由于此前已公开采取十分强硬的立场，加拉罕对顾维钧的函件并未正面回复，但他毕竟也希望中苏交涉能尽快打破僵局。4月上旬，顾维钧发高烧卧病在床，加拉罕派他的秘书前来问候病情。加拉罕的秘书祝愿顾维钧早日康复后，以私人名义表示，顾维钧应与加拉罕见面一谈。顾维钧当然明白这一表示的含义，回答说因为高烧不能起床，如果加拉罕能来寒舍，乐意与他见面。就这样，顾维钧与加拉罕在铁狮子胡同顾宅秘密见面了，他们就双方间的分歧交换了意见。随后，两人的秘书开始了一系列非正式谈判，双方的沟通“时续时止”。但自5月中旬起，双方来往的频率加快，“往返磋商不下二十余次，渐能接近，至5月下旬，始能将修正各点及商议各件，议定办法”。[59]其间，为避免外界的干扰，外交部参事朱鹤翔等白天在顾维钧家中磋商，晚间赴苏联驻华代表处交换意见。5月30日，内阁在顾维钧家中召开特别会议，顾维钧将与加拉罕所议定各条款交内阁审议，当即获得通过。同日，北京政府以总统令给予顾维钧全权签约证书。[60]
5月31日，顾维钧与加拉罕在外交部签署《中俄解决悬案大纲协定》《暂行管理中东铁路协定》及作为协定附件的7个声明书。其主要内容是：（1）俄国自帝俄以来与中国或第三者所订一切有损中国主权及利益的条约概为无效；（2）苏联放弃帝俄在中国境内的一切租界、治外法权及领事裁判权、庚子赔款的俄国部分；（3）苏联承认外蒙古为中国之一部分，尊重在该领土内中国之主权；（4）苏联允诺中国以中国资本赎回中东铁路，该路有关中国主权事务概由中国官府办理。[61]
在这个最终签订的协定及附件中，顾维钧认为王正廷与加拉罕签署的协定文本必须加以修改的三项内容都最终得到了修订。协定签订后向国务会议报告时，顾维钧说明了这三项内容修订的具体情况。关于第一项内容，原协定只写帝俄政府与第三者所订条约，这样就无法包括苏俄与外蒙古所订条约。经谈判力争，双方在声明书中写明“自帝俄政府以来凡与第三者所订定之一切条约”。顾维钧在国务会议上说，“所谓帝俄政府以来，即包括俄国临时各政府及苏联政府而言”，这就将苏俄政府与外蒙古所订条约包括在内了。关于第二项内容，原协定规定苏联从外蒙古撤军，将于撤军之条件商定后进行，顾维钧认为撤军办法虽可讨论，但不应附加条件。“经再四切商，取消‘条件’字样。该代表初则坚拒，继允考量，最后以我力争，删去‘条件’字样，另加修正，以示尊重领土主权。”关于第三项内容，原协定规定俄国在华教产完全移交苏联政府。顾维钧认为，按照中国法律，外国政府及人民，除各国教会外，不得在内地购置地产，若允移交，会开一先例，引发政教关系上许多问题。且俄国教产散处各地，无法确认。最后根据中方提议，确定此问题按中国法律，由双方将来商定。参加国务会议的颜惠庆在当天的日记中写道：“顾的报告受到欢迎。”[62]这三项内容中的前两项都与外蒙古相关。顾维钧与越飞第一次见面就主动提出此问题，自此以后，他一直坚持这一问题的解决必须建立在尊重和维护中国的领土主权之上。
顾维钧与加拉罕关于中苏协定的谈判是在秘密状态下进行的，外界毫不知情，因此协定签订的消息一经发布，舆论“深以为异”，“中外报纸突闻此讯，均为讶然”，不少报纸“称此举为顾维钧外交之胜利”。[63]这与3月中旬北京政府拒绝王正廷签署的协定，并指定顾维钧接手对苏谈判时的舆论形成鲜明的对比。当时舆论对顾维钧多有抨击，不少人还从顾王私人恩怨的角度来解读顾维钧对王正廷签署协定的反对。但从顾维钧对外蒙古问题的一贯立场和最后签订的协定文本来看，他对王正廷签署协定的反对主要出自他对中国主权的维护和对苏联对华政策的警觉。但顾王两人在巴黎和会期间就结下的恩怨确实也是不可完全忽略的因素。顾维钧于1923年7月再次出长外交时，王正廷已在主持中苏谈判，但直到次年3月上旬将中苏协定文本递交内阁会议，王正廷一直未向作为外交总长的顾维钧报告相关情况，这使顾维钧很不满。与顾王两人来往均很密切的颜惠庆在参加内阁会议讨论中苏协定时，就注意到顾维钧“对王抱有敌意”。吴佩孚的谋士白坚武也将顾王分歧看作“争私见之故”。[64]
根据杨天宏的研究，顾维钧与王正廷两人在对苏谈判中的外交手段也有很大差异。[65]王正廷作为中国政府对苏谈判的代表，不顾自己的官方身份加入社会各界“无条件承认苏俄”的潮流中，在外交谈判中成为顺应民众呼声的政治家，而非与苏联代表斤斤计较国家利益的谈判对手，使自己在对苏谈判中处于被动的地位。顾维钧则从一开始就确定将解决两国间的悬案作为两国邦交恢复的先决条件，以占据外交谈判的主动。从中苏谈判的焦点外蒙古问题来看，王正廷满足于苏联承认中国对外蒙古主权的原则性表态，却不在意苏蒙条约对中国主权的实质性侵犯。顾维钧在此问题上始终坚持维护中国主权，但在谈判处于僵持时，也能够提出解决问题的切实办法，将中国的要求写入与协定具有同样效力的声明书。王正廷在对苏谈判中的不足，正是顾维钧所批评的外交家应避免的失误，即不应受到公众舆论的影响，不要做讨好公众的事。在他看来，“当办理重要交涉时，唯一影响你的应当是民族利益，而不是党派和政治利益，更不能考虑个人政治上的得失”。[66]从中苏协定谈判的整个过程来看，顾维钧基本上是照此去做的。当然，中苏协定最后能够签署，王正廷最初付出的努力不应否认。在上海发行的英文报纸《大陆报》社论评论道“此事草创之功，当然属诸王正廷氏，而最后成绩，则为顾维钧氏所得”，应是公允之言。[67]
中苏协定的签订结束了十月革命后两国间国家关系的不正常状态，将双边关系奠定在一个平等的基础之上。苏联政府宣布放弃旧俄政府在华享有的特权，在民国外交史上具有重要的意义。顾维钧在协定签订后的一次演说中深有感慨地说，中国以前同大国签订的条约都是被迫就范的，“但现在这次协定的性质，却是完全两样的”。[68]但中苏谈判过程中，苏联在外蒙古等问题上的态度和做法又表明，旧俄时代的外交传统对其仍有很大的影响。正是顾维钧的努力使中国在协定中争得了更为平等的内容。
中苏协定的签订受到全国各界的欢迎，对仍束缚着中国的不平等条约体系是一个巨大的冲击。协定签订后不久，全国出现了一场大规模的废除不平等条约运动。而这又推动了顾维钧主持的北京政府的修约外交活动。
三 终止中比条约
1925年5月，五卅惨案发生，由此引发的反帝爱国运动席卷全国。在朝野各界要求废除不平等条约的呼声中，北京政府在对外交涉中顺应形势，发起修约外交。6月24日，北京政府照会驻华公使团，提出“宜将中外条约重行修正，俾适合于中国现状暨国际公理平允之原则”。修约外交是巴黎和会以后北京政府对外交涉的继续。
顾维钧在1924年10月冯玉祥发动“北京政变”后暂别政坛，离开京城。北京政府提出修约外交时，他正在上海做寓公。1926年5月，顾维钧重返北京，不久再次入阁，出任财政总长。10月上旬，他以代理国务总理的身份组阁，因段祺瑞下台后元首虚位，他摄行总统的权力，并兼任外交总长，成为修约外交的主角，在修订不平等条约中发挥了重要的作用。
中国与比利时之间的条约是修约外交面对的第一个与外国到期需修订的条约，也是顾维钧主导修约外交后面临的直接和严峻的挑战。
北京政府于1925年6月向公使团提出修约照会后，公使团于9月4日复照，仅对华盛顿会议议决的关税会议和法权会议做出回应，对修约之事则予以回避。北京政府外交部由此认识到，向列强同时提出修约，“列国彼此牵制，共同商改诸多窒碍”，因此，修约应循“单独磋商之一途。单独磋商之进行，在平时自以根据商约期满废止之规定，最为平和”。[69]1926年期满条约中有中国与比利时通商条约。中比条约于1865年签署，次年10月为两国政府批准。比利时根据这一条约获得领事裁判权、关税协定权、设立租界权等特权。到1926年10月，中比条约将满60年。根据该条约第46条规定，条约每满10年可以修订。虽然条约仅规定比利时有修约之权，但外交部条约司认为，根据国际法惯例，中国也有此权，比利时“自无拒绝中国请求废约之理”。外交部条约司还指出，当时正在进行的关税和法权两个会议，“前途颇多暗礁”，而在关税和法权之外，还有其他应废除的列强在华不平等特权，中国对此“宜有所表示，使列强知我国除忍耐磋商外，尚有其他项办法”，即中国应主动采取修约行动，而提出中比修约是“第一机会”。[70]
1926年4月16日，北京政府外交总长胡惟德照会比利时驻华公使华洛思（Warzée d’ Hermalle），告知对方中比条约于当年10月27日期满后，“一律失效，并应缔结新约，以代旧约”，表示中方愿在平等的基础上尽快与比利时磋商签订新约。4月27日，华洛思复照胡惟德，认为根据中比条约，“惟独比国方面可有提请修改条约之权”，虽然比利时政府可考虑中国修约之要求，但须待中国政局稳定及关税和法权会议结束之后，才可商议修约之事，拒绝了北京政府的修约要求。[71]
北京政府向比利时提出修约之时，政局正经历着又一轮动荡。4月20日，临时执政段祺瑞下野。5月13日，颜惠庆组阁摄行临时执政，并兼代外交总长。5月31日，华洛思拜访颜惠庆，提出在关税和法权会议结束之前旧约继续有效。颜惠庆回答道：“会议自是会议，订约自是订约，两种不必混而为一。”华洛思又提出，在两国旧约到期新约未成之时，应有一临时办法。[72]6月1日外交部致华洛思备忘录，表示在旧约期满而新约未能完成的情况下，中国政府愿意“另觅一种能保护比国毫无疑问之利益，而又不损及中国正当之权利之临时办法”。[73]
9月2日，北京政府外交部向比方提出临时办法五条，允许比利时在新约未订之前继续保有原有的领事裁判权等特权，但以6个月为期限。华洛思于9月29日复照外交部对临时办法五条不予接受，坚持在新约签订之前旧约继续有效。[74]实际上，比利时政府并无通过谈判与中国缔结一个平等新约的诚意，而是想通过拖延新约的签订来继续享有领事裁判权等特权，因此坚决反对临时办法有明确的期限。这就是顾维钧再次主持外交后面临的情况。
10月14日，顾维钧以总理身份主持国务会议，将中比修约问题提交会议讨论。参会者中有人认为，国内局势“纷纭多故”，与列强关系“趋势日非”，此时如直接提倡废除旧约，恐引起列强反感，“促其协以谋我，不得不郑重考虑”。会议最终决定依据平等相互原则与比利时修订新约，修约期间旧约期满暂维持原状，但须订期限以示限制，并声明期满后新约未成，中国政府对于旧约保留自由取决之态度。[75]国务会议决定虽未提6个月期限，但强调中国有自由取决之权，就是要保留中国中止条约的权力。
国务会议后，顾维钧在给吴佩孚的密电中阐明了自己的考虑：“惟国民方面与政府主张虽属一致，而进行不必同途，在国民不妨极鼓吹之能事，而政府则必求事实之可行。与其以废约为名，或反引列强之协以谋我，不如重根本改订条约之事实，将旧约之有损国权者，逐一修改，尤为切实易行，泯去痕迹。”[76]表明他有用民意推进修约之意。
10月18日，比利时驻华公使华洛思通过私人谈话间接表示，比利时政府对中方至今未答复比方9月29日照会十分不满，已决定将此案提交海牙国际法庭。顾维钧得此消息后约华洛思于次日下午面谈。10月19日下午会晤时，华洛思首先表示比方9月29日照会“最为平允”，但北京政府竟搁置三星期之久未做答复，随后称如不能于本月25日前答复，比方将交海牙国际法庭公断。面对华洛思咄咄逼人的威胁口吻，顾维钧冷静答复：接任总长后已将半年来双方往来文件仔细看过，两国对旧约有修改之必要持一致看法，比方也同意旧约期满失效，分歧只在旧约期满新约未成的临时办法，并称已命中国驻比公使王景岐向比方提出临时办法，待比利时政府答复。[77]
10月23日，华洛思向外交部递交备忘录，提出比方临时办法新草案，除要求关税最惠国待遇和领事裁判权享受他国同等待遇外，另提临时办法期限“待至最惠国情形许可之时，关税会议竣事揭晓之际，根据平等及尊重领土主权二主义缔结新约之日为止”，仍要推延临时办法期限。顾维钧收到备忘录后即与华洛思见面，强调临时办法应首先规定旧约期满失效，并应规定新约在6个月内完成，如6个月内因故未成，届时再商。当天下午外交部对比利时备忘录提出修正案，重申顾维钧对华洛思的口头表达，即旧约到期“应视为已失拘束之能力”，新约须在6个月内订成。[78]
10月27日是中比条约期满之日。此前一天，顾维钧再次会晤华洛思，告诉他：“明日为约期届满之日，必须办决此事。本总长切盼明日准与贵使签订临时办法。”[79]但27日华洛思递交比方备忘录，对临时办法期限提出新修改，即新约如6个月内不能订立，“一方得于3个月之前通知，要求将本协定再施行6个月。以后均照此限类推，至新约实行为止”。28日下午顾维钧约见华洛思，表示对比方27日备忘录“实难同意”。华洛思遂提出，临时办法期满可延6个月，如再欲延期，任何一方可提请仲裁。顾维钧对此也不同意，称“解除不平等条约乃谓本国国民一致之志愿，而愿意继续临时办法与否，又为缔约国之主权，此二层不能付诸公断”。并明确告诉华洛思，临时办法必须确定期限，“否则临时办法无限期延长与未停止旧约有何区别”。与华洛思会晤后，顾维钧主持特别内阁会议，决定对临时办法期限修改为“如6个月期满，经双方之同意，临时办法得延长之，并经任何一方之3个月预先通知，得废止之”，意在保持中方废止旧约的主动权。当晚10点，外交部参事朱鹤翔奉顾维钧之命将中方新的修正案通知华洛思，并希望比方接受，“否则事关两国邦交，本部总长不负其责”。[80]
北京政府提出修正案后，比方置之不理。一周后，11月4日，外交部催促比方接受中国修正案。5日，华洛思回复外交部，予以拒绝，并称将提交海牙国际法庭。当日，顾维钧召集外交部办理比约的条约司司长钱泰等商议应对，决定将交涉结果报告内阁会议，并请终止中比条约。递交内阁的议案在详述交涉经过后指出，中方为达成解决方案，“委屈迁就，无非冀新约克底于成，乃舌敝唇焦，节节退让。比政府始终未能相谅，最后欲以六个月之临时办法为无期之延长。虽经许以双方同意可以延长，犹遭拒绝。其不以诚意相待，欲将旧约中之片面权利继续维持，盖已无可讳言”。但各种交涉办法，“用之已尽，无由再拖，惟有按照公法情势变迁可以废止之原则”，宣布中比条约“自期满日期失效”。11月6日，顾维钧主持内阁会议，通过了外交部的议案。[81]
当天，北京政府发表由顾维钧起草的终止中比条约的宣言。这一宣言条分缕析，从事实、法理上说明中国要求修约的合理性和终止条约的正当性，指出中国之所以要限期修约，“其根本用意在顺从中国人民一致之希望，使中比关系因同治四年中比条约而受不平等地位，得可解放。盖此用意，实出诸中国全国对外欲达同臻平等关系之志愿”。宣言阐述了中国修订不平等条约的基本立场和对建立中外间平等关系的愿望：
溯自民国建立以来，中国政府即抱一种果决愿望，使中国在国际团体中得与其他各国处于平等地位，并使其得尽一部分能力，以求人类志愿之完成。此种原则，为中国全国热望所在，是以时时奉为圭臬。顾中外各国间设一日无平等及互相尊重领土主权之可言，则此种愿望之实现，决难成就。自近百年来，中国受压迫而订立不平等条约，于中外人民之间，造成歧异不同之待遇。至今日实为对于各国种种不满及之原因。夫国与国之关系，既与人与人之关系相同，必也交换相互利益，能使彼此睦谊，足垂久远，而后缔结邦交之主谛乃见。故此项不平等之中外国际关系，实非理所应有。[82]
这段话是顾维钧的心声流露，显示了他的外交抱负和志向，也顺应了中国人民要求废约的呼声。当时，中国旅居比利时及欧洲其他国家的侨胞组织了旅欧华侨废除中比条约代表团，强烈要求废除中比条约。国内各界和舆论也十分关注中比交涉进程，对北京政府修约交涉进展缓慢多有批评。中华全国商会联合会派代表面见顾维钧，指责外交部对办理中比修约的方针“完全不肯宣布”，并请公布办理条约人员的姓名籍贯，“俾国人周知注意，使其完全负责”。全国学生联合会总会致电外交部，批评其“一再迟延，漫不进行，诚不知是何居心”。上海总工会宣言：“北京政府与比公使秘密交涉，希图延长，吾人誓不承认！”[83]这些舆论对顾维钧是压力，也是助力。11月2日，顾维钧在与法国驻华公使玛德（Damien Martel）会晤时，对后者关于中比修约的询问回答说，“各省人民及地方法团舆论一律主张废弃旧约”，“现在中国人民国家观念日益发达，是以对于不平等条约佥主废弃”，并希望中法间关于越南边界通商章程的谈判也能加快，显示其有意识地以中国民意来推进修约。[84]
近代以后，中国在与西方国家谈判交涉中，遇有争执，最终总是根据西方国家的意志和愿望来解决问题。以巴黎和会为起点，以顾维钧为代表的一批外交官开始一步步地改变这一局面。终止中比条约是中国政府第一次在一个缔约国公开、正式反对的情况下，采取主动行动，宣布废除旧的不平等条约，在近代中外关系史上具有重要意义。顾维钧自己将此看作“中国外交史上的一个里程碑”。他认为，“中国有必要这样做，不仅因为中国根据情况变迁原则在国际法面前有充分理由，而且因为中国有必要开创一个先例，证明中国决心行动起来，以结束一世纪以来不平等条约给中国人民带来的灾难”。[85]原先持批评态度的舆论在北京政府终止中比条约后，也给予政府正面的评价，称此举为“破天荒之大英断”。苏、浙、赣、川等省工商界团体联合声明，称：“我国人民一致公认顾维钧为全国人民之代表，责司废除一切不平等旧约，换订双方平等新约之任。无论何国之条约，顾代表均有全权，废旧立新。”[86]
北京政府在自身统治遭遇严重危机之时采取如此果断的行动，与南方政府在南北政治竞争中开始占据上风密切相关。南方政府激进的废约外交反衬了修约外交的保守，北伐军在军事上的节节胜利也迫使北京政府不得不调整包括外交在内的政策。终止中比条约可以增强北京政府在国内政争中的合法性，这是顾维钧做出这一决策的国内政治背景。
中比条约虽已宣布终止，但作为外交总长，顾维钧知道事情并未结束，善后问题仍须全力应对。11月9日，顾维钧在外交部内新成立的条约研究会首次会议上称“修改不平等条约，不但人民希望，政府亦同此宗旨”，并指出此次终止中比条约“比较的似出于外交常轨之外”，“就约论约，作法理上之解释，比国似较我有所根据”。因此，他认为，“此事吾国可认定系政治问题，非法律问题，若提倡提交国际联盟大会，似较提交国际法庭为有伸缩余地，且可唤国际间一般舆论界之同情”。对比利时将此事提交海牙国际法庭一事表明看法。[87]
11月26日，比利时政府正式向海牙国际法庭提交中比条约案。如何应对比利时政府此举，在条约研究会内产生两种不同的主张。曾任国际法庭副法官的条约研究会副会长王宠惠和条约研究会成员、司法总长罗文干反对中国出庭应诉。王宠惠认为，对国际法庭判决如予遵守不妨出庭，否则以不出庭为好，若因判决不利而半途退出，反为不妙。罗文干认为，中国对比约既以政治手段始，自应以政治手段终，若一半用政治手段，一半用法律手段，吃亏必大。以外交总长身份担任条约研究会会长的顾维钧则力主中国应出庭，“我若不出席法庭，外人将谓我不但对比废约，且对国际法庭，亦不肯承认，影响甚大”，列强“将诋毁中国蔑视国际义务，违背公约，将来群起责难，办事更形棘手”。顾维钧预判出庭“失败必十居八九”，但此“失败只限于比约，不出席恐牵动全局，两者相较，似还以出席为是”。而且，“我国一经派员出席，此案必成世界问题，如数年前之山东问题，然或者能因此唤起世界人士一部分之同情，收有一部分之效果”。[88]顾维钧主张出席国际法庭，不仅仅考虑中比条约一事，还顾及中国与列强主导的国际体系的关系。
条约研究会最后商议决定，征求各驻外使馆和著名国际法专家意见。在国际法专家中，北京政府选择了包括美国前国务卿蓝辛在内的4人。除蓝辛建议中国暂缓答辩以待比利时下一步举动外，其他几位国际法专家皆认为中国不能逃避或不应放弃出庭辩护，并提出了各自的应对建议。[89]
顾维钧的主张与著名国际法专家相似，这是他以国际法处理外交事务的一贯主张。早在哥伦比亚大学读书时，他指出的中国外交败坏的三个原因中居第一位的就是“无法理之思想，朝野上下不知法理为何物”，显示出以公法办外交的思想。[90]作为一个学国际法出身的外交官，他习惯按国际法来思考国际关系和办理外交事务，并且重视中国做出的国际承诺。这是他认为中国应出庭的主要原因。
但是，中国国内的局势发展和列强对华政策的变化使比利时政府不得不调整将方案提交国际法庭的做法。此时，南方政府发起的北伐战争迅速向北蔓延，北伐军已进占长江流域。南方政府反对北京政府的修约外交，主张立即废除不平等条约。在中国民族主义浪潮的冲击下，列强开始调整对华政策。12月18日，英国提出对华新政策备忘录，承认“中国政治上虽见分裂，而强有力之国民运动，已同时发生，其目的在要求国际之平等。此项运动，若不予以同情而加以谅解，殊不合于各国对华之真意也”。建议参加华盛顿会议各国应发表宣言，声明待中国组成有权力之政府时，将与之交涉“修改条约之事及其他悬案”。[91]英国这一举动对其他列强对华政策（包括比利时处理中比条约）产生了极大影响。正如王正廷后来评论说，中比双方“方在相持间，英国突然发表对华新建议案，颇于比国以甚大之冲击。盖比国在海牙诉讼，深仰英、法为之张目，英既表示同情于中国，比国顿失一种精神上之后援”。同时，中国留比学生在比国的宣传和比利时民众主张和平解决的呼声，使“中比形势，遂骤然变更”。[92]
1927年1月5日，已经因中比条约终止而失去公使身份的华洛思以私人名义会晤顾维钧，寻求两国关系的“补救之方”。顾维钧告诉他，“现在唯一办法，只有根据相互平等及尊重领土主权原则迅速议定新约”。华洛思一改之前与中方交往时的强硬态度，称比利时政府在国内需应付国会内反对党质问，因此希望中国在关税最惠国待遇和比人在华法律地位等问题上有所表示，以使比政府“可得转圜地步”。顾维钧一方面坚持原则，直言比方不应提最惠国待遇，“免生无谓枝节”，一方面又灵活应对，表示愿对比方要求给予“友好考量”，“以便早日开议新约”。[93]
比利时方面对顾维钧的表态做出积极回应。1月12日，华洛思再次会晤顾维钧，告知比方已通知国际法院“停止一切行动”，同意两国即时开议新约，还称比利时政府为表示善意，将在中比议约开幕之日，自行宣布将比利时在天津之租界交还中国。顾维钧答称，中国对比利时政府“终能明了中国现在民情”深感欣慰，请比方正式递交照会，中方将立即答复，并于1月17日开始商议新约。[94]
1月17日，中比新约谈判在外交部大楼正式开始。顾维钧在开幕致辞中称，比利时政府对中国政府建议以平等及互相尊重领土主权为基础缔结新约，予以友好之答复，此为新约谈判之基础。“深信此次各表同情，互相了解，以进行谈判，必能于极短时间内，得美满之结果也。”华洛思在答词中表示，在此次谈判前，比利时政府将“凡足以破坏互相信任空气之一切误解，依中国之愿望，加以消弭”，并宣布将天津比利时租界交还中国，希望谈判“奏美满之效也”。[95]
比利时政府对中国宣布终止中比条约，最初沿袭列强对华一贯之强硬做法，企图通过国际法庭迫使中国退让，但最终不得不“依中国之愿望”，回到谈判桌前开议新约。这首先是民族主义浪潮下中国民众废除不平等条约要求的结果，但北京政府尤其是主持外交的顾维钧坚持原则灵活应对，也为中比重开谈判铺平了道路。
但中比新约谈判并没有如顾维钧所期望的那样于短时间内取得成果。双方谈判先因停止国际法庭诉讼问题而延迟，待谈判正式开始后，中方于3月向比方提交草约大纲。但此时北伐军节节胜利，北京政府的统治摇摇欲坠，而南方政府也宣布北京政府不能代表中国，不承认其签订的条约。于是，中比新约谈判停止了。这再次表明，顾维钧无法完全按他自己的意愿开展外交活动，而是受制于国内政治的影响。
四 申张主权
1926年10月顾维钧再度出长外交后还面临着对外交涉中悬而未决的问题。首先就是万县惨案。这一年的8月29日，英商太古轮船公司“万流”轮在四川云阳江面撞沉中国木船三艘，溺死64人，其中56人为川军杨森部官兵。当“万流”号抵达万县时，杨森派官兵赴该轮调查出事经过，却遭泊在江面的英国军舰阻扰，并开枪击伤川军士兵两人。英船这样的撞沉事件此前已有数起，均未处理。杨森遂将停靠在万县的太古公司的“万县”号和“万通”号两轮扣留，以图促使“万流”号肇事案早日解决。9月5日下午，英国军舰从重庆、宜昌驶来，“用大炮轰击县城两岸陈家坝南津街及省长行署等地，焚毁民房商店一千余家，人民数以千计”，万县繁华之区悉为灰烬。[96]事发后，北京政府外交部致函英国驻华使馆提出交涉。英国使馆于9月20日以节略形式致外交部，竟称杨森扣留英船为事件发生之直接原因，甚至指责杨森行为与水寇无异，还声明保留英政府对此案一切权力。
顾维钧接手此案时，外交部对英方9月20日节略尚未答复。他认为这一事件的性质是严重的，英国海军这一恃强逞凶、蛮横无理的行径是与国际法原则和惯例背道而驰的。列强根据不平等条约获得在中国内河航行的特权，并恃武力推行“炮舰政策”，在中国领土上制造事端，损害中国人民的生命和财产，已非鲜见。顾维钧认为，中国必须对英国罔顾事实的节略做出回答，说明事件真相，从国际法角度说明事件的严重性，就此向英国提出抗议。抗议照会是顾维钧本人精心起草的。照会首先陈述事件经过，反驳英国节略掩盖事实真相、强词夺理地称炮击万县为“自卫”的谬论，表明英舰所为是“蓄意用武”，严正声明中国政府“不得不责成该英舰及太古公司对于此次不幸事件负其责任”。照会接着指出英舰在两国邦交正常状态下攻击万县无辜平民，违反了国际公法，中国政府“对于此种任意损害生命财产之举动，不能不痛加反对”。照会还指出，英舰在中国的内河航行权，虽有条约依据，但此种特权“他国断不肯轻以授之外国兵船”，中国因已有条约，“故曲予容忍”，点出了此种特权的不平等性质。但英舰的行为“与条约规定之文字精神实相违反”，甚至超越了不平等特权。在照会中，顾维钧代表中国政府“提出正式抗议，保留中国政府一切权利，以备将来另提充分赔偿万案生命财产损失之要求，以及其他公平解决之条件”。[97]这份照会表明了中国政府对英舰炮击万县损害生命财产的严正立场。它没有就事论事，仅仅将事件作为中国与英国的一般纠纷，而是通过国际法来剖析英国行为的实质，揭示列强“炮舰政策”的不平等条约根源，将事件的处理纳入整个修约外交的进程之中，努力维护中国主权。因此，顾维钧自己十分看重这一照会，认为它成为处理此类事件的一个范例。[98]
罢免把持中国海关多年的英籍总税务司安格联，是这一时期顾维钧维护中国主权的又一重要举动，由此引发了一场外交风波。
1927年1月12日，顾维钧以国务院摄行大总统名义发布总统令，宣布自2月1日起开征华盛顿条约所规定的关税附加税。次日，顾维钧以外交总长名义照会各国驻华使馆，请各国予以赞同。北京政府决定开征附加税，一方面是因为财政枯竭，急需筹措资金，顾维钧由于主持内阁，征收附加税就成了他摆脱财政困境的主要途径；另一方面，实行关税自主收回中国丧失的主权是顾维钧的一贯主张和愿望，而征收附加税是实行关税自主的过渡措施。早在巴黎和会开幕前，他就向美国表达了中国希望获得关税自主的要求。华盛顿会议期间，他代表中国提出关税自主的要求，使列强答应在会后3个月内召开关税特别会议，讨论废除厘金和征收附加税问题。但关税会议迟至1925年10月才得以举行，由于列强的阻挠和国内政局的动荡，会议在1926年5月停顿后再也无法复会，附加税当然也无从开征了。1926年10月，南方的广州国民政府向不平等条约发起冲击，撇开外人控制的海关，开征百分之二点五的内地税。这一税率与华盛顿会议规定的附加税相同，可说是变相的附加税。列强的对华政策此时也开始变化。英国在12月18日提出的对华新政策备忘录中，“力主各国对于华会附加税，应以无条件准中国全国立行征收”。[99]这些因素合起来，使顾维钧抓住时机，发出开征附加税的命令。
北京政府让海关来负责征收附加税。自19世纪中叶列强用大炮轰开中国关闭的国门后，海关就在外人的控制之下。19世纪末清政府在英国的要求下同意，在英国对华贸易额于各国对华贸易中占第一位时，由英国人担任中国海关的最高职务总税务司。此时担任总税务司的安格联就是英国人，自1911年任此职，已有16年了。安格联不仅掌管着北京政府的财政主要来源关税，还握有保管内外债基金的大权，是一位控制着政府财政命脉、可以在金融财政界呼风唤雨的洋大人。当时北京政府的内阁如走马灯般更换，总理、总长任职的周期也越来越短，但总税务司的位置却稳如泰山。京城的政界流传着这样一句话：“总统易换，总税务司难摇。”总税务司名义上虽由中国政府任命，但安格联对北京政府的命令向来以居高临下的姿态不以为然。
北京政府宣布征收附加税时，安格联正离开北京南下上海、汉口等口岸城市。北京政府即电召其回京商讨征收附加税事宜。安格联非但不从命返京履职，反而向各地税务司发出命令，拒绝征收附加税。税务司易纨士（Arthur Edwards）根据安格联的指示致信财政部和税务处称，海关只能征收经条约批准之关税，只有有关各国一致同意后海关才能征收附加税。财政总长汤尔和对此答复说，征收附加税符合华盛顿条约的规定，安格联认为附加税超出华盛顿条约所允许范围的看法是错误的，总税务司是中国政府任命的官员，应该执行政府交给海关征收附加税的命令。但安格联仍拒绝听从北京政府的命令。[100]
对安格联这种傲慢无礼无视中国政府的做派，顾维钧已非第一次领教。1926年6月顾维钧出任财政总长后，财政部官员建议他做的第一件事就是去拜访总税务司安格联，并说之前的财政总长都是这样做的。因为他虽是财政部属下的官员，权力却很大，财政部的债券没有海关的担保和总税务司的点头是无法发行的。不过，顾维钧还是打破旧规，将安格联约到了财政部来见面。但后来财政部要发行债券，遭到安格联的拒绝，顾维钧对此极为愤怒。此次安格联再次抗命，顾维钧当然无法容忍。
1月31日，财政总长汤尔和呈文请免去安格联总税务司职务：“该总税务司兼旬以来，逗留沪汉，既不回京供职，亦不将上项命令转行各关税务司遵办，饬拟办法，迄未据复，多方借延，不惜贻误要政。似此抗令玩公，不能忠于所事，实未便再予姑容。”当天，顾维钧以国务院摄行大总统名义颁布总统令，免去安格联总税务司职务，改派易纨士代理。[101]顾维钧罢免安格联，是对其抗命的惩处，但又任命一个英国人继任，表明其并不完全抛开已有的惯例，不想由此引发与列强的激烈冲突。舆论对此看得很清楚：“政府中诸西洋博士，又洞悉外情，以为行使职权，只免其个人，仍尊重条约，决无关碍。”[102]
但在当时的中外关系格局下罢免安格联，仍然是激烈之举，在外交界引起巨大震动。总税务司一职设立以后，中国政府虽名义上有任免之权，而实际上人选的决定权皆在英国政府手中。罢免的决定对列强把持中国海关要职的旧规是一个冲击。中国舆论对此持肯定和支持的态度。《时报》指出“京中向有‘总统易换，总税务司难摇’之言”，安格联此人“以洋财神之资格，据洋迷信之优势，握财政金融之命脉（海关）十余年，其本国及其个人所获之利益，殆难数计，而于中国之利益，则算筋算骨，扣出扣入，毫不放松”。《大公报》的评论说：“北京政府突以迅雷不及掩耳手段，发表总税务司安格联免职令。自总税务司用客卿以来，未有之创举也。”《晨报》评论道：“安格联向有太上财政总长之称，既握海关全权，又负保管内外债基金之责，操纵金融，左右财政，历来当局，无不仰其鼻息。而安格联之允诺，可以生死内阁；安格联之言动，又可以高低公债，虽安之滥用职权，有以致此，而官僚财阀迷信外人，实为主因，举国人心之愤慨，已非一日。此次当局毅然罢免，无不痛快。”[103]
列强尤其是英国对北京政府的罢免令十分震惊。英国驻华公使蓝普森（Miles Lampson）获悉北京政府将罢免安格联的消息后，在与顾维钧会晤时，以强硬的口吻警告说，免除安格联会使海关面临崩溃的危险。罢免令公布后的2月1日，蓝普森到外交部，再次表达不满，称北京政府此举“是对海关完整性的蓄意攻击，是对迄今海关所保护的中外利益的毁灭性一击”。[104]
2月7日，在蓝普森的倡议下，荷兰、英国、法国、美国、日本和意大利驻华公使集体前往外交部面见顾维钧。荷兰公使欧登科（William Oudendijk）作为领衔公使代表各国公使对征收附加税和罢免安格联提出抗议。蓝普森直接询问罢免安格联的理由。顾维钧回答，这是中国政府内部事务，作为公使无权过问和干涉。蓝普森又称以关税担保的中国公债持有人和英国银行代表的身份询问，顾维钧回答说，罢免安格联的理由十分简单，就是他“抗命”。蓝普森称这一指责没有实质内容。在接下来的会谈中，各国公使强调如果海关为北京政府征收附加税，南方的国民党政权就将趁势破坏整个海关行政的完整性。由于海关的完整对于北京政府的财政来源尤其是北京政府作为中央政府的合法性意义重大，对于各国公使这一语带要挟的回答，顾维钧只得调整语气，表示北京政府将重新考虑整个问题。各国公使作为一个整体前来外交部专门谈一件事本身就是一个不寻常的举动，公使们的联合施压使顾维钧十分不快，认为“这是一次不愉快的会见”。蓝普森在会见后则认为，“顾博士似乎被我们说得有点不知所措”，“在争论中远不如平常能言善辩”。[105]
2月8日，内阁会议讨论六国公使抗议一事，认为罢免安格联事关国家威信，绝对不能退让，但附加税的具体实施可以重新考虑。会后，顾维钧与司法总长并兼税务督办的罗文干商量，决定请此时不担任内阁职务的王宠惠去英国使馆与蓝普森沟通，探寻双方都能够接受的解决办法。[106]
蓝普森见王宠惠来访，明白他来是为了找到令各方“保全面子”的解决办法。在坚持让安格联复职还是谋求妥协之间，蓝普森选择了后者。在与顾维钧的几次会晤后他认识到，让北京政府撤销成命几乎是不可能的，而由英国人继任总税务司是更为重要的问题。因为这事关英国利益，如果处理不当，会危及英国人继任此位。几经反复，蓝普森与王宠惠达成共识，对安格联的罢免改为准其请假回国，并由税务处致函安格联，嘉赏其劳绩，一年内仍给予总税务司待遇。[107]
2月10日，顾维钧在关税会议委员会上报告事件经过，称“目下外交内政因此事转多纠纷，不得不变通办理，惟政府既已下令，自难撤销，以损威信”，拟通过税务督办致函安格联准假一年。参会的罗文干、王宠惠、颜惠庆等均表同意。会议还决定，另立征收附加税处，附设于海关内，由海关与财政部会同办理。[108]
罢免安格联是北京政府在政权根基摇摇欲坠之际做出的超乎寻常的举动。但顾维钧说：“这不是一时的冲动，内阁从各种观点的角度作了讨论，在完全明了这次行动的意义和可能发生的各种反应的情况下作出了最后的决定。”“任何一个外国政府，如果它的官员像安格联一样行事的话，不论其职位多高，它也会像中国政府一样将其革职。”[109]担任过内阁总理和外交总长的颜惠庆的评论也持相同的看法：“从法治与政纪立场上看，此举非常恰当有理。”[110]这与终止中比条约一样，是出于维护中国主权而采取的行动。事件最终经妥协得到解决，一方面是时局使然，因为南北政权的对立，削弱了北京政府讨价还价的筹码；另一方面，也与顾维钧处理外交争端的理念有关，只要中国有所得，就可考虑做出一些让步。他说过，“办外交，要会争，也要会让，当争的时候必争，当让的时候也必让。只争不让，那就是下命令，强迫对方接受我的命令”。[111]在安格联罢免事件中，中国政府最终调换了倨傲无礼的安格联，并且由财政部会同海关征收附加税，达到了预期的目的。
事件过去后，蓝普森在给英国外交大臣张伯伦（Austen Chamberlain）的函电中写道：“目睹安格联离开中国，尤其是在这样羞辱、令人恼怒的气氛中离去，我很难过。”他还担心由英国人担任总税务司的惯例“是否还能够保持”，说明其至少已经不像以往那样确定无疑了。安格联在给蓝普森的信中也表示，“很遗憾在这个关键时刻被迫放弃领导权”，不无伤感地承认离开的方式缺少了以往一直享有的“尊严”。[112]从这两封信中不难读出“安格联们”在失去了以往与中国人打交道时趾高气扬的“尊严”后恼怒而无奈的心态，也可看到北京政府对安格联罢免事件的处理冲击了中外间的不平等关系，伸张了中国的主权。
[1] 《申报》1922年5月11日，第13版。
[2] 《申报》1922年5月13日第13版、17日第14版、21日第13版。
[3] 《顾维钧博士昨晨抵沪》，《申报》1922年5月11日，第13版；《顾维钧演讲国民外交》，《申报》1922年5月18日，第13版。
