一 皇帝与奴才
秦统一六国之后，建立了高度集权的君主政体。秦始皇自称“朕”，表示其至尊无上的地位，号称“德高三皇，功过五帝”，故称“皇帝”，并规定皇帝按世代排列，“传之无穷”。
秦始皇确立了至高无上的皇权，皇帝下设三公、九卿，组成中央政府。三公是丞相、太尉、御史大夫，分管行政、军队和监察百官。三公之间相互制约，便于皇帝集权于自身。三公下设九卿，由皇帝任免，不世袭。九卿中有七卿是直接为皇帝服务的，负责如宗庙礼仪、宫廷警卫、宫廷车马、皇宫保卫、宫廷修建工程等事务。中央以下的郡，设郡守为一郡的最高长官。郡守是皇帝的代理人，只对皇帝本人负责。这套政治体制以皇帝为中心，以官僚体系为支撑，皇帝拥有最高权力，官僚体系拥有管理日常事务所必需的一定权力。
自秦至清末，中国政治体制表现为皇权至高无上、中央集权和官僚政治，其中心则是集中权力。皇权至高无上表现为帝位终身制与皇位世袭制，皇权不受监督和制约。皇帝拥有至高无上的权力，形成了“人存政举，人亡政息”“一言兴邦，一言丧邦”的局面。面对纷繁复杂的国家事务，皇帝可以靠权术驾驭臣下，但用这套来治理万民却不合适。权力无边的帝王发现，他仍然需要一套官僚体系来治理国家，这就是政治。
政治，在中国古代的意义即对国家事务的管理，“政者事也”，“治者理也”。到了近代，尽管政治的实际生态发生了很大变化，但这一古老的观念仍没有改变，政治仍被解释为对国家事务的管理。孙中山说：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事便是政治。”
皇帝依赖大批知识分子出身的官僚统治整个国家。知识分子进入权力圈的方式，在春秋战国时为对自己学术的推销，在汉代是察举制和太学，到了曹魏时期则有九品中正制，自隋唐后则是科举制。获取职位后，仕途的腾达则全赖于他们的具体政绩。知识分子出身的官僚熟读圣贤书，将儒家典籍中的伦理教条作为治国安邦的大策。但是，纷繁复杂的社会、层出不穷的事件、上下应酬的官场，常常让初入仕途的书生们不知所措，书袋里的知识明显是不够用的。
为了弥补这种不足，在科举取士之外，另有熟悉当地事务、善于处理以公文为中心的行政事务的“吏”作为辅助。如此，中国古代上自朝廷、下至乡里的全国范围内，官吏作为纽带与皇权相互协调，形成一套严密、完整的统治体系。
中国古代历代王朝，要进行有效统治，必须具备一个有统一信仰的官僚阶层。皇权与官僚阶层之间存在互相利用的关系，在一定的历史时期，皇权来不及集中权力，造成官僚体系的权力膨胀，便会引发皇帝与官僚体系的权力之争。
比如西汉初年，由于连年内战，人口大大减少，有些地方人口甚至减少到原来的五分之一，整个社会极端贫困。在这种情况下，汉朝初年的统治者在国家治理上采取了比较宽松的政策，其重点不在于集权，而在于恢复发展生产，尽快解决民生问题。待“文景之治”恢复国力后，汉武帝便开始强化权力了。
汉武帝首先强化皇权，限制相权。他提拔平民出身的公孙弘为相，公孙弘在朝中无人支持，只能对皇帝唯唯诺诺，成为汉武帝的工具。汉武帝选拔中下层官员作为自己的高级侍从和助手，替他出谋划策、发号施令，形成了以汉武帝为中心点的“中朝”。“中朝”成为实际的政务决策机关，以丞相为首的“外朝”逐渐成为一般的政务机关，只负责具体执行“中朝”的决策。汉武帝还行使手段控制全国经济，如国家垄断铸币权和盐铁专卖权，对富商大贾课以重税，鼓励告发偷漏税者，等等。汉武帝的系列措施，加强了皇帝的政治、经济权力。
再如明朝建立之初，集权专制的色彩并不十分强烈。明朝初年，中央设左右丞相，地方设行中书省。朝中大小事由丞相处理后奏闻皇帝，行中书省则总管一省军、政、司法。朱元璋不久便发现丞相和行中书省权力过大，于是，他首先废行中书省，在全国设十三承宣布政使司，置左右布政使各一人，主管一省民政和财政；另设提刑按察使司管司法，都指挥使司管军队。三者合称“三司”，互不统属，分别归中央有关部门管辖。这种权力分散、条块分割的机构设置，利于皇帝集所有大权于一身。
朱元璋又以“谋不轨”的罪名，杀左丞相胡惟庸，分相权于六部。六部尚书执行皇帝命令，直接对皇帝负责。随后朱元璋宣布不许再议置丞相，大臣如敢奏请者，处以重刑。明朝还实行特务统治，以宦官执掌特务机构，对臣下进行监控。太祖时设锦衣卫，成祖时设东厂，宪宗时设西厂。三者只对皇帝负责，无须经司法机关批准即可随意缉拿官民。
概而论之，皇帝与官僚的矛盾，源于皇帝担心臣下的权力过大，危及自身统治，于是便急于对官僚体系加以整肃，以维护自己的无上权力；而在至高无上的皇权面前，臣下唯有俯首被戮的份。
皇帝通过不断的洗牌、打击，确保了对权力的掌控，并通过对文武官员的任命选调，使官僚队伍处于不断的循环流动之中，避免世袭的官僚贵族阶层抱团。在历史上，皇权能保障官僚队伍流动已是相当不错了，至于提高官僚体系效率、保持官僚体系廉洁之类的目标，则不敢想象。
皇帝自称孤家寡人，这孤独感是权力上的。皇权紧握在手，不想与官僚集团分享，可又依赖官僚集团来帮助自己治理国家。于是，为了制约官僚集团，皇帝开始寻找支持。皇室宗亲，大抵是不能用的。历史上，皇室自家内部权力的争夺厮杀屡屡上演，故而历代皇帝对宗亲防范最紧。
皇室也曾经重用外戚集团，希望外戚能协助皇权治理，保障皇权大一统。外戚不是皇室正统，是皇帝亲近之人，对皇帝构不成威胁，自然可以大用。但是，权力是腐蚀剂，外戚沾染之后，也可能会腐化，生出觊觎之心。两汉频现外戚弄权，也让后世皇帝汲取经验，不敢重用外戚。
环顾四周，皇帝发现自己能重用的只有宦官了。宦官常年陪伴在皇帝身边，是皇帝最可靠的心腹。宦官身体被阉割，没有子嗣，地位低贱，无法染指帝位，这让皇帝安心。在皇帝看来，宦官哪怕贪财也没什么，毕竟怎么也要补偿一下自己忠实的仆人。因此，在两汉之后，外戚集团受到历代王朝的制约，可是宦官仍能此起彼伏、兴风作浪，即使可能威胁皇权、废立皇帝，仍能不断走向政治舞台的中心，陪着皇帝呼风唤雨，只因皇帝太孤独了，除了宦官无人可用。
有明一代，宦官为患最烈，对宦官的防范也最严。洪武年间立下铁牌，铁牌上书“内宦不得干预政事，预者斩”。可铁牌并无效果，皇权不用外戚，能选择的奴才只有宦官，于是大明王朝各类权宦频频涌现。成化年间最甚，只知有宦官汪直，不知有天子；天启年间九千岁魏忠贤，直接处理朝政，已有皇帝气势了。
如何使用好下属，又不能让下属骑到主子头上，这是中国两千年来的皇权一直想要处理却从未解决的棘手问题。这个问题直到清代才得到了系统的解决。清廷高明之处，在于它使内外朝都臣服于皇帝。
在外朝，清廷设置了军机处，军机大臣虽然执掌大权，却是临时机构，所有军机大臣都是兼职，故而没有名分。他们每日里在皇帝身边，随时听候皇帝的指示，根据皇帝的心意处理朝政。军机大臣有权无名，又时刻在皇帝的眼皮子底下，战战兢兢，无法弄权，不敢弄权。军机处创设之前，还曾有过多尔衮、鳌拜这样的权臣；军机处创设之后，再无权臣。
在内朝，清廷设置了内务府。内务府上三旗包衣，乃是皇帝的奴才，被皇帝重用，一方面外放至各省，主持肥缺，为皇帝执掌天下财政大权；另一方面担任要职，参与朝政。在科举出身的官僚集团中，有一批皇帝的奴才担任高官，他们对官僚加以监督，并显示奴才的特权和荣耀。随着时间的推移，整个文官集团都以做皇帝的奴才为荣。想要为皇帝之奴而不得的大臣，使出各种尽显奴性的表演，甚至连皇帝也吃不消。皇帝不得不屡屡训斥：“奴才”一词，乃是内务府奴才专属，尔等大臣，不可轻易使用。
既然外朝的官僚集团被皇权有意识地塑造成了“奴才集团”，也就无须使用宦官辅助皇权了。中国历代王朝，清廷对宦官的限制最到位，其根本原因也在于此。皇帝又任用内务府包衣担任内务府大臣，管理宫内事务，严格管理宦官，由此去除了宦官弄权的弊端。普天之下，莫非王土；朝野上下，皆是奴才。以奴才管理奴才，以奴才治理天下，如此皇权独尊，皇帝才能心安。而在清代，将整个官僚系统打造为奴才系统，在“以奴治国”的过程中，发挥最大功效的就是皇帝最贴身的“奴才”内务府了。
二 打天下的牛录
清代在政治机构上有诸多创新，如内务府、军机处、理藩院、总理衙门等。其中，服务于皇家，为皇帝心腹的内务府，堪称最特别的一个。
关于内务府，还得从女真人在关外时期的历史说起。明代女真部分为海西女真、建州女真、野人女真三大部，分布在黑龙江、松花江流域，以游牧、渔业为生。三大部中，建州女真在明永乐元年(1403)被招抚，并设置建州卫，以牵制其他女真二部。建州女真与明王朝之间保持着进贡关系，女真定期进贡，明朝则给予赏赐。女真人骁勇善战，曾被明成祖征调从军北征，立下军功。
建州女真部的首领王杲实力最强，桀骜不驯，屡屡犯边。努尔哈赤的祖父觉昌安和父亲塔克世依附于王杲，双方家族结下了政治婚姻。努尔哈赤十岁丧母，继母对他也不好，于是他时常到王杲家中生活，与外祖父王杲感情深厚。
后来觉昌安、塔克世背叛王杲，投靠了大明王朝。这对父子时而投降，时而背叛，让辽东总兵李成梁很不放心，就将努尔哈赤留在家中作为人质。十六岁时，少年努尔哈赤结束了人质生活，返回建州。在继母的唆使下，父亲与他分家。据说，努尔哈赤分家后生活很艰难，不得不入山采人参、松子之类，运到抚顺贩卖以维持生计。没过多久，努尔哈赤就去投奔了王杲，在外祖父羽翼之下，衣食总算无忧。
王杲不时出兵与明军作战，成为大明王朝的外患。万历二年(1574)，辽东总兵李成梁出动大兵围剿王杲。王杲守卫的古勒城被攻破，不过他侥幸逃脱。此次战役中，正在王杲家中生活的努尔哈赤与其弟弟一起被俘。努尔哈赤与李成梁也很熟，作为俘虏的努尔哈赤表现出“抱成梁马足请死”的态度。请死是假，乞活是真。李成梁动了情，“不杀，留帐下卵翼如养子”。靠着以前做人质时结下的交情，努尔哈赤活了下来。
再回到李成梁身边后，努尔哈赤先在军中做杂役，后从军参战。努尔哈赤表现积极，“自媚于成梁”，以此获得李成梁的好感，以便于日后脱身。李成梁也想培养努尔哈赤，以便控制女真各部。努尔哈赤在李成梁家中受到了良好的教育，能读书识字。
万历三年春，王杲带领部众四处劫掠，被明军围剿，王杲再次侥幸逃脱。明军悬赏重金，以求抓捕王杲。觉昌安、塔克世站在了明军一方，多次为明军带路捉拿王杲。塔克世最为卖力，他担任向导，出奇兵，往返八日，擒获了王杲。
王杲被擒获后，在李成梁帐下的努尔哈赤亲眼看见外祖父王杲的悲惨状况。可他此时自身难保，只能隐忍不发，更加卖力地做事。王杲被送到北京后遭凌迟处死。塔克世、觉昌安在擒获王杲中的巨大作用，改善了努尔哈赤的处境。万历五年，十九岁的努尔哈赤结束了俘虏生活，返回了建州。
努尔哈赤返回建州后，入赘世代经商、富甲一方的佟佳氏。婚后，努尔哈赤一度到李成梁帐下再次从军，四处征战，提高了自己的军事素质，为未来的征战打下了军事基础。
到了万历十年(1582)，深得李成梁信任的努尔哈赤突然从李成梁身边离开。有一种说法是努尔哈赤与李成梁的小妾私通，李成梁发觉后虽未追究，但努尔哈赤无脸再在李成梁身边。不过，这一走，努尔哈赤反而开创出了新的局面。
万历十一年，李成梁领兵围攻王杲的儿子阿台。努尔哈赤的祖父觉昌安、父亲塔克世也随同明军参与了战斗。此战极为惨烈，阿台、觉昌安、塔克世均死于战役中。后两人之死扑朔迷离，一种说法是，李成梁于此战之中，乘乱杀掉二人以除后患。觉昌安、塔克世死后，努尔哈赤起兵反明，确立了八旗制度，先主辽东，后一统东北，成为大明王朝的巨大威胁。
八旗制度的雏形，乃是牛录制度。
乾隆年间的军机大臣阿桂在《满洲源流考》卷十六《国俗》中云：女真人早先出动打猎时，各随族、党、屯、寨而行，每人各出一矢，十矢设一长统领，称为“牛录”（牛录系箭之意）。各队之中，由精于射术者统领，此即“一个善射，十拙随之”。每十人出一支箭，意味着共同作战，共同分享战利品。
到了努尔哈赤时期，又对牛录制度进行了改革，以十牛录合一，给一令箭，参与围猎。围猎时，十牛录的人应在同一地方行动，共同协作，不准擅自脱队。在打猎过程中，努尔哈赤部众得到了战术训练，强化了纪律，提高了战斗力。
箭，在女真部落中有着重要的政治含义。女真族的祖先肃慎人，曾不远千里向周朝贡献“楛矢石弩”。进贡弩箭，意味着肃慎人臣服中央政权。此后每逢部落结盟时，都以箭作为信物，“插箭发誓”。遇到军事行动，在请联盟部落帮忙作战时，将箭作为信物，“传箭请兵”。在战事中，则以箭作为信物，号令诸将。后吴三桂向多尔衮投降时，双方以白马祭天，乌牛祭地，折箭为誓。
万历十二年(1584)是努尔哈赤起兵的第二年，他亲率五百兵攻打其他部落。在返回途中，努尔哈赤应王甲部酋长之邀攻打翁科洛城。酣战之中，努尔哈赤被敌兵鄂尔古尼和洛科射伤，血流如注。养好伤后，努尔哈赤再攻翁科洛城，俘获射伤他的鄂尔古尼、洛科二人。众将请斩二人，努尔哈赤却道：“二人射我，乃锋镝之下各为其主，孰不欲胜？吾今释而用之。”于是将二人释放，提拔为牛录额真，将城中的降民编为二牛录，由其统辖。
初期牛录的成员，主要是建州女真、海西女真和东海女真，族群比较单一，牛录还保留着狩猎时临时组合的影子。随着努尔哈赤实力的扩张，牛录制度发展成熟，并成为一种国家制度。努尔哈赤起兵初期，有领兵过来投奔者，就任命其为牛录额真，统领其部众。
万历二十九年，努尔哈赤在牛录的基础上创设四旗。以每三百人为一牛录，每个牛录设牛录额真（佐领）一人。凡年满十八岁或身高五尺者，即为壮丁，牛录成员就是从壮丁中挑选出来的。将各部混编在一个牛录之中，削弱了原先以血亲为基础、临时拼凑的牛录组织，增强了努尔哈赤的控制力。清代查慎行《人海记》中载：“佐领即牛录也，秩如明朝千户，专管户籍。秩虽卑，凡位居公侯伯者并俯听其派拨，亦犹县令之辖乡绅。”
牛录是旗的基础，以五个牛录为一甲喇，五个甲喇为一个固山（汉语译为“旗”）。初期分正黄旗、正白旗、正红旗、正蓝旗。最初努尔哈赤曾使用过黑旗，但黑旗在作战指挥时不够醒目，故改用黄、白、红、蓝四旗。四旗由努尔哈赤、努尔哈赤同母弟舒尔哈齐、努尔哈赤长子褚英和次子代善四人分领。
万历四十三年(1615)，由于四旗人员的增加，又增设镶黄、镶白、镶红、镶蓝四旗，合称满洲八旗。每个牛录三百人，每个甲喇一千五百人，每个旗七千五百人，八旗合计六万人。此时八旗旗主世袭，旗兵是旗主的私兵。
在此后的征战中，八旗人数越来越多，牛录不断增加，但旗数一直保持八旗。努尔哈赤属下大量的蒙、汉民众，也被编入满洲八旗。
万历四十四年，努尔哈赤建元天命，定国号为“金”，史称后金。努尔哈赤以子侄八人，分别统辖八旗，封为和硕贝勒（也称固山贝勒或固山王）。在八旗制度下，旗主支配牛录，进而支配旗。努尔哈赤第一次立褚英为储君，结果父子爆发冲突，最后褚英被杀。第二次立代善为储君，代善失宠后又被废黜。经历了两次立储失败的教训后，天命七年(1622)，努尔哈赤决定以八和硕贝勒共议的形式共治国政，八大贝勒可拥立、罢免汗王。在努尔哈赤看来，八王同议，可以集思广益，必然无失。
在努尔哈赤时期，大量汉人被俘获。这些汉人之中，不少原明军将领被置入八旗之中得到重用，而多数汉人却成了奴隶。天命末年，关外汉人起义反抗，被努尔哈赤残酷镇压。到了天聪年间，皇太极才出于诸多考虑，独立设置汉军旗。
在与明军的战斗中，努尔哈赤所辖军队长于野战，却在攻打城池时处于劣势。大炮是明军守卫城池乃至发动攻势时的犀利武器，后金军中则大炮稀少。努尔哈赤时期，虽然有“操炮汉兵”，但力量薄弱。努尔哈赤自己就在攻打宁远的战斗中被明军炮火击中受创，退回沈阳后不治而亡。努尔哈赤死后，经过八王推选，皇太极成为汗王。
当时，皇太极、代善、阿敏、莽古尔泰四大贝勒辅以诸贝勒共同处理军政事务。皇太极继位后，八王共议重大政务，三大贝勒与皇太极权力几乎同等，在朝堂之上与皇太极并坐。
天聪元年(1627)，在宁远锦州的战斗中，皇太极所部遭到明军炮火攻击，不得不收兵，皇太极对此耿耿于怀。此后在与明军的战斗中，后金军掳回一些具有造炮技术的汉人，利用他们制造大炮。天聪五年，依靠汉人铁匠，造出“红衣大将军炮四十”。此年皇太极在颁发行军令时，特意强调“俘获之人，勿离散其夫妻父子，勿裸取其衣服”，以笼络汉人，使其为己所用。
此外，在皇太极登基之后，努尔哈赤确立的八王共治制度让他的权力受到一定限制。上朝时，代善、阿敏、莽古尔泰与他并坐，在重大事务上互相掣肘，让他心怀不满。皇太极决定集中皇权，通过分立汉军，他打造了一支忠于自己的军队，获得有力臂助。
满八旗创设后，初期曾将俘获的汉人兵丁、掠夺来的汉人壮丁编入八旗内，为汉人牛录，共十六牛录，由满洲大臣统领。被编入牛录的这些汉人，均具有独立身份，与身为奴隶的包衣不同。这些汉人虽然独立，但仍被满洲大臣当作奴仆使唤，心中大为愤懑，从而影响了战斗力。皇太极看到了此弊端，就做了一些调整。
天聪五年(1631)，皇太极颁布《离主条例》。条例规定，主人有私行采猎活动，私自藏匿战利品，擅自杀人，强奸属下妇女，冒领战功，威胁阻止告发主人等不法行为，准奴仆告发。若所告属实，则脱离主奴关系，可以离开主人家。
天聪七年，皇太极将满洲八旗中的汉人独立编为一旗，“诏于八旗满洲佐领（牛录）分出汉人千五百八十户”，此即八旗汉军之始。在此基础上，经过不断扩充，天聪八年，皇太极宣布将旧汉兵改为“乌真超哈”（汉语意为“炮兵”），此时汉军独立成一旗。在后金（清）军之中，满洲、蒙古八旗不使用火器，只有乌真超哈使用火器。汉军一旗，建立在“六甲喇”基础上，一甲喇为五牛录，此时汉军旗拥有三十牛录。
天聪六年元旦，皇太极改变朝仪，独自南坐。为庆贺此举，各旗分别设宴，每旗十席，用鹅五只。总兵官职诸员设席二十桌，鹅二十只。八旗加总兵席共一百桌，备烧酒一百大瓶，煮兽肉宴之。兽肉颇为丰盛，有虎、熊、狍、鹿、兔等。
天聪九年，皇太极给代善定下了四条大罪，剥夺了代善的大贝勒称号。在此之前，阿敏、莽古尔泰已先后被他剥夺权力。此时皇太极面南而坐，军政大权独揽。
汉军自编为一旗后，在与明军的战斗中，发挥了重大作用，而红衣大炮则被频繁使用，屡建奇功。努尔哈赤时期，被编入牛录的汉人受到很多限制，如不得骑马、不能获得丰腴田地等。皇太极时期，这些限制被取消，汉军旗的地位提高，增加了其归属感与忠诚度。
此后，在蒙古牛录、汉军牛录的基础上，皇太极于天聪九年(1635)编设“八旗蒙古”。崇德二年(1637)，汉军分建二旗，两年后分建四旗。明崇祯十五年（1642，也是清崇德七年），皇太极编设八旗汉军。之所以此时编为八旗汉军，是因为在前一年的锦州、松山之战中，十三万明军被击败。此战中，蓟辽总督洪承畴被俘，祖大寿、祖大乐、祖大名等将领投降，俘获的明军数量惊人。
自从创设八旗制度，牛录也在不断扩张。编入八旗的，不但有汉人、蒙古人，还有索伦、锡伯、鄂伦春、达斡尔等各民族人口。此外，牛录中还有俄罗斯牛录、高丽牛录等。如清末陕西巡抚升允的祖先就隶属于俄罗斯牛录，清末大学士世续的先人则隶属于高丽牛录。
凡在努尔哈赤时期被编入八旗的，不管是女真人还是其他族人，都被称为“老满洲”。在皇太极时期被编入满洲八旗的，被称为“新满洲”。天聪九年，皇太极宣布废除女真、诸申等各种称谓，统一改称“满珠”，有吉祥之意。“以国书考之，‘满洲’本作‘满珠’，二字皆平读。”此后又演变为“满洲”之称。
在八旗之中，平民主要由两部分人组成，一是原女真各部部众，二是归降的兵民及部分俘虏。平民负有从军义务，每逢战争，都要随军作战，作战时俘获的战利品，集中之后再行分配。由于打仗能发财，每次出战，旗人无不欢呼雀跃，“其妻子亦皆喜乐”。
牛录从以血缘为主、服务于射猎的一种组织，渐渐地发展成为八旗军事组织的重要一环。入关之后，八旗作为军事组织，一直存续到清末。
三 服务于主子的包衣
“我朝龙兴之初，创立内务府，以往昔之旧仆专司其事。”这里的旧仆，也就是皇室包衣。早在关外时，后金就已经设立内务府，使用包衣为亲贵服务。
包衣，最初是指因为犯罪或破产沦为奴仆的本族人或外氏亲族。他们与主人有着密切联系，是其最为得力的助手。在努尔哈赤不断对外征战的时期，更多的俘虏沦为包衣，这些包衣既有女真人，也有汉人、朝鲜人等。在八旗制度创设之前，满洲贵族的奴仆就属于主人的私有财产，或协助作战，或从事生产。
主人所亲信之人常被纳入包衣，这是主人的恩典，对于被纳入之人则是荣耀。《福陵觉尔察氏谱书》载，觉尔察氏祖上班布里原住在烟筒山下北哈达村，太祖努尔哈赤在木奇地方，有木奇、马尔墩之人诓哄太祖说有话商议。彼时来请太祖，太祖未识破其阴谋，即欲前往。班布里加以拦阻，劝谏道：“兄长莫往，恐其有奸计也。”太祖听了班布里之言，只差了五名下属前去，结果五人均被木奇、马尔墩杀了。太祖谓班布里曰：“你的牛录上，官差难当，你来我包衣牛录上。”“我们四十家系包衣佐领兼管，百丁并无官差闲逸，按年穿的衣服、吃的米粮、使唤的奴才、耕牛骑马，俱给养赡之。”
在后金发动的系列战争中，大量汉人被俘获，成为奴隶。奴隶的作用，一是追随主人征战；一是奉职于家，从事各种杂役，如种植养殖等。
包衣汉人被称为旗鼓佐领，也作齐固佐领。包衣汉人之所以被称为旗鼓佐领，是因为在明代军队中，旗鼓或用作仪仗，或用来指挥作战。努尔哈赤起兵之后，一切效法大明王朝，也少不得要用旗鼓。而旗鼓这些活儿又具备一定的技术性，自然是汉人的专属，故以旗鼓命名。入关之后，旗鼓之类另有专门机构负责，而旗鼓佐领则成为包衣汉姓的专称。
入关之后，因为皇帝、皇后、皇太后，分别编在镶黄、正黄、正白三旗内，为了表达对帝、后的尊敬，称之为“上三旗”。其他诸王率领的五旗，则称“下五旗”。上三旗、下五旗，并无地位高下之分，也没有隶属关系。皇帝指挥下五旗，是以皇帝的身份，而不是上三旗的身份。不过上三旗也享有一些特殊荣耀。据《大清会典事例》，只有上三旗可以驻卫皇城，下五旗则只许驻扎外厢。御前侍卫多由上三旗中大员子弟充当。
入关之后，上三旗的皇室包衣与下五旗的王贝勒包衣产生了分化。上三旗包衣（旗鼓佐领）隶内务府，下五旗包衣（旗鼓佐领）属王公府。下五旗所属的包衣没有像内务府这样的统一管理机构，由旗鼓佐领加以管领。上三旗的包衣依附于至高无上的皇权，以皇帝家奴的身份获得了更大的发展，成为内务府的主要成员，有各种晋升机会。而王贝勒包衣的地位则未得到大的改变，仍然是家奴。
牛录分外牛录与内牛录。外牛录是身份自由的旗人，服务于国；内牛录则是包衣奴仆的组织，服务于皇室与亲贵之家。在入关之前，满蒙汉二十四旗，共有外牛录五百个，是后金（清）对外征战的主力，是国家的根本。属于王贝勒的内牛录，所占比例不大。天聪二年(1628)，皇太极曾命令，国有的外牛录离开主人时，只可在本旗内另投新主，不准投入别的王贝勒。此命令的目的是限制贵族侵吞国家户口，削弱八旗实力。
包衣之中，属上三旗者隶内务府，充当骁骑、护军、前锋等营兵卒；属下五旗者，则分隶王府，世代为仆。内务府包衣三旗不同于外八旗，属内务府，在皇城居住，服务皇室。外八旗驻扎各地，承担军事任务。
下五旗的包衣，在人身上存在着双重隶属关系，即他们直接从属于家主，需要对家主效力；间接从属于皇权，也要对皇权效忠。而当家主与皇权产生冲突时，包衣的命运无疑取决于更强大的皇权。在法律上，包衣世代为奴仆，不经主人许可不得脱离奴仆身份。不过，通过参加科举考试或战场上获得战功等方式，包衣也可以脱离家主的控制。
包衣属于主人的私人财产，主人可以驱使其劳作，也可将其进行买卖。买卖包衣也有一定限制，如不许跨旗买卖，不许将父子、兄弟、夫妻分卖，不可将满洲、蒙古包衣卖与汉军，不许将汉军卖与平民等。主人可以惩罚逃跑的包衣，如处以鞭刑、在面上刺字等，但不得擅自杀死包衣。
所有八旗满洲人都是旗人。八旗汉军、八旗包衣旗鼓佐领管辖下的汉人是旗人，但不是满洲人。
旗人隶旗籍，政治身份和社会地位均高于民人。旗籍实际上相当于户籍，与族籍有明显区别。一个人是八旗汉军旗人（旗籍），不代表就是满洲人（族籍）。有清一代，旗人的旗籍、族属都是界限分明、不容混淆的。清廷不允许旗籍汉人、旗籍包衣汉人混入满洲，冒称满洲人。
在清室眼里，包衣汉人仍是汉人。乾隆帝就曾说，包衣“尔等原系汉人，并非满洲”。包衣参加科举考试、职官拣选时，务必“详加分别满洲、蒙古、汉军”，尤其不准包衣汉人“冒籍满洲”。内务府三旗包衣汉军如果“蒙混改入满洲”，“不独负欺君之罪，亦何颜以对乃祖乃父？”包衣虽是奴仆，但他们有特别的权力，可为主人办差，可以参加科举考试等。初期包衣可以随主人一起上战场，但非“应役之人”，即没有当兵的资格。外牛录则有当兵的资格。崇德二年，皇太极曾云：“或朕包衣之子，皆非应役之人。其应役者，并未选及也。”
到了后来，当有需要时，包衣也被征募入军。康熙三十五年(1696)二月，康熙帝决定兵分三路，讨伐噶尔丹。皇帝亲自统帅中路军，直指克鲁伦河。此次出征，康熙帝做了全面动员，包衣也被大量征调。皇帝发布上谕，挑选两千名精于鸟枪弓箭、身材强壮、能耐艰苦的包衣，发往前方备用。中路军出兵后，一路艰难行军，地寒马痩。有包衣曾对康熙帝进言，以为孤军深入到苦寒之地，马匹必然冻死，粮饷未到，难以前进。康熙帝立刻怒道：“此中机谋，非尔等所知，如再妄言，即律以军法。”
包衣虽为皇帝家仆，可地位低下，在八旗旗人眼中还是奴仆，谚语云“房新树矮画不古，此人定是内务府”。虽然包衣可能获得比主人更高的官阶，有更多的财产，但一般很难脱离自己的奴隶身份。因此，摆脱奴隶身份何其重要！周广业《过夏杂录》中载：“旗下包衣人，盖世仆也。非特旨不能出籍。”八旗万毓哈氏尼喀达，原隶正黄旗包衣，雍正元年(1723)，因系定妃的娘家，方才特旨出包衣。汉军正黄旗包衣朱国治，官至云南巡抚。康熙十二年十一月，吴三桂发动叛乱时，朱国治“坚守臣节，骂贼不屈”，惨遭杀害。到了雍正七年，雍正帝考虑到朱国治忠勇，特下令从其后世子孙中选出一户，“出包衣，归于正黄旗汉军公中佐领”。
对一般包衣而言，摆脱奴籍主要通过战功。在战时，包衣追随主人上阵，如果表现得骁勇，其本人及父母妻子，经过带兵大员奏请，可豁除奴籍，出佐领为另户。除了战功外，清代内三旗（正白、镶黄、正黄）的包衣官至二品以上，有功勋获得特赏者，方能摆脱包衣身份，成为自由民。
包衣身份的改变，称为“抬旗”。抬旗有几种，如由内务府所属包衣三旗抬入汉军八旗，由下五旗抬入上三旗，由汉军旗抬入满八旗等。包衣汉姓，能被抬入汉军八旗，已是难得；若是进一步，抬入满洲八旗，更是罕见。
清代凡后族，无论蒙古和汉军，均可抬入上三旗的满洲旗分中。内务府大臣金简，其祖上本是朝鲜人，隶内务府汉军正黄旗包衣，其妹乃是乾隆帝淑嘉皇贵妃。嘉庆初年，嘉庆帝将其抬旗，命其族改为满洲，赐姓金佳氏。
再如道光朝的大学士松筠，深得道光帝倚重。松筠是正蓝旗包衣出身，其旗主家中有丧事，松筠身着白袍，坐在大门外司鼓。道光帝认为此举有辱大臣，大为不妥，“即日降旨抬松（筠）旗，免其奴籍焉”。同治三年(1864)，湖广总督官文因剿灭太平军、收复湖北等地，立下战功，将他由内务府包衣抬入上三旗满军旗。
也有犯下罪行，被贬入内务府包衣的人，如曾担任两江总督、漕运总督的赫寿。雍正四年(1726)，雍正帝翻出旧账，令内务府审讯李煦当年为八阿哥允禩购买苏州女子一案。早在康熙五十二年(1713)，八阿哥派了一名太监到江苏，找两江总督赫寿，请他帮忙购买苏州女子。赫寿不方便出面，就转托李煦在苏州花钱买了五名女子献给八阿哥。雍正帝登基后，重审此案，赫寿家产受此牵连被抄，家属二十一口被送入内务府，成为包衣。
在内务府中，这些获罪的包衣被称为“辛者库”。辛者库主要是犯罪的旗人官员，他们的地位比一般包衣还要低下。一般包衣可以参加科举考试，进而当官，而辛者库及其子孙即便后来摆脱了奴隶身份，也不准参加科举考试。一般包衣立下战功，或是得了恩典，可以当官，而辛者库则被禁止。一般包衣可以保留自己的财产，且得到法律保护，而辛者库则不能拥有私人财产。
辛者库中也有特例，如来保就一路高升，担任了内务府总管大臣。雍正三年(1725)十一月，雍正帝发布谕旨：“来保原在辛者库，朕即位后，拨入佐领下，授为内务府总管。理应凡事加谨效力，乃并无一事输诚陈奏，一味苟且因循，沽名钓誉，甚属不堪。今姑从宽典，免其枷责。”
清初，包衣佐领下女子不得与八旗之人通婚。到了乾隆二年(1737)，始准包衣与八旗通婚。满、蒙、汉在长期杂居共处之后，彼此之间的区别日益减少，形成了以满洲为核心的八旗。八旗汉人自认为是旗人，而社会上也只论旗人，不分满汉，进一步加强了他们对“旗人”身份的认同。到了晚清，出现了“但问旗人，不分满汉”的局面。
初期包衣是屈辱的奴才，随着清室在关内统治的巩固，能混个内务府的包衣，成为皇帝的奴隶，也是无上荣光。京师中的汉人、苏州的优伶、太监的亲戚等，也有混入内务府三旗，占据名额而分润油水者。乾隆在位时不得不加以限制，又特意发布谕旨：“日后朕之子孙，不得将汉人等滥入内务府。”
四 复活的十三衙门
清朝宫廷事务与历代王朝不同，太监不用管理后宫，而内务府执掌一切，所有太监都处于内务府大臣的管控之下。
中国古代帝王面临的一个难题是：要牢固地控制权力，就要集权，而皇帝要维持统治，将江山传承下去，却又须分权给大臣。于是，集权与分权成为皇帝与官僚集团之间不可调和的矛盾。
皇帝不放心将权力托付给官僚集团，他需要有最贴心的、最亲近的人去监督这些官僚。环顾四周，皇帝发现符合条件的人只有宦官。这些宦官伴当们，在皇宫大内之中陪伴着皇帝成长，皇帝熟悉并信任他们。
在宫廷中，宦官日日陪伴在君侧，很能体察皇帝的心思。他们能讨皇帝的欢心，想皇帝之所想，博得皇帝的信任。所以有皇帝发出感慨：“中人无外党，精专可信任。”更让皇帝们放心的是，宦官出身贫寒家庭，没有外界的亲友势力可以倚仗，净身入宫，没有子嗣，等于割裂于外面的世界，无法对皇权形成威胁。
宦官不同于权臣，权臣们大权在握后，更觊觎着皇权，好传给子孙后世，受用无穷。汉武帝时，开始用宦官统领尚书，参与政事，以达到削弱外朝的目的。南汉后主刘认为：“群臣皆自有家室，顾子孙，不能尽忠，惟宦者亲近可任。”
唐代设中御府，设“中御大监”“少监”等。到了明代，设十二监、四司、八局，共二十四衙门，各设掌印太监，太监遂成为宦官之专称。
朱元璋在奠定大明江山的基业后，为防止太监专权，特意在宫内竖铁牌，上书“内臣不得干预政事，预者斩”。同时规定，太监只能从事“扫除之役”，不能识字。他将太监视为恶狗，认为“有此数人，譬如恶犬则人怕”，加以严厉限制。可尽管如此，他仍利用太监监督百官。朱棣设置特务机构东厂，交给太监掌控，专门负责“缉访谋逆妖言大奸恶”，成为皇权的忠实走狗。明宪宗时期设置西厂，明武宗时期又设立内行厂，将文武百官全部置于监控之下。
明代历史上，太监弄权达到了极致。英宗时有太监王振，宪宗时有太监王直，武宗时有太监刘瑾，熹宗时更有飞扬跋扈的魏忠贤。历朝皇帝对太监持纵容庇护态度。正德年间，朝臣弹劾太监，武宗怒道：“天下事岂皆内官所坏？朝臣坏事者十常六七，先生辈自知之。”当有人弹劾太监刘瑾图谋不轨时，武宗大力袒护，甚至扬言，任由他刘瑾取走这天下也罢。
明代中后期，皇帝懒于与官僚们过多接触，将朝政托付给太监。太监为掌握权柄，也故意让皇帝沉迷于酒色，如刘瑾时常乘武宗沉溺酒色时，过来请示国家大政。武宗厌烦道：“尔何为，乃一一烦朕。”于是一切皆由刘瑾掌握。得意之时，刘瑾称：“满朝公卿，皆出我门。”
明代的二十四衙门，受十二监的第一监“司礼监”领导，“其宦官在别署者，见之必叩头称为上司”。司礼监直接听命于皇帝，不受外廷影响。后来的大明皇帝们懒于处理政务，创办了培养太监读书的“内书堂”，培养了一批有文化的太监帮忙“批红”。司礼监的秉笔太监有“批红”的权力，每日里各种军国大事，皇帝随便看上几个奏折，便全交给太监处理。秉笔太监与内阁串通好，就可以操控国务。到了明代后期，司礼监太监甚至可以出席内阁会议，代替皇帝发号施令。所以黄宗羲哀叹，首辅权虽重，而司礼监之权又在首辅之上。
很多时候，皇帝重用太监充当自己的耳目，监视文武百官。太监控制的东厂等特务机构，成为悬于朝臣头上的一把利刃。皇帝又派遣太监至各地，为自己办理各类重要事务。万历帝为了增加税收，派太监为矿监税使，至各地征税。矿监税使打着皇帝的旗号，在各地巧取豪夺，荼毒万民。
大明王朝的腐朽败亡，太监们与有力焉。到了顺治元年(1644)，清军进入京师，多尔衮进朝阳门时，“内监以故明卤簿、御辇陈皇城外。跪迎路左，奏请摄政王乘辇”。对于太监们来说，王朝更迭，不过是换个主子而已。果然，清室进入紫禁城后，将大明王朝留下的太监略加裁汰之后，留用了大部分。相比前代，清代的太监权力受到了很大限制，主要从事“供给洒扫之役”而已。
崇德八年(1643)八月，皇太极在盛京（今沈阳）去世，去世前，未曾指定接班人。此时有资格竞争帝位的，有皇太极的长子肃亲王豪格、皇太极的十一弟睿亲王多尔衮，双方各不相让。为了避免发生武力冲突，双方最后达成妥协，立六岁的福临为皇帝，定年号为“顺治”。
由于年幼，顺治帝即位的前七年里，朝政由多尔衮把持。顺治帝只能听其操控，所能履行的皇帝职责，不过是“拱手以承祭祀”。清军入关之后的最初七年，由多尔衮摄政，此时，清室尚在统一全国的战争中，因此要集中权力，以获取最后的胜利。在这一时期，多尔衮实际上执掌了一切大权，“关内关外，咸知有睿王一人”。多尔衮专权跋扈，妄自尊大，自称“皇父摄政王”。在华的传教士汤若望认为，多尔衮“大有自为皇帝的心思了”。
顺治七年(1650)十二月，多尔衮去世，皇权与满洲贵族的矛盾开始爆发。多尔衮死后第二年，顺治帝亲政，立刻宣布多尔衮的十余条罪状，下令将多尔衮开出宗室，平毁陵墓，鞭尸割头，可见其对多尔衮的痛恨。
顺治帝少时没有受过系统的教育，至亲政之后，阅读大臣奏章，竟茫然不解，愤懑之下，发愤读书。他苦读九年，博览全书，无所不读，甚至包括金圣叹批注《西厢记》《水浒传》。顺治帝亲政后，对满洲亲贵持有戒心，更愿意亲近汉人大臣。在皇宫之中，陪伴顺治帝成长的人是太监，其中有大明王朝遗留下来的太监，他们尝过权力的滋味，渴望着再次呼风唤雨。
在诸宦官之中，吴良辅对顺治帝的影响最大，也最得宠幸，不时怂恿顺治帝效法明王朝，恢复宦官旧制。此外，顺治帝本人仰慕汉文化，“专厌胡俗，慕效华制”。在他的主持下，清廷推行满汉复职制，将内三院改为内阁，大学士加殿阁衔，增加汉人大学士名额等。
顺治十年六月，顺治帝发出上谕，历数历史上宦官弄权的危害，同时又指出“内府事务殷繁，须各司分理”，不得不使用内监，为设置“十三衙门”做了铺垫。
在入关之前，皇家事务已由内务府负责，“凡内廷之会计、服御、物饰、宫御、武备等，皆统属于内务府大臣”。入关后，内务府负责的皇家事务更复杂更专业，这也是顺治帝想要创设十三衙门的主要原因之一。
顺治十一年，清廷正式裁撤内务府，设置十三衙门。在此过程中，宫中太监出力颇巨，“吴良辅煽立十三衙门，其名率沿明旧”。十三衙门为：司礼监、御用监、御马监、内官监、尚衣监、尚膳监、尚宝监、司设监、尚方司、惜薪司、钟鼓司、兵仗局、织染局。
清廷入关前的内务府，以包衣为主，负责宫廷事务。入关之后至十三衙门创设前，内务府一直为皇室服务。顺治时期，在内务府被短暂取消的时段内，包衣继续服务于皇权。
创设十三衙门虽然遭到了很大阻力，但顺治帝丝毫不为所动，他相信自己能控制住太监，不使其过于跋扈。而且，对顺治帝而言，创设十三衙门也有着深层考虑。在顺治朝前期，一直由摄政王多尔衮主政。至多尔衮病逝，顺治帝亲政后，他全面执掌权力的努力，遭到了满洲亲贵势力的阻挠。年轻的顺治帝在重用汉人官吏的同时，也任用自己身边的亲信太监。在内廷事务之中，顺治帝同样坚持使用自己的亲信太监，以避免外官控制内廷事务。
在心腹太监吴良辅的怂恿下，顺治帝最终创设十三衙门。创设后，他曾解释：“虽然现在的内廷总管大臣忠诚为国，让朕无虑，可万一有如冷僧机这样的人，‘专权作弊，何以防察’？”
