特别值得一提的是，美国减收庚子赔款后，将退款用于资助中国选派的留美学生，平均每年60名。为此，清廷外务部还在北京西郊清华园设立了游学肄业馆（后改名清华学堂，即清华大学前身），专门负责选派赴美留学生。值得注意的是，当时留学欧美的人数虽少，但质量远高于留日学生，他们大都完成了大学教育甚至拿到更高的学位，而留日学生参加的大都为速成班，鱼龙混杂，参加革命的倒为数不少。有例为证，1906年清廷举行归国留学生考试，参加考试者大多为留日学生，却无一及格，而及格的前五名均为留美学生。
虽然有很多困难，但新式学堂与出洋游学还是让新政时期的教育有了飞速的发展。据学部统计，1904年全国学堂总数为4千多所，学生总数为9万多人。到1909年，学堂总数增长为5万多所，而学生总数扩展到156万名，其发展速度不可不谓惊人。
新政推行者本以为废除科举会遭到那些传统士绅们（特别是已获得一定功名的）的强烈反对，但事情的发展却出乎意料地顺利，根本没有发生决策者所担心的事情。相反，那些有钱有势的士绅们非但没有阻挠，反而极为热心地加入到兴办学堂甚至留学海外的热潮中去。这又是为什么呢？
原来，在废除科举、推行新教育的同时，清廷决策者注意到新旧的衔接，采取了逐步替代的战略，这其中主要采取了这么几个措施：一是在1906年颁布《举贡生员出路章程》六条，广开门路，尽量安排原有的贡员、举人和生员，以稳定那些上了年龄又难以接受新式学堂的那部分士人；二是在兴办新学堂时，各级毕业生，从高小到大学，都分别授予附生、举人、贡生和进士的相应功名。这些举措使得那些士绅们得到些许安慰的同时也机敏地停止了抵抗，反而积极投身于新学堂的建设中去，以此来弥补他们在功名上的损失。另外，从1905年开始，学部每年举行一次游学毕业生考试，通过者分别授予进士和举人功名，这也是让很多士绅及其子女对留学趋之若鹜的原因之一。
以历史的长镜头而言，废除科举不仅仅是人才选拔方式和教育制度的变化，它更是一种社会的变革和对传统社会结构的分解，其影响远远超出了科举和教育本身。因此，也有人说，清廷并非亡于革命，而是亡于废科举，因为后者等于抽心一烂，原本支持朝廷的中坚力量（各级士绅）被推到了边缘地位甚至加入了革命者的队伍，这大概是当时的决策者所没有想到的吧。
机构大调整，模样大翻新
清朝中央机构沿用的是明朝的内阁加六部制（中国传统的吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部），雍正即位后，用军机处架空了内阁，变成军机处加六部的结构。第二次鸦片战争后，为适应新形势的需要，清廷在传统的六部之外特别设立一个新部门，即“总理各国事务衙门”，也就是人们常说的总理衙门。
总理衙门是专门和外国人打交道的外交机构，但随着洋务新政的不断拓展，其功能越来越广泛，包括外交外贸、海关税务、兴办实业、派遣留学生等，都在它的管辖范围之内。庚子年后，清廷按《辛丑条约》的规定将总理衙门改为外务部，并列于六部之首。也许在当时，再没有比和洋人打交道更重要的事情了。
外务部的成立虽然有些屈辱的成分，但也不完全是坏事，其中就有一大创新，即部中不分满汉，领导职位只设一尚书、两侍郎，打破了原先六部中设置满汉尚书和侍郎各一名的制度。这一举措，既减少了一半高官，同时也淡化了民族色彩，实际上是打破了清朝沿袭近两百多年的祖制，而外务部的变化，实际上也是后来的机构改革之先声。
为适应新政的要求，慈禧太后顺应了大臣们的请求，开始在传统六部外设立新的领导机构。1903年9月，为振兴商务、发展实业，清廷成立了一个新的商部，其职能不仅仅局限于商业，还包括实业（工业）和农业。后来，商部又将原有的工部吸收合并，新成立的部门称为农工商部，成为一个负责全国经济发展的中央部门。与此相对应的，地方上也纷纷成立了农工商局，作为地方上的经济管理机构。
在一个长期奉行“农为本、商为末”的国度里，从事商业和实业的人即使富有四海，也一向被那些羞于谈利的士人们所蔑视，但这次不一样了，当时农工商部的地位仅次于外务部，足见清廷的重视程度。中枢部门公开倡导并奖掖实业，这在中国历史上是破天荒的第一次，就连那些朝廷大员们，此时也不再羞于谈及商业和利益，都与时俱进了。
鉴于旧式军队毫无用处，清廷在商部成立次月又设立了一个新部门，这就是主管全国编练新军的练兵处。在后来的中央官制改革中，兵部更名为陆军部（海军部另设），练兵处也被归并其中。紧接着，清廷又成立了财政处作为中央财政管理机构，这一机构在中央官制改革前主要负责清查各地财政收入，中央官制改革后则与户部合并成立一个新的部门，即度支部（相当于现在的财政部）。
1905年10月，清廷又决定成立巡警部（后改名民政部，相当于现在的公安部），以管理全国的警察并负责各地的治安，取代原先的地方保甲制度。同年12月，由于科举制被废除，清廷为适应新教育体系的要求而又成立了学部（相当于现在的教育部），并将原先的国子监吸收合并。为了发展交通和通讯，清廷后来又设立了邮传部。经过这些变化后，原先的六部制已是支离破碎，这也为之后的中央官制改革提供了契机。
●1906年户部（改为度支部）官员合影
1906年12月，清廷进行中央官制改革，除内阁和军机处不变外，新设立或改名称的有11个机构，即外务部、学部、民政部、度支部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、海军部、军咨府、资政院、审计院，新政时期的机构调整规模可谓前所未有。至此，隋唐以来的传统六部建制便不复存在，在这些机构里，清廷废除原先的满汉尚书双人负责制而实行单一的领导制，以革除“数人共一职”的低效管理方法。此时的清廷，可谓是半新半旧，看起来虽然还有些别扭，但终究迈出了走向近代社会的重要一步。
除设立新机构外，慈禧太后又下决心将一些有名无实、不适应时代发展要求的旧衙门加以裁撤或者归并。首先被裁撤的是《江楚会奏变法三折》中提到的漕运屯田卫所。屯田和卫所本是为漕运而设立，但当时漕运早已有名无实，屯卫反成为一大弊政。同时被裁撤的还有河东河道总督，这个机构本为治理黄河而设，但收效甚微而每年靡费无数，其被裁撤后，由河南巡抚兼管相应事务。1902年3月，清廷又将一些闲衙分别裁并，如管理太子事务的詹事府（清朝最后三个皇帝都没有子女，太子也无从谈起）被裁并入翰林院，通政司直接被裁撤，太常寺、光禄寺和鸿胪寺被并入礼部，太仆寺被并入陆军部。
随后，清廷又对各级衙门进行整顿，裁汰书吏和差役，简化各级衙门的公文形式和办事程序，改陋规为公费等。由于制度的缺陷，书吏和差役在清朝的待遇极薄，如果按名义上的待遇，这些人根本就不可能养家糊口。也许是出于这个原因，书吏和差役往往在衙门里“舞文弄法，朋比为奸”，而那些科举出身的官长大都不懂实务，“奉吏为师”，往往被这些人愚弄，在地方上危害甚大。新政时期，朝廷严令各级官长亲理政务，裁撤那些扰民害民的书吏和差役，以期提高办事的效率。
清末新政全面铺开的同时，对不合时代的旧法制进行改革也成为一项紧迫的任务。清朝时期实行的是行政权和司法权合一的传统专制体制，这与西方的三权分立有着本质的区别。鸦片战争后，外国人借口中国的法律严酷而在租界内行使领事裁判权，拒不遵守中国法律。为了与世界合轨并废除洋人的治外法权，清廷于1902年5月任命沈家本和伍廷芳为修订法律大臣，命其“按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理”。由此，沈家本和伍廷芳经过两年的筹备后成立了修订法律馆，开始了对中国历史有着重大影响的修律活动。
沈家本和伍廷芳在修订法律时，第一件事即将中国传统的“刑法为主、诸法合体”的结构打破（如当时的基本法《大清律例》），先区分出实体法和程序法（诉讼法），然后在实体法中再细分出刑法、民法、商法等专门的法律部门。这一变革，实际上是让中国“诸法合体”的传统法律向“诸法分立”的体系转变，中国法律的现代化由此奠定了坚实的基础。
但是，在法制改革的进程中也遇到了很大的阻力，特别在推行司法行政机构改革时。原来，中国传统的地方官是行政权和司法权不分的（县官一肩挑），而新的法制改革则要推行西方法律体系中的司法独立原则，另设独立的审判体系，这让地方官员们觉得自己的权力被部分剥夺，由此纷纷表示不满。就连主张新政的张之洞也对此不理解，说“督抚但司检察，不司审判”后，“则以后州县不亲狱讼，疆臣不问刑名”，那些地方官的权力（及由此带来的油水）岂不是少了老大一块？
阻力虽大，但法制改革依旧要向前推进。在中央司法机构改革中，刑部改名为法部，大理寺改为大理院。改革后的大理院相当于最高人民法院，“与（法部）行政官相对峙而不为其节制”。随后，在地方司法机构改革中，也在各省各级普遍设立高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅以行使审判权，而以原先的按察司改为提法司，负责司法行政和监督，以实现地方上的司法独立。当然，架子虽然搭好，但由于相关的司法人才极度缺乏，多数地方直到清廷覆亡，仍旧是县官兼理司法。
在法制提倡文明的同时，社会生活领域也出现了很多变革。其中，引进西方的警察制度就颇为成功。清朝原本实行传统的保甲制度，绿营和地方团练也承担部分的社会治安职责。但总的来说，都不够专业，效率也不高。1902年，袁世凯在直隶试办警察制度初有成效，于是朝廷命各地以直隶为模板，加以推广。
当时的一些生活陋习也受到新政的影响，其中包括禁止缠足和禁食鸦片。缠足是中国历史上最为丑陋和残忍的制度，竟然沿袭千年，令人匪夷所思。对此，很多西方传教士和维新派人士都极为反对，但一直到1902年，慈禧太后才首次以朝廷名义发出上谕，劝戒缠足。由于清廷的公开提倡，清末的“不缠足”运动蓬勃发展，才使得那些饱受缠足戕害的女性同胞得以解放（但在一些偏远地区，这一陋习一直延续到民国一二十年）。
鸦片战争以后，在西方列强的武力威胁下，鸦片贸易得以合法化，不但卷走了中国巨额的财富（鸦片贸易是19世纪最大的单宗贸易），而且让中国人的身心受到严重的摧残。1906年，清廷在发布禁烟上谕的同时，派出使臣与英国交涉禁止输入鸦片事宜。1909年，上海召开了万国禁烟会，中国的禁烟运动得到了国际舆论的普遍同情，在这种情况下，英国答应逐步消减鸦片输入中国，直到1917年彻底禁绝（但在民国军阀混战时期，鸦片重新泛滥成灾并更为加剧，一些军阀甚至用鸦片替代军饷发放）。
1902年，慈禧太后又下令放开满汉通婚的禁令，随后对汉人开放了原先只能由满人担任的职位如将军、都统等。随后，清廷又下令废除旗人不事生产的特权，授予旗丁土地，责令耕种，让普通旗人们自谋生计。不过，话说回来，虽然清军入关后八旗在各地驻防，世代为兵，并享受国家供养和免税等特权，但两百多年下来，一般的旗人（大多数人连满语都不会说，和汉人已无区别）早已穷困不堪，因为当时清廷给旗兵的供给极为微薄，而旗人却不能从事他业，能养家糊口已属不易，很多家庭甚至连普通汉人都不如。从这个意义上说，清廷这一决策表面上是要取消满人的特权、调和满汉矛盾，其实也有甩掉包袱之嫌。只是，说归说，政策归政策，直到清廷覆亡，清末旗人原有的生活方式也没有发生大的变化，直到辛亥年的洪流最终将其全部推上社会，这却是无可奈何之事了。
大练新军，一切从头开始
晚清的军队建设一直是极为敏感的问题，在剿灭太平军和捻军后，那些由原湘淮旧军改编的防军、练军在日军及八国联军的连续打击下，其表现极为拙劣，几乎可以用“溃不成军”来形容。甲午年后，为了挽救王朝的命运，按西法编练新军也就成了清廷的当务之急。
1894年年底，清廷委派原广西按察使胡燏棻在天津马厂一带开始募兵训练。最初，这支小部队仅3个营，但麻雀虽小，五脏俱全，各兵种如步兵、骑兵、炮兵和工兵都齐了。由于效果看上去还不错，于是清廷下令扩大规模。次年，胡燏棻将部队移驻距天津东南70里处的新农镇，也就是后来著名的小站（练兵）。小站原是淮系周盛传、周盛波所统领盛军的练兵场，在消灭捻军后，盛军在此驻扎了二十多年。后来甲午战争爆发，盛军开赴前敌，因为平壤之战时盛军继任统帅卫汝贵临战溃逃而被处斩，盛军亦由此全部溃散。在此，胡燏棻编就了新军10营，包括步兵3000人，炮队1000人，马队250人，工程队500人，共计4750人，号称定武军。
定武军在编制、训练、战术、武器等方面完全摒弃了以往练军和湘淮旧军的习惯，而是“全盘西化”，完全按照西法操练，其中又以德国陆军为样板并聘请了一些德国军官担任教习。就当时而言，定武军是一支全新的部队，它不仅武器装备新，阵法训练也全是按照德国操典进行。一年后，这支新军尚未焕发出它的全部生机时，其开创者胡燏棻被调任津卢铁路督办，接替者便是大家所熟悉的——袁世凯。
袁世凯出身官宦世家，他年轻时两次参加科考但均告落第，后来便放弃功名，投靠了嗣父袁保庆的拜把兄弟吴长庆。吴长庆当时统率庆军六营驻防登州并督办山东防务，袁世凯去后便在庆军营务处任会办一差。1882年8月，朝鲜局势动荡，清廷派庆军入朝鲜弹压，袁世凯由此在朝鲜帮办军务时崭露头角，因整顿军纪和镇压兵变有功，为朝鲜国王所看重，同时还获得清廷奖叙五品同知衔。在朝鲜期间，袁世凯充分展示了其军事才能，他曾帮朝鲜训练了一支五千人的德式新军，令朝鲜上下大为折服。
袁世凯在这些事件中的出色表现，给李鸿章等朝廷大员留下了深刻的印象。后来，袁世凯便被清廷任命为“驻扎朝鲜总理交涉通商事宜”的全权代表，一举成为清廷在朝鲜的“监国”大员，时年袁世凯不过26岁，可谓年少得志。不过，在朝十余年后，甲午战争爆发，半岛局势风云变幻，袁世凯见势不妙，最终设法找了个机会落荒而逃，回到天津。
●袁世凯
回国后，袁世凯先是被派往前线督办后勤，后因战败无功而返。甲午年后，袁世凯也再三呼吁编练新军，但一直苦于没有机会。直到编练定武军的胡燏棻被调去督办津芦铁路，袁世凯一看机会来了，他赶紧上上下下活动了一番，后来也就得以接替胡燏棻前往小站练兵，而这也是老袁真正意义上的发迹之始。
1895年12月，袁世凯到小站正式接管了定武军，随后又在山东、河南等地招来了2千余名淳朴强健的农家子弟补充入营。在将原兵额招足至7300人后，定武军被改名为新建陆军，这也就是后来北洋军的最初渊源。为将新建陆军建成一支模范军，袁世凯也的确是花了不少心思，其用重金聘请了包括退役军官沙尔在内的十几位德国教习，并从国外进口了统一的新式步枪、马枪和快炮，其中大都为德制或奥制的标准化枪械。
袁世凯治军严厉，管理极严，他本人在军营中也是以身作则，日则督操，夜则巡营，从不懈怠。有一晚袁世凯巡营，偶然发现一士兵偷食鸦片，袁世凯当场拔出佩刀将其手刃，全营为之震惊。自此，营中再无人敢食鸦片。平时，袁世凯都和普通士兵一样，着军服、扎皮带、穿马靴、挂佩刀，一副赳赳武夫的样子。在日常训练中，袁世凯经常亲临现场观看操练，某次阅兵时突然下起大雨，其手下军官要给他打伞，袁坚决不让，说：“士兵都在雨中，我怎么就不能淋雨？”建军之初，袁世凯也刻意制造亲善士兵的形象，每次发饷时，他都亲自监督营官，把军饷当场足额发到士兵手中，以杜绝旧军队吃空额、克扣军饷的劣习。不仅如此，袁世凯还经常深入各营接近下级军官和士兵，甚至连棚头这样的小头目都能叫出名字，这一点很不简单。
在袁世凯的努力下，新建陆军的面貌焕然一新。到操场上和兵营里一看，满目都是洋教习、新进军官、精神饱满的士兵、崭新的枪械大炮，战马嘶腾，生机勃勃，果然是一支训练有素、纪律严明的模范军。不过，袁世凯虽有成绩，但其为人相对跋扈了点，因此，招来很多人特别是满清贵族的妒忌，一时间谣言四起，说袁世凯要反清叛逆云云。据说，当时袁世凯的顶头上司、兵部尚书荣禄也听信谣言而前去小站查看，他原本打算，若是发现袁世凯有谋反迹象，就立刻将之剪除。不料荣禄去了小站后，发现袁世凯训练的这支新建陆军还真是军容整齐、器械鲜明、壁垒一新，当时就给荣禄留下了极为深刻的印象。荣禄做了一辈子的军人，从来就没有见过这么现代化的新式部队，爱才之心油然而生，回去后不但未对袁世凯痛下杀手，反将他引为心腹，大加重用。由此，袁世凯便投到了荣禄的门下。
●清末新军的炮兵
袁世凯练兵是有一手，但也不是没有隐患。小站练兵有袁世凯本人太多的痕迹，据说当时各军营都供有他的长生禄位牌，营中军官也日夜给士兵们灌输“袁大人是我们的衣食父母，我们要为袁大人卖命”的思想。还有人说，每天上下操集合时，官长都要问士兵：“咱们吃谁的饭？”士兵们齐声回答：“咱们吃袁宫保的饭！”官长又问：“咱们给谁出力？”士兵们又齐声回答：“咱们替袁宫保出力！”如此一来，这支新建陆军也就成了袁家军，官兵们“只知有袁宫保，不知有大清朝”。
众所皆知的是，袁世凯靠出卖维新志士而染红了自己头上的顶戴，在戊戌政变后，袁世凯得到了慈禧太后和荣禄的信任，恰好又时逢乱世，枪杆子里出官衔，袁世凯靠着这支部队，机会接踵而至。1899年，袁世凯被清廷派往山东镇压义和团，由此做稳了山东巡抚，成为封疆大吏，当时袁世凯不过40刚出头。
庚子之役中，荣禄的武卫军几乎全军覆没，唯独袁世凯的武卫右军不仅完整保存下来，还乘机扩编到2万人。袁世凯在庚子年弹压山东义和团的手腕，不但保住一方平安，也被洋人们极口称赞。《辛丑条约》签订后，李鸿章鞠躬尽瘁，死而后已，据说其临死前还特地向朝廷举荐袁世凯。由此，1901年11月，袁世凯继李鸿章之后成为直隶总督兼北洋大臣，一跃成为中外瞩目的实力派人物。
当上直隶总督后的袁世凯，依旧重点关注练兵事宜。1903年11月，经过一番努力，慈禧太后终于同意了袁世凯设立练兵处的建议。练兵处成立后，名义上庆亲王奕劻是总理大臣，袁世凯为会办大臣，但实权全部掌握在袁世凯和他的亲信手中。在清廷的支持下，袁世凯最终练成了北洋陆军六镇，除第一镇因是旗兵不能控制外，其余五镇都是袁世凯一手带出的嫡系部队。
为了检验练兵的成果，北洋军于1905年10月举行了中国历史上第一次大规模的正式野战演习，近代史称“河间秋操”。当时，清廷对这次演习非常重视，其委派袁世凯和铁良为阅操大臣，并邀请了各国驻华武官、中外记者和各省代表前往观操。为搞好这次演习，袁世凯从北洋六镇中抽调了两万多精兵强将，分成两军进行对垒，随后又在河间一带会合大操并举行阅兵典礼。这次的会操引起了国外军事界的极大关注，其在评估了这支新军后给予了很高的评价。
河间秋操还不过瘾，第二年10月在彰德府又举行了一次更大规模的军事演习。这次则是由北洋军（第五镇及第一混成协）与张之洞编练的湖北新军第八镇及河南第二十九混成协进行对垒演习，历史上称之为“彰德秋操”，仍由袁世凯和铁良充当阅操大臣。
两次演习都很成功，袁世凯编练的新军确实不错，无论是战斗力和精神面貌都有了极大的提高。慈禧太后在高兴之余，又不免有些担忧。的确，袁世凯是很能干，他不但兵练得好，在直隶搞新政也很突出，比如开矿办厂、修筑铁路、创办巡警、整顿地方吏治及兴办新式学堂等方面，都走在了各省的前列。但是，袁世凯又太能干了，而且他是个汉人，他那庞大的北洋军事政治集团，已经渐渐如脱缰之马，清廷的缰绳似乎有点儿套不住他了。后来的事实，还真证明了这点。
五大臣出洋，出门就挨炸
甲午战争后的第十年（1904年），也就在当年的战场上，日俄战争爆发了。两个强盗在中国国土上大打出手，主人却既无奈又无耻地高挂“免战牌”，宣布在这场令国人感到耻辱的战争里“严守中立”。史料里没有记载慈禧太后当时是怎样的心情，但无论谁是这场战争中的赢家，清廷这种夹起尾巴做人的鸵鸟政策都将令后人感到羞愧。
不过，战争的结果却意外地为突破当时新政的瓶颈提供了契机，其中的重要原因是，国人亲眼目睹这小小的岛国日本，竟然将老牌的沙俄帝国打翻在地，这个令人惊诧的结果，不免让国人又想起了十年前的甲午之役。一向被中国人看不起的东洋小鬼子，究竟是从哪里获得的力量呢？假如说甲午年中日本战胜中国是“以国运相搏”、还有点运气成分的话，这次日本击败强大的沙俄，算是让国人彻底无语，并且心服口服了。
长期积压的危亡意识和变革要求，终于在这场令人蒙羞的战争后得到了宣泄的机会。日本的胜利随后引发了国内的一场大讨论，当时素有清议之名的《大公报》发文称：“日立宪国也，俄专制国也，专制国与立宪国战，立宪国无不胜，专制国无不败。”在《大公报》的带动下，国内报刊的舆论情绪极度高涨，当时大多数人士都认为，日本的胜利是立宪政体对专制政体的胜利。
据当时《东方杂志》称，当时上自勋戚大臣，下至校舍学子，无一不争相谈论“立宪立宪”，一唱百和，异口同声。这种万民交议的气氛也影响了朝中大员们，如袁世凯、张之洞、周馥等人便在舆论的推动下向朝廷上书，请求实行立宪政体。就连当时的驻外使臣们，也都纷纷奏请清廷仿效英国、德国和日本，成为立宪政体之国。
群情激昂之下，慈禧太后难免也有些动心。1905年7月16日，清廷下发了一道谕旨，其中采纳了这些上书中提出了的一个建议，即派遣官员出国考察其他国家宪政，为中国的立宪做准备。慈禧太后宣布派遣官员出访日本及欧美等国家进行政治考察的表态立刻成为重磅新闻，当时的主要报纸都在显要位置刊登了这道简派大臣出洋考察政治的上谕全文。不仅如此，各报刊还纷纷组织人手针对“考察政治”一事做了连续的专题报道和评论，各地民众也是翘首以盼，寄予厚望。
对于出国考察的官员名单，慈禧太后也颇费了一番思量，她最终确定了五位官员，分别为镇国公载泽、户部左侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方和商部右丞绍英。这五人的身份和官职不一，既有皇室成员，也有地方大员；有负责财政的，也有负责军事的，以求相互配合，相得益彰。
●五大臣出洋的国书
出发之前，慈禧太后还特意召见了端方，让他带上些宫廷御用点心路上充饥。慈禧太后当时很有诚意地问端方：“如今新政已经实行了几年，你看还有什么该办但还没有办的？”端方说：“尚未立宪。”慈禧太后问：“立宪有什么好处？”端方说：“立宪后，皇位可世袭罔替。”慈禧太后听后大感兴趣，于是命其细细说来。端方遵旨讲述，讲了大概有半个多小时，慈禧太后听后连连点头，若有所思。
除考察大臣的人选问题外，出洋经费的筹措也是件难办之事。按说，堂堂一个大清帝国，这点小银子算不了什么，但当时的庚子赔款让清廷财政很是吃紧，而大臣出洋考察是临时派遣，当时又无预算制度，所以经费得由地方上来筹措。不过让人没想到的是，一向对交银子推三阻四的各省督抚们这次表现却异常的积极，直隶、湖北和江苏各认筹十万两出使经费，就连新疆这样的边远穷省都认筹了一万两。两个月后，各省便筹集了考察团的预算费用共计八十余万两银子。
按照最初的计划，考察团在五位大臣的率领下，兵分两路，一路由载泽、戴鸿慈和绍英带队，前往俄美意奥等国，重点考察宪政；另一路则由徐世昌和端方率领，前往英法德等国，主要是各国实业方面上的考察。孰料，正当考察团准备妥当预备出发时，却又发生了一件意外之事。
1905年9月24日，正阳门车站热闹非凡，到处彩旗飞舞，锣鼓喧天，为五大臣特意准备的列车早已准备妥当。当时前来送行的人很多，有各部官员、各国驻外使节，还有一些学校的学生也穿着制服、奏着军乐为五大臣送行。人群中，各大报社的记者忙前忙后，他们拿着最新颖时尚的照相机，精心拍摄着当时的盛况。
在亲朋好友和朝中官员的簇拥下，频频作揖的五位考察大臣不像是出洋考察，倒像是已经凯旋的英雄一般。一行人准点来到京城外正阳门车站后，便准备从这里乘火车前往天津。当时的场面人声鼎沸，五位大臣和前来相送的同僚们说着“一帆风顺、早日归来”的客套话，随从们指挥着仆役搬运行李上车，新闻记者们则抓紧时间拍照和采访，以便回报社后发出最新的报道。
一片喧嚣声中，五位大臣登上火车，载泽、徐世昌、绍英三位大臣坐在前面车厢，戴鸿慈和端方则坐在后面车厢里。正当他们和那些送行的人挥手致意时，火车开始慢慢启动，准备驶离正阳门车站。
就在此时，出人意料的事情发生了。只听得“轰”的一声巨响，将尚未完全启动的火车震得左右乱摆，随后一团浓烟和烈焰从车厢中冲出——一颗炸弹爆炸了！顿时，车站送行的人乱成一团，大家都惊慌得四处奔走，太太小姐们的尖叫声似乎比炸弹爆炸的声音来得更加骇人。
好在没有听到第二声爆炸。正当大家惊魂未定之时，车站巡警匆忙赶来，他们登上车厢后发现，五大臣中除了绍英伤势较重，载泽、徐世昌略受轻伤外，戴鸿慈和端方由于坐在后面的车厢中，故而毫发无损，安然躲过一劫。据戴鸿慈后来在《出使九国日记》中的记载，载泽“眉际破损，馀有小伤”，绍英“受伤五处，较重，幸非要害”；徐世昌“亦略受火灼，均幸安全”。可叹绍英原本不是考察大臣之选，后来清廷考虑到载泽年少，所以加派绍英同行，不料还没出行就遭此大祸！
后来查明，这是一次精心策划好的暗杀活动。弥漫的硝烟散去之后，巡警在车厢中部发现一具尸体，一身皂隶的装扮，尸体上有个名片，上书“吴樾”二字，由于此人距离炸弹最近，当场便被炸身亡。
要说起来，吴樾原本也是个寒窗苦读的士子，但在目睹了清军在甲午之役、庚子之役乃至日俄战争中的一败涂地之后，吴樾终于由一个温文尔雅的读书人变成了积极排满的革命者。对清廷的新政，吴樾一向嗤之以鼻，他认为，这不过是清廷苟延残喘的一种手段罢了。这时，正好清廷大张旗鼓地选派五大臣出洋考察，吴樾便决定要利用这次大好机会，给清廷一个狠狠的打击。
于是，吴樾在开车前改换了皂隶的衣服，怀里揣着自制的炸弹，趁着送行的混乱当口悄悄地摸上了火车。吴樾此行，原本就抱着玉石俱焚的目的，只希望能将这五位大臣一并炸死。然而，事情并没有像他想象的那样顺利，正当他准备投弹时，由于火车启动，车厢和机车挂钩接合导致车身发生猛然震动。当时的火车尚未达到现在列车的稳定要求，而更要命的是，吴樾自己造的炸弹更加不稳定。结果车厢一震动，吴樾还没来得及向大臣们投弹，炸弹便“轰”的一声被引爆了。这次爆炸，当场炸死三人，吴樾即为其中之一。
慈禧太后闻讯后，急忙召见了受伤的大臣们，大加抚慰。接见时，老太后面对大臣，也不免凄然泪下，谓如今世事之艰难。而正阳门车站刺杀事件发生后，仇满排满之风日盛，京城中也是谣言四起，人心惶惶，说革命党人即将在城中造反，炸弹已经运进城中，即将进攻紫禁城云云。谣言之下，京城中人被吓得一惊一乍的，满族亲贵们的王公官邸特别是万寿山附近的都纷纷加强了戒备，大臣们出门也是时刻提防，免得有人向轿中扔炸弹。
恐慌气氛之下，就连慈禧太后都有点儿慌了手脚。据说，紫禁城中挖有地道可以通往外面，里面有室有户，有床有凳，有椅有灯，如遇紧急情况，皇帝便可带领众多宫人躲进地道。地道外面，则安排了一个最忠实的太监，给里面的人报打拿（满语“平安”的意思）。吴樾炸弹事件后的几天里，慈禧太后也不时地带着光绪和后妃躲进地道中，俨然已是惊弓之鸟。
不过，当时的主流报刊舆论对这次暗杀事件评价不高。相反，他们大都认为五大臣出洋考察是为立宪做预备，事关国家和民族的前途命运，凡稍具爱国之心者应郑重其事，以祝其行，因而对吴樾的暗杀恐怖活动一般持谴责态度。不仅如此，舆论还深恐这次炸弹事件会影响到大臣出洋考察，进而影响到宪政的实施，于是他们纷纷撰文敦促清廷要不畏艰难，奋勇前行。民间对出洋考察大臣挨炸一事也大都表示同情，他们纷纷发来慰问电，如南洋公学等32所学校就联合发了慰问电。
出了这事后，清廷一度主张缓行出洋考察。地方上听到这个消息大为不满，纷纷致电清廷不可因此而拖延宪政考察，而五大臣也纷纷表态要继续出洋。考察大臣之一的端方态度更为积极，他上奏朝廷说各国均有来电，对中国考察团表示欢迎并已做了妥善的接待安排，如果因为一颗炸弹就取消出洋考察的话，恐怕会有损国家信誉。另外，刚战败的俄国也宣布要推行宪政，这事对国人震动很大，也令国人更加的焦灼，唯恐落在俄国人的后面。
慈禧太后得此消息后，态度又发生转变，随后便召见载泽，询问何时可以再次出洋。数日后，报纸上便登载新闻说载泽伤愈，并已向光绪皇帝销假请安。10月底，慈禧太后与光绪皇帝再次召见军机大臣，表明考察政治是当务之急，务必饬令各考察大臣速即前往，不可任意延误。当年12月，清廷决定再次派遣大臣出国考察宪政。由于绍英受伤未愈、徐世昌另有任用，后来由山东布政使尚其亨和顺天府丞李盛铎二人替换。
回头想想，五大臣也是出师不利，未出国门先挨炸。中国的事情，即便是好事，有时候也的确不好办哪。
立宪一本万利，老太后有所动心
为防止再次发生炸弹袭击事件，第二次大臣出洋考察决定分批出发，低调出行。端方和戴鸿慈带领首批考察团于1905年12月7日先期出发，其乘火车到天津，随后又由军舰护送至上海，最后乘坐美国太平洋邮船公司的巨型邮轮“西伯利亚”号前往日本。十日后，载泽、李盛铎和尚其亨率领的第二路考察团也从北京出发，同样前往上海搭乘外国邮轮出洋。
沙鸥点点，白浪滔天。此时的端戴团成员在“西伯利亚”号凭栏远眺，不禁心潮澎湃，感慨万千。二十多年前，北洋水师的很多将领也曾前往英伦等国负笈求学，可如今都已成了哀伤往事，他们中的一些人甚至在甲午年中便已为国捐躯。令人心情复杂的是，这次考察团的第一站，正是甲午战争的胜利者和向西方学习的成功榜样：日本。看来，洋务新政单纯的学习西方技艺，是不能挽救中国的。抚今追昔，考察团成员的心里，何尝不是感慨万千？
令考察团没有想到的是，国外舆论对清廷派出考察团一事的反应十分热烈。英国《泰晤士报》在当年9月3日和4日连续发表评论《论中国之前途》，对中国的新政改革和选派大臣出洋考察给予了很高的评价。五大臣正式起航后，《泰晤士报》又发表了一篇题为《中国人的中国》的文章，作者布兰德满怀热情地评论道：“人民正奔走呼号要求改革，而改革是一定会到来的。……今天的北京，已经不是几年前你所知道的北京了。中国能够不激起任何骚动便废除了建立那么久的科举制度，中国就能实现无论多么激烈的变革。”
由于分工不同，端戴团途经日本横滨后并没有详细考察，便直接去了美国。十天后，载泽团来到神户，正式开始了对日本的考察。在日本方面的安排下，考察团分别拜见了其总理大臣西园寺公望、外务大臣和陆军大臣等人。在日期间，载泽团重点考察了日本的议院、邮政、教育和地方行政机构等。日本方对载泽团的来访非常热情，专门指派了著名的法学家惠积八束博士给考察团仔细讲解了日本的君主立宪体系。
日本考察期间，正好是中国的传统佳节春节。这年的大年初一，日本天皇特意派出御用马车迎接载泽考察团入宫觐见和参观。觐见后，日本安排考察团对日本前首相伊藤博文进行了一次访谈。伊藤博文对此非常重视，他在会见前便派人向载泽团赠送了自己的两部著作，《皇室典范译解》和《宪法译解》，以帮助载泽考察团更好地理解日本宪政。讲解完后，伊藤博文又对载泽团提出的问题进行一一讲解。载泽对此做了详细的记载。
当时载泽问：“我们实行立宪，以何国最为适宜？”
伊藤博文说：“各国的宪政，无外乎两种，一种为君主立宪国，一种为民主立宪国。贵国数千年为君主国，主权在君，和本国的历史颇为类似，参用我国的制度颇为适宜。”
载泽又问：“立宪后，对君主制度有无阻碍？”
伊藤博文说：“对我国而言，并无阻碍。日本宪法规定，天皇神圣不可侵犯，天皇为国家之元首，总揽大权，并不旁落于臣民。”
载泽听后似有不解，便又问：“那君主立宪和君主专制有何区别？”
伊藤博文答道：“最主要的区别，在于专制国的君主不经过法律，随意下诏，而君主立宪国的法律必须经过议会讨论通过后，由君主裁定公布。法律一经公布，任何人等均须遵循。这是关键问题所在。”
载泽听后似有所悟。
随后，载泽团的成员又结合中国和日本的实际情况，与伊藤博文进行了深入的探讨。伊藤博文试图向载泽团表达的大概意思主要有这么两点：一是实行宪政，君权仍旧是国之权威，并不旁落，而增设议院等机构不过是辅佐君主；二是宪政的核心在于法治，任何国民（包括天皇在内），都要受到已经公布的法律之约束，法律一旦颁发，天皇也必须遵守，而不是像以往的专制君主可以口含天宪，任意妄为。
端戴团则先期到达了美国进行考察，就在日本天皇接见载泽团的同一天，美国总统罗斯福接见了端戴考察团。说来有趣，罗斯福总统的女儿在几个月前曾到中国游历，还得到了慈禧太后的接见。考察团赴美考察期间，恰逢罗斯福总统的女儿大婚，慈禧太后和光绪皇帝还特意委托驻美使臣向她赠送了首饰等礼品。
令考察团感到不可思议的是，他们参观美国国父华盛顿的纪念馆和故居时，发现里面居然“设施简陋，无异平民”。戴鸿慈在后来的日记中写道：“盖创造英雄，自以身为公仆，诚哉，不以天下奉一人。”也许在这时，考察团成员才明白了皇帝和总统的区别：“惟以一身事天下，不以天下奉一人！”
接见考察团后，罗斯福总统还在百忙之中给光绪皇帝写了一封信，说：“我非常乐意接待这些先生们，我将精心安排他们去考察我国的一些地方和部门，以便让他们顺利完成考察任务。我将为您的考察团提供一个方便而有效的计划。”
在欧洲考察时，两路考察团分开行动，各有侧重。载泽团偏重宪政和政府职能，考察比较详细，接待方也多有专家讲解。端戴团则偏重教育、工业、文化等，考察的国家比较多，日程安排紧凑，大多是面上的考察。在欧美各国各兜了一圈后，考察团于1906年7月先后回国。
在欧洲考察期间，端方为了更好地说服慈禧太后而特意从德国带回了一个最新的电影机，不料事后却不慎发生意外。据说，端方怕这个洋玩意在老佛爷面前运转不灵，到时出洋相，于是让随同考察的随员姚某先试放一下。谁知道因为操作不当，电影机里的乙肽灯泡突然爆炸，姚某竟然被当场炸死。隔壁会客的端方听到这么大的动静，还以为革命党又来扔炸弹，出去一看，却发现了这样一出的惨剧。真是不祥之兆。
载泽回国后，很快赶到北京复命。在慈禧太后和光绪皇帝接见时，载泽力陈各国之所以富强，主要是因为各国均以宪法为国本，而中国搞了这么多年的洋务运动，却没有成效，原因就在于不得要领。由此，载泽提出清廷立宪最好以日本模式为效仿对象。
当年8月，载泽又向朝廷上了一道密折，其中明确指出立宪有三个好处：一是君主神圣不可侵犯，君位万世不易，相位旦夕可迁，君主不负行政责任；二是外患渐轻，立宪是国际潮流，立宪后外国将尊重我国；三是内乱可平息，实行立宪后，革命党人也无话可说，即使想作乱也无人跟从。
慈禧见此折后大为动容，若有所思，似有心动。
端戴团回国后，也向慈禧太后和光绪皇帝汇报了考察成果，不料这时慈禧太后和光绪两人身体都不太好，汇报被分成好几次，时间稍长，慈禧和光绪两人便体力不支，难以支撑。最后，端方只好上了一道长折，痛陈国事，力请立宪。折中，端方也提出要效仿日本进行宪政，并设立预备立宪期。据说，慈禧太后看这个折子，足足看了有三个时辰，默然不语。
五大臣的立宪奏折上去后，受到顽固派官员前所未有的攻击，这些人出于对失去权力的恐惧，百般阻挠，肆意混淆视听，使得载泽、端方等人陷于孤立之中。诚然，数百年之固有积习，决不是一朝一夕所能改变的。即使是慈禧太后，她对当时的宪政改革也不免心存疑惧，立宪时间表的屡屡推迟，正是这种左右为难的心态体现。
廷前相争，预备立宪先行上马
俗话说得好，民心不可违。五大臣考察回国后，连续上奏折要求速行立宪，慈禧太后听说立宪有“王位永固、外患渐轻和内乱可弭”三大好处，也心有所动，加上立宪乃是民心所向，于是便让醇亲王载沣在1906年8月25日召开了一次廷臣会议，专门讨论是否立宪的重大问题。这次会议的参加者为各军机大臣、政务处大臣和大学士，包括庆亲王奕劻、徐世昌、张百熙、孙家鼐、荣庆、铁良和瞿鸿禨，外加北洋大臣袁世凯。
载沣是老醇亲王奕譞的儿子，也是光绪皇帝的胞弟，他不满八岁时因父亲去世而袭封亲王爵位。身为皇亲近支，载沣不免得担当大事，庚子年德国公使克林德被杀一事，也是这个未满20岁的小亲王前往德国赔礼道歉。1906年，载沣只有24岁，但由于光绪皇帝身体好转无望，又无子嗣，而慈禧太后也是一天不如一天，载沣生在醇亲王府，不管喜欢也好、不喜欢也罢，那也得逐步参与国家大事，此乃名分所定、责任所在，也是专制社会中无可奈何的事情。
庆亲王奕劻比载沣长一辈，他是乾隆皇帝十七子和硕亲王永璘之孙，本是皇族中相对疏远的一支。恭亲王奕訢死后，皇族子弟大都不争气，倒是奕劻从总理衙门开始做起，在官场上摸爬滚打多年。等到李鸿章、荣禄这些老臣死的死、退的退，奕劻凭着多年操持政务的老资格，最后竟然也爬到首席军机大臣的位置。
