计日益困乏，破产流亡现象日益严重。每逢荒年，“老幼弱稚者半为尪瘠，少壮强勇者乞食他乡” [61] 。连北京这个首善之都，遇到荒年也是“辇毂之下聚数十万游手游食之徒，昼则接踵摩肩，夜不知投归何所”。社会不安定因素开始增加，康熙后期接连爆发了福建的陈五显起义、河北的亢珽起义及台湾的朱一贵起义，都是社会矛盾不断激化的表现。
面对这样的乱局，年老的康熙帝除了发出“承平日久，人心懈怠”，“朕心深为失望”的叹息，别无所能。如果没有一个能力非常的继任者大力整顿，大清很可能在不久之后就走上覆亡之路。
幸运的是，大清王朝遇到了雍正这样的“另类皇帝”。
[1] 曾国藩还说：“六祖一宗，集大成于康熙。”把《康熙教子庭训格言》列为弟弟和子侄的必读书目。
[2] 章开沅：《清通鉴》，顺治朝、康熙朝（1），岳麓书社，2000年，第801页。
[3] 蒋良骐：《东华录》卷十二，齐鲁书社，2005年，第183页。
[4] 张玉书：《赐游哈喇和屯后苑记》，转引自余来明，潘金英校点：《翰林掌故五种》，武汉大学出版社，2009年，第890页。
[5] 张文贞：《赐游畅春园至玉泉山记》，转引自周维权：《中国古典园林史》（第二版），清华大学出版社，1999年，第283页。
[6] 《清圣祖实录》卷一二八，转引自李治亭主编：《清史》上，上海人民出版社，2002年，第817页。
[7] 何君编著：《实事求是说帝王系列·清圣祖康熙》，吉林出版集团有限责任公司，2012年，第129页。
[8] 《清圣祖实录》卷二五九，康熙五十三年六月。
[9] 戴逸、李文海主编：《清通鉴》1—20册，卷二五，山西人民出版社，99年，第1422页。
[10] 彭孙贻、杨士聪撰，于德源校注：《客舍偶闻·玉堂荟记》，北京燕山出版社，2013年，第41页。
[11] 叶梦珠：《阅世编》卷一，《灾祥》，上海古籍出版社，1981年版，第19页。
[12] 于善浦、张玉洁编著：《清东陵拾遗》，天津古籍出版社，2012年版，第252页。
[13] 范文澜、蔡美彪等：《中国通史》第9册，人民出版社，1994年，第7页。
[14] 《康熙起居注》二，中华书局，1984年，第1386页。
[15] 吴海京：《资治通鉴续纪（下）》，中国文史出版社，2013年，第179页。
[16] 《康熙起居注》，东方出版社，2014年，第162页。
[17] 戴逸、李文海主编：《清通鉴（5）》卷四八，山西人民出版社，1999年，第1971页。
[18] 戴逸、李文海主编：《清通鉴（5）》卷五四，山西人民出版社，1999年，第2054—2055页。
[19] 张集馨：《道咸宦海见闻录》，中华书局，1981年，第84页。
[20] 戴逸、李文海主编：《清通鉴（5）》卷五四，山西人民出版社，1999年，第2056页。
[21] 戴逸、李文海主编：《清通鉴（5）》卷五五，山西人民出版社，1999年，第2069页。
[22] 吴琦、赵秀丽：《明代地方财政结构及其社会影响》，《商丘师范学院学报》，2004年第4期。
[23] 吴琦、赵秀丽：《明代地方财政结构及其社会影响》，《商丘师范学院学报》，2004年第4期。
[24] 以上主要参考陈锋：《清代中央财政与地方财政的调整》，《历史研究》，1997年第5期。
[25] 陈锋：《清代中央财政与地方财政的调整》，《历史研究》，1997年第5期。
[26] 康熙亲政不久后又开始削减地方存留，山东巡抚赵祥星“以暂裁通省存留支给等银二十余万两充饷，先后具奏，均奉旨嘉奖，寻授为兵部右侍郎”。康熙十四年（1675年）中央正式议准“暂移存留事案”，奉旨“裁减驿站官俸工食及存留各项钱粮”。
[27] 熙《永州府志》载：“顺治十六年，奉裁衙、县民壮工食马快草料，共银三百一十四两四钱，康熙元、二两年又裁道府厅县吏书工食并府县廪粮共银四百四十二两二钱，以上各款皆在明志存留一项，今国朝裁之以起运户部者也”；“……皂隶二名共工食银一十四两四钱，顺治九年裁扣银二两四钱，□□裁扣银二钱，存支银一十二两，康熙六年全裁。”康熙《程乡县志》载：“武宁驿驿丞俸银一十九两五钱二分。薪银一十二两。书办一名，岁支工食银七两二钱。顺治九年，裁扣银一两二钱。裁扣银一钱，存支银六两。康熙元年，奉文全裁。”
[28] 陈锋以直隶东安县为例进行的研究证明，这个县原来每年收上来的税款当中，起运到中央的银两为6901.8两，存留在地方的银两为6259.3两，起运、存留比例大约相当。后来到三藩之乱时，地方经费裁减殆尽。三藩之乱以后，中央宣布地方经费陆续归复，但是一直归复到乾隆年间，存留银两也不过只达到2242.3两，存留银两占应征田赋钱粮的比例是17%。这个比例在全国有相当大的代表性。
[29] 中国第一历史档案馆编译，《康熙朝满文朱批奏折全译》，中国社会科学出版社，1996年，第196页。
[30] 《康熙朝东华录》卷24，康熙六十一年十月甲寅，转引自陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社，2008年，第263页。
[31] 南炳文，白新良主编：《清史纪事本末》（第四卷）：雍正朝，上海大学出版社，2006年，第1095页。
[32] 《清圣祖圣训》（卷四），《圣德三》。
[33] 《皇朝经世文编》卷二十七，钱陈群：《条陈耗羡疏》。
[34] 《皇朝经世文编》卷二十，赵申乔：《禁绝火耗私派以苏民困示》。
[35] 郑天挺主编：《明清史资料》（下册），天津人民出版社，1981年，第213页。
[36] 转引自黄惠贤、陈锋：《中国俸禄制度史》（修订版），武汉大学出版社，2005年，第563—564页。
[37] 蒋良骐：《东华录》卷九，中华书局，1980年，第151页。
[38] 《清世祖实录》卷六。
[39] 《清实录》，《清圣祖仁皇帝实录》卷二百四十九，康熙五十一年二月壬午条。
[40] 直到清末，因为太平天国战争催生的厘金制，以及海关关税的增长，这个祖制才不得不被突破，财政收入达到8000万至1亿两。
[41] 《清圣祖实录》卷二四〇，康熙四十八年十一月丙子条。
[42] 《康熙起居注》第三册，中华书局，1984年，第2400页。
[43] 《康熙起居注》第三册，中华书局，1984年，第1757页。
[44] 《清圣祖实录》卷一四九，康熙二十九年九月乙卯条。
[45] 《康熙起居注》第三册，中华书局，1984年，第1968页。
[46] 《清圣祖实录》卷二三九，康熙四十八年十月己酉条。
[47] 《清圣祖实录》卷二四五，康熙五十年三月乙卯条。
[48] 《清经世文编》卷二六，靳辅：《生财裕饷第一疏》。
[49] 《清经世文编》卷二六，陈宏谋：《与当世论经费书》。
[50] 《清圣祖实录》卷二九九，康熙六十一年九月戊子。
[51] 《康熙起居注》第三册，中华书局，1984年，第1719页。
[52] 《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第七册，档案出版社，1984年，第739页。
[53] 《康熙起居注》第三册，中华书局，1984年，第2459页。
[54] 《川陕总督鄂海奏请布政使所送礼物应否照收折》，《康熙朝满文朱批奏折全译》，第970页。
[55] 《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第一册，康熙四十三年十月十三日，江宁织造兼管巡盐御史曹寅折。
[56] 戴逸、李文海主编：《清通鉴（6）》，山西人民出版社，2000年，第2521页。
[57] 王庆云：《石渠余纪》卷三，《纪耗羡归公》。
[58] 中国第一历史档案馆编译：《康熙朝满文朱批奏折全译》，中国社会科学出版社，1996年，第1510页。
[59] 《清圣祖实录》卷八十二，康熙十八年七月壬戌。
[60] 《朱批谕旨》，李卫，雍正二年七月二十五日奏折。
[61] 《皇清奏议》卷二十四，李发甲：《请抚绥灾黎疏》。
