我必须赋予人民完全的宗教权利。哲学家会嘲笑我，但是国民会祝福我。
——拿破仑致沙普塔尔
我真正的荣耀不是四十场会战的胜利……我的《民法典》将永垂不朽。
——圣赫勒拿岛上的拿破仑
拿破仑无意在马伦戈的桂冠下酣睡。随着政治资本增加，他决定赌一把，要是赢了，他将大大巩固国内的支持力量。“波拿巴在其旧基础上重建宗教崇拜，”让·沙普塔尔写道，“这是他掌权初期最大胆的举动。”[1]拿破仑想确保一切独立教会皆无力聚集反对他的统治的人，为此目的，最简单的办法就是拉拢教皇。
反教权主义曾推动法国大革命，它剥夺天主教会的财富，驱逐并经常杀害其教士，亦侮辱其祭坛。可是拿破仑意识到，在保守勤劳、技艺精湛的乡下劳动力、技工和小业主等这些他的天然支持者之中，很多人没有放弃父辈的信仰，他们盼着罗马天主教会与自己日益敬佩的执政府和解。然而，解决方案必须保证从教会处取得国有财产的人——所谓的买主（acquéreurs）——获准保住财物，而且农民被迫向神职人员交纳什一税的日子不可重现。
拿破仑已然佩服教皇在意大利组织起义的能力，1796年10月，他告诉督政府：“同教权争执是个巨大的错误”。[2]1800年6月5日，他在云雨之事后接见米兰神职人员，承诺“消除法国与教会之首走向完全和睦的一切障碍”。上一年8月，庇护六世逝世，享年81岁。新任教皇庇护七世（Pius VII）本质上是个单纯虔诚的教士，人们认为他看待社会问题时没有公然反对法国大革命。[3]拿破仑清楚谈判是微妙的，有时还显棘手，但若成功，天主教法国将拥护拿破仑的江山，此乃丰厚回报。如果与教皇达成协议，他既可消除旺代残余叛党的主要不满，也能和比利时、瑞士、意大利、莱茵的天主教改善关系。
法国约有2800万人口，其中只有五分之一的人生活在人口超过2000的城市地区，剩下的人大多住在只有几百个居民的乡村公社。[4]在这些公社中，通常由受过良好教育的人承担汇聚信息这一重要的社会职能，并宣读政府法令。拿破仑充分认识到，国家给他们发薪可换来无价利益。“教廷是永不沉寂的势力，”他曾说，“你不能被它役使，所以你必须驯服它。”[5]某则中肯的评价称，拿破仑和教皇的协议试图“把教区神职人员拉入他的‘道德省长’队伍”。[6]
正如我们所见，拿破仑对基督教至多将信将疑。[7]“耶稣真的存在吗？”在圣赫勒拿岛上，他问秘书加斯帕尔·古尔戈（Gaspard Gourgaud），“我想同时代历史学家提都没提过他。”[8]（事实上，约瑟夫斯的《古犹太人》的确提及耶稣，可见他显然不熟悉此书。）尽管如此，他仍然喜欢神学讨论，还对自己的最后一位医生安托马尔基说：“想当无神论者不代表你就是无神论者。”[9]“波拿巴不是虔诚的信徒，”沙普塔尔的说法呼应了他的模棱两可之辞，“但他的确相信上帝存在、灵魂不灭。他谈起宗教时总是语带敬意。”[10]在圣赫勒拿岛上，当拿破仑听人读山上宝训时，他对贝特朗说：“耶稣不应该在叙利亚的偏远地区降下奇迹，他应该去罗马那种城市，当着所有人的面施展神迹。”[11]又有一回，他说：“假如我必须信教，我就信仰太阳，它是一切生命之源，是地球之真神。”[12]还有一次，他说：“我最喜欢穆斯林的宗教，比起我们的教义，它没有那么多不可思议的事。”[13]当时，针对《圣经》宣称的摩西击打磐石让200万以色列人解渴这件事，他口授了逻辑层面的反驳。[14]正如拿破仑对贝特朗所说的，基督教的最大问题是“太关心上天堂”，所以“不能激发勇气”。[15]
不管拿破仑自己怎么看待基督教信仰的实质，他毫不怀疑其社会效用。只有少数国家参政获准参与秘密会谈，他告诉其中一人勒德雷尔道：“我在宗教中看到的不是转世之谜，而是社会秩序的奥秘。宗教赋予天堂平等内涵，防止穷人屠杀富人……没有不平等，社会不可立；没有道德准则，不平等不可忍；没有宗教，道德准则不可容。”[16]拿破仑在埃及时已然表明，若为政治目的，他可以相当灵活地运用宗教，正如他对勒德雷尔打趣道：“要是我统治犹太民族，我就重建所罗门圣殿！”[17]启蒙思想家与作家常持这种本质上务实的宗教观。爱德华·吉本（Edward Gibbon）的《罗马帝国衰亡史》中有句名言：“罗马境内，诸礼拜方式盛行，老百姓视其一般真切，哲学家视其一般虚伪，政务官视其一般有效。”[18]“上帝的概念可维护良好秩序，保证人们行善去恶，”拿破仑说，“效果非常良好。”[19]“束缚强盗和船上苦役犯之肉体，”在圣赫勒拿岛上，他对巴里·奥马拉（Barry O’Meara）医生说，“规制开明人士之精神。”[20]
1800年6月，拿破仑刚从米兰返回巴黎就同梵蒂冈国务卿埃库莱斯·孔萨尔维（Hercules Consalvi）红衣主教谈判，许诺恢复法国境内的公共礼拜，条件是法国主教需离职，然后教皇“任命”拿破仑选出的新主教。[21]（从1790年起，法国主教分为正统派与立宪派，前者只承认教皇权威，后者宣誓效忠政府。）会谈秘密举行，就连参政院也蒙在鼓里。法国代表是约瑟夫·波拿巴和前旺代叛乱领导人艾蒂安-亚历山大·贝尼耶，梵蒂冈代表是孔萨尔维、教皇使节乔瓦尼·卡普拉拉（Giovanni Caprara）红衣主教、教皇神学顾问卡洛·卡塞利（Carlo Caselli）。在为时一年的谈判中，双方交互传送1279份文件，至少拟定十个版本的协议草案。“上帝的归上帝，”拿破仑后来说，“但教皇不是上帝。”[22]1802年4月，红衣主教孔萨尔维拜访杜伊勒里宫，在他来访前，拿破仑让人在房里喷洒香水。化学家富克鲁瓦评论了几句香气，他便揶揄对方：“这是神圣的气味，能涤清你的旧孽。”[23]
1801年7月上旬，谈判进入高潮。拿破仑致信塔列朗：“昨天我肩膀上长出第二个水疱。此刻正是卧床患者同教士达成协议的良机。”[24]尽管7月时双方就正式签订了《政教协定》，但由于军队和立法机关的强烈抗议，拿破仑只好先努力平息反对之声，因此九个月后协定才获批准与发布。“共和国政府承认，使徒和罗马的宗教天主教是绝大多数法国公民信仰的宗教。”《政教协定》开篇写道，“类似地，教皇陛下也承认，天主教的最大辉煌曾经来自于、将来也很可能来自于法国建立的天主教崇拜与共和国执政信奉天主教的公开声明。”[25]接下来的17条法律规定，天主教“可在政府视为公众安宁所需的……法规限度内……自由活动”。
法国将设置新主教区和教区。拿破仑和教皇会一同任命10名大主教（每人年薪为1.5万法郎）和50名主教（每人年薪为1万法郎），这些人将发誓不“扰乱公众安宁”，并告知政府破坏安宁者的所有信息。圣礼需包括为共和国与执政所做之祈祷。主教可任命教区神甫，但不得选择政府不认可的人。《政教协定》规定，买主所获前教会财产“永久”归其所有，大革命期间转让的土地所有权随之巩固。
拿破仑对梵蒂冈有些许让步，但它们都不算太麻烦：取消十日周制，恢复周日为休息日；在1806年1月最终恢复格里高利历；为儿童起名时选择圣徒姓名、古典名讳，不给他们起纯世俗、纯革命名号；给全体神职人员发薪；小规模重建修女会与传教会；将基础教育交还神职人员管理。[26]与此同时，教会人士演唱《感恩赞》歌颂拿破仑的胜利、在讲坛上宣读他的公报，并声明服兵役是爱国义务。拿破仑在所有争议的焦点上赢得了他想要的成果。教会统一后，至少有1万名立宪派教士回归罗马教廷怀抱，大革命切开的最深伤口之一得以愈合。[27]然而，1802年4月8日，拿破仑未同教会商量便在《政教协定》后附加大量全新的管制规定，这一附件名为《组织条款》（Organic Articles），以维护法国境内70万名新教徒与5.5万名犹太人的权利。就算庇护七世相信拿破仑信誉良好，此事也损害了教皇对他的信任。[28]
《政教协定》在法国大受欢迎，尤其受守旧的乡村人口拥护，但是军队、参政院与保民院非常排斥该协定——这些单位中仍有不少昔日的革命者与前雅各宾党人。1802年4月18日（周日）是复活节，当天，巴黎圣母院举行《感恩赞》弥撒，低音钟近十年来首次奏响，新任巴黎大主教让-巴蒂斯特·德·贝卢瓦-莫朗格莱（Jean-Baptiste de Belloy-Morangle）在钟声中欢迎拿破仑，值此时刻，《政教协定》在煊赫盛典中正式公布。高级国家官员奉命置办恰当的出场派头，但据发现，有些人的四轮大马车其实是租来的，马车上原有的编号被漆掩盖。[29]《政教协定》触怒了痛恨教权的军队，一些将军毫不掩饰愤怒，他们拿马刺和马刀刮擦天主教教堂地板，不肯给神职人员让座，还在仪式上聊天。奥热罗拒绝出席，但未获拿破仑准许。莫罗完全忽视命令，在杜伊勒里宫阳台上招摇地抽烟。有人听见安托万-纪尧姆·戴尔马（Antoine-Guillaume Delmas）将军说：“多无聊的说教（Quelle capucinade），只是少了当初牺牲自己赶走这一切的10万人！”于是，拿破仑便把他赶到了巴黎50英里之外的地方。[30]
因为《政教协定》，教会称拿破仑为“宗教复兴者”（Restorer of Religion），不过少有神职人员做到贝桑松（Besan?on）大主教的地步，此人说拿破仑“像上帝本人”。[31]不到一个月，保民院以78∶7的比例通过了《政教协定》。它在法国全境的村庄与小镇完成了使命。1813年，拿破仑对立法院说，他认为宣传和公共秩序是宗教和睦的主要体现，并举例证明：“孩子更乐意听父母的话，年轻人更服从地方法官的权威，有些地区原本一听见征兵令就抗议，现在征兵令也在它们那儿生效了。”[32]此后一个世纪，法国与教皇的关系始终以《政教协定》为基。近日，有人考察了执政府时期的鲁昂。研究结果表明，拿破仑最受欢迎的前三项措施依次是《政教协定》、剿匪、确保买主的土地所有权。[33]
立法院最终通过《政教协定》后，吕西安为哥哥举办招待会。会上，拿破仑找到天主教哲学家弗朗索瓦-勒内·德·夏多布里昂（Fran?ois-Réne de Chateaubriand），他的新著《基督教天才》（Génie du christianisme）忘情称颂天主教，大获成功。夏多布里昂在回忆录中写道：
人群一层层让开，每个人都希望执政在自己面前停下……结果我独自站着，因为人群先是退后，然后立刻聚起来围住我俩。波拿巴跟我打了个简单的招呼，他开门见山地谈论埃及与阿拉伯人，不道贺、不提空洞问题、不说开场白，仿佛我是他的密友、我们只是继续之前的话题。[34]
此乃假象。事后不久，夏多布里昂接受了驻梵蒂冈的外交职位。后来，他对拿破仑的仰慕之情淡化。1804年，他辞去外交职务。1807年7月，他把拿破仑比作尼禄，于是被逐出了巴黎。
1801年1月末，拿破仑启动了一项雄心勃勃的法律改革计划，它的影响甚至比《政教协定》还深远。旧王朝时代，有效的地方法典至少有366部，法国北方适用习惯法，南方的法律原则体系却建立在罗马法基础上，与地方法典截然不同。[35]拿破仑凭本能察觉到，若法国欲在近代世界高效地履行国家职能，下列措施不可或缺：确立法律系统标准和司法公正准绳；统一度量衡；充分发挥内部市场作用；集中管理教育体系，让家境背景各不相同的青年才俊凭才能而非出身谋职。
拿破仑首先将42部法国法典融入单一法律系统，此举也是最重要的一步。无价的盟友康巴塞雷斯帮助他实施了这桩浩大工程。之前在1792年，康巴塞雷斯就在奉命全面修订民法典的委员会中担任秘书，他拟出了《民法典草案》（Projet de Code Civil）（1796年版）。“就算整个法典不见了，”拿破仑曾打趣道，“康巴塞雷斯里脑子里也还有一本。”[36]现在，勒布伦、弗朗索瓦·特龙谢（Fran?ois Tronchet）、费利克斯·比戈·德·普雷亚默纳（Félix Bigot de Préameneu）、让-艾蒂安·波塔利斯（Jean-étienne Portalis）等法国最杰出的法学家、政治家组成委员会，协助第二执政重新推进延误已久的改革。委员会开了107次全体会议，拿破仑至少主持了55次，他对离婚、收养和外国人权利格外感兴趣，经常插手这些领域。[37]他总是反复问及“普遍利益”与民事正义：“这公平吗？这有用吗？”[38]中午开始的会议有时会持续很久，到深夜才结束。新法转换为成文法的过程漫长烦琐，步骤依次如下：参政院最先讨论；法律草案起草；感兴趣的各党派提出批评，并试图修改法案；特别委员会审核；有特殊利益关切的群体和说客抗议；法案进入议院立法程序。拿破仑亲自参与了整个过程，踊跃投身其中。法典获批也非预断结果。1801年12月，立法院以142∶139的比例否决预备法案（preliminary bill），保民院的表决结果也是不予通过。若拿破仑本人不曾坚决支持法典，它永远不会成为法律。康巴塞雷斯为法典打下了基础，但它理应号称《拿破仑法典》（Code Napoléon），因为它是拿破仑拥护的启蒙运动理性化的普遍主义的产物。
《拿破仑法典》本质上是罗马法与普通法的折中，它包含一个理性的、和谐的法律体系，在法国所辖领土内普遍同等地适用，这在查士丁尼皇帝（Emperor Justinian）之后还是头一次。政府的权责与公民的权利义务被编入长达2281条、493页的法典中，它用词清晰易懂，以至于司汤达（Stendhal）说他每天都读。[39]新法典巩固了国民团结，重要原因之一是它建立在个人自由与契约自由的原则上。法典确认旧阶级特权走向消亡，肯定法国市民社会（基础教育领域除外）完全不受教会掌控。[40]最重要的是，混乱的大革命结束后，它带来了稳定。
《拿破仑法典》简化了1789年以来诸革命政府制定的14000条法令、法律以及42部不同的地方法典，并把它们凝合成一套适用于全体公民的一元法律体系，规定了普遍原则，给予法官广泛的裁判空间。（“人不能因为太烦琐的法律累过头，”拿破仑告诉参政院说，“法律只能划定一般原则。试图预见所有可能性是徒劳之举，经验证明人们会忽略很多事。”[41]）法典保证了如下内容：法国公民在法律面前一律平等，享有人身自由，不受任意逮捕；自由缔结的合法契约神圣不可侵犯；不承认血统特权。法典呼应《组织条款》，确立完全的宗教宽容（保护对象包括无神论者），分离政教。它还授予成年男性有自由择业权与私有财产所有权，规定法律需及时颁行、正式发布，而且法不溯及既往。法官办理各种案件时自然得解释法律，但他们无权创设法律原则，所以特殊案例不会成为判例，这一点与英国普通法不同。家庭是基本的社会制度，法典制定者由于担心家庭解体，遂授予男性家长几乎全部权利，其权利标的包括其妻的财产。法典第148条规定，男满25周岁前、女满21周岁前需经父亲许可才能结婚，男女最低婚龄也分别提高至18周岁和15周岁。若不服管教的子女不满16周岁，父亲有权限制其人身自由一个月，若他们已满16周岁不满21周岁，限制期可达六个月。
两个世纪来，法典所受非议大多如下：社会立场太保守；太倾向中产阶级、公民个人与男性家长；导致妻子太依赖丈夫；其继承条款损害农业经济。根据21世纪的标准，法典的确深含男性优越主义，并带有强烈的家长制偏见。《民法典》（Civil Code）第231条规定：“夫应保护妻，妻应遵从夫。”[42]法定离婚事由仅限于通奸（这时，只有丈夫让其固定情妇介入家庭生活时，妻子才可主张离婚），触犯重罪，严重侮辱或虐待，但只要离婚事由属于私事范围，夫妻双方也能协议离婚。[43]妻子通奸可获刑二年，男性通奸只需缴纳罚金。若丈夫杀害犯罪时被当场抓获的妻子，他将免受起诉。《民法典》免除已婚或单身男性抚养私生子女的义务，甚至允许他们否认父亲的身份。[44]它也不准妇女缔结合法契约、参与诉讼、出庭作证，还禁止她们担任出生、死亡与结婚的见证人。妻子经丈夫同意才能在市场上出售产品，经丈夫书面同意才能赠予、转让、抵押房产。[45]未婚女性无权担任合法监护人与遗嘱见证人。法典中的这一切规定说明拿破仑深深信奉男性至上主义。“不可将男女二性等量齐观，”他说，“女人其实只是生育机器。”[46]
法典给了长子继承制致命一击：父亲有权将25%的遗产遗赠给非家庭成员，但他去世后，剩余遗产应由其子均分，私生子无继承权。[47][48]法典也格外偏袒雇主，在所有法律问题上，他们的证言都被采信。[49]1802年12月1日，一条法律颁布：所有劳动者需持登记簿，并在雇佣期开始时交给雇主，期满后，雇主在登记簿上签字，然后交还劳动者，若无此登记簿，劳动者不得受雇，还可获刑六个月。[50][51]法典含有严格的反罢工、反工会条款，这并非拿破仑首创，1791年生效的《勒沙普利耶法》（Le Chapelier Law）已有此类规定，直到1884年它们才被废止。然而，他的确让这些条令生效了。1806年，一些建筑工人罢工，结果在床上被捕。[52][53]
1804年，《民法典》生效。拿破仑颁行了多部修订后的法律，但《民法典》无疑是最重要的一部。1810年时，除了《民法典》，法国还有《民事诉讼法典》《商法典》《刑事诉讼法典》《刑法典》。（《刑法典》极其严厉，但不及当时的英国刑法残忍。在英国，若儿童盗窃价值超过1英镑的财物，他可被送至澳大利亚，若成人有此行为，他能被绞死。）这一系列部门法日后合称《拿破仑法典》。1804年3月，《民法典》几乎在法兰西帝国全境生效，1808年，它延伸至实施戒严的西班牙地区，1810年又扩展至并入法国的荷兰。“罗马人把自己的法律给盟友，”拿破仑告诉弟弟路易，“为什么荷兰就不能适用法国法律呢？”[54]《民法典》在那不勒斯等地只讨得口惠，但它在另一些地区大受欢迎，以至于在拿破仑下台后继续存留。[55]直到1900年，普属莱茵地区一直适用《民法典》。今天，除了法国，它在比利时、卢森堡、毛里求斯、摩纳哥依然有效。世界上四分之一的法律体系保留了《民法典》的部分内容，它的影响力超出母国，最远抵达日本、埃及、魁北克与路易斯安那（Louisiana）。[56]
拿破仑想让法国人过上理性的生活，虽说《拿破仑法典》确立了法律圭臬，但他得实施同样激进的改革才能确立民生标准。举个例子，朗格多克的科比耶尔地区（Corbières）共有129个教区，其中3个说加泰罗尼亚语（Catalan），剩下的全说欧西坦语（Occitan），不说法语。在科尔比耶，卡尔卡松（Carcassonne）、纳博讷（Narbonne）、利穆（Limoux）、佩尔皮尼昂（Perpignan）这四个市的政府分别负责当地行政、司法、警务与税收，然而各市所辖公社经常变化。容量单位塞捷（setier，通常相当于85公升）有不下10个基准量。度量面积时至少有50种不同的单位，其中的塞泰雷埃（sétérée）分别用于低地和高地时还有所不同。[57]拿破仑本人不喜欢拉普拉斯发明的米制，“我知道一英尺的十二分之一是多长，但我不懂一米的千分之一是多长”，但出于商业连贯性考虑，1801年他还是赋予米制效力。[58]拿破仑还设立标准币制：铜币面值有2分、3分、5分；银币面值有0.25法郎、0.5法郎、0.75法郎、1法郎、2法郎、5法郎；金币面值有10法郎、20法郎、40法郎。1法郎银币重5克，这很快成为欧洲的标准通货单位。1926年之前，它的价值与金属成分一直未变。
在2800万法国人中，600万人完全不会说法语，另有600万人说法语时只能让他人勉强听懂。东北地区说佛兰芒语（Flemish），洛林（Lorraine）说德语，布列塔尼（Bretagne）说布列塔尼语（Breton），其他地区说巴斯克语（Basque）、加泰罗尼亚语、意大利语、凯尔特语和朗格多克方言。[59]拿破仑自己也不精通法语，但他凭个人经历获知，要想出人头地，学会法语非常重要。[60]随着法语成为唯一的公文用语，他改革教育，只准学校用法语授课。
拿破仑保守对待基础教育，正如我们所见，他把它还给了神职人员，但对于11周岁后学生开始接受的第二阶段教育，他的态度是革命的。1802年5月，他颁行法令，建立45所旨在培养未来士兵、行政人员和技术人才的公立中学（lycées）。这些学校回答了如何培育一代爱国忠诚的未来领袖。[61]现在，所有适龄法国儿童既学习希腊语、拉丁文、修辞学、逻辑学、伦理学、数学、物理学，也学习一些其他学科与当代语种。旧王朝时代，教会控制第二阶段教育，拿破仑不想这样做，他把宗教的影响限制在最低程度。学校校规严格。14岁以下的学生需穿校服，它包括蓝色短外套、蓝色长裤和圆帽。学生被分入各“连”，每“连”有一个“中士”及四个“下士”，最好的学生担任“上士”，指挥所有“连”。
公立中学为6400名所谓的“国家学员”提供全额奖学金，但其他学生通过入学考试后也可就读，父母将为他们缴纳学费。[62]在旧体制中，学生选择课程，如今教学计划只设必修课。省长、刑事法院院长、上诉法院院长监督这些新学校的管理，此外还有一名专职督学。[63]1813年时，法国中学在欧洲首屈一指，两个世纪后，孔多塞（Condorcet）中学、查理曼中学、路易-勒-格朗（Louis-le-Grand）中学、亨利四世中学等拿破仑开办的学校仍属法国最佳的中学。公立中学的理念传至远离法国的地区，在西班牙与荷兰产生了示范效应，即便这两个国家反抗法国的侵占，它们依然接受了法国的教育思想。[64]
1806年，在某次参政院会议上，仅仅因为教育部长安托万·富克鲁瓦（Antoine Fourcroy）忘带报告，拿破仑便即兴发言。他的话几近诗歌：
（教育是）过去一切之基，是未来一切之本，在所有制度中当属重中之重。正在成长的一代必须形成不为某日消息左右、不为某刻情势撼动的道德观和政治观……在喜好、性格等所有教育无法塑造修缮的方面，人类已有足够区分……让我们树立不变准则，让我们培育不朽教师。[65]
拿破仑打算在法国全境建立公立中学。总的来说，他的教育改革就像他的巴黎城建计划一样，虽诚然可敬，但未完成即早夭。1808年3月17日，拿破仑的重整方案推进至下一阶段。他颁布法令，号召建设帝国大学，由其监管全国教育。帝国大学分为五个学院（神学院、法学院、医学院、文学院、数学与物理学院），所有教师都将隶属于其中一院。他设计的层级结构蕴含军事特色：校长为路易·德·丰塔纳，此人意志坚决，于1804～1810年任立法院议长；校长之下的三十人委员会掌管法国所有中学及大学。[66]大革命期间，索邦神学院被关闭，但是1808年拿破仑让它重新办学。
像其他领域一样，教育制度也体现出拿破仑严重的性别歧视观。“坏女人接受公共教育后，几乎都变得轻薄无良、搔首弄姿、水性杨花，”1806年3月，他告诉参政院，“男性受集中教育有诸多优势，特别是学会互相帮助、为战场上的袍泽之情做好准备，女性受集中教育却养成腐败习性。男人生来就该享受生命的全部光彩，女人生来就该住在家里，她们只应侍弄家庭生活。”[67]《拿破仑法典》没有规定女孩的正式教育，不过评判这一点需考虑当时的历史背景。19世纪初期，英美两国只有寥寥几所女子学校，而且它们全是私立的。
1800年7月至1803年5月，执政府实施最大的改革举措。这一时期，拿破仑常在巴黎召开参政院秘密会议，与会人员大多是稳健共和党人、前保王党人，不过参政们有时得坐在送自己的父兄上断头台的人身边。[68]“大革命的传奇已经结束，”某次参政院早会上，他说，“现在我们必须让它的历史开始。”拿破仑在参政院指示方向、目的与政策的一般准则，它们被准确归结为：“热爱权力与现实，鄙视特权和虚利，密切关注细节，尊重有序的社会等级。”[69]拿破仑是最年轻的参政院成员。正如沙普塔尔所回忆的：
他几乎不了解一般行政工作的细节，但浑然不觉尴尬。他屡屡发问，询问最常见字词的释义与内涵。他挑起话头，让人们不停讨论，直到他形成意见。人们往往说此人极端自私，但在某次争论中，他对年迈可敬的法学家弗朗索瓦·特龙谢承认道：“讨论时，我不时发现自己一刻钟前说的话大错特错。我不想受谬赞。”[70]
参政院议题包罗万象。随便举个例子，单单是1802年6月17日，它的议程就涵盖下列主题；外科医生考察制度；化学家组织；重要区的专区区长选派；收成状况；马耳他难民；有关国民自卫军的法律草案；修路责任；军需官管理；典当；较大公社的账目；猎场看守；商会；允许流亡者回归特定区域的法律；选举法；阿尔代什河（the Ardèche）架桥工程；科西嘉岛上两个省的合并；莱茵河左岸诸省行政界线划分。[71]
参政院会议有时持续八至十小时，沙普塔尔回忆道，拿破仑总是“说得最多、最神经紧绷。会后，他召集其他人探讨别的问题，我们从未见他头脑迟钝”。[72]彻夜会议上，与会者疲倦了，拿破仑就说：“来吧，先生们，我们还没挣到工钱呢！”[73]（他认为“我洗一小时澡等于睡四小时”。会议有时开到清晨5点，休会后他就去泡澡。[74]）除了战场，拿破仑在参政院的表现最令人钦佩。不管参政们日后支持还是抛弃他，不管参政们的文字写于当时还是他逝后很久，他们的话一致证明他深思熟虑、活力四射，迅速领会某事主旨后执着钻研它，直到掌握其本质，并采取必要措施。“他依然年轻，对不同行政领域一无所知，”一名参政回忆执政府初期时道，“但他为讨论注入清晰度、准确性、理性力量与宽阔视野，令我们震惊。他是不知疲倦的工人，拥有层出不穷的智计。他凭借无与伦比的智慧，连接并调和遍布庞大行政系统的事实与意见。”[75]拿破仑很快无师自通地学会提小问题，而且只要求直接回答。于是，他问参政院参政、公共工程部长埃马纽埃尔·克雷泰（Emmanuel Crétet）：“我们在哪儿建凯旋门？”“我回来时能上耶拿桥吗？”[76]
参政院分为多个部门，覆盖各种政务：陆军、海军、财政、司法、内政、警务、外省。“出身和见解如此相异的人们坐在马蹄形长桌两侧，”莫莱伯爵回忆道，“一旦组织他们的天才站在马蹄底端的讲台上，桌上的阵营划分直接就变了。”[77]另一人回忆道：“他的座位是把桃花心木椅，它的座面上铺着、把手上裹着绿色摩洛哥皮革。这把椅子看上去和办公椅无甚区别，安放在高出地板一级的台阶上。”[78]椅子有损坏，因为拿破仑在会上表现出经典的神经紧张迹象：
讨论进展到中期时，我们看见他手握匕首或刮刀，在椅子把手上割出深深的切口。我们总是忙着给他换椅子零件，也清楚明天他又会把它切成碎片。要是他想找别的乐子，他就抓一支羽毛笔，给面前的每张纸划上粗大的墨水线条。等这些纸黑得差不多了，他就把它们揉成一团，丢在地上。[79]
有抱负者宁愿担任助理办事员（auditeurs）等参政院初级职位也不想去其他公务员部门另谋高就，因为参政院是吸引拿破仑注意的好地方。这些人构想参政们通过的法律议案。随着年岁渐长，如果拿破仑想让个别助理办事员向参政院汇报，他就用长柄望远镜搜寻他们坐着的窗台。很多人正确地察觉到，参政院职位比元老院席位更能助人升迁。
拿破仑有时会提前宣布他将赴会，其他时候，参政们直到听见杜伊勒里宫楼梯间响起鼓声才知道他要来。到会后，他入座、提犀利问题、沦入遐想、发表大段独白。“你知道我为何允许参政院如此畅谈吗？”他曾对勒德雷尔自夸道，“那是因为我是整个参政院的最佳辩手。我知道如何防御，所以任他们攻击。”[80]会上，人们先读法令议案，再读特别委员会相关报告，接着拿破仑催促该领域公认专家发言。参政们言谈务实，在此地，慷慨激昂的作秀只会招来嘲讽。
拿破仑不怎么掩饰自己在立法、土木工程与开国方面效仿的榜样。“他改革历法，”拿破仑提及尤利乌斯·恺撒时道，“推敲民法典与刑法典文本；他发起工程，建造大量精美建筑，美化罗马；他汇编帝国全境地图和各行省数据，命令瓦罗建立收藏丰富的公共图书馆；他宣布动工排干庞廷湿地。”[81]拿破仑创立的制度能否像恺撒留下的一样长久呢？现在说这个未免太早，但他显然已经埋下他所谓的“一些花岗巨岩，支撑法兰西的灵魂”。
[1] Chaptal，Jean-Antoine，Mes souvenirs de Napoléon 1893，pp.236-7
[2] ed. Lentz，Thierry，Les Apprentissages 1784-1797 2004，no.980 pp.620-21，October 8，1796
[3] Cobban，Alfred，A History of Modern France vol.Ⅱ 1961，Ⅱ p.30
[4] ed. Crook，Malcolm，Revolutionary France 1788-1880 2002，p.124
[5] ed. Hanoteau，Jean，With Napoleon in Russia 2 vols.1935，p.392
[6] Woloch，Isser，The New Regime：Transformations of the French Civic Order 1789-1820S 1994，p.431
[7] Pigeard，Alain，L’Armée de Napoléon 1800-1815 2000，p.182
[8] ed. Latimer，Elizabeth，Talks of Napoleon at St-Helena 1903，p.272
[9] Antommarchi，Francesco，The Last Days of Napoleon 2 vols.1826，Ⅱ p.118，ed. Latimer，Elizabeth，Talks of Napoleon at St-Helena 1903，p.270
[10] Chaptal，Jean-Antoine，Mes souvenirs de Napoléon 1893，pp.236-7
[11] Bertrand，Henri-Gratien，Cahiers de Sainte-Hélène 3 vols.1951，Ⅰ p.84，ed. Walter，Gérard，Le Comte de Las Cases 2 vols.1956，p.ⅹ，ed. Latimer，Elizabeth，Talks of Napoleon at St-Helena 1903，pp.273，276
[12] ed. Latimer，Elizabeth，Talks of Napoleon at St-Helena 1903，p.273
[13] ed. Latimer，Elizabeth，Talks of Napoleon at St-Helena 1903，p.280
[14] ed. Latimer，Elizabeth，Talks of Napoleon at St-Helena 1903，p.280
[15] Bertrand，Henri-Gratien，Cahiers de Sainte-Hélène 3 vols.1951，Ⅰ p.120
[16] Rudé，George，Revolutionary Europe 1964，p.237，Roederer，Pierre-Louis，Autour de Bonaparte 1909，p.18
[17] Roederer，Pierre-Louis，Autour de Bonaparte 1909，p.16
[18] Gibbon，Decline and Fall Bk Ⅰ ch.2
[19] Bertrand，Henri-Gratien，Cahiers de Sainte-Hélène 3 vols.1951，Ⅰ p.182
[20] O’Meara，Barry，Napoleon in Exile，or，a Voice from St Helena 2 vols.1820，Ⅱ p.139
[21] Rose，John Holland，The Personality of Napoleon 1912，p.125
[22] Henri Plon，Correspondance de Napoléon Ier，1858，21 no.17478 p.566
[23] Roederer，Pierre-Louis，Bonaparte me disait 1942，p.87
[24] ed. Lentz，Thierry，Pacifications 1800-1802 2006，no.6359 p.72
[25] Anonymous，The Concordat Between His Holiness Pope Pius Ⅶ and Bonaparte Chief Consul to the French Republic（Dublin）1802，p.2
[26] Cobban，Alfred，A History of Modern France vol.Ⅱ 1961，Ⅱ p.31
[27] Rose，John Holland，The Life of Napoleon 2 vols.1903，Ⅰ p.281
[28] 从1804年起，新教牧师也领有国家薪俸。就当时的欧洲而言，宗教宽容绝非普遍现象，比如在英国，直到1829年，天主教徒才可竞选下院议员，而犹太人要到1858年才享此权利。
[29] Rose，John Holland，The Personality of Napoleon 1912，p.130
[30] Tulard，Napoleon p.142，Ségur，General Count Philippe de，Memoirs of an Aide-de-Camp of Napoleon 1800-1812 2005，p.78，ed. Lentz，Thierry，Pacifications 1800-1802 2006，no.6882 p.966，May 2，1802
[31] Mansel，Philip，Louis ⅩⅧ 1981，p.235，Pelet de la Lozère，Baron Joseph，Napoleon in Council 1837，p.235
[32] ed. Bingham，D.A.，A Selection from the Letters and Despatches of the First Napoleon 3 vols.1884，Ⅱ p.4
[33] Daly，Gavin，Inside Napoleonic France 2001，p.250
[34] ed. Baldick，Robert，The Memoirs of Chateaubriand 1961，p.207
[35] Rudé，George，Revolutionary Europe 1964，p.232
[36] Bausset-Roquefort，Baron Louis Fran?ois de，Private Memoirs of the Court of Napoleon（Philadelphia）1828，p.405
[37] ed. Bredin，Jean-Denis，Code civil des Fran?ais bicentenaire de 1804 à 2004 2004，p.4，ed. Schwartz，Bernard，The Code Napoleon and the Common-Law World（New York）1956，p.106
[38] ed. Schwartz，Bernard，The Code Napoleon and the Common-Law World（New York）1956，p.109 n.44
[39] ed. Schwartz，Bernard，The Code Napoleon and the Common-Law World（New York）1956，p.105
[40] ed. Schwartz，Bernard，The Code Napoleon and the Common-Law World（New York）1956，p.49，eds. Laven，David and Riall，Lucy，Napoleon’s Legacy 2000，p.3
