一 出长外交
华盛顿会议结束后，顾维钧于3月上旬返回伦敦任所。3月底，他奉政府之命离英回国，汇报会议情况并商讨如何执行华会决议案。华盛顿会议上中国取得的些许进展，如举行关税特别会议、山东问题的善后，都要具体落实。这是中国外交需要面对，也是国人盼望予以解决的问题。
1922年5月10日上午，顾维钧搭乘的轮船抵达上海公和祥码头。这是7年前他从上海出发任驻外使节后第一次回国。与华盛顿会议期间国民代表和激进舆论的批评指责不同，上海公众对华会代表顾维钧的到达表现出极大的热情。《申报》在本埠新闻版头条以醒目的标题“顾维钧博士昨晨抵沪”予以报道，并配发了他与夫人黄蕙兰下船和王正廷到码头迎接两张照片。[1]顾维钧在上海逗留半个月，各种团体纷纷邀请他去做演讲。仅5月20日一个下午，他就去了联太平洋会、职业教育社和华侨联合会三处做演讲。在嘉定同乡举办的欢迎会上，主持者致辞时说，嘉定向来有名的人物大多是文学家，而顾维钧以外交家折冲坛坫，为世界瞩目，同乡无不景仰，与有荣焉。顾维钧母校圣约翰的校长卜舫济（Francis Pott）主持了他在美国大学俱乐部的午餐演讲。[2]
在演讲和接受媒体采访时，顾维钧强调了华盛顿会议对中国的重要意义。他指出，华会开辟了“外交上之新途径”，列强“纸面上声明表示尊重中国主权独立”，并归还中国少许已丧失之权益。因此，中国外交今后的重点在两个方面。“第一层将未失者加以保障，使以后不再失；第二层将已失者愈多收回愈佳”，也就是“切实保守中国现有主权”“逐渐收回已失权利”。至于具体的外交应对，顾维钧提出要“务求实际”，不能希冀于速战速决，一蹴而就，而应“循序渐进，前仆后继，多一分努力，则于成功路上自增一分痕迹”。[3]中国在华盛顿会议上取得的进展使顾维钧敏锐地认识到，中国外交的重点已经发生了变化，开始了保障已有主权、收回已失权益的新阶段。而要达到这一目标，需要“务求实际”，“循序渐进”。顾维钧的这些见解正是此后北京政府修约外交的基本方针和具体策略。
顾维钧根据自己在国际外交舞台上的经历看清了中国外交的任务，但离国多年的他没有考虑到动荡变化的国内政局会对外交产生多大的影响。5月28日中午，顾维钧抵达北京，外交总长颜惠庆、华会代表王宠惠等以及一些大学生来车站欢迎，“极一时之盛”。但当顾维钧去向颜惠庆报告华会及执行会议决议事宜时，却发现这位外交总长对外交事务闭口不谈，反而表示，他本人担任了一段时间的外交总长后想休息一下，希望顾维钧来接替他的职位。顾维钧对此毫无准备，听到后大吃一惊。[4]接下来发生的事让他更为震惊。6月2日中午，总统徐世昌在总统府设宴招待顾维钧，一同参加的有署理总理周自齐等内阁成员和蔡元培等社会名流。席间，徐世昌谈兴甚高，问顾维钧关于华盛顿会议和英国的情况，丝毫没有任何迹象会发生什么大事。午宴即将结束喝咖啡时，徐世昌突然告诉大家，今天是为顾公使洗尘，也是与诸君告别，因为马上就要从总统位上引退休息了。午宴一结束，徐世昌就坐车离开总统府直奔火车站，随即离开了北京。[5]徐世昌是在直系的逼宫下不得不告别北京政坛的。
顾维钧到达北京时，国内政局正处于急剧动荡之中。作为文人总统的徐世昌，在军阀称雄的年代，凭借八面玲珑的权术，在各派系之间保持平衡，在总统的位置上已坐了4年。1922年4月，直奉两大军阀之间爆发战争，结果奉系战败，退至关外。直系获胜后，北京政府完全在其控制之下，不愿再让他人占据总统位置，于是演出了逼宫闹剧。逼走徐世昌后，直系打出恢复“法统”的旗号，推出张勋复辟时被推翻的黎元洪复任总统，以便为直系首领曹锟最终上台铺平道路。
黎元洪就任后，任命颜惠庆署理总理，出面组阁。颜惠庆为了组织一个被广泛认同的内阁，托王宠惠转告顾维钧，想请他担任外交总长。稍后，又传来消息，颜惠庆请他担任教育总长，因为外交总长要留给施肇基。这些瞬息即变的消息让顾维钧十分纳闷，他疑惑自己“既没有经历过北京的政治生涯，又是刚刚回国，为什么会被选中”，“对国内的政治现状觉得有些茫然无绪”。[6]
其实，还在顾维钧回国前，就有媒体预测他要参与内阁改组并出任外交总长了。这一预测的依据是，在直奉战争中获胜的直系在外交上要倚重顾维钧或颜惠庆这样的职业外交官。[7]而公众与舆论对华盛顿会议上中国代表团的表现多有好评，无论谁组阁，选择华会代表入阁有助于内阁名单被国会顺利通过。然而，组阁者的选择还需照顾到各派政治势力，内阁的职位毕竟有限，僧多粥少。颜惠庆虽有意延揽顾维钧，但又有自己的考虑，还要在各派间取得平衡，最后只得舍弃顾维钧，给他安排了一个不是内阁成员的财政讨论委员会委员长的职务。顾维钧对没有入阁并不介意，毕竟他的兴趣在外交方面。
颜惠庆内阁维持了不到两个月就倒台了。8月5日，王宠惠出面组阁，请一同参加华盛顿会议的顾维钧担任外交总长，这时他34岁。此时，距民国成立才10年，但因政局动荡多变，顾维钧已是北京政府第12位外交总长了。[8]从这时起至1927年6月张作霖军政府上台的近5年时间里，内阁如走马灯般调换，除了在1924年底至1926年上半年间的一年多时间以及其他几次短暂的间断外，顾维钧在7届内阁中出任外交总长，很大程度上主导了北京政府最后几年的外交事务。
从驻外使节到外交总长，虽都是处理外交事务，角色变化却很大。驻外使节处理的只是中国与驻在国一国的外交事务，相对单一。顾维钧还担任过巴黎和会和华盛顿会议代表那样的专使，处理的事务比较专门和集中。但外交总长要面对全局，处理的事务就繁重复杂多了。好在顾维钧出使前担任外交部秘书和参事时，参与过中英西藏交涉和中日“二十一条”交涉，对外交全局不算太陌生。而他在驻外使节期间积累的经验和参加国际会议获得的声望对他出任外长也有助益。
1922年8月9日，出任外交总长的第4天，顾维钧在外交部会见了美、英等国驻华公使。这是新外长与外国使节的礼节性见面。在与美国公使舒尔曼会晤中，顾维钧强调，“鄙人前后寄居海外十有四年，其间居留贵国者有十二年之久。鄙人此次职掌外部，凡事盼与贵使互相赞助，俾中、美历来之友谊，日益巩固”，并希望在美国支持下“实行华会所订条约”，“彼此同心共进，两国邦交之亲善，可操左券”。虽也曾驻节英国，但在同一天的会见中他对英使馆却无如此热情的表达。[9]
改变中国与列强关系的不平等状态是顾维钧投身外交界时抱定的目标。出任外交总长后，他就朝着这一目标一步一步地迈进。民国初年顾维钧刚进外交界时，外交部要与外国使节商讨问题，都是“反主为客”，派人前往外国驻华使馆，而不是按通行礼仪请外国使节来外交部。作为外交部的秘书，顾维钧经常去的就是美国、英国这些说英语国家的使馆。对这种不合外交惯例的做法，他深感惊异。[10]任外交总长后，他着手改变已习以为常的这一做法，有要事召见外国使节来外交部商谈。有一段时间，他在杜锡珪内阁中任财政总长，也将这一做法带到了财政部。在他到任前，财政总长就职后都要去拜访担任海关总税务司的英国人安格联（Francis Aglen），尽管后者是财政部属下的官员。顾维钧一上任，部属告诉了他这一惯例，但他坚持要让安格联到部里来见总长，改变了以往丧失尊严的做法。[11]
但晚清以来中外之间的不平等关系，使列强在对华交往中习惯了高人一等的傲慢态度和蛮横做法。顾维钧要坚持有尊严的平等交往并非易事。1923年7月，顾维钧出任高凌霨内阁的外交总长。此时，一年前被直系推出的总统黎元洪又被直系逼下台离开了北京，总统位暂时空缺。根据民国宪法，在这种情况下，高内阁作为摄政内阁代行总统的权力，结果因此引发了一场不小的外交风波。
7月中旬，日本新任驻华公使芳泽谦吉抵达北京。按国际外交通例，新任使节到达任所的第一件事，是拜访驻在国外长送交国书副本，请求安排觐见国家元首正式递交国书，以取得代表本国与驻在国政府开展外交活动的资格。芳泽抵京后，以照会通知外交部已经到任，并于7月19日到外交部见次长沈瑞麟。但无论照会或见面，均未提及呈递国书事，也未送交国书副本。7月21日，外交部派秘书熊垓去日本驻华使馆面见芳泽，催促尽快递交国书。芳泽以国书交给摄政内阁不妥为由予以拒绝。[12]在芳泽看来，日本天皇签署的国书不能递交给一个摄政内阁。这是蔑视驻在国主权的无礼做法。说到底，日本自认是一个强国，中国低它一等。
7月23日，顾维钧正式到外交部上任，当天即派人去日本使馆再次催交国书，日方称须等待政府训令，仍拒绝了中国的要求。新外长到任须以公文通知各国使节，并做礼节性拜访，而芳泽不交国书则没有名分，无法与之直接来往。为解决这一难题，7月24日，外交部交际司司长陈恩厚召日本使馆参赞根津到外交部会面，告诉日方因未交国书，新外长到任的公文或暂缓给日使馆，待定下递国书日期再送；或公文抬头只书公使馆不书公使本人名字。根津参赞请示后答复，芳泽认为外交部送公文和日本使馆递国书是两回事，同时表示芳泽希望25日来外交部祝贺顾维钧上任。陈恩厚当即以电话联系顾维钧，顾维钧表示欢迎芳泽来外交部。但次日，因外交部发给日本使馆通知新外长到任的公文只书公使馆，而未书公使芳泽之名，被日本使馆退回外交部，芳泽也没有如约到外交部来。[13]中日间因国书引发的矛盾升级了。
顾维钧不能容忍芳泽有违外交惯例的无礼做法，坚持如果芳泽不先拜访外交总长送交国书副本，就不具备日本驻华公使的正式资格。陷入僵局后，芳泽去找内阁的其他总长。于是，内阁中两个总长向顾维钧提出，可否在非官方的宴会上，以个人名义将芳泽介绍给他。顾维钧对这一提议感到既可气又可笑。因为这不是他与芳泽之间的私事，而是中日两国政府之间的大事，有关国家的尊严。[14]对芳泽的做法，英文的《北京日报》也有评论，称呈递国书乃外交礼节通例，芳泽照会中国外交部，既未提及国书，也未送国书副本，不合常理。[15]
在顾维钧的坚持下，芳泽只好做出让步。中日双方最后商定，由日本使馆照会外交部，称芳泽所带国书写有黎元洪名字，不便呈递，待新总统选出另换新国书并请觐见呈递，同时将现国书副本送外交部。随即外交部复照，称国书正本呈递事当由双方进一步接洽办理。[16]这一外交风波终以日本使馆补交国书副本而告结束。
刚处理完芳泽国书事件，顾维钧在对外交涉中又面临着另一件更为棘手的事。1923年5月上旬，津浦铁路上一列由浦口开往天津的火车在山东临城附近被以孙美瑶为首的一群匪徒劫持，车上的旅客被绑架为人质，其中有外国人20余人，绑匪以此向政府勒索。这就是当时震惊中外的“临城劫车案”。劫车案最终以北京政府收编孙美瑶部、孙部释放全部人质而告解决。
但围绕劫车案的中外交涉却并未因外国人质获释而结束。列强认为中国政府无力维持秩序损害了在华外人权益，于是提出赔偿、确保铁路安全和惩办当事人等要求。英国甚至考虑进行海军示威，增加在华北的军事力量，建立外国控制下的铁路警察，只是由于美国不主张对华采取过于激烈的行动而作罢。1923年8月10日，驻华外国公使团向北京政府递交了由16国驻华公使署名的联合抗议照会。照会不仅提出了苛刻的赔偿要求，如每一个外国人被拘押期间中国政府须按累进加偿的办法每天支付100元至500元不等的赔偿金，还直接援引《辛丑条约》要求中国政府按外交使团开列的名单惩办与事件相关的官员，以及要求改组铁路警察并由外国武官监督等。公使团还以威胁的口吻声称：“倘中国政府继续姑容或放任此种扰害，并不主剿除此项损害在华外人权（疑脱‘利’字——引者注）与利益之匪患，外交团不得不采取何种办法，以保护外人在华之生命财产权利与利益。”[17]公使团的这一做法沿袭了晚清以来列强与中国政府交涉时的惯用手段。
收到联合照会的当天下午，北京政府召开国务会议，认为有关赔偿问题可以同意，但惩罚官员、重组铁路警察等因涉及中国主权无法同意，并决定筹组由外交、内务、陆军、财政、交通五部组成的联合委员会讨论联合照会相关之要求。[18]
作为外交总长，顾维钧认为，临城事件是一个不幸事件，但它并不是由所谓中国国内的排外运动引起的，而是在一个偏僻地区少数盗匪的个别行为，是一个偶发事件。类似的事件在美国的西部荒原也会发生。因此，中国政府出于对被押外国人的同情，可以给予一定的补偿，但并不应承担任何责任。对事件的处理更不能有损中国的独立和主权，也不应违反或超越关于在中国领土上保护外国人的国际法准则。顾维钧这一看法早在其在哥伦比亚大学学习国际法时就已形成。他在《中国外交私议》中指出：“凡有华人暴动，扰及外国侨民之事，苟非因地方官之恣意疏忽而酿成者，则我政府有捕缉惩办之义务，而无赔偿之责任。此国际法例也。”[19]
8月22日，顾维钧与美国驻华公使舒尔曼会晤，提出“使团为临城案来照要求未免太过”，强调临城案“不能与仇外案相提并论”。对于赔偿，他表示可以办到的中国都会尽力去办，但改组铁路警察、惩罚官员等事涉及中国主权，当由中国自行处置。舒尔曼在会晤中称，公使团照会所提要求并不算严苛。顾维钧对此不能认同，坚持事件的处理不能损害中国主权，“让中国总须自己放手去做，不能听别国干涉”。[20]
9月24日，顾维钧以外交总长身份答复了公使团的联合照会。复照称，中国政府对临城案之愤慨不亚于公使团，但此案“并非排外举动，亦无特种仇视外人之表征”，“实出于土匪之不法行为”。针对公使团照会提出的赔偿要求，照会回复称“详论本案事实，实不能谓本国政府负有赔偿损失之责任，但鉴于外人被掳之情形暨所尝之艰苦，本国政府自愿本优厚之精神，给予公平之偿恤”，但对累进加偿予以拒绝。针对公使团援引《辛丑条约》，复照明确表示，该条约“于本案不适用”，“终以为引用《辛丑条约》实非正当或必要之保障。倘若坚持，非特有牵动中国人民良感之虑，而于外人生命财产之安全亦无所增益也”。对于惩罚中国官员，复照表示：“本国政府所不能允从外交团之要求者，实因按照条约，凡惩处中国官吏、人民，皆须由中国政府依照中国法律办理。”[21]顾维钧在复照中表达了对匪徒劫车的愤慨和痛恨，也承认铁路维护需要改进，相关官员需要惩处，但强调所有这些应由中国政府自行处置。这份复照有理有节，既表达了中国妥善处理事件的愿望，又坚持了主权不容干涉的立场，体现了顾维钧处理对外交涉时维护主权、据理力争的一贯做法。
但是，列强不满意中国的复照。公使团认为“中国政府似未领会本外交团关于此项紧要之点”，英国更是认为复照“骨子太硬，不能满意”。对中国坚持主权原则下的平等交往，他们还不愿意接受。10月4日，公使团再次照会外交部，驳斥顾维钧照会中的申辩，声称“不得不维持八月十日联衔照会所注意之各点及办法，全部相应照请贵国政府仍按照上述照会内所指定各项办法施行”。[22]
顾维钧接到外交团第二次照会时，北京政局正面临着新的动荡。10月5日，曹锟通过以金钱收买议员的方式当选总统，引起全国各界的强烈反对。此时，列强的态度对曹锟能否在总统位置上坐稳显得尤为重要。公使团决定利用中国国内的政治危机，以不出席总统就职仪式相要挟，逼迫北京政府在临城劫车案交涉中就范。10月10日，曹锟就任当天，外国公使均未露面。列强的承认是北京政府得以维持的重要条件。于是，曹锟不得不在临城案上让步，将其拜把兄弟山东督军田中玉免职。顾维钧也只得再拟照会送交公使团，对列强未接受9月24日照会“殊以为怅”，但接受了列强关于赔偿的要求，而对维护铁路安全，仍表示为中国内政，“未尝放弃”。[23]由于田中玉免职满足了列强惩处中国官员的要求，各国公使于10月15日觐见曹锟。曹锟在外国公使的贺声中当上了总统，而临城案终以中国让步而了结。
临城案以外交让步的方式结束遭到舆论的抨击。《东方杂志》上一篇标题为《临城劫车案的对外屈服》的文章直指顾维钧：“以外交上非常的屈辱交换元首怀仁堂的一握手。可怜轰轰烈烈的青年外交家，为维持中国国际地位而就职的外交总长，竟办成如此屈辱的外交！”[24]临城劫车案的处理反映了顾维钧在北京政府任职期间因国内因素的制约，在对外交涉中所面临的困境。在军阀政治的年代，北京政府作为中央政府的权威受到其他派系的挑战，外交部也连带受到指责，尤其是有利于当政者的对外交涉。而作为军阀操控之下的中央政府的外交主管，在对外交涉中也要受制于实际掌权者和国内的政治需要，就如临城案的最终让步。对临城案这样由国内问题引发的外交交涉，有学者称之为“国门内的外交”，这种外交往往受内政问题的牵制，外交官难以发挥应有的作用。顾维钧自己则称这类对外交涉，“与其说它属于外交，不如说它属于内政”。[25]晚年谈起临城案时，他仍难忘当年面对的困境。“这是中国外交史上的一个黑点”，“我不幸正好担任外交总长，此时政府并无总统，只能冲在前面承担谈判重任，既要以合理的手段平息外交使团的不满，又要保证我国的主权”。[26]
国门内的外交虽要受制于内政，但外交总长毕竟代表中国与列强打交道，地位特殊，有时要与外国谈判签订与中国权益有关的条约，更处在一个关键的位置。顾维钧处理美国和日本公司要求在华设立无线电台一事，颇能反映他处世立身的原则和在对外交涉中作为一个中国外交官的尊严。
1920年代初，美国和日本的公司都想要在中国建立无线电台，两国间展开了激烈的竞争。为此，美国驻华公使和日本驻华公使都来见顾维钧，催促中国政府尽快做出有利于本国的决定。据顾维钧自己的回忆，“不止一次，日本公使刚离开外交部，美国公使就要求见我；有时则是美国公使刚走，日本公使就来”。[27]日本公司的申请最初是向北京政府的海军部提出的，而美国公司的申请是向交通部提出的。顾维钧认为，无线电台通信设施，并非专供军用，因而应归交通部管，以便能为中国公众服务。所以，他对美国公司的申请持同情态度。但是，海军部和交通部各执己见，内阁对此问题总是议而不决，无法做出决定。
美国公司的代表对这一僵持局面等不及了，执意要到顾维钧在铁狮子胡同的私宅登门拜访。这位代表在顾宅直截了当地表示，只要美方的申请获得批准，他的公司愿意捐赠15000美元，由顾维钧随意支配使用。顾维钧对这种公然行贿的手法十分恼怒，立即送客。随后，他在外交部召见美国公使舒尔曼，告诉他如果美国政府确实希望在中国设无线电台的申请获得批准，那么由这个代表来办理此事是不合适的。舒尔曼表示对发生这样的事情十分懊丧，并答应让该美国公司马上换人。[28]
相比国门内的外交，国门外的外交给了顾维钧更能施展的空间。顾维钧出任外交总长，正是华盛顿会议结束之后，列强在会上允诺的与中国有关的问题需要具体落实。英国在华盛顿会议闭幕时提出交还威海卫租借地。威海卫租借地是1898年被英国强租的，租期25年。1922年10月，中英就归还事宜在威海卫开始谈判。谈判的焦点在威海湾中的刘公岛。英方在归还威海卫租借地时，提出要继续租借该岛10年，期满后英方仍有权续租。中方对此反对。中英双方僵持至1923年2月移往北京继续谈判，至6月达成草案。该草案允许英国海军租借刘公岛部分房产10年，期满经双方同意后才可交还中国，并且英国海军每年4月至10月可在岛上避暑。[29]
草案提交到外交部后，顾维钧认为有关刘公岛的安排不妥。按此规定，刘公岛的租借可以无限期延续而成为永久性的，因为租约的终止需要经英国政府的同意。顾维钧主张修改为只有双方政府均同意才能续租，这意味着期满后中国有权终止租借。中国谈判代表梁如浩认为英国已主动提出归还威海卫，在威海湾中一个小小的刘公岛并不重要，他与顾维钧就此进行了辩论。但顾维钧认为，刘公岛虽小，却控制着整个威海湾，战略地位十分重要。而且只要是中国领土，无论面积大小，都不应主动租给外国。否则，就会开创一个先例，让其他列强效仿。[30]
1924年春，顾维钧直接接手中英谈判后，多次会晤英国驻华公使麻克类（James MacLeay），希望早日商谈结案。[31]双方焦点仍然在刘公岛的续借上。顾维钧要求将双方同意才能停止续借的条款删去，麻克类则坚决反对。最后经多次磋商达成协议，有关刘公岛的条款改为“期满后，经两国政府同意后，得适用原条件续借”。[32]双方还商定，如果期满两国政府不能就该岛续租达成协议，则交国际仲裁。在刘公岛续租问题上，顾维钧力争将原先草案中须经两国政府同意才能交还的规定删去，旨在申明中国对领土的主权；而双方有分歧交国际仲裁，则是将一时无法解决的10年期满难题搁置起来的妥协办法。在谈判中，顾维钧对麻克类说，我们现在何必自找麻烦呢？我们双方都不能预料10年后的形势。如果形势发展顺利，10年后中英两国不仅能够成为朋友，而且可能成为盟国。到那时，经过中国政府的同意，英国海军不仅可以使用刘公岛，还能够使用中国其他地方。因此，现在完全可以将10年期满的问题搁置起来。[33]
但中英就威海卫交还刚形成一致看法，北京政局就再次动荡。10月，北京发生政变，曹锟被冯玉祥赶下台，内阁跟着倒台，顾维钧随即离开了北京。新任外长王正廷履职后，准备与英国签署协议，但麻克类却以中国国家元首发生变化等理由拖延搪塞。[34]已经商定的威海卫归还协议在北京政府时期一直未能签署。
二 解决中俄悬案
北京政府时期，中国在与各大国的关系中，与苏维埃俄国的关系十分特殊。十月革命后，中国驻俄公使以俄国内乱为由于1918年2月离职回国。1920年9月，北京政府发布总统令，称“中俄两国正式邦交，暂难恢复”，原俄国驻华公使“久已失去其代表国家之资格”，因此不承认其公使身份，停止其外交官待遇。[35]两国政府间正式的外交关系中断了。
苏俄政府成立之初面临着被孤立和封锁的国际环境，为摆脱外交困境，其非常希望发展对华关系。1919年7月，苏俄政府以副外交人民委员加拉罕（Lev Karakhan）的名义发表了对中国人民和南北政府的宣言，即“加拉罕第一次对华宣言”，宣布放弃沙俄政府“向中国夺取之一切侵略品，如满洲及他种地方”，将中东铁路“无条件归还中国，毫不索偿”，放弃庚子赔款及领事裁判权等其他特权。[36]1920年9月，苏俄政府又以致北京政府外交部照会的形式发表“加拉罕第二次对华宣言”，提出了推进两国关系发展的八项具体建议，宣布“以前俄国历届政府和中国订立的一切条约全部无效，放弃以前夺取中国的一切领土和中国境内的一切俄国租界”。但该宣言没有第一次宣言中无条件归还中东铁路的允诺，改为由中俄两国政府另订专门条约。[37]加拉罕的两次宣言在中国各界受到广泛关注和欢迎，为改善两国关系提供了契机。
但是，中国与苏俄间的关系也存在着障碍。1921年6月，苏俄政府因与白俄军队作战，擅自派兵进入时在中国版图内的外蒙古。当年底，苏俄政府与外蒙古当局签订了苏蒙条约，确认双方政府互相承认，互派外交领事代表，苏军可以驻扎外蒙古。苏俄政府的这一行为，使本来就对苏维埃政权心存疑虑的北京政府，在处理对苏外交时更为谨慎。因此，苏俄政府先后派出优林（Ignatius Yourin）、裴克斯（Alexander Paikes）等人来华，寻求与中国建立正式的外交关系，但都未取得任何实质性的进展。
1922年8月12日，顾维钧第一次出任外交总长后一个星期，苏俄政府派遣的又一名使者越飞（Abram Joffe）抵达北京。越飞是苏俄政府重要的外交官，曾率团参加了对德媾和的《布列斯特和约》谈判。8月15日，顾维钧与越飞第一次见面。越飞开门见山地提出“希望从兹中俄间之交通及两国邦交关系得以恢复”，表明此次使命的目的。顾维钧接过越飞的话头，表示“目下有一绝好机会足以促进两国之感情者，即贵国方面自动的撤退在外蒙之红军是也”，并说“贵国方面如能迅予办理，则为中俄间亲善之最好机会，且其他各问题亦易于解决也”。顾维钧的话柔中带刚，抓住苏俄急于恢复邦交，实际上提出了从外蒙撤军是两国关系改善的先决条件。对此，越飞解释说，“现在红军驻在外蒙，对于蒙事并不干涉，而地方之秩序及通商之安宁，则赖以维持。故该处华人、俄人及蒙古人中颇有请求红军留驻外蒙者在也”。如果苏俄军队全部撤出，对“中国方面、俄国方面或蒙古方面是否裨益，殊难逆料”。[38]表明苏俄并不愿从外蒙古撤军。
顾维钧在接手处理对苏关系之初，就直截了当地提出苏军从外蒙古撤军问题，这是因为他认为此事涉及中国主权，如不妥善解决，两国间正常的外交关系就无从谈起。此外，当时中国朝野对外蒙古问题也十分关注，如处理不当得不到舆论的认同，要推进中苏关系也会非常困难。
8月下旬，顾维钧与越飞又举行了几次会晤。越飞急于两国间开始正式会谈，通过谈判解决双方间一切问题，“以便恢复外交、政治、经济及商务之往来”，即与中国建立正常的外交关系。顾维钧仍坚持先要解决两国间“重要各悬案”，并告诉越飞，要将所有问题一并解决，“未免希望过奢”，“至恢复各项关系之一层并无提及之必要”，仍坚持两国关系的完全恢复须在各悬案解决之后。[39]
顾维钧所指两国间各悬案，除苏军从外蒙古撤军外，还有中东铁路问题。中东铁路是俄国根据1896年与晚清政府签订的条约在中国东北境内修建的铁路干线。铁路建成后，沙俄政府非法攫取了路区内驻军、设警、司法、行政等条约中并未规定的权益。在与越飞见面时，顾维钧提出希望能根据加拉罕第一次对华宣言，将中东铁路无条件归还中国。但苏俄在第一次对华宣言中宣布无条件归还中东铁路，着眼点是争取中国民心，对沙俄依据强权获得的这一巨大权益实际上根本不愿放弃，更不用说无条件归还了。11月6日，越飞率领的苏俄代表团致外交部节略，声称“倘以此项宣言为俄国完全放弃其在中国利益之结果，则未免太不公允”。并辩解说，宣言“虽曾声明抛弃帝制政府之侵略政策，并允抛弃俄国以此项政策在中国所得之权利，惟此项问题未经中俄自愿协商解决以前，则俄国在中国之权利尚未失效”。因此，中东铁路路权“倘由俄国让与中国人民之时，则俄国对于该路之利益仍不消灭”。[40]苏俄仍要保持中东路权益。
对苏俄代表团关于中东铁路的这一解释，顾维钧完全不能同意，要求越飞对加拉罕第一次宣言中无条件归还、毫不索偿之意“再行专案声明”，并指出“此事根本办法，仍以该路完全移交我国为最扼要”。越飞的答复竟称，所谓无条件归还、毫不索偿，“查1919年及1920年宣言书内并未载有此项辞句”，完全予以否认。[41]越飞对加拉罕第一次宣言中关于中东铁路内容的否认实际上是站不住脚的。中国正式收到的加拉罕第一次宣言，是苏俄西伯利亚和远东外交事务全权代表杨松受苏俄外交人民委员部全权委托交给中国驻伊尔库茨克领事馆的。该文本为法文，有无条件归还字句。1921年7月，外交总长颜惠庆会晤远东共和国代表时提到“列宁当初曾有将该路完全无条件交还中国之宣言”，该代表也未予以否认。[42]但当中国政府真要依据加拉罕第一次宣言来解决中东铁路问题时，苏俄政府却予以否认，表明它对沙俄侵华的遗产仍是依依不舍的。面对两国之间的又一悬案，顾维钧与越飞之间的会谈就更难取得进展了。
越飞对中苏间交涉进展缓慢十分不满，在给外交部的节略中，措辞强硬地表示：“倘中国政府继续藐视俄人利益，则俄国终必至迫不得已将其自愿给与中国之允许自由出之矣。”即收回已做出的各项承诺。在与顾维钧会面时，越飞当面告诉他，如果北京政府不愿与苏俄发展双边关系，他将去南方与孙中山商谈双边合作事宜。顾维钧感觉到了越飞这番话中对北京政府的威胁。[43]1923年1月中旬，越飞离京南下。一个星期后，他与孙中山在上海发表了《孙文越飞联合宣言》。
越飞离开北京时，因为内阁与国会之间的矛盾，顾维钧已与内阁其他成员一起集体辞职。随后，他在家赋闲了几个月，直到1923年7月再次出任外交总长。在这之前，由于《孙文越飞联合宣言》发表后苏联与南方政府的关系迅速升温，北京政府担忧苏联政府会弃北而联南，一改之前态度，转而谋求改善两国关系，于1923年3月任命王正廷为中俄交涉事宜督办。1923年9月初，苏联政府新派的全权代表加拉罕到达北京。
9月6日，顾维钧会晤加拉罕，欢迎他奉派来华，并希望之前越飞在华期间未能启动的中俄会谈可以开始，以解决“中俄间一切悬案”。[44]与顾维钧会晤后三天，加拉罕向顾维钧送交了苏联政府委派其为驻华全权代表的国书副本。加拉罕此举看似循通常的外交礼仪，实际上暗藏玄机，用意深远。因为中苏间并无外交关系，若中国正式接受国书，即意味着承认两国存在邦交，而这正是苏联屡次派遣代表来华的主要目的。顾维钧对加拉罕的用意十分清楚，以外交部名义回复，表示对国书副本“现正在考量之中，一俟适当之时，即行奉达”。以外交辞令回避接受国书之事，实际上还是坚持先解决两国间悬案再行恢复邦交的立场。加拉罕对顾维钧的回复十分不满，认为“此措辞等于未曾答复”，称“中国现在情状四分五裂，北京政府已失去其中心之点，列国有乘此时机提出共管之议，其能奋斗为中国帮忙者，惟独俄国耳”，表明北京政府本身并不稳固，不应先提条件，苏联无法接受先解决悬案的立场。[45]
两国间是否应先解决悬案也成为王正廷与加拉罕之间谈判的焦点。王正廷最初根据顾维钧与越飞会晤时所谈，提出两国间一切悬案通过谈判讨论解决，但加拉罕坚持两国正式邦交恢复前不与北京政府进行谈判。最后两人商定，先通过谈判“将各项大纲签订一种协定”，大纲包括恢复两国邦交，同时规定在协定签字6个月内须完成具体细目的协商。[46]与顾维钧坚持的先解决悬案再恢复两国邦交的做法相比，王正廷与加拉罕达成的谅解是各退一步的妥协，将解决悬案与恢复邦交合在了一起。
王正廷与加拉罕随后开始的谈判进行得并不顺利，双方在外蒙古、中东铁路等问题上存在不少分歧。但国内各界尤其是知识界在加拉罕两次宣言的感召下，纷纷要求政府正式承认苏联。1924年2月，北京大学李大钊、胡适等47名教授致函顾维钧、王正廷，不满中苏交涉迄无进展，认为俄国革命推翻帝制后，“显扬民治，实吾良友”，呼吁政府尽快“复其故交”。北京教育会、八校教职员代表联席会议等6团体也致函王正廷，称“凡我国民谓宜正式承认，恢复邦交，早成舆论”，要求其“即日无条件承认苏俄，然后双方协议中俄间一切案件”。[47]舆论的呼声对王正廷是一个压力，促使他加快谈判的进程。
1924年2月25日，王正廷提出了解决中俄悬案大纲协定草案。3月1日，加拉罕对王正廷草案提出了苏方最后修正案，并要求中方尽早答复。在交修正案时，加拉罕希望王正廷对苏方修正案表态“个人已赞同，并设法向中政府维持”，以图在此后谈判中占据先机。王正廷谨慎地回答道：“不能说予个人已赞同，不过已极力设法容纳阁下之意思耳。”[48]
3月8日，王正廷向国务院内阁会议报告与加拉罕交涉进展，指出双方在两国间旧约、外蒙古、中东铁路等问题上还有分歧，但认为加拉罕对所提最后修正案不肯再做修改，此案“虽去中国提案甚远，然本国收回之权利已然不少”，因此主张接受苏方修正案。但内阁会议没有接受王正廷的建议，而是议决由各部分头研究后再行讨论，讨论结果仍须由王正廷与加拉罕进一步磋商。[49]
内阁各部对王正廷草案和苏方修正案进行研究后都写下了签注，总体上对王正廷的草案和加拉罕的修正案表示不满，对两国间旧约、外蒙古、中东铁路等关键问题均提出了修改意见。[50]3月11日后，王正廷几次出席内阁会议，报告与加拉罕交涉最新进展，内阁则告知各部签注意见，并请王正廷依各部意见与加拉罕再行交涉，顾维钧特别提醒王正廷“蒙古部分极为重要”。参加内阁会议的农商总长颜惠庆注意到，王正廷对内阁提出的意见“十分沉默”，却显示出“急于想取得问题的解决”，即尽快结束与加拉罕的谈判。按王正廷自己的说法，3月13日内阁会议后他与加拉罕“作最后之谈判，经彻夜之力争”，考虑到“案经久悬，英意两国既承认于先，诚恐迁延贻误，且国人亦同声主张从速解决。外察大势，内审国情，觉此案实不能再事迟疑”，于是在3月14日凌晨与加拉罕签署了协定。[51]
王正廷在未按内阁指令并未获授权的情况下签署协定引起内阁的强烈反对。顾维钧在当天早晨获悉此消息后就给王正廷打电话，告诉他签署未获政府审议批准的协定是失职行为。对协定本身，顾维钧认为有三方面的内容必须修订。第一，协定规定废除沙俄与中国签署的以及与其他列强签署的有关中国的一切条约，但没有提到苏俄与外蒙古签订的苏蒙条约，这实际上是默认了这一条约。第二，对于苏军从外蒙古撤军问题，协定规定苏军将在双方商定条件后撤出，这使苏联可以条件未商定而长期驻兵外蒙古，中国则处于听任苏联摆布的被动境地。第三，协定规定原俄国东正教教会在中国的所有地产权须移交苏联政府，但由于东正教在中国地产根本无法确认，中国无法履行这一条款。[52]顾维钧提出必须修改的三条中，两条与外蒙古有关，延续了他之前与越飞会晤时所持立场。
北京政府内阁其他成员如财政总长王克敏和陆军总长陆锦对王正廷签署的协定也持反对意见，内阁最终拒绝了这一协定。加拉罕获悉北京政府的决定后，于3月16日向王正廷递交了一份措辞强硬的紧急照会，限3日内批准已签字之协定，否则由此引起的一切后果由北京政府负责。收到王正廷转送来的照会后，内阁开会讨论，认为该照会“迹近哀的美敦书，实违国际惯例”，两国谈判中未能解决之处，实际皆因加拉罕“对于我国主权未能十分尊重”，因此所有责任应由其负责，并决定请王正廷按此回复加拉罕。3月19日，未能如愿的加拉罕直接照会外交总长顾维钧，声称与中国政府正式代表之谈判业已结束，拒绝重行讨论已议定并签字的各项协议，并以苏联政府名义“警告中国政府勿铸足以影响于苏俄与中国政府将来邦交上不可补救之错误”。[53]
如前所述，因为加拉罕之前两次宣言放弃在华特权，中国舆论与社会各界希望政府尽快承认苏联，建立邦交。获悉北京政府不承认王正廷签署的协定后，许多团体发表宣言、通电，反对政府举动，甚至吴佩孚领衔的一些督军和将领也要求立即无条件承认苏联。有些舆论和团体将矛头直指主持外交且反对王正廷签署协定的顾维钧。北京大学师生组成了一个代表团来到外交部面见顾维钧，领队是北京大学教授李大钊，要求政府马上批准中苏协定。北京学生联合会开会决定致函警告顾维钧，敦促他签署中苏协定，信函的语气有着青年学生特有的率直和火爆：“倘先生犹执迷不悟，则敝会一息尚存，誓必力争。赵家楼故事，可为殷鉴。伏望先生察之。”[54]所谓赵家楼故事，即五四运动当天北京学生火烧曹汝霖住宅、痛打章宗祥之事。火烧赵家楼后顾维钧在巴黎拒签和约，获得国内一片叫好，但不到5年，他却被学生列入该火烧痛打之列了。顾维钧在铁狮子胡同的住宅虽没有遭遇赵家楼被烧那样的事，但后来确有两名大学生以考古研究所给外交总长送出土古印的名义给顾家送来了一颗炸弹，结果炸伤了管家和厨师。京师警察厅调查后认为此事是王正廷幕后策划的，顾维钧不认同这一判断，但认为可能是一些在政治上支持王正廷的人干的。[55]
3月20日，北京政府发布总统令，责成外交部接手对苏谈判，迅速与苏联代表继续商议协定。这样，顾维钧就接替王正廷直接承担起对苏交涉的责任。3月22日，顾维钧以节略形式致函加拉罕，对其3月19日照会所持立场“深为诧异”，对限期3天必须批准的要求“尤难承认”，同时表示“中俄间关系极为重要，中国政府仍不变更愿与苏俄政府恢复邦交之诚意，深盼迅速继续谈判，俾得早日解决”，并通知加拉罕，他本人“现已遵令准备与贵代表继续商议”。[56]
3月25日，加拉罕回复顾维钧，措辞仍十分强硬，再次为苏联政府所采取的行动辩护，称两国间谈判业已结束，继续进行“实为无益，本全权代表不得已声明断然拒绝此项交涉之任何进行”，坚持必须先恢复邦交，“如贵外交总长及中国政府对于苏联政府交涉如真抱有热诚及坚定之愿望，鉴于现时情形，第一步必须采用立即恢复两国正式邦交之手续，此节办到时，贵总长节略内所提及本代表已预备开始之交涉途径方能实现也”。[57]
加拉罕坚持先复交再谈判的立场，就是要逼中国政府认可王正廷已签署的协定。顾维钧对此不能接受，但他并不希望两国交涉陷入僵局或完全破裂。这与他面临的社会舆论压力也有关。4月1日，顾维钧再次致函加拉罕阐述中方的立场，指出加拉罕借口谈判已经结束，“坚拒继续商议”，是“不欲尽力免除解决中俄关系前途之任何障阻”；而以3天期限“加诸他方”，则“迹近恫吓”。在指出苏方不利于推进双边关系的不当举措后，顾维钧又提出解决问题的具体办法，表示中方愿意将已经签署的协定看作草约，作为进一步谈判的基础，并对草约提出三点修改意见：（1）草约中废除帝俄与第三者签订有损中国主权之条约，应改为包括俄国政体变更以来，即苏俄政府与第三者签订有损中国主权之条约；（2）苏军从外蒙古撤兵具体办法可由双方协商，但撤兵不应附有条件；（3）在华俄国东正教会产业待将来详细讨论。顾维钧表示：“以上三点本国政府愿与贵代表商榷，俾得圆满之解决。如果贵代表果有建立中俄邦交之诚意，本国政府深信贵代表当能予以同意，倘贵代表以为修改协定预稿有重大困难，则本国政府本和平之精神及早日开始邦交之素愿，亦可同意将此项修正之点于协定签订时以换文行之。”[58]这一函件既直率指出苏方拒绝继续商议的不当举措，坚持中方修订王正廷已签协定的立场，又提出了中方的具体解决方案，并且考虑到苏方不愿修改已签协定，提出以换文形式确认修改意见。顾维钧的回复有理有节，表现了推进双边关系的极大诚意，也充分显示出解决谈判困境的外交智慧，为中苏重开谈判创造了条件。
