回光返照：“中兴名臣”主导的最后一次陋规改革
所谓的“同治中兴”，不过是大清王朝行将就木前的一次“回光返照”。不过，这一“回光返照”也并非轻易得来。大清王朝之所以又苟延了数十年性命，其基础正是晚清各地官员进行的卓有成效的厘金改革、减赋改革以及海关洋员主导的海关改革，这些措施一方面减轻了民众的负担，另一方面增加了财政收入，为中央政府进行了有效的“输血”。
一
官逼民反是传统社会不变的规律。清代陋规问题发展到最后，终于把老百姓逼到山穷水尽的地步，导致太平天国起义席卷长江中下游。
在太平天国起义之前，江南诸省就有很严重的“浮赋”问题，“附加税”之高达到了惊人的程度。比如江苏省在咸丰前期，一石大米值二千文钱。也就是说，如果给国家交一石米的漕粮，老百姓本来只需要交二千文钱。但是官府却层层加码，各地需要交八千、十千至十八千不等，附加税达到了正税的三倍至八倍不等。 [1] 当时就有人说：“江南必反于漕。” [2] 果然，太平军一到，那些活不下去的贫民纷纷随之而去。
在镇压太平天国的过程中，中央政府的权威逐渐下移，各地督抚掌握了越来越多的实权，因此在镇压太平天国过程中，许多有见识的地方官员开始主动调整赋税，整顿陋规。他们认识到，如果不解决陋规导致的民众负担问题，即使太平天国被镇压下去，另一场农民起义也会随之而来。
最早行动起来的是湖南省，因为湖南是太平军最早撤出的省份。经左宗棠建议，湖南巡抚骆秉章在1855年初秋决定裁革一些陋规，以减轻农民负担。他的具体方案是“地丁每两加耗四钱，漕米折色照部章每石完纳一两三钱，外加纳一两三钱以资军饷，又加纳银四钱作县署公费。其他款目，一概裁革” [3] 。就是说，地丁银加收百分之四十的火耗，而漕米只加收百分之三十。这个数字看起来很高，但是比起原来已经低了很多：“新统一规定的田赋税率加上浮收约比原来总税率低二成，而折征漕粮加上浮收不到原来的五成。”当然，代价是地方官灰色收入的减少：“为了能够减低税率，骆巡抚取消了许多归地方各级官员所有的津贴。” [4] 这是所谓的晚清各地“减赋”的先声。
湖北巡抚胡林翼是晚清地方大吏中减赋工作最有成效者之一。他很早就提出，减赋是与太平天国争夺民心的最好办法：“御贼之法，先结民心；救乱之略，先保民命。” [5] 咸丰七年（1857年），湖北战乱初步平息，胡林翼对一度被太平军占领的那些州县也进行减赋改革。“1857年，胡林翼对一度被太平军占领的州县仿照湖南办法，裁减丁漕浮收，革除一些冗费。……把漕粮折价，定在4000—6500文之间，并宣布禁革由单费、串票费、样米、号钱等额外需索。” [6] 当然，改革的内容必然包括对陋规的裁撤：“对三十三个应照常征缴漕粮的县，他争取清帝的批准进行一次大改革——大量削减极重的浮收和取消名义上数十种他称之为‘浮费’的收入。这里面包括过去巡抚本人、布政使、督粮道以及府道都享受的津贴。” [7]
在这个问题上较有作为的另一个“中兴名臣”是曾国藩。咸丰十年（1860年）四月十九日，湘军统帅曾国藩出任两江总督。就在朝廷任命曾国藩署理两江总督的当天，曾国藩的日记中记载他曾和胡林翼探讨湖北赋税征收体制改革的经验：
是日，胡中丞言州县办上司衙门之差，所费不过百千，而其差总、家丁开报至三四千串之多，县令无所出，则于钱粮不解，积为亏空，皆天家受其弊。故湖北州县现无丝毫差事，如有，向例由州县办差者，皆由藩库发实银与州县，令其发给，不使州县赔垫分毫。其名则天家吃亏，其实则州县无可籍口，钱漕扫数清解，为天家添出数十倍之利云云。信为知言。
也就是说，胡林翼和他讨论现行税收体制的弊端。胡林翼说，州县官员执行上级命令，原来只需要花费数百贯，至多一千贯，但是经手的吏员一般都会开报到三四千贯。州县官员没有这么多经费，只好挪用本应上交的税款，时间长了，就形成了亏空，中央政府吃亏。所以在他的治下，上级如果给州县安排什么任务，同时也会安排配套的经费，不让州县政府赔垫。表面上看，上级政府吃亏，实际上则是州县政府没有借口贪污，对整个国家是有好处的。
曾国藩把这番议论全盘记下，可见是非常赞同的。他在自己的辖区内裁除陋规，减轻百姓负担，也是在太平军撤出之后逐步推进的。同治元年（1862年），江西全境基本恢复，曾国藩开始了减负改革。江西省田赋的附加税率原来是百分之一百五到百分之一百七十之间（地丁每银一两，或收银一两五六钱至六七钱不等，或收钱二千四百文至三千一二百文不等）。漕米则每一石米，或收银二三两至四五两不等。 [8]
曾国藩与江西巡抚沈葆桢商量之后，决定自同治元年起，将田赋附加税率定为百分之五十（每地丁正耗银一两一钱，实收库平银一两五钱），漕米每石改收二两白银，所有州县办公等费一概在内。农民按照减浮章程完纳丁漕，较前大为轻减。据布政使李桓估计，改革之后，每年可为百姓减负一百多万两：“此次新章核扣，每年复可为民间节省银一百万余两，为军饷共筹银三十余万两。” [9]
降低附加税必然就要裁减陋规。江西和其他省一样，“至于馈赠陋规，到任者则有上司各衙门之供应、门包，年例则有本管知府之节寿、月礼。收漕则有粮道、本府同寅文武、地方绅士之陋规与大漕馆、干修等名目。此外尚有一切随时零星馈赠之款” [10] 。曾、沈、李认为“江西一切积弊情形均与湖北相等”，曾国藩与沈葆桢“仿照湖北定章，先将州县一切捐摊款项全行停止，馈赠陋规悉数裁革，以清其源，再将各属征收丁漕数目大加删减，以节其流”。
在曾国藩、沈葆桢的铁腕之下，这项严重损害官员阶层利益的改革得到了成功。不过由于是首次尝试，不久之后，曾国藩发现，这次减税改革搞得过于激进了。如此大规模地降低附加税后，各州县收入顿减，许多地方行政开支没有着落。“尽管这些措施能使江西的知县们办事更加方便，但曾国藩发现，在以后的两年中，他们的负担并未减轻，其中有些人为了完成任务还陷入了困境。”“1863年6月，曾国藩在描述江西局势时说：‘州县之入款顿绌，而出款卒不少减。牧令深以为不便，而绅民于大减之后，仍尔催征不前。’1863年，湘军军费增加，此事使曾国藩越加后悔不该把江西省田赋税率定得偏低。”改革的不良后果使曾国藩充分认识到了陋规存在的部分合理性。
同治二年（1863年）五月，江苏大部分已经收复，曾国藩与江苏巡抚李鸿章开始研究江苏的减税问题。不过鉴于江西经验，江苏的陋规裁革力度没有江西的大。旧有陋规，有的裁撤，有些予以保留，“只期足敷办公，不准逾额浮收 [11] ”。原来的钱粮不动，而漕粮数量合计全省为三十分减去八分。改革之后，江苏的漕粮负担只减去了百分之二十七，幅度远较江西为小。
太平天国战争耗尽了曾国藩的心力。越到晚年，他对官场上的陋俗越持“温和宽容”的态度。这种心态使得他不能下定决心从根本上重新厘定陋规，在地方上建立一套清楚合理的新财政体系。他认为陋规形成多年，合理因素与不合理因素纠结难分，只能因势利导。他说：“大抵风俗既成，如江河之不可使之逆流。虽尧舜生今，不能举斯世而还之唐虞。贤者举事，贵在因俗而立制。所谓‘治去泰甚’者耳。” [12] “他劝李鸿章，即使苏松太地区的浮收在将来得到核减浮收，‘竟可不必入奏，不必出示’。他还建议各县征收浮收可按该县风俗人情而为之制，对大小户之例不必更张过甚。‘大户名目可革则革，办法不必一律，减法不必一价，但使小户实有所减而已。’” [13]
不过在整顿盐务陋规方面，曾国藩的成就还是十分显著的。因为盐商们通过国家授予的专利权获利极丰，所以地方官场上对盐商们的剥削也极重。几乎每个衙门都想从盐商身上捞点钱，只要没有来源的支出，最后差不多都算到盐商头上。
与各地一样，两江地区财政的重要支柱也是盐规。根据两淮运司王凤生的统计，道光十年（1830年），两淮盐商负担的法定税额（两淮纲盐正课）为二十一万七千两，但这只是盐商负担的一小部分。除了正税，他们每年还要负担两江地区的养廉银、兵饷，以及“水脚”“部饭”等办公经费三十三万两，这算是国家的正项开销。此外，还有普济、育婴、书院、义学、务本堂、孝廉堂等地方公益事业，需要他们贡献二十余万两。这些还都不是大头，各衙门公费等项，需要他们负担八十万两之巨。为了向盐商们要钱，官员们想尽花招。如漕运总督、河道总督、巡抚各衙门，从未有缉捕犒赏等款，而各处仍以此名义每年向盐商征收开销三四千两。 [14]
过于巨大的陋规导致盐商几乎赚不到什么钱，经营盐业的积极性大减，从而加剧了两淮盐务的衰败。从同治三年（1864年）起，曾国藩着手大力整顿两淮盐务。他替盐商们计算成本，明确了正税及各税附加税的税额，保证他们有钱可赚。为此，他规定：例收的每引收报部正课银一两五分一厘，杂课二钱，外办经费银四钱，仓谷一分，河费一分，盐捕营一分，无可减免，仍照旧额征收。而团练、坝工、缉费、号项等不急之款，则一概删除。至于从盐商身上所出的招商局费银、都营赏犒银、驳船、江船、商伙、辛工、栈租等处费银以及皖岸报效银等数目，都要固定下来，不得任意多收。书役人等也不准再需索分文，滥收者一经查出或商人禀明，给以严惩。 [15] 这一措施有力地促进了两淮盐业的重新兴旺。
从整体上看，江南地区的减赋政策对太平天国战争后经济的恢复功不可没。十余年来，两江总督所辖的江苏、安徽、江西都是清军与太平天国作战的主要战场。江南这块从前最富庶的地方，遭受的破坏尤其严重。“白骨露于野，千里无鸡鸣”之句，完全适用于两江。有外国人记述当时他观察到的苏州一带的情形：“沿途所历各村，每三四处，必有一完全焚毁者；亦有三村相连，外二村未动，而其中一村仅余焦土者。”过去，南京到苏州一带，“皆富饶殷实，沿运河十八里，廛舍栉比，人民熙熙攘攘，往来不绝”，现在，则“房舍、桥梁，尽被拆毁，十八里中杳无人烟，鸡、犬、牛、马亦绝迹。……自此至无锡，沿途如沙漠，荒凉万里” [16] 。曾国藩在湘军围金陵时就曾在给郭嵩焘的信中感叹：“皖省群盗如毛，人民相食，或百里不见炊烟。” [17]
战争停止几年之后，原本被蹂躏得毫无生气的江南地区已经重现繁荣，许多地方已经见不到战争的痕迹。同时，官员们的贪婪榨取得到一定程度的约束，对澄清两江地区的吏治也起了重要作用。让步政策确实促进了经济的发展。太平天国战争后，江南经济迅速恢复，让步政策功不可没。西方传教士目睹了太平天国战后经济迅速恢复的情况，卫三畏写道：“1865年中国所面临的形势……其被破坏的程度是一般人难以想象的。然而，恢复的速度——居民不仅恢复了旧业，而且重建了住所，整顿了贸易——甚至使那些一贯诋毁他们的人也感到吃惊，并转而赞誉很被人瞧不起的中国文化所显示出的复兴活力。” [18] 同治九年（1870年），曾国藩回任两江总督，经过瓜州，看到瓜州港口兴旺的景象：“荒江寂寞之滨，今则廛市楼阁，千樯林立矣” [19] ，回忆起十年前经过瓜州时残破的情景，唏嘘不已。
所谓的“同治中兴”，不过是大清王朝行将就木前的一次“回光返照”。不过，这一“回光返照”也并非轻易得来。大清王朝之所以又苟延了数十年性命，其基础正是晚清各地官员进行的卓有成效的厘金改革、减赋改革以及海关洋员主导的海关改革，这些措施一方面减轻了民众的负担，另一方面增加了财政收入，为中央政府进行了有效的“输血”。
[1] 吴云：《两罍轩尺牍》，卷五，第13页，转引自潘国旗：《太平天国后期清政府的“减赋”政策》，《财经论丛》，2006年第1期，第98页。
[2] 冯桂芬：《均赋税议》，《显志堂稿》卷十。光绪二年校邠庐刻本。
[3] 骆秉章：《骆文忠公奏稿》卷八，第12页；又《骆秉章年谱》，咸丰五年乙卯纪事，转引自潘国旗：《太平天国后期清政府的“减赋”政策》，《财经论丛》，2006年第1期，第99页。
[4] 费正清等：《剑桥中国晚清史（1800—1911年）》，中国社会科学出版社，1985年，第484页。
[5] 汪士铎：《胡文忠公抚鄂记》卷四，岳麓书社，1988年，第22页。
[6] 潘国旗：《太平天国后期清政府的“减赋”政策》，《财经论丛》，2006年第1期，第99页。
[7] 费正清等：《剑桥中国晚清史（1800—1911年）》，中国社会科学出版社，1985年，第485页。
[8] 夏鼐：《太平天国前后长江各省之田赋问题》，《清华学报》，1935年第2期。
[9] 李桓：《请奏严定减收丁漕裁停繁费章程详》，《宝韦斋类稿》卷11，官书七，赵宝墨斋版，1880年。
[10] 郑起东：《试论清政府镇压太平天国后的让步政策》，《清史研究》，2008年第3期，第62页。
[11] 刘郇膏等：《江苏减赋全案》卷二，清同治五年刊本。第43页。
[12] 郭廷以编：《郭嵩焘先生年谱》上册，台北：“中央研究院”近代史研究所，1971年，第247—248页。
[13] 费正清等：《剑桥中国晚清史》，中国社会科学出版社，1985年，第490页。
[14] 倪玉平、朱鸿纲：《变通于成法：陶澍与淮南盐政改革》，《盐业史研究》，2010年第2期，第4页。
[15] 盛茂产：《曾国藩与两淮盐务》，《盐业史研究》，2003年第4期，第48页。
[16] 李文治：《中国近代农业史资料》，第一辑，生活·读书·新知三联书店，1957年，第148页。
[17] 《曾国藩全集·书信》，岳麓书社，1994年，第3922页。
[18] 卫三畏：《中国总论》下册，上海古籍出版社，2005年，第692页。
[19] 《曾国藩全集·书信》，岳麓书社，1994年，第1358页。
第三编
高贵的穷人：荒诞制度下的官员真实生存状态
从道德层面看，腐败的官员是不值得同情的，但如果不了解官员阶层的真实生存状态，那么，造成腐败的荒诞制度一定是抽象的、冰冷的。腐败顽疾为何蔓延千年，翻开清朝官员的账本之后，答案或许会清晰起来。
