奕劻的为人，圆滑而爱财，做事一向模棱两可，并无原则。不过，这种性格在晚清官场上倒是很吃得开。据说，奕劻在尚未显达之前，不过是个家道中落的穷贝勒，当年连朝服都得在当铺典赎。到后来，奕劻的官慢慢做大了，地方上的礼金和馈赠日渐增多，奕劻也就来者不拒，公开卖官，所以当时也有人称庆王府为“庆记”公司（权钱交易所）。
譬如当时的袁世凯，他办的大事多，因此手里的银子也多，出手又大方，可惜奕劻当时还没做到首席军机，袁世凯对他虽然也有馈赠，但总比不上荣禄的多。为此，奕劻很不满意，常对自己的僚属说：“袁世凯只认得荣中堂，瞧不起咱们！”
好在荣禄没多久就翘了辫子，袁世凯听说奕劻即将成为首席军机后，一下子就派人送了十万两银子到庆王府。那奕劻虽然收银子的机会多，但也没有见过这么阔气的。惊喜之余，奕劻一边客套：“慰亭（袁世凯的字）真是太费事了，我怎能收他的。”另一边却眉开眼笑地接过银票揣入怀中。由此，袁世凯便包办了庆王府的一切开销，逢年过节都要给奕劻送礼，两人由此建立了坚定的同盟关系。进京之前，袁世凯就对人说：“官可不做，宪法不能不立”；又说：“当以死力争。”奕劻本就不是有主意的人，他见袁世凯如此坚决，平时关系又好，自然随声附和了。
当时参加会议的还有袁世凯的老友徐世昌，他早年得到袁世凯的资助参加科考中了进士，袁世凯小站练兵时邀他加盟，由此成为袁世凯的重要谋士和拜把兄弟。徐世昌本是选派出国考察的五大臣之一，但刺杀事件发生后被袁世凯举荐为巡警部尚书，因而没有参加后来的宪政考察。在袁世凯的帮助下，徐世昌在清末官场上也是一帆风顺，当时兼为军机大臣和巡警部尚书。
奕劻、袁世凯、徐世昌是主张立宪的一派，和他们站在一边的还有学部大臣张百熙。张百熙是同治年进士，早年担任过光绪侍读，历任工部、礼部、刑部和吏部尚书，是老资格的大臣了。张老年纪虽大，但思想却“咸与维新”，当时也是主张立宪。
和奕劻、袁世凯等人站在对立面的有孙家鼐、荣庆和铁良三人。孙家鼐是同治年间的进士，他是文渊阁大学士，曾与翁同龢一起做过光绪的师傅，当时也已近八十高龄。当然，孙家鼐的思想也和他的年纪一样老化而守旧，他早在戊戌变法时就已经表明了他对维新的异议，更别说搞什么立宪了。
大学士荣庆是蒙古正黄旗人，其出生于一个家道中落的官宦家庭，虽然后来科举入仕，但其早年仕途坎坷，因此为人一向持躬谨慎，稳健随和。荣庆一向严于律己，为官清正廉洁，他做了高官后，到他家送礼行贿的人几乎踏破了门槛，但他始终不为所动，被拒之人偷偷地讥讽他为“纯臣”。
铁良则出身满洲亲贵，其为人刚愎，喜好军事，是满人中少有的“知兵”人才。在立宪这个问题上，铁良的反对声是最激烈的一个。在他眼里，说什么立宪可以“内乱渐弭”简直就是胡扯淡。他认为，当前最重要的是练新军，军队练好了，什么革命不被镇压下去？
还有一个重臣瞿鸿禨，他是同治年间的进士，庚子年随慈禧太后西逃，忠心耿耿，又承担了撰旨之责，因而深得慈禧太后的赏识，当时他一身兼三职，兼任工部尚书、军机大臣和政务大臣。瞿鸿禨的观点模棱两可，他不反对立宪，但反对过快立宪，似乎有调和两派冲突之嫌。
这次廷臣会议的火药味很浓，各大臣在会议上针尖对麦芒，分歧很大。奕劻等人认为立宪之事有利无弊，而且是民心所向，符合中外舆论，应速行；孙家鼐等人则认为变动太大又太快的话，反会一团糟，不如先革除目前的弊政，等到政体清明，慢慢变更也不迟。
对此，徐世昌起而反驳，他认为再这样支离破碎地渐变下去的话，既不能改变国民的观念，也无法扫除既有的历史惰性，结果还是重走老路，恶性循环永无休止。因此，中国只有大变，进行大刀阔斧的变动，才是真正的救国之道。
两派人在那里争来辩去，谁也说服不了谁，而主持会议的醇亲王载沣在会议过程中始终一言不发，军机重臣瞿鸿禨也没有明确表明自己的立场。等到大家争得口干舌燥，没什么话说了，载沣才慢吞吞地站起来做了个总结发言，说：“立宪之事，既如是繁重，则不能不多留时日，为预备之地。”
随后，载沣便去见慈禧太后并报告会议过程，由慈禧太后来决定立宪与否。据野史记载，奕劻和袁世凯在会议结束后面见慈禧太后并弹劾铁良，说：“若不去铁，新政必有阻挠。”
慈禧太后晚年精力不济，很多事情都要依仗这两人，但铁良又是她用以平衡奕劻和袁世凯势力的。在这种情况下，一向独断专行的慈禧也很烦恼，甚至说：“我如此为难，真不如跳湖而死。”更离奇的是，会议结束后京城里谣言纷纷，说什么两派人不但动口，还动上了手，一时间北京空气十分紧张，仿佛要再次发生政变云云。
政变之说当然过于夸张，这次的廷前相争也不过是两派人马的锋芒初试，好戏还在后头。经过慎重考虑后，慈禧太后调和了双方意见，于1906年9月1日发布了“仿行立宪”的诏旨。诏旨中，慈禧太后以目前“规制未备，民智未开”的理由宣布实行预备立宪，由此也迈出了清末立宪的第一步。
责任内阁背后的各方大斗法
应该说，清末新政时期的效率还是很快的。就在宣布预备立宪的第二天，慈禧太后便宣布改革官制，并任命奕劻、孙家鼐和瞿鸿禨为总司核定大臣，而参加廷臣会议的荣庆、铁良、袁世凯及地方大员如张之洞、岑春煊等人，还有出洋考察五大臣也被命随同参议。
这次的官制改革讨论中，争议最大的是端方和戴鸿慈关于撤销军机处、设立责任内阁的主张。军机处在清廷政治中非同小可，因为这一核心机构是皇帝亲管的，端方和戴鸿慈的主张实际上是要在制度上限制皇权。另外，和责任内阁制紧密联系的是朝廷改设九部，即内务部、财政部、外务部、军部、法部、学务部、商部、交通部和殖务部，并在九部之外设立若干独立的机构如会计检察院、行政裁判院、翰林院等，由此需要在原有机构上加以裁撤归并，并且改变原先满汉两个尚书侍郎的职位安排。
实行责任内阁并改设九部牵涉到各方政治势力的切身利益，等于是一次权力的再分配。通常看，权力的分配终归是有利于规制的制定者，因此，不能不遭到那些潜在利益受到侵害的政治力量的反对。历史上，改革中出现阻力从来都是这个原因，而不是其他冠冕堂皇的理由。说来也是，这个变动太大了，不知道多少原部门首长会因此而寝食难安，要知道，很多人的职位可是花钱买的，你一纸方案，就要撬掉人家的饭碗啊？
官制编纂会议在朗润园举行，同样由醇亲王载沣和庆亲王奕劻主持。这次会议上，袁世凯同样显得异常活跃，他坚持以责任内阁取代军机处，设立总理，使“君主端拱于上，不劳而治”。袁世凯的意见很快遭到铁良等人的坚决反对甚至谩骂，远没有上一次廷臣会议上的风度了。毕竟，上一次还只是宏观方面的讨论，而这一次的方案则实实在在地触及了一些人的切身利益，他们当然不会做任何的退让。
更重要的是，这次载沣明确地站在了铁良等人的一边，这让他们觉得很有底气。据说，载沣在会上也被袁世凯的提议激怒，平时不太吭声的他甚至当着大臣们的面，有失体面地怒斥袁世凯，“你的意思是让军机大臣卷铺盖回家喽？你还不如直接说让皇上靠边站呢！这种无君无祖的话，也只有你袁世凯才能说得出来！”而袁世凯情急之下，竟然也公然顶撞说，“这是世界上所有立宪国制度的通例，非本人之意！”更夸张的是，据传载沣一怒之下，竟然掏出手枪要击毙袁世凯云云。
在铁良等亲贵的眼中，奕劻和袁世凯搞什么预备立宪和责任内阁，不过是想获取内阁总理的重要职位，并借立宪来为自己挽回点贿名远扬的官场名誉；而袁世凯主张责任内阁更是抱有私心，因为在责任内阁制度下，皇权要受制于内阁，万一慈禧太后去世而光绪有了出头之日，届时也不能把出卖皇帝和维新派的袁世凯怎么样，他这样做，实际上是为自己谋后路。而在瞿鸿禨等军机大臣的眼中，奕劻和袁世凯等人废除军机处不过是以此来排斥异己的卑鄙之举。
朗润园会议结束后，反对派立刻指使御史们行动起来，他们交章弹劾奕劻、袁世凯等人心怀不轨，如胡思敬就骂立宪是“窃外国之皮毛，惑乱天下人心”，而赵炳麟则更是提醒慈禧太后说，“我皇太后、皇上仁孝为怀，不忍以圣祖高宗经营完善之天下，一旦乱于十数乳臭小儿之手”，呈请慈禧太后否定责任内阁制的提议。
尽管如此，奕劻等人还是坚持了初步方案，而只作了一些无关紧要的修改，其具体方案是：实行责任内阁制，设内阁总理大臣一人，左右副大臣二人，以各部长官为内阁政务大臣；中央设十一部，即外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、法部、农工商部、邮传部、陆军部和理藩部，外加五院一府，即集贤院、资政院、大理院、审计院、行政裁判院和军咨府。
上奏当天，袁世凯还兴冲冲地跑去请训，“以备召询”。但他等了半天，上边也没有任何反应，只得怏怏地离开北京，回到天津督署。与袁世凯的消极等待不同的是，反对派的行动更为积极，也更为隐秘。御史赵炳麟一开始就怀疑袁世凯的动机是为了给自己的性命之虞预留后路，而方案确定上报后，他立刻指责奕劻等人的方案是将君主大权转移到内阁，其结果是“大臣专制”取代“君主专制”。
军机大臣瞿鸿禨则更为狡诡，他在讨论时不动声色，却暗中去见慈禧太后并乘机放了一把野火，说：“根据这个官制，老佛爷从此就不必为军国大事而过度操心了。”他见慈禧太后不太明白，便解释说，内阁制与军机处的性质不同，军机处所讨论的问题，事前必须请旨定夺，内阁则由议会决定后上奏。在赵炳麟和瞿鸿禨的怂恿下，慈禧听后若有所悟，这大概就是袁世凯当天去请训而未被理睬的原因了。
经过深思熟虑后，慈禧太后否决了奕劻等人的采用责任内阁制方案，而是继续保留了旧的内阁和军机处，各部院的设置则基本采用了奕劻提出的方案。各部院设置和长官如下：外务部，总理大臣为奕劻，会办大臣那桐，瞿鸿禨为会办大臣兼尚书；吏部，尚书鹿传麟；民政部，尚书徐世昌；度支部，尚书溥颋；礼部，尚书溥良；学部，尚书荣庆；陆军部，尚书铁良；法部，尚书戴鸿慈；农工商部，尚书戴振；邮传部，尚书张百熙；理藩部，尚书寿耆；都察院，督御史陆宝忠；大理院，正卿沈家本。
这一次，慈禧再一次支持了守旧派，奕劻和袁世凯的如意算盘都落空了，特别是袁世凯，他最希望的陆军部居然落到了对手囊中，心里别提多难受了。
从各部长官的人选上来看，虽然清廷标榜不分满汉，但在13个部院的长官中，满人7名，汉人7名，蒙古1名，在人数上看似平分秋色，但仔细看就会发现，满人占据的大都是要害部门。由此也可以看出，满族亲贵专制化的趋向不但没有扭转，反有愈演愈烈之势，这开了一个极为恶劣的先例。慈禧太后死后，摄政王载沣后来组织的“皇族内阁”更是把这种情况推到极致，这是后话。
丁未政潮，强人与强人较量
官制改革会议的硝烟虽然散去，但奕劻、袁世凯与瞿鸿禨等人矛盾已经完全明朗化，双方由此势不两立，都想除对方而后快。
客观地说，瞿鸿禨并非是什么卑鄙小人，其出身于耕读世家，多年的传统道德文化教育，培育了他忧国恤民的清廉品格和“为天地立身、为生民请命”的士人风骨。瞿鸿禨曾为官多年，后来回籍守丧数年后，居然没有盘缠还朝复官，最后只能将自家的老宅出卖换取路费。这在“三年清知府，十万雪花银”的晚清时期，无疑是可与包拯、海瑞相媲美的清官榜样和道德楷模。和人来人往、红包不断的庆王府相比，瞿鸿禨虽然门生故旧满天下，但其家门却“屏绝警卫，门无杂宾，萧然斗室，一如书生”，他身为仅次于奕劻的军机重臣，位极人臣，也只有“一舆二仆”，为世人所尊敬。
袁世凯是个头脑灵活的人，他深知在朝廷办事没有红包的润滑是万万不行的，于是他在贿买了首席军机奕劻之后，也试图用同样手段拉拢瞿鸿禨。开始时，袁世凯派人给瞿鸿禨送上“当修门生之敬”的礼节性红包，被拒后又送去“请为昆弟交”的结交性礼金，但再次被拒。后来瞿鸿禨的次子成婚，袁世凯特意让人以“北洋公所”的名义送上一份八百两银子的厚礼，居然第三次被瞿鸿禨很礼貌地回绝了。袁世凯混迹官场多年，还是第一次碰到这种“不识时务”的人。
当时奕劻是首席军机大臣，袁世凯是直隶总督兼北洋大臣，又掌管北洋新军，两人勾结在一起可谓权倾朝野，而清高的瞿鸿禨这边就显得有点儿势单力薄了。瞿鸿禨虽然科举仕途都很顺利，但真正得到慈禧太后的宠信则是在庚子之难后，他在西安为慈禧代拟诏旨，由此成为军机重臣。
这时，同样在庚子之难中护驾有功而快速升迁的岑春煊出现了。岑春煊出身高干家庭，其父岑毓英曾任云贵总督。在八国联军侵入北京而后出逃时，身为甘肃按察使的岑春煊首先率部勤王，由此获得慈禧太后的好感并重用。事后，岑春煊相继出任四川总督、两广总督。
岑春煊出身豪门，为人有胆有识，做事极有魄力，当时与直隶总督袁世凯并称为“北袁南岑”。岑春煊在任期间，不惧权贵，对钱财这些身外之物毫无贪恋之心，他曾一举弹劾四十余名官员，人送绰号“官屠”。但是，岑春煊由此也开罪了这些官员的后台——“庆记”权钱交易所的老板庆亲王奕劻。
官制改革时，岑春煊在奕劻的暗算下，由两广总督调任云贵总督，而且无须来京请训（上任前本应按例来京谢恩）。岑春煊心中不满，他开始在上海称病不行，随后在瞿鸿禨的秘密操作下，岑春煊假装从上海出发，前往汉口。走到半路，岑春煊突然来了个大转折，乘火车“迎折北上，坚请入对”。这个举动，里面的玄机大了。
岑春煊显然不愿意去云贵那种穷地方做什么总督，因为这将使他远离权力中心（这正是奕劻的用心所在）。瞿鸿禨对岑春煊的遭遇和想法当然是心知肚明，这才会施以援手，借以结盟。在后者的策划和帮助下，岑春煊决意要见慈禧太后一面，以求事情能有转机。
不出所料，慈禧太后很快召见了岑春煊。老太后和岑春煊相见后，谈起当年蒙难之时，未免唏嘘了一阵。慈禧太后想起当年岑春煊亲自挎刀立于破庙门口整夜保护自己的往事，也颇为动情。她指着光绪说：“我常和皇帝讲，庚子年要是没有你岑春煊，我们母子哪来的今日啊？”于是，岑春煊乘机向太后表明自己的“不胜犬马恋主之情”，请求开去云贵总督之任、留在都中效力的意思。慈禧太后听后，当即就表示：“你的事情我知道了，我总不会亏负于你！”
很快，岑春煊从云贵总督任上开缺而获任邮传部尚书，这也标志着瞿岑联盟的建立。这不，岑春煊还没有上任，就来了个大动作，他把矛头直指其第一下属、邮传部侍郎朱宝奎。朱宝奎是奕劻的私党，平时声名狼藉，靠钱打点关系才获得这个副部级的位子，没想屁股还没坐稳，从未见面的上司便要将他罢官。
在慈禧太后接见时，岑春煊向太后力言朱宝奎的恶行劣迹，称“不能与此辈共事”，并说要不将此人革职，就不到部里去就职。慈禧太后劝慰无效，只好卖一个面子给他，将朱宝奎革职。一个未到任的长官将自己的副职革职，这种事情在中国官场的历史上并不多见。
面对瞿岑联盟的步步紧逼，奕劻、袁世凯决定反击。奕劻首先指使手下在军机处档案里精心查找，将当年瞿鸿禨保举康有为、梁启超的三份奏折和岑春煊保举立宪党人张謇（翁同龢的门生）的奏折翻出。随后，奕劻带着这些证据去见慈禧太后并大肆搬弄了一番，虽然没有将瞿鸿禨和岑春煊立刻搬倒，但足以让慈禧太后警觉。奕劻的这招很阴险，因为中国的事情，关键的就是政治立场问题，只要这里不出问题，其他问题都不算大问题。但是，如果站队出了问题，那可就无可挽回了。
后招还在后面。恰好这时广西革命党人频频起义，加之还有民变，于是袁世凯便在慈禧太后大大夸赞了岑春煊一番，然后推荐其出任两广总督，前去摆平那些事。慈禧太后说岑春煊不愿去外地任职，似乎有所犹豫。这时，袁世凯说了一句话：“君命就是天命，做臣子的哪能自己选择做官的地方。岑春煊渥蒙宠遇，尤其不当如此。”
岑春煊在京城刚待了一个月，这次他故伎重演，到了上海后便称病不行，想静观事态能否好转。但令他万万没有想到的是，他到上海不久，便传来瞿鸿禨被赶出军机处的消息。
原来，岑春煊被逐出北京后，瞿鸿禨去见慈禧太后时将奕劻贪黩无厌的劣迹加以禀报，慈禧太后听后也微露罢免之意。但不知何故，奕劻要被罢免的传闻竟然于次日登载到英国的《泰晤士报》和都中的《京报》，一时间众人交相议论。恰好这时英国驻华公使的夫人参加慈禧太后游园招待会时问起此事，慈禧太后大惊，急忙矢口否认。事后，慈禧太后十分生气，便怀疑是瞿鸿禨口风不紧，泄漏于外人。而奕劻得知此事后，立刻买通翰林院侍读学士恽毓鼎写了一份弹劾奏折，里面列举了瞿鸿禨的“暗通报馆、授意言官、阴结外援、分布党羽”的罪名，这下可谓打得又准又狠，瞿鸿禨很快便被罢免，开缺回籍。
听到这个消息后，岑春煊不免仰天长叹，但又无可奈何，只得打点行装，前往广州就任。但还没等他动身，朝廷一纸诏令飘来，其打开一看，顿时傻了眼：诏令以“假期已满，病未痊愈”的借口将他开缺。杀人不见血，岑春煊这下头脑都没摸着，就被赶出了清末政坛。
这事当然是奕劻、袁世凯在背后搞的鬼。据说，这事是袁世凯指使他人将岑春煊与梁启超的照片合在一起，形成了岑、梁两人的并肩亲密交谈照。随后，袁世凯将照片呈递给慈禧太后过目。慈禧太后看后默然不语，十分地伤感，最后说：“岑春煊竟然也和乱党勾结，这天下的事情真是不可预料啊！虽然，彼负于我，我不负他！准他退休罢。”
短短几个月时间，瞿鸿禨、岑春煊及相关的军机大臣林绍年数人相继垮台，奕劻、袁世凯等人大获全胜，这就是清末的“丁未政潮”。
经过这些纷争后，慈禧太后也意识到奕劻、袁世凯等人可能会独揽朝政，于是在罢免瞿鸿禨的第三天，便派醇亲王载沣到军机处学习入值，形成军机处“两亲王”的格局，以便牵制奕劻。另外，为了防止袁世凯势力过分扩张，慈禧太后又用明升暗降的办法解除了袁世凯直隶总督的职位，将他上调为军机大臣。由于担心载沣年纪太轻，而奕劻和袁世凯相互勾结，慈禧太后随后又将湖广总督张之洞调为军机大臣，打算用他去牵制袁世凯。
饱经世故的张之洞对“丁未政潮”自然是洞若观火，对慈禧太后的用意也是心知肚明。但是，张之洞毕竟是个斯文人，年纪也大了点儿，他一入京城就发现这里水很深，奕劻和袁世凯在京城经营多年，早已形成了自己的利益圈。
据时人评价说，“岑春煊不学无术，袁世凯不学有术，张之洞有学无术”。张之洞听后，苦笑着对人说，“袁世凯不仅是有术，而且是多术。我呢，不但无术，而且还不能说自己有学，不过比他们两个多认识几个字罢了。”
这不，张之洞一进京城，便很快被奕劻、袁世凯集团束住了手脚，难有作为喽。
立宪路线图，看起来很美
清廷宣布预备立宪后，慈禧太后再次派遣大臣出洋考察宪政。1907年9月，外务部右侍郎汪大燮、学部右侍郎达寿、邮传部右侍郎于式枚三人被派为宪政考察大臣，分别前往英国、日本和德国进行专门考察。
从某个意义上来说，载泽、端方等五大臣的第一次出洋考察促成了清廷宣布预备立宪，而达寿、李家驹等人的第二次宪政考察则让清廷决心以日本为蓝本，实行预备立宪。事实上，当时的德国和日本的君主立宪其实并不是真正的君主立宪，而是一种伪君主立宪（军国主义国家也不可能成为立宪国家）。道理很简单，英国的立宪制度是民众通过议会约束君主，而德国、日本是君主放权给民众，议会只是辅助机构。看起来形式相同，但性质完全两样。
也正是这个原因，慈禧太后认为英国的君主立宪不符合清廷的实际情况，因此不能仿效。事实上，关键原因是，英国国王虽然也可以世袭罔替，但英国议会对君权有极其严格的限制，实际上是“国王临朝而不理政、政权归于议会”的虚君制君主立宪，这显然不合慈禧太后的胃口。
最后比较下来，慈禧太后和立宪派大臣还是觉得日本宪政最中意。毕竟，中日两国一衣带水、同文同种，有着类似的社会结构和民族心理，历史上两国也多有了解和交流，移植日本制度似乎相对可行。最重要的是，日本“政柄操之君上，君有独尊之权”，也就是说，日本的制度绝不侵犯皇家特权，颁发法典事先也无须接收公众的审评，皇帝公布宪法时，还仿佛是恩赐一般。如此一来，慈禧太后当然乐意了。
1908年8月，清廷在立宪派的鼓噪声中，终于颁布了《钦定宪法大纲》以及《议院法选举法要领》和《议院未开以前逐年筹备事宜清单》（后称《筹备事宜清单》），并宣称“上自朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越”。
朝廷正式颁布宪法大纲这种公开政治，这在中国历史上是头一遭。不过，这个《钦定宪法大纲》模仿日本宪法的痕迹太重，未免有失体面，它的第一、第二条差不多是直接从1889年日本明治宪法的第一条和第三条直接翻译过来的。更让人无法接受的是，《钦定宪法大纲》一共也不过二十三条，其中正文十四条全是有关“君上大权”规定的，而关于国民权利的九条规定，只是可怜巴巴的附录在后面。
那《钦定宪法大纲》的内容又包括哪些呢？先看正文第一条，“皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”；第二条，“君上神圣尊严，不可侵犯”。这两条可谓开宗明义，慈禧太后看了一定十分开心。随后的十二条则是具体规定，包括皇帝拥有颁行已议决的法律及议案，召集并解散议院，统率海陆军、编定军制，宣战讲和、订立条约及派遣与接受使臣，紧急之时宣布戒严、决定皇室经费和皇室大典等各种大权。粗看起来，皇帝的事还真不少，权力也挺大，不过能把皇帝的权力明确规定出来，无疑具有秘密政治公开化、无限权力有限化的意味，虽然这个《钦定宪法大纲》令人不甚满意，但客观地说，还是很有进步的。
值得一提的是，《钦定宪法大纲》在正文第十一条中明确规定，皇帝无权“废止”议院已经通过的法律，这实际上是对议院立法权的一种确认和对“朕即法律”专制皇权的否定，而且明确提出了司法权与行政权的分离。毫不夸张地说，这种准三权分立的结构性变化是对原来一元专制结构的一种革命性颠覆，假以时日，在民众觉悟不断提高的情况下，这种仿日本的伪君主立宪制向英国的虚君制君主立宪发展，从而和平、平稳地建立符合世界潮流的民主制度，这种趋势也不是没有可能。
当然，《钦定宪法大纲》之所以饱受非议，还有一个原因就是把国民的一些基本权利义务规定划到了附录而不是正文。不过，有总比没有好，毕竟这是中国史上第一次以宪法性文件的形式规定了国民的基本权利和义务。《钦定宪法大纲》中规定的“臣民的权利义务”有九条，如臣民于法律范围以内，有“得为文武官吏及议员”“言论、著作、出版、结社等事准其自由”“非按照法律所定，不加以逮捕、监禁、处罚”“请法官审判其所呈诉之案件”“专受法律所定之审制衙门之审制”“财产及居住无故不加侵扰”等。另外，《钦定宪法大纲》也规定了国民应遵守国家法律和按法律所定的“纳税”“当兵”义务。
应该说，《钦定宪法大纲》对国民权利的规定已经很接近现代的法律了，加上其附属的《选举法要领》，国民基本拥有了选举权和被选举权（有财产限制，这是当时的世界通例）和言论、著作、出版、结社等基本权利，特别是“财产及居住无故不加侵扰”这条，与欧美各国宪法的“私人财产神圣不可侵犯”这条基本接近。这些权利规定，在封建法典是不可想象的。
为了表明诚意，清廷颁布了《筹备事宜清单》，这份预备立宪路线，宪政的设计者们将预备立宪期限定为九年，并详细开列了这九年应筹办大事和时间表，比如第一年（1908年）筹办谘议局，颁布城镇乡地方自治章程，国民普及教育，编订重要法典等；第二年（1909年）举行谘议局选举，颁布资政院章程，人口调查，设立各级审判厅等；第三年（1910年）资政院开院，筹办厅、州、县地方自治，颁布文官考试制度等；第四年（1911年）续办各级地方自治，颁布地方税章程等；第五年（1912年）各级地方自治初具规模，颁布国家税制章程等；第六年（1913年）实行户籍法，试办全国预算，各级审判厅一律成立等；第七年（1914年）试办全国决算，各级地方自治一律成立等；第八年（1915年）确定皇室经费，变通旗制等；第九年（1916年）正式颁布宪法，宣布皇室大典，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法并举行选举，确定全国预决算等。
从规划和时间表来看，要办的这些事情基本都是大事情，对于一个向现代国家转型的旧中国来说，其难度可想而知。不过，清廷这次的决心也很大，其在上谕中指出，“当此危急存亡之秋，内外臣工同受国恩，均当警觉沉迷，扫除积习。……所有人民应行练学自治教育各事宜，在京由该管衙门，在外由各省督抚，督饬各属随时催办，勿任玩延。”对于立宪路线图和时间表，清廷要求各级官员不得懈怠，“逐年应行筹备事宜，均属立宪国应有之要政，必须秉公认真次第推行”；“自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏”。换言之，九年的立宪筹备期结束后，将于次年（1917年）举行第一次国会选举，中国正式步入君主立宪国家。
筹备立宪的上谕是慈禧太后生前颁布的最后一道重要谕旨，从某种程度上说，也是她最后的政治遗嘱。事后，谕旨和筹备清单被刊印誊黄，分发中央各部堂和地方衙门悬挂于正堂之上。按规定，中央部臣和地方官员须照单依次举办，并每六个月奏报一次筹办进程。此外，清廷还做出了一些更细致的要求，如督抚交接之时，前后任应会同奏明前期办理情形，以免相互推诿；部与省同办之事，由部纠察各省；宪政馆设立专门机构，切实考核各部各省的办理情况；都察院负责察访，指名纠参逾限不办或阳奉阴违者。
以1908年至1911年的历史事实论，这三年基本完成了时间表上规定的既定目标。这些举措和成绩，不仅彰显了清廷的决心和诚意，同时也在某种程度上突破了沿袭千年的“祖制”（不仅是清朝，而是从秦汉以来的传统专制制度），并让20世纪初的中国正自觉或不自觉地朝着现代国家推进。
光绪含恨而终，太后紧随而后
光绪三十四年（1908年），这年七月的一个傍晚，天色渐暗，一位名叫赵士敬的士人与朋友吃完饭后在一起谈天说地，突然窗外有大光亮，同时还伴有隆隆霍霍的响声，似雷非雷，似鸟飞鸟。这时，院子外的仆人突然大叫：“呀，这么大的一颗流星啊！”赵士敬等人听后急忙出屋观看，只见天上真有一颗大流星从西北掠过，声如巨雷，尾长数十丈，光芒耀眼，速度很慢，在噼噼啪啪的爆裂声中，最后飞向东南方向陨落。目睹者议论纷纷，有人说这是紫微星坠落，要出大事……
流星之事，记于时人笔记《十叶野乘》。果不其然，当年十月二十一日（1908年11月14日）傍晚，年仅38岁的光绪皇帝在中南海瀛台涵元殿黯然离开人世。据说，那天早晨御医周景焘入内看脉，当时看见“光绪仰卧在床上，瞪目指口，大概是想吃东西，而那时身边一个太监都没有。就连寝宫里的器皿，也都被太监们盗窃殆尽，只剩下一个玉鼎”。颇为凄惨的是，光绪的去世悄无声息，临终前甚至没有一名亲属或大臣在身旁，等到被人发现时，早已死去多时了。
据《清光绪外传》中说，十月初十是慈禧太后的生日，身体虚弱的光绪前去贺寿。进慈禧太后寝宫前，有值班太监窥见光绪扶着近侍的肩膀做疏松筋骨的动作，大概担心给慈禧太后跪拜时爬不起来。但正要进去时，太监忽传太后的懿旨：“皇帝卧病在床，免率百官行礼，取消贺拜仪式。”
原来，慈禧太后当时患有痢疾，拉肚子已有一两个月，她毕竟年事已高，经这么一折腾，也已是日薄西山，奄奄一息。听到这个消息后，光绪便返回自己寝宫，心情似乎还不错。光绪脸上的表情被监视的太监看到，随后跑去密告慈禧太后说，皇上听说太后病重，脸有喜色。慈禧太后听后，勃然大怒：“我不能死在你前头！”
随后的几天里，慈禧太后和光绪的病情都无任何好转的迹象，太监和宫女们一个个脸色阴沉，整个皇宫一片悚然。七月十八日，庆亲王奕劻奉慈禧太后之命前往普陀峪的陵区视察寿宫，也不知道是慈禧估计自己不行了，还是觉得光绪不行了，或者觉得两个人都不行了。
七月十九日，皇宫禁门开始增加卫兵，凡是出入宫的人都要检查，当时传慈禧太后和光绪皇帝两人随时可能崩逝，宫中气氛非常紧张。二十一日，隆裕皇后去瀛台涵元殿时，光绪早已死去多时，当时竟然无人知道。隆裕皇后心里害怕，大哭而出，奔到慈禧太后那里告知光绪已死。慈禧太后听后，也只是长叹一声——这次她又比光绪稍胜一筹。
随后，光绪的遗体被早已准备好的吉祥轿抬到乾清宫，由于光绪死前没人在身边，当时也没有换寿衣，正当隆裕皇后指挥那些太监七手八脚地安顿光绪遗体时，一太监急匆匆地赶来报告，说慈禧太后也已经不行了，隆裕皇后惊慌之下，又丢下光绪的遗体，带着太监们急急忙忙地往慈禧太后那里赶。当时太监李莲英看见光绪的遗体放在殿中无人看管，心有不忍，便对身边的小太监说：“我们先把皇上弄好吧？”最后在李莲英的指挥下，光绪的遗体这才被草草料理好放进梓宫。
就在隆裕皇后为光绪遗体穿衣时，慈禧太后也撒手人寰，死在了中南海仪鸾殿内，终年74岁。慈禧的死亡时间是在光绪死去的第二天下午，两者相差不到一天。
《清光绪外传》是清宫野史，不可全信，但也透露了部分的真相。另一位重要的当事人、后来的摄政王载沣则在日记中记载：
十九日，上朝，致庆邸急函一件……
二十日，上疾大渐，上朝，奉旨派载沣恭代批折，钦此；庆王到京，午刻同诣仪鸾殿面承召见，钦奉懿旨：醇亲王载沣著授为摄政王，钦此；又面承懿旨：醇亲王载沣之子溥仪著在宫内教养，并在上书房读书，钦此；叩辞至再，未邀俞允，即命携之入宫。万分无法，不敢再辞，钦遵于申刻由府携溥仪入宫。又蒙召见，告知已将溥仪交在隆裕皇后宫中教养，钦此。即谨退出，往谒庆邸。
二十一日，癸酉酉刻，小臣载沣跪闻皇上崩于瀛台。亥刻，小臣同庆王、世相、鹿协揆、张相、袁尚书、增大臣崇诣福昌殿。仰蒙皇太后召见。面承懿旨：摄政王载沣之子溥仪著入承大统为嗣皇帝，钦此。……又面承懿旨：现在时势多艰，嗣皇帝尚在冲龄，正宜专心典学，著摄政王载沣为监国，所有军国政事，悉秉予之训示裁度施行，俟皇帝年岁渐长，学业有成，再由嗣皇帝亲裁政事，钦此。是日往西苑军机处。
从时间上看，两段记载有相互补充与重合之处，但宫中密闱，非外人所能探知，其中是否有隐情，只能说是千古之谜。作为历史事实，慈禧太后与光绪皇帝这两个大清帝国的权力象征者和实际掌握者在戊戌政变后一直是矛盾重重，虽然他们在血缘上为伯母侄子及娘姨外甥的血亲；但在政治上，他们又是竞争对手。在这场皇宫的权力斗争中，光绪从小就处于劣势，在最后的十年中更是郁郁寡欢，饱受打击。到最后，两人的竞争变成了身体和生命存续的竞争，体弱多病的光绪和年迈衰败的慈禧展开了一场时间上的持久战。
1908年，两人都意识到自己不行了，但都盼着对方先死。十月十六日，慈禧太后与光绪在西苑勤政殿召见大臣（也是最后一次），据那天被召见的新任直隶提学使傅增湘说，“太后神态疲惫，据说几个月的痢疾腹泻不止。而皇上脸色晦暗，说话声音无力，靠座位中间垫了几个靠枕，才勉强支持。”看来，两人在这场马拉松式的争夺中都已是筋疲力尽，其中的一个随时都有可能会倒下。
很可惜，先倒下的却是光绪。不可否认，光绪的一生是不幸的，正如恽毓鼎在《崇陵传信录》中说的，“缅怀先帝御宇不唯不久，幼而提携，长而禁制，终于损其天年。无母子之亲，无夫妇昆季之爱，无臣下侍从宴游之乐，平世齐民之福，且有胜于一人之尊者。”天道不违，岁月无情。光绪的这一生，短暂而悲惨。人生苦短，血色残阳，在慈禧太后的压制下，光绪的最后十年可谓是备受冷落，孤苦凄凉。也许是阴谋，也许是冥冥中的注定，光绪和慈禧太后一前一后相继离开人世。也许只有死去，光绪才能得到真正的解脱。
光绪终生生活在慈禧太后的阴影下，而死亡之日又恰在慈禧咽气的前一天。对此，朝野人士议论纷纷，猜测里面可能的隐情。据清宫太监的回忆录《清宫琐谈》中说：光绪在弥留之际，当时在瀛台侍疾者共六名，其中两人饿死，剩下几人食不果腹，“因饿失血者又凡三人”。光绪在死前曾在床上召唤医生周某，周某见光绪两眼瞪大，四次用手指口，知道光绪是饿急了，但环顾周围，实在是没有吃的。后来，光绪帝便渐无声息了。
启功也曾谈及其曾祖溥良的一件往事：当光绪帝和慈禧太后传出“快不行了”的消息后，时任礼部尚书的溥良和其他相当级别的官员也都昼夜守候在慈禧太后的寝宫之外，以防不测。大臣们都惶惶不可终日，就等着屋里一哭，外边就举哀发丧。当时由于慈禧太后得的是痢疾，从病危到弥留之际的时间拉得比较长，守候的大臣们时间长了，都有些体力不支，便也顾不得大臣的礼仪，或坐台阶上，或倚靠在廊柱边，大家一副疲困不堪的狼狈相。就在宣布慈禧太后“驾崩”前，溥良见一太监端着一个盖碗从寝宫中出来，他便上前问这太监端的是什么，太监说：这是老佛爷赏给万岁爷的塌喇（满语“酸奶”的意思）。送后不久，就由隆裕皇后的太监小德张向太医院正堂宣布光绪帝驾崩了。而这边屋里的那位还挨了一段时间才算完，也不知道里面是真死了，还是密不发丧，非要等到宣布光绪死后才发丧。
曾在宫中担任女官的德龄女士在《清宫二年记》《瀛台泣血记》等书中，说是李莲英下毒害死了光绪。鉴于德龄走的是畅销书模式，其作品往往拿清宫秘事哗众取宠，似不可信。况且，光绪从小就受李莲英看护，一直叫他“谙达”（师傅），并曾夸他“忠心事主”。光绪被囚瀛台后，其他太监慑于慈禧太后的淫威，不敢对光绪多有接近，唯有李莲英多方照顾，还经常到瀛台与光绪帝拆装钟表消遣。再有一事可以佐证，八国联军撤出北京后，慈禧一行人在回京途中，曾在保定驻跸。李莲英侍候慈禧太后睡下后，随后去光绪住处探望，只见光绪在灯前孤坐，无一太监值班。当时正值隆冬季节，天寒地冻，光绪的房间竟然没有铺盖，因而无法入睡。李莲英见后抱着光绪的腿痛哭道：“奴才们罪该万死！”然后赶紧把自己的被褥抱过来给光绪。光绪后来回忆西逃的苦楚时也曾说：“若无李谙达，我活不到今天。”由此看来，说李莲英害死光绪似乎不太可能。
溥仪在《我的前半生》一书中则谈到，袁世凯在戊戌变法时辜负了光绪的信任，在关键时刻出卖了皇上。袁世凯担心一旦慈禧死去，光绪帝绝不会轻饶了他，所以就借进药的机会，暗中下毒，将光绪帝毒死。这种说法虽貌似事出有因，但以袁世凯当时的势力毕竟难以接近宫廷，因而也没有什么可信度。
《花随人圣庵摭忆》里说光绪并非善终，但其怀疑的对象却指向了隆裕皇后和其宠信的太监小德张，而幕后的指使人暗指慈禧太后。隆裕皇后是慈禧的侄女，作为当时后宫中的主要人物，隆裕皇后要搞点阴谋当然不是没有可能，但要说隆裕皇后能像她的那个姑妈那样心狠手辣，也不可信。
据目前公布的医案看，光绪在临终前半年的病势的确十分严重，如江苏名医曹元恒在三月初九的医案中写道：皇上肝肾阴虚，脾阳不足，气血两损，在治疗上不论是寒凉药还是温燥药都不能用，已处于无药可对症的病状。无奈之下，曹元恒也只能开了一些“鳖心甲”“新会皮”之类的“平安药”，能拖就拖。五月初十，从上海赶来的名医陈秉钧也在医案中写有“调理多时，全无寸效”一语。
对自己病情的不断恶化，光绪本人也极度焦虑，他对那些所谓的“名医”们极其失望。五月二十六日，光绪斥责御医们：“病势迁延，服药总觉无效，且一症未平，一症又起”；七月十七日，又说：“服药非但无功，而且转增，实系药与病两不相合，所以误事！”八月初七日，光绪更是大骂：“每次看脉，忽忽顷刻之间，岂能将病详细推敲？不过敷衍了事而已。素号名医，何能如此草率！”光绪的焦躁和绝望，可见一斑。
据《死虎余腥录》中记载，1908年九月初的一天早上，慈禧太后与光绪在乾清宫临朝，召见了庆亲王奕劻、袁世凯等六位亲政大臣。光绪当时已经病得非常重，连听政的精力都没有，不大一会儿，就表情痛苦，疲惫不堪地伏在桌上休息。慈禧太后见光绪这个样子，也有点于心不忍，便说：“皇帝久患重病，各大臣何不保荐些名医来给看看？”各大臣面面相觑，庆亲王奕劻首先奏道：“臣自六十九岁大病之后，袁世凯曾推荐过一个西医屈桂庭，效果不错，自此后我就不再吃中药了，也不知道有什么好的中医。”
慈禧太后听了很有兴趣，便问袁世凯推荐的那个人是谁。袁世凯便说：“屈桂庭是北洋医院出身，历任医官、院长，现在是医院总办，此人善用西医，医术也颇为高明。臣全家有事都请他来诊治，前北洋大臣李鸿章总督直隶时，一般也是请他来诊治的。”随后，张之洞与世续也说自己家人得病都请过屈某治病，医术确实不错。当时军机大臣六人中，只有鹿传霖与醇亲王载沣没有发表意见。慈禧太后便说：“不管是中医还是西医，只要能治好病就行。既然大家保荐此人，那就请来看看。”
由于屈桂庭经常帮庆亲王奕劻的家人看病，关系还算不错，到京后他便先去见了奕劻，并把自己的担忧跟奕劻说了。奕劻说：“这次让你去给皇上看病，是军机大臣的共同保荐，不能不去。你只管去尽心看看，有无危险，可直言先告诉我，我再密奏太后。”接着，奕劻便带着屈桂庭到正大光明殿去见慈禧太后和光绪。据屈桂庭的描述，当时光绪正面坐，慈禧太后坐在旁边，见屈桂庭到后，便问他如何诊法？屈桂庭说：“按西医规矩，皇上要宽衣露体，且听且看，然后才好诊治。”
得到慈禧太后的许可后，屈桂庭便对光绪进行“望闻问切”的常规检查。检查完后，屈桂庭认为光绪的病征主要有：常患遗泄（不能自控的遗精，可能是慢性肾炎引起），头痛，发热，脊骨痛，无胃口，腰部显是有病；此外，肺部不佳，似有痨症；面色苍白无血色，脉搏弱，心房亦弱。
