雍正皇帝的“高薪养廉”改革
一般来讲，新皇帝登基，为了争取臣下的支持，首先都会广施恩泽。特别是雍正在动荡中即位，面临着皇族的集体挑战，他上台后应该先给官僚阶层一笔大大的好处才对。然而，雍正却不屑于此。帝位认同的危机，丝毫没有影响雍正果断整顿吏治。
中国历史上很多著名的政治发明，其发明权其实都不属于最高统治者。最高统治者做的，往往只是明智地采纳，并且有效地推行。
一
康熙六十一年（1722年）十一月十三日，康熙皇帝突然驾崩于畅春园，皇四子胤禛出人意料地“夺”得了皇位。
满朝上下对这匹“皇位竞争赛”中的黑马都缺乏了解。各地官员都不知道这位新皇帝会烧什么样的“三把火”。
在动荡中即位的雍正，面临着重重危机。除了皇族的怀疑、兄弟们的不服、天下人的窃窃私语，他还面临着严重的财政危机和社会危机。在老皇帝康熙晚年的宽纵之下，大清王朝已经乱象重重，再不治理整顿，早晚要出大事。
二
第一大危机是财政亏空。雍正皇帝即位之后，查了一下户部（财政部）的家底，看看他的口袋里还有多少钱。他惊讶地发现，大清帝国国库的存银不过才八百万两。这是一个非常危险的数字，因为如果突然发生一场中等规模以上的战争，就会耗光大清的全部家底（比如康熙晚年，准噶尔部入侵西藏，康熙皇帝派十四子大将军胤禵前往征讨，一次就花军费“数百万两”）。
按常理，康熙晚年大清王朝每年财政收入应该在三千多万两。户部的存银康熙四十八年（1709年）还有五千万两，为什么到了雍正即位之时，国库里只有区区八百万两呢？
最主要的原因是康熙年间严重的财政亏空。各地本来应该上交到中央的银两大部分被各级官员挪用了。雍正元年（1723年）四月，吏科给事中崔致远上疏说：“（各地宣称）存贮数万者即亏空数万，存贮数十万者即亏空数十万。” [1] 时任兵部右侍郎的李绂也在奏折中说：“臣去岁任都察院，查亏空揭帖，自康熙十八年至五十三年直省止亏空银八百余万两，米谷一百九十余万石。自五十四年至六十一年二月，直省乃亏空银九百一十三余万两，米谷二百四十二万石。” [2] 如果把这道奏折中自康熙十八年至六十一年的亏空加在一起，仅亏空银两一项就达一千七百万两以上，加上亏空仓谷，总数当在两千万两左右。
第二大危机是官场的贪污腐败。康熙晚年，买官卖官已成常态，甚至连皇子都纷纷身陷贪腐之中。比如皇九子允禟曾经收受觉罗满丕三十万两白银，为他谋得了湖广总督一职。觉罗满丕上任之后，大肆贪污，导致他的辖地“督、抚、布、按七人，贪庸一辙”，也就是说七位地方高官全部贪腐，湖广吏治一塌糊涂。朝中大臣也大肆结党营私，大学士明珠把持内阁，随心指挥，各地总督、巡抚、布政使、按察使如有缺额，无不辗转贩卖。“当时士夫趋者如市，四方货赂辐辏私邸，珍异之积拟于天府。” [3] 另一权臣索额图也是广树党羽，大肆贪赃，其家之富，“通国莫及”。
雍正帝即位之初，对各省总督、巡抚、布政使、按察使一级“封疆大吏”的总体判断是：“懈弛者十之八九，其中一尘不染者仅一二人而已” [4] 。在这些地方大员的带领下，地方官员结成利益同盟，共同对付中央的监督和检查，导致中央政策在各地都得不到执行，火耗加派恶性发展。“每岁民间正项钱粮一两，有派至三两、四两、五六两以至十两……而于朝廷正供之外，辄加至三倍、四倍、五六倍以至十倍不止。” [5]
三
雍正皇帝的个性与其父康熙截然相反。一提起雍正，人们马上想到的是“严苛”“险刻”“抄家皇帝”等词语。确实，康熙皇帝崇尚宽仁，对臣下不法经常睁一只眼，闭一只眼，雍正却是出了名的“精明严刻”，眼里容不得一粒沙子。他不能容忍他所看到的任何贪渎行为，必将犯官严惩而后快。雍正皇帝也并不回避自己的“苛刻”之名，甚至以此为荣。他曾经说：“其实心任事，整饬官民，不避嫌怨，因而遂不满众人之意，或谤其苛刻，或议其偏执。” [6] “精明严刻，此四字即自相矛盾。既云精明，则所惩治者必当其罪，安得又有严刻之诮？” [7]
康熙皇帝好名，喜欢在百官面前“买好”。雍正却不屑于此。他公开表示绝不会谨让退缩，“以取庸主之名”。他深刻认识到，正是父亲喜欢“宽大之名”，才导致“人心玩偈已久，百弊丛生”，因此即位后，他不惮以严酷手段，诛除异己，厉行整顿。他公开说，他不怕死后身负骂名：“至于众口之褒贬，后世之是非，朕不问也。” [8]
康熙中年以后，追求稳定，在地方上好用“安静不生事”的庸官、巧宦。雍正却最为反感这种“好好先生”。他说：“柔善沽誉以为和平安静，此风乃国家之大害，实奸诈小人之存心，非忠良大器之行事。”“夫为大臣者，……谓化有事为无事，化大事为小事，以博宽厚之名，其为害于人心风俗者不浅。且摘发奸弊，惩一儆百，乃整饬官方之要道，岂得谓之多事？岂得谓之苛刻？岂得谓之琐碎？” [9] “若一味好好先生，姑容玩法以邀誉，诸务废弛，贻害国家。”他爱起用那些积极有为，甚至是刚猛严苛的官员。
可见这对父子在性格作风上，几乎处处针锋相对，完全不同。
四
另一个很重要的不同是雍正比康熙更为洞悉下情。
雍正登基之后，曾经把自己和康熙做了一个比较，说他事事不及乃父，“唯有洞悉下情之处”，比乃父高明。确实，康熙八岁即位，深居九重。虽然天亶聪明，然自古天子所居的，都是极易受人蒙蔽的地位，没几个人敢对皇帝说真话。正如戴逸先生所说：“新皇帝……置身于变幻莫测的官僚政治的旋涡中。周围充满着欢呼和赞美，欺骗和谣言，摇尾作态的献媚乞恩，诚惶诚恐的畏惧战栗。” [10] 为什么会这样呢？雍正皇帝曾经亲自现身说法，说这是因为大家在皇帝面前说话时，首先考虑的是自己的利益：“大小臣工方欲自行其私，又孰肯敷陈其弊”，就连他自己都没对老皇帝说过几句真话：“在朕居子臣之位，定省承欢，又有不便陈言之处。以朕为皇考之爱子尚不能言，则皇考果何从而知之乎？” [11]
在中国历史上，除开国之君外，那些能大有作为的君主往往有一个特点，就是曾经深入民间社会，“洞悉下情”，对社会实情有深入透彻的了解。比如创造了汉代“汉宣中兴”的汉宣帝，小时候曾经进过监狱，十七岁才被霍光从民间迎入宫中，深知当时民间疾苦和吏治得失。明孝宗的童年也非常不幸，生下来差点被皇后溺死，幸被好心人藏起，吃百家饭长大，所以他即位后才能励精图治，有针对性地施政，创造了明代的“弘治中兴”。
雍正皇帝也是这样。他曾经居于藩邸四十余年，在康熙朝的储位斗争中饱经风波之险，对天下利病、世事人心有着深入的认识。他说：“朕事事不及皇考。惟有洞悉下情之处，则朕得之于亲身阅历。朕在藩邸四十余年，凡臣下之结党怀奸，夤缘请托，欺罔蒙蔽，阳奉阴违，假公济私之习，皆深之灼见，可以屈指而数者。” [12]
因为洞悉下情，所以雍正施政比康熙更现实、更理性。清代帝王原本一贯强调务实，比如皇太极曾说：“凡事莫贵于务实。”在征服中原的过程中，满族统治就表现出强烈的现实主义精神，一切判断从现实出发，因势利导，灵活实用。雍正皇帝对列祖列宗的这方面经验总结得最深刻到位，他说：“本朝龙兴关外，统一天下，所依靠的，惟有‘实行’与‘武略’耳。我族并不崇尚虚文粉饰，而采取的举措都符合古来圣帝明王之经验，并无稍有不及之处。由此可知，实行胜于虚文也。” [13] 从雍正以后的所作所为看，他比康熙更能实事求是，而不为教条所拘。
这样的性格特点决定了康熙留下的问题在雍正手里能得到解决。面对这些严重的问题，雍正表现出了非同寻常的政治勇气。这个峻急严厉的皇帝没有遵循“三年无改父之道”的古训，即位之初，就迫不及待地调整康熙晚年的政策，在短短的十三年间，相继推出创建军机处、确立秘折制度、推行改土归流、废除贱民制度等林林总总的重大改革措施。当然，其中最重要的还是养廉银和火耗归公改革。
五
一般来讲，新皇帝登基，为了争取臣下的支持，首先都会广施恩泽。特别是雍正在动荡中即位，面临着皇族的集体挑战，他上台后应该先给官僚阶层一笔大大的好处才对。然而，雍正却不屑于此。帝位认同的危机，丝毫没有影响雍正果断整顿吏治。清代惯例，新帝登基都会颁发《登基恩诏》，豁免官员在前朝的罪责。但是雍正一上台，却破例将内阁草拟的“恩诏”当中关于豁免亏空的条例删除。雍正皇帝即位后明确指出，整顿吏治是他面临的第一要务，“古今为政之道多端，究其根本，未有不以吏治为先”。这是因为官场腐败比盗贼为害更大：“命案、盗案，其害不过一人一家而止，若侵帑殃民者，在一县则害被于一县，在一府则害被于一府，岂止杀人及盗之比” [14] 。因此，他即位不久就发动了一场声势浩大的吏治整顿运动。
雍正决定以解决亏空问题为切入点，理顺大清财政体制。上任不久，他就开始全面清理亏空，并且规定各地要在三年之内自行消化财政赤字，补足过去的亏空：“限以三年，各省督抚将所属钱粮严行稽查。凡有亏空，无论已经参出及未经参出者，三年之内务期如数补足。毋得苛派民间，毋得借端遮饰，如限满不完，定行从重治罪。三年补完之后，若再有亏空者，决不宽贷。”对于造成严重亏空的官员，雍正对他们先罢官后索赔，要他们自掏腰包赔补。自己还不起的，家人和亲戚代还；畏罪自杀的，人死债不除，仍由其家属亲戚代赔。
雍正清查亏空的目的，第一个当然是快速充实国库，让他手里有钱可花，二是可以借机排查各地官员的贪污情况。这一招非常见效，各地通过查账查出了不少案子。比如广西巡抚李绂从康熙末年的广西捐谷亏空案入手，通过三年彻查，将广西各位大员侵蚀分肥的情况调查得一清二楚。
雍正皇帝排查亏空给很多地方官员造成了巨大的心理压力。很多官员因此丢官罢职甚至进了监狱，地方贪渎无能的官员被大批撤换。雍正十年（1732年），直隶总督李卫上奏：通省府厅州官员，在任三年以上者已寥寥无几。雍正也因此获得了“抄家皇帝”的“美名”。
当然，在清查亏空的过程中，雍正也比以前更为深入地了解了大清财政体制的弊端，认识到各地亏空的成因主要不是官员们的“婪索”，而是地方财政经费不足所致。他意识到如果财政制度不改革，亏空问题就不可能得到根本解决。
在皇帝追查亏空的强大压力下，很多地方官员不约而同地向他提出了“火耗归公”和“养廉银”这两项重大改革意见。我们上文讲过，要想从根本上解决亏空问题，就只有突破康熙“不加赋”的成例，把“火耗”由私下征收，变成公开征收，并用于弥补地方财政收入和官员生活支出的不足。这一点，其实是从康熙晚年到雍正初年，各地封疆大吏的共识。
中国历史上很多著名的政治发明，其发明权其实都不属于最高统治者。最高统治者做的，往往只是明智地采纳，并且有效地推行。
山西是全国的钱粮大省，财政亏空一直非常严重，雍正即位之时，山西各府州县的亏空积欠，达四百五十万两之多。雍正元年四月，内阁学士诺岷被任命为山西巡抚。他到任后，经过半年考察，于当年十一月提出建议，将全省的火耗征收权由州县收到省里，省政府统一征收火耗，一部分用来弥补以前的亏空，一部分用来给官员们补贴生活：“疏请将通省一岁所得火耗银提存司库，以二十万两留补无着亏空，余分给各官养廉。” [15]
诺岷说，这个办法有四大好处。一是可以降低百姓的负担。因为以前火耗由州县官员私下征收，收来的钱大半都落入了他们的私囊，所以各地的火耗率很高。而由省政府公开征收，过程透明，征收钱粮之际，“布政使遣员监视”，征收后直接送到布政司库，钱粮不会落入州县手中，可以“减火耗”，降低火耗率。山西的火耗原来是百分之三十到四十，甚至更多，他预计归到省财政以后，能降至一成到二成之间，就完全够用。
二是以前的亏空可以顺利弥补上。诺岷估计，全省每年可以拿出二十万两白银弥补亏空，这样慢慢地可以把以前的财政欠款都补足。
三是地方开支有了着落。比如“每年修理城垣衙署并修筑汾河堤岸、义学束脩、杀虎口马匹料草并倒毙马匹、各衙门心红纸张、当办工食、布政司搬银工价、提塘报资等项共需银六万四千余两”，都可以从省政府征收的火耗中支出。 [16]
四是此外所余火耗还可以发给官员作为养廉，让他们不再靠贪污受贿生活。诺岷说，如果发放养廉，官员“均得养家之银，又可杜绝礼物之耗费而安分守己。若非极端不肖者，必不会冒死而动私派于民、挪移钱粮之心” [17] ，可以极大程度地改善吏治。
诺岷的思路与雍正皇帝不谋而合。如何改革地方财政是雍正一段时间以来一直苦苦思索的问题。而诺岷提出的办法非常切实可行。所以读到这个详明的建议，雍正极为赞许，当即朱批道：“除对尔赞许嘉贶外，别无降旨。”雍正“谕奖其通权达变，于国计民生均有裨益”，批准他立刻在山西全省实行。
提出财政改革的并非山西一家。雍正二年（1724年），河南巡抚石文焯也提出在河南实行火耗归公，用以养廉及公用。雍正皇帝也非常高兴，在石的奏折上批道：“此奏才见著实，……封疆大吏，原应如此通盘合算。”批准他在河南实行。
六
山西、河南改革破冰，成效也不错。于是，雍正皇帝想一鼓作气，把这个做法在全国范围内推广。当然，如此重大的改革需要集思广益，进行舆论动员。于是雍正把这个议题交给廷臣讨论。
不料，在会议中大部分中央官员对此明确表示反对，他们反对的理由和康熙皇帝相似，就是火耗归公会让老百姓感觉增加了赋税，属于“加派”，违反了老皇帝“永不加赋”的承诺。比如御史刘灿就认为这种办法是“贪吏阴取民财，而乃以取之名归于皇上”。
康熙当年反对明定火耗标准，说难保官员在标准之外还要多收，很多中央官员也持此意见。比如给事中崔致远说，如果公开允许加派，难保官员不“另行搜括，剥肤洗髓，无所不至”。
那么，如何解决亏空问题呢？朝臣们老调重弹，认为杜绝亏空之源在于“慎选督抚”“裁抑家口”“崇尚节俭”，也就是从选人和教育上下功夫，不必涉及体制。
雍正感觉到了改革的阻力。很明显，中央官员高高在上，不了解地方财政运作实情，多数人囿于成见，固守教条。而地方官员因为身处实际政务之中，所以能充分认识到改革的必要性。
眼看着公开讨论不能取得统一意见，雍正决定乾纲独断。雍正二年七月初六日，皇帝发表长篇上谕，详细论述火耗归公及养廉银改革的必要性，表明了他坚决改革的态度。
皇帝首先批评朝中大臣的见解和建议不合实际：“今观尔等所议，见识浅小，与朕意未合。”
雍正说，火耗的产生有其客观理由。他并非不愿意减轻民众负担，而势有不能：州县火耗，原非应有之项。因通省公费及各官养廉，有不得不取给于此者。朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能。
他说，过去各地官员私征火耗，银钱多入私囊，弊端很多，比如造成官吏的贪污、陋规的横行、国库的亏空和农民负担的加重等：
且历来火耗，皆州县经收，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。原其所由，州县征收火耗，分送上司，各上司日用之资，皆取给于州县，以致耗羡之外，种种馈送，名色繁多。故州县有所藉口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而曲为容隐，此从来之积弊，所当剔除者也。
雍正问道：与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？
也就是说，百姓所交，不论税还是费，本来都应该是国家的财政收入。但是现在以私征的方式进行，就变成了州县官员掏自己的腰包来养活上级，上级就不得不感恩他们，这显然是是非颠倒。如果把火耗征收的权力上收，就变成了上级拨经费养活基层官员，这样才合政体。
所以，要改革大清财政体制的积弊，就必须实行火耗归公，从而把耗羡银两的控制权由州县转到各省督抚的手中，一改过去“州县存火耗以养上司”为“上司拔火耗以养州县”。这样一来，“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实通权达变之善策” [18] 。
因此，雍正毅然谕令将此项改革“通行天下”。这道上谕充分显现出新一代君主的朝气和强势。
七
火耗归公和养廉银改革在朝臣的怀疑中在全国推广，不久之后，各地情况汇报上来，大家发现，改革的效果非常好。
第一个效果是减轻了老百姓的负担。在改革诏书中雍正曾说，火耗征收由州县政府征收改为省政府统一征收，可以降低火耗率。因为地方上征多征少与地方官实际利益不挂钩，这样可以避免他们滥收、多收：
耗羡与正项同解，分毫不能入己。州县皆知重耗无益于己，孰肯额外加征乎？
事实证明，雍正这个判断是正确的。火耗归公由省政府公开进行，收到的钱进不了地方官的私囊，与地方的利益并不直接挂钩，因此，火耗征收率普遍降低，人民的隐形负担相对减轻。改革之后，山西省的火耗率由原来的百分之三十到四十，降到了百分之二十，河南由原来的百分之八十降到了百分之十三，山东由原来的百分之八十降到了百分之十八。这样一下子就扭转了康熙后期地方官狂征滥派的严重局面。
第二个效果是财政状况大幅好转。火耗归公之后，各地财政亏空有了稳定的弥补渠道，数年间，各地亏空基本上补额完毕，雍正三年（1725年），国库存银上升到六千万两。魏源后来总结说，乾隆盛世国库充足，也是因为雍正打下的坚实基础：“户部存银……雍正间渐积至六千余万两，至乾隆五十一年，虽经南巡、蠲免西北用兵等巨额开支，仍存七千余万两”，“皆雍正十余载清厘整饬之功” [19] 。
中央财力有了保障，就有能力惠及民生。遇到灾年，雍正开始经常减税。比如雍正六年（1728年）三月，皇帝谕户部：“数年之中库帑渐见充裕。……特恩将蠲免之例加增分数，以惠烝黎。其被灾十分者，著免七分，九分者，著免六分，八分者，著免四分，七分者，著免三分，六分者，著免一分。将此通行各省知之。”
第三个效果是地方公共事务得以开展。火耗归公缓解了中央与地方行政间的紧张，使地方各级政府获得了相对充裕的收入，有助于地方政府提高行政管理水平。火耗归公的一部分用于扩大地方政府资助的工程，改善了一些地方的交通、公共福利和水利设施。有学者认为，“这标志着近代国家发展的重要一环，即对政府职责的认识已超越了赋税的征收以及维持公共秩序”。
八
第四个效果是贪腐得到了有效扼制。
官俸太薄，结果自然是清官吃不饱饭，贪官贪婪无忌。比如康熙初年御史赵璟所说：“俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支。” [20] 雍正认为，要反腐真正有成效，就要解决官员收入问题。否则，怎么教育、多少禁令都没有用：“若图稳之好听，……又不管其养资，但泛言不许扰害地方百姓，恐众属员未必诚服”（朱批谕旨石文焯奏折）。
所以雍正说，他要求的只是清廉，而并不是让官员们饿着肚子办公：“诸凡总期尔合于公慎而已，朕未有令尔等地方大吏至于困苦之心”，“未有枵腹从事之理，但不欺隐，于分外贪取，即为可嘉耳”（朱批谕旨常德寿奏折）。
雍正皇帝按各级官员的官职高低、事务繁简，给全国地方官制定了不同的养廉银标准。一般来说，雍正年间，总督每年的养廉银为20000两左右，巡抚为15000两左右，布政使为10000两左右，按查使为8000两左右，道府为5000两左右，州县为1000两至2000两。养廉银数额超过了他们各自俸银的数倍、数十倍乃至一百多倍。
养廉银制度使官员的薪俸收入有了明显增加，让他们仅凭工资就能过上体面生活。以前地方官员大部分人虽然名义上工资不高，但灰色收入极高，而且国家无法监管，实际上让大部分人都成了法律意义上的“罪犯”和“窃贼”，生活在罪恶感之中。“以下养上”的财政格局也让官场上不得不官官相护。
养廉银改革则让官员的收入显性化、透明化、制度化。用现代术语讲，火耗归公是一个从预算外资金转化为预算内资金的过程。与预算外资金相比，预算内资金具有规范、稳定、公开和透明等优点，有利于阻止腐败滋生，有利于控制宏观税负。养廉银改革使财政资金由省级政府支配，规范用途，拨给下级，划清了公私界限，明确了资金使用的程序。改革之后，下级没有必要，也没有财力向上行贿，上级也可以理直气壮地监管下级。这就打破了长期形成的“下养上”的局面，增强了地方对中央的向心力。发放养廉银数额虽然庞大，但实际上只是变暗为明，并没有加重人民的负担，也没有加大朝廷开支。
更重要的是，在养廉银改革之后，雍正就可以正式禁止“陋规”。雍正说，厚给养廉，就是要让官员“从容不窘”，则自然不贪。火耗归公和养廉银制度实施后，官员的合法收入已经可以满足需要，收受规礼自然就少了最重要的借口。在此基础上，雍正皇帝开始禁革陋规。他明令禁革一切节礼：
在地方官薪水之资自不可缺，但于属员之手接受节礼陋规，则断乎不可。目今各省内或有尚未分给养廉之员，著各省督抚悉心商酌办理奏闻。宁可以州县应出之项解至藩库从公发给，而不可使其自相授受，废公议而徇私交，留礼仪交际之名而长贪婪贿赂之弊也。倘再有私收规礼者，将该员置之重典，其该管之督抚亦从重治罪。 [21]
雍正严厉警告各级官吏，在实施养廉银后“于应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”。雍正心狠面冷，说到做到，下手无情。“贪冒之徒莫不望风革面”，就此洗手。所以从当时地方官的汇报看，禁革陋规改革确实取得了比较好的效果。比如年希尧就任广东巡抚后，概行拒收下属例行节礼；广西巡抚孔毓珣上任伊始，也将衙门节礼“尽行不收”；广西布政使刘艇琛对各属所上节礼也“分毫不敢收受”。
雍正皇帝说：“近观各省吏治，虽未必能彻底澄清，然而贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少。” [22] 养廉银改革使雍正年间至乾隆中期的半个世纪，大清王朝贪污大案明显减少，吏治面貌大为改观。雍正对火耗归公和养廉银改革十多年来的实施情况做总结说：“山西巡抚诺岷始请提解耗羡之法，……自行此法以来，吏治稍得澄清，闾阎咸免扰累，此中利益，乃内外之所共知共见者。” [23]
对于雍正的养廉银改革，历来评价都比较高。比如清代学者章学诚说：
我宪皇帝澄清吏治，裁革陋规，整饬官方，惩治贪墨，实为千载一时。彼时居官，大法小廉，殆成风俗。贪冒之徒莫不望风革面，时势然也，今观传志碑状之文，叙雍正年府州县官，盛称杜绝馈遗，搜除积弊，清苦自守，革除例外供支，其文洵不愧于《循吏传》矣，不知彼时逼于功令，不得不然…… [24]
近代著名史学家孟心史先生对清朝养廉银制度也予以了充分的肯定。他说，养廉银制实施以后，“自前代以来，漫无稽考之赡官吏，办差徭，作一结束。虽未能入预算决算财政公开轨道，而较之前代，则清之雍乾可谓尽心吏治矣。” [25]
火耗归公和实行养廉银制度，使清代的税收附加走上了规范化的轨道，一定程度上缓解了地方经费的不足，这是清代反腐制度建设最大的一项成就，也是中国历史上反腐制度建设为数不多的成功案例。
九
当然，雍正时期的养廉银改革也不是十全十美，它有几个明显的问题。第一个问题是利益分配不合理。雍正的养廉银改革主要针对地方官员，改革之后，地方官的薪俸增长数十倍。但是，清代京官收入很低微，生活非常困窘，待遇却没有得到同步提高，因此京官与地方官收入差距非常巨大。此外，地方上的高级官员，比如总督、巡抚的养廉银额定得很高，而府县官员相对较低。特别是吏员未有养廉，历代以来，吏员衙役横行乡里、鱼肉人民的现象仍然没有得到解决。
第二个问题是养廉银改革制度化不够。作为一项影响极深的改革，养廉银制度的推行并没有成立相关的组织机构，主要是依靠雍正帝的意志来强力推行。从根本上说，养廉银制度要想完善，就应该在中央政府层面加以统筹，让养廉银如同原俸一样，由中央政府从国家正项中支出，而不应该由省级政府从“费”中支出，留下未来监管的难点。
当然，对仅仅执政十三年的雍正来说，我们不能苛求更多。这些问题应该由他的继任者来解决，当然，前提是他的继任者能够秉承他的改革精神。
那么，他的接班人表现如何呢？
[1] 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，第1册，第252页。
[2] 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，第1册，第808页。
[3] 印鸾章：《清鉴纲目》，岳麓书社，1987年，第211页。
[4] 胡厚钧等主编：《中外改革通鉴》，南海出版公司，1993年，第212页。
[5] 中国第一历史档案馆编：《明清档案与历史研究论文集》上，新华出版社，2008年，第610页。
[6] 郭成康：《18世纪的中国与世界：政治卷》，辽海出版社，1999年，第6页。
[7] 中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文谕旨汇编（9）》，广西师范大学出版社，1999年，第105页。
[8] 中国社会科学院历史研究所明清史研究室编：《清史论丛》2001年号，中国广播电视出版社，2001年，第109页。
[9] 中国第一历史档案馆：《雍正朝汉文谕旨汇编（7）》，广西师范大学出版社，1999年，第206页。
[10] 戴逸：《乾隆帝及其时代》，中国人民大学出版社，1992年，第130页。
[11] 冯尔康：《雍正传》，人民出版社，1985年，第502页。
[12] 万依等：《清代宫廷史》，辽宁人民出版社，1990年，第211页。
[13] 《清世宗实录》卷二三，雍正二年七月甲子。
[14] 中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文谕旨汇编（3）》，广西师范大学出版社，1999年，第184页。
[15] 《清史稿·诺岷传》。
[16] 《大清会典》卷二十四，《赋役一》，《奏报》。参见庄吉发：《清世宗与赋役制度的改革》，学生书局，1985年，第129页。
[17] 戴逸、李文海主编：《清通鉴（6）》卷十，山西人民出版社，2000年，第2689页。
[18] 《清世宗实录》卷二三，雍正二年七月丁未。
[19] 魏源：《圣武记》卷十一，《武事余记》。
[20] 蒋良骐：《东华录》，齐鲁书社，2005年，第140页。
[21] 晏爱红：《清代官场透视：以乾隆朝陋规案为中心》，天津古籍出版社，2012年，第195—196页。
[22] 《清世宗实录》卷九一，雍正八年二月丙辰。
[23] 《清世宗实录》卷一五七，雍正八年二月丙辰。
[24] 章学诚：《文史通义》，上海古籍出版社，2015年，第173页。
[25] 孟森：《清史讲义》，中华书局，2010年，第217页。
