一 对战后国际组织的期望
1944年8月至1945年6月，顾维钧作为中国政府的代表，先后参加了敦巴顿橡树园会议和旧金山会议，参与了联合国的创建。
太平洋战争爆发后，国民政府对在战后参与建立一个维护世界和平与安全秩序的国际组织充满期待。1942年6月，国防最高委员会下属的国际问题讨论会在对战后国际组织问题经过一段时间的讨论后，拟定了一份“国际集团会公约草案”。这是中国关于战后国际组织的第一份正式文件，集中了当时众多国际事务专家的意见。[1]1943年10月30日，美、英、苏三国莫斯科外长会议结束。中国虽未与会，但在美国提议并坚持下一同签署了会议通过的《关于普遍安全的宣言》。宣言向全世界宣告，四国将继续对轴心国作战，直至轴心国无条件投降，并根据一切爱好和平国家主权平等的原则，建立一个普遍性的国际组织，以维持国际和平与安全。[2]莫斯科宣言首次明确表示美、英、苏、中四国将共同建立一个新的国际组织，并确立了四大国为该国际组织重心的设想，奠定了日后联合国的最初基础。
1944年5月，美国政府制订了一个初步计划，拟邀请中国、英国、苏联三国代表赴华盛顿开会商讨筹建国际组织。但5月中旬《纽约时报》报道称，英国将出面召集英、美、苏三国会议讨论国际组织事宜，中国不在被邀之列。蒋介石获悉后，急电驻美大使魏道明探明详情。魏道明与美国务院沟通，被告知该报道纯系推测，并无根据。5月31日，魏道明去白宫拜访罗斯福总统，后者明确告诉他“决不忘却中国，彼等只要三国，余必要四国”。蒋介石获悉后立即致电罗斯福表示感谢，“阁下与赫尔国务卿深切注意，中国必须参加此次会议，余更为欣感”，“盖东方人民如无代表，则此会议将对于世界之一半人类失去其意义”，俨然以东方人民代表自居，并表明“中国向来主张早日成立此种机构，如其可能，并望在战时结束以前成立”。美国发起的这次会议定于8月在华盛顿的敦巴顿橡树园举行。由于苏联以尚未与日本开战为由，不愿与中国坐在一张会议桌上，最后只得采取开罗会议模式，即第一阶段为美、英、苏三国会议，第二阶段为美、英、中三国会议。7月10日，魏道明将这一安排报告重庆，蒋介石批示“应可赞成”。[3]
接受参加敦巴顿橡树园会议的邀请后，王世杰任主任的军事委员会参事室、外交部和国防最高委员会秘书长王宠惠等对成立新的国际组织提出了各自的方案。尽管已有多个方案在手，蒋介石仍想知道顾维钧的看法，他于7月26日致电伦敦，嘱其报告英国方面参加会议的准备情况，并就“我国应取之立场及注意事项”，“以研究所得电告为盼”。[4]
自世界大战爆发，国际联盟名存实亡后，顾维钧对成立一个新的国际组织予以高度关注。他草拟过一个计划，并经常加以修订。1944年4月中旬，美国副国务卿斯退丁纽斯（Edward Stettinius）访问伦敦时，顾维钧与他就国际组织一事进行过商谈。[5]因此对中国应取之立场，顾维钧早有周详之考虑。8月6日，他给蒋介石发了一份近两千字的长电，在报告了英国对会议的准备情况后，详尽阐述了自己的看法。关于中国对国际组织应取的基本立场，他提出：
至我国应取立场，窃意似宜仍本我国酷爱和平公道之精神及集团安全之原则，着重世界整个和平机构为基础，区域组织仅为其一部分，遇有要事或承中央机构之命执行，或自议决，亦须得中央机构之核准，以其名义行之。（2）［原文漏标（1）——引者注］确定会员国施行经济与军事制裁之义务，以免临时须付表决或多方推诿不行，一如国联盟约之弊。（3）实施制裁大纲应预为规定。（4）设立国际军事委员会随时调查研究国际军情，改善实施办法。（5）凡法律之一切争执应规定各会员国均有提交法庭审判之义务，不准例外。（6）被委任统治地不必分甲乙丙三等，一律以助其达成自治为共同宗旨，由国际机构随时斟酌情形予以自治或独立，以免曲解国联盟约所许间接并合之弊，并应规定由国际机构派员视察该地之权。（7）采取及加强盟约第十九条所载会员国得请修改条约之权，俾消弭国际间之纠纷而巩固和平机构之基础。
关于中国参加敦巴顿橡树园会议应取之态度与策略，顾维钧认为：
此项商谈世界和平机构组织会议，虽系专门讨论性质，其结论仍须报告各政府审核后，另由全权代表共同决定，然关系亦匪浅鲜。英、美、苏三国自以为今番出大力抗战，胜利后恐不免各图操纵，彼此疑嫉。不特英美间，即英苏与美苏间难免有各自为谋、主张不同之点。我国地位虽列四强之一，似宜慎重发言，减少提案为得。此番苏联虽参与另一集会，不与我直接商议，然其提案亦必由英美转商于我，以求一致。窃意我宜避免提出与任何一国正面冲突之主张，而多事居间调和、折中三国方案，俾增加我参预此次会议之贡献为上策。
顾维钧在电文中还指出了中国参加会议应注意的事项。如关于种族平等问题，他认为这是“国际和平要素之一”，但鉴于该问题的复杂性，中国以不提为宜，“如有直接间接违反此项原则之规定，应不予赞同或予以保留”。对于国际机构的投票表决问题，他主张如改国联的全体一致原则为多数原则，则应包括全体常任会员国方为有效，“以重我地位也”。[6]
综观顾维钧的电文，对国际组织他主要吸取了国联在30年代面对法西斯侵略时无所作为的教训，强调新的国际组织的中央机构必须具有权威，尤其关注制裁问题，明确规定会员国有实施制裁之义务，并应预先规定实施制裁大纲，以避免国联之弊端。对中国与会的方针和策略，顾维钧则在权衡中国在四强中地位和会议实际情况的基础上，主张采取现实、灵活的立场，“多事居间调和”，以尽可能确保中国的国际地位。
在顾维钧的电文前，国民政府外交决策层内就成立新的国际组织已有多个方案，其中以王世杰和王宠惠的方案最为重要。王世杰于7月20日以军委会参事室名义向蒋介石呈报关于国际安全和平组织问题之主张要点，主张国际组织应尽速在战争结束前成立，战争结束共同敌人消灭后，困难将增加。他还强调国际组织应有充分力量，对于侵略国负有执行经济、政治与军事制裁的责任，并应具有执行军事制裁之充分力量，即成立强有力之国际空军。但王世杰虽认为四大国应为理事会常任理事国，却不主张四大国享有过大之特权，因为“我如主张其他特权，势必增加各小国对我之反感。且四国纵令享有其他特权，实际上我亦未必能利用，其能利用此种特权者，实际上将为英、苏等国。彼等利用此权时，容或予我以不利”。[7]
王宠惠于7月24日向蒋介石递交了题为“我方基本态度与对重要问题之立场”的方案。他认为，在敦巴顿橡树园会议上“我方似以暂不正式提出整个对案为宜”，“倘我方正式提出整个对案，过重现实，则无甚意义；太重理想，则与美国立场相去悬殊，恐难成立。故转不若就美方所拟草案依照我国立场，提出补充或修改案也”。虽不提整个对案，他仍阐述了对国际组织的基本主张，即国际组织“以愈坚强有力为愈宜”，并应“尽早成立”；中国应与美、英、苏取得平等地位同样参与；议案表决以三分之二多数通过；对侵略应有明确定义，如何应用制裁也应有具体规定；应设置国际警察或国际空军等。[8]
总体来说，这几个方案对国际组织的基本立场是一致的，即都主张一个强有力的国际组织，国际组织投票表决取多数通过原则，国际组织应能对侵略实行经济和军事制裁。但顾维钧更强调通过法律程序确定会员国承担制裁的义务，而另两个方案则寄希望于设立国际警察或国际空军。顾维钧和国民政府外交决策层的这一基本立场在相当程度上代表了中国的民意，当时中国舆论界对新的国际组织普遍抱有相同的期望，这是从国联面对日本侵华束手无策的惨痛经历中获得的教训。[9]但有关包括中国在内的四强在新的国际组织中的地位，这几个方案间存在着差异。顾维钧与王宠惠都主张维持战时形成的四强格局，中国应与美、英、苏三国同等参与国际组织，享有大国特权，“以重我地位”，并据此确定中国参加敦巴顿橡树园会议的策略，即减少提案、避免与其他大国冲突、重视美国意见，以确保中国的大国地位及大国在国际事务中的特殊地位。而王世杰对此则有不同看法，认为四强不应享有过大之特权，因为中国未必能利用大国地位，而这反而会增加小国的担忧，再者英、苏享有特权也不利于中国，因此主张淡化大国的特殊地位。
8月中旬，王宠惠综合外交决策层各种意见修订了自己原先的方案，做出两条重要增补。第一条增补为“凡美国草案所未提及之各项重要问题，如一时不易获得一致意见者，我方宜相机决定提出与否及主张至如何程度，必要时宁可留待他日继续商洽，此时不必有所坚持，总以促成会议有初步成果为主”。他吸纳了顾维钧“增加我参预此次会议之贡献为上策”的意见，对与会方针取更灵活策略，更重视美国意见。第二条增补有关投票表决多数通过原则，加上了“中、美、英、苏四国所投之票，必须在赞成之列方能成立”。[10]这一增补直接采纳自顾维钧的电文，进一步强调了大国在国际组织中的特殊地位。王宠惠修订后的方案得到蒋介石的批准。8月18日，蒋介石将此方案电达在美国的孔祥熙，指示其“对照前电改正”。[11]
顾维钧的建议不但为王宠惠所吸纳，也得到蒋介石的重视。8月下旬，蒋介石指示参会的中国代表团：“一、此次会议，系初步商谈之性质，吾人希望其成功，对于若干困难问题，我方不必坚持，因在将来联合国之大会中，仍可提出解决。二、对于苏联，虽不共同会议，但仍宜设法联络。”[12]这一指示显然也采纳了顾维钧的意见。
顾维钧最初并不在中国出席敦巴顿橡树园会议的人选之列。蒋介石同意按开罗会议模式参加敦巴顿橡树园会议后，7月13日，在美国的行政院副院长孔祥熙致电蒋介石，报告与罗斯福会晤时，罗斯福希望由其代表中国参加敦巴顿橡树园会议，并表示“总统既要弟参加，不便表示异议”，还说“原留美国及大使馆并弟此次带来各员，当可勉敷支配”，表达了率领中国代表团参加会议的强烈愿望。蒋介石收到此电后，一度考虑同意，但并没有立即予以答复。7月24日，孔祥熙再致电蒋介石，建议派外交部长宋子文来美，协同进行会议之事。[13]行政院副院长官阶在外交部长之上，孔祥熙此电再次表达了率队参会的愿望。
孔祥熙24日的电报正好与蒋介石23日发给他的电报交叉而过。在23日的电报中，蒋介石告诉孔祥熙，已决定派外交部副部长胡世泽为中国出席敦巴顿橡树园会议的代表，并请他在华盛顿就近指导。[14]但孔祥熙并不满足于仅负指导之责，于8月1日又致电蒋介石，以“美方将由赫尔国务卿主持”，情形与前不同为理由，提出“我方出席人员因英美出席者阶级较高，讨论问题范围亦广，恐须由弟率同魏（道明）大使、蒋（廷黻）处长、胡（世泽）次长等出席参加为宜”。蒋介石接电后批示，交王宠惠和王世杰两人研究后再做决定。[15]
王世杰对孔祥熙和胡世泽印象不佳，认为两人“均非胜任愉快之人”，与王宠惠商讨后于8月7日向蒋介石提出，不宜派孔祥熙率团参会，建议胡世泽之外加派驻英大使顾维钧、驻美大使魏道明和驻美军事代表团团长商震为代表。外交部长宋子文也赞同此议。[16]8月10日，蒋介石致电孔祥熙通知这一决定：“英、美两国皆以外次为首席代表，以地位相当而论，兄仍以就近指导为宜。兹经再四斟酌，除前派定胡世泽次长外，加派顾大使、魏大使及商团长为代表，并指定空军毛邦初、海军刘田甫、陆军朱世明为专门委员。又为表示我国重视此会议起见，拟另由国内派浦薛凤、张忠绂二人来美任专门委员，以备咨询接洽。”[17]
国民政府决定加派顾维钧为出席敦巴顿橡树园会议的代表，显然与他8月6日电报中所提主张及他代表中国出席国联的丰富经验有关。驻节伦敦的顾维钧虽对这一任命出乎意料，但又认为由他来率领代表团是理所当然的，因为胡世泽和魏道明在外交界的资历都不如他。[18]但在由谁充当首席代表率领代表团的问题上，又出现了类似当年巴黎和会时代表团内部因排名问题引发纷争的一幕。
王世杰、王宠惠提出加派代表后，外交部长宋子文在向行政院提出新人选时，认为就地位而言，外交部副部长并不低于大使，胡世泽又任命在先，因此排成胡、顾、魏、商的顺序并获通过，并按此通知美、英驻华大使。而外交部在分别致电顾维钧与魏道明时，并未明确排名顺序，只是称“除执事外，另派胡次长、魏（顾）大使、商团长为代表”。这使驻美大使魏道明接到电报后认为他排名第一。作为驻在国大使，他确实也希望担任首席代表，于是就按魏、胡、顾、商的顺序通知美方。[19]
孔祥熙在收到蒋介石8月10日电报后，一方面表示“当遵钧意办理”，另一方面对自荐率团出席会议一事进行解释，称美国国务院与“一般国家外交部有别，其地位居部之上，实际言副国务卿并非次长”，且美国率团参加的副国务卿斯退丁纽斯因赫尔年高体弱，正代行国务卿之职，言下之意，由他出席才算地位相当，可见其仍未放弃率团意愿。在14日致蒋介石的电报中，孔祥熙又提到赫尔询问其能否出席会议。蒋介石接该电后批示：“美国若由赫尔出席主持，则我国可由兄出席，俾得解决主任代表人选问题也。”[20]但15日，蒋介石决定指派顾维钧为首席代表，并于16日致电通知孔祥熙：“我方可以顾大使任首席代表，但仍请兄就近予以指导。”[21]这样，国民政府在最初任命胡世泽后三个多星期、增派顾维钧等代表后近一个星期才正式任命了首席代表。与宋子文将外交部副部长胡世泽列在首位相比，蒋介石的这一决定表明了他对顾维钧的信任和重视。
但是这一决定使已经以首席代表自居的魏道明十分尴尬。8月17日，他致电蒋介石，称此事“难免引起猜测，发生不良印象……我代表团原无两使同时出席之必要。如必须变更，为顾全对外关系起见，只有于开会前一二日，由职借病不能列会，改由顾大使出席较为适宜”。陈布雷在将该电交蒋介石时批注“此事乃系电讯往返误会而起”，请蒋亲自回复。19日，蒋介石致电魏道明进行解释：“此事全由外部电使馆时措词稍欠明确所致。政府当时先派胡次长为代表，继又派少川兄及兄与启予兄为代表，期以充实我方代表之阵容。以诸兄地位资望相等，故即以令派先后为次序。嗣为便利会议进行起见，经中酌定，就四代表中指定少川为首席代表，已通知英美并发表新闻，并迭电庸兄接洽。此次会议关系重要，务望兄为国宣劳，一同出席，以利进行而全大局。”[22]这一因排名引起的风波经蒋介石出面调解才告平息。
人在伦敦的顾维钧对排名风波并不了解。在接获任命后，他即报告重庆：“正洽订机位，期尽速成行。”他是在8月25日抵达美国后才从胡世泽那里了解此事的，认为“这是完全没有必要的”，但也让他马上联想起巴黎和会代表团内所经历的麻烦。[23]
二 敦巴顿橡树园会议
美国发起的商讨筹建国际组织的会议在华盛顿的敦巴顿橡树园举行，会议因此得名。敦巴顿橡树园是一座美丽而奢华的英国式庭园，离白宫不远，有十来分钟的车程。大门的上方刻着一句拉丁文格言“一分耕耘，一分收获”，很恰当地体现了会议为战后世界播种和平的良好愿望，只是参会四国的想法并不完全相同。
敦巴顿橡树园会议第一阶段于8月21日至9月28日在美、英、苏三国间进行。虽然由于苏联与美、英之间在安全理事会常任理事国否决权行使范围和会员国资格问题上无法取得共识，但三国还是在基本问题上达成一致：新的国际组织名称为“联合国”；联合国设四个基本机构，即大会、安全理事会、秘书处和国际法院；大国在安全理事会中有常任席位；大会重要决议由会员国三分之二多数票通过，一般决议以简单多数决定。
顾维钧到美国时，敦巴顿橡树园会议第一阶段已经开始。在他来之前三天，孔祥熙已向美、英代表团送交了一份《国际组织宪章中之要点》的文件，阐述中国对制定国际组织章程所持的基本观点。孔祥熙的这一做法与顾维钧“减少提案”、灵活应对的与会方针不同，与重庆的指示也不尽一致。7月29日，蒋介石给孔祥熙电报中明确指示，王宠惠方案“为我代表赴会议时讨论应付之根据”。而王宠惠方案开头就表明“暂不正式提出整个对案”。但孔祥熙与魏道明商量后认为，如果中国不在会议第一阶段美、英、苏商讨时提出自己的主张，以供三国参考，待三国决议后，其便更难采纳中方意见，因此于8月15日致电蒋介石提出，“拟将我方主张以备忘录形式先期送交大会提供参考”。因为此时已决定顾维钧任首席代表，蒋介石接电后回复道：“请与顾大使等商酌，如决定送达，请先将全文电示后再提为盼。”[24]但由于美、英、苏第一阶段会议将于8月21日开始，孔祥熙遂不待与顾维钧商量，即根据王宠惠、王世杰等国内寄达方案匆匆综合成《国际组织宪章中之要点》于8月22日送交美、英代表团。就中国参会而言，当然应向会议表明自己的立场，尤其在不能参加第一阶段会议的情况下，更应该由此让自己的意见受到关注并被考虑。但问题在于，孔祥熙先前对战后国际组织并没有认真思考过，匆忙完成的这份文件与重庆指示和顾维钧对会议所持主张不同，因此顾维钧抵达美国知道后十分惊讶。[25]对孔祥熙来说，此举实际上还包含着为代表团定基调、显示自己是实际负责人的意味。
8月28日，顾维钧到美国后与孔祥熙见面，讨论代表团参加会议事宜，一同参加的有胡世泽和胡适等人。会议一开始，孔祥熙就表示自己对代表团的工作负有指导之责，顾维钧明白，这是要表明他才是代表团真正的团长。顾维钧最为关心的是已经交给美、英代表团的文件是否作为中国政府的正式方案，孔祥熙称只是提供给美、英代表团作为参考。顾维钧提出，代表团应该拟订一个更加灵活、留有余地的方案，并且中国的方案也应非正式送交苏联代表团一份。[26]
顾维钧担心孔祥熙递交给美、英代表团的《国际组织宪章中之要点》内容过于全面而且刻板，不利于彼此的沟通，这是基于他对美、英两国对国际组织所持看法的了解，事实证明这并非过虑。美国国务院官员亨培克（Stanley Hornbeck）就对顾维钧表示，中国的提案包含的都是“应当的条款”。他以建造大楼为例，说中国提案包括了所有现代化甚至豪华的设施，苏联则要建造一个满足安全最低要求的简单大楼，美英则处于两者之间。如果各国的计划要么全部接受，要么全部否决，中国的计划就会被否决。因此，在与美国参加敦巴顿橡树园会议首席代表、副国务卿斯退丁纽斯见面时，顾维钧对已提交的文件专门做了解释：“我方书面所提要点，系综核我政府各机关于收到美英方案前所草各案之主张，借资交换意见，并非硬性的整个对案。我方主要目的在促进会议之成功，俾早日建立和平机构之基础。”[27]
敦巴顿橡树园会议第一阶段原来计划于9月上旬结束，随即开始中国参加的第二阶段会议。但是，因为苏联坚持争端当事国有表决权，会议陷入僵局。苏联代表表示要等待国内的指示，而莫斯科却迟迟不予答复，第一阶段会议就这样拖延下来了。在此期间，顾维钧与美、英代表团保持密切联系，了解第一阶段会议的进展。9月8日，顾维钧与美国代表团格鲁（Joseph Grew）见面。格鲁告诉他，第二阶段会议有望几天后开始，并问中国期望第二阶段会议开几天，能否在三四天内结束，顾维钧回答，第二阶段会议不会比第一阶段会议长，中国的态度是尽早结束讨论，成立新的国际组织。[28]但几天后，美国代表团告知中国代表团，由于苏联代表团还没有收到莫斯科的指示，第一阶段会议无法结束，中国参会的时间只得再往后推。中国代表团全体人员已在华盛顿等候多日，而美、英、苏三国的代表却在敦巴顿橡树园内一拖再拖，顾维钧叹道：“这对中国代表团的忍耐力是个考验。”他认为，与将中国列为四强之一的莫斯科宣言相比，敦巴顿橡树园会议“在这方面几乎倒退了一步”，“很显然，中国只能面对既成事实——第二阶段会议只不过是摆摆样子而已”。[29]
几经推迟后，中、美、英第二阶段会议终于在9月29日开幕了。但会议正式的讨论应顾维钧的要求于10月2日开始，他向美国方面表示，中国代表团希望有足够的时间研究第一阶段达成的协议。[30]
顾维钧此举是为了统一代表团内部的意见。此时，对第一阶段会议已达成的草案取何态度，在中国代表团内出现了意见分歧。驻美大使魏道明、代表团空军专门委员毛邦初等认为，三国草案与中国的实际要求相差甚远，中国应该提出自己对国际组织的所有建议，与美、英两国进行从容不迫的讨论，不论美、英或者苏联的代表有无可能接受；中国要表现出愿意为会议做出充分的贡献，不能让第二阶段会议草草了事。但顾维钧认为，这一立场是不切实际的，根据“现时之国际情势，与我国之地位，我方对于该建议书（即三国草案），似不宜坚持修改，或拒绝同意”，因为一方面三国草案“需要补充之处固多，但其业已列入者，对于我国之权益，似尚无不利之点”；另一方面，美英两国参加第二阶段会议，主要是为了“维护中国的声望”，而不是听取重要意见，所以，为了装点门面而延长会期的做法是不可取的。顾维钧主张，“中国代表团应该做出适当的妥协”。最终，顾维钧的意见占据了上风，代表团决定取现实的态度：“我方主要目的在促成此次会议之成功，使四国能提出一国际和平安全机构方案。再此次会议，原系初步商谈性质，一切现时不能解决之问题，仍可留待将来联合国全体会议中提出讨论，是以我方对于各项问题，可不必坚持，并可借以表示我国爱好和平及与各友邦合作之精神。但对于和平安全机构之重要意见，我方仍应提出并详为说明，一则可使世人明了中国之正义立场，二则又作为将来在大会中或将再行提出之张本。”同时，“我国现时处于四强之一之地位必须维持”。代表团决定，在第二阶段会议期间以补充意见的方式向美英表明中国的看法。[31]
10月2日，第二阶段会议举行首席代表会议，中国代表顾维钧、美国代表斯退丁纽斯和英国代表吉布（Gladwyn Jebb）均出席，中国方面出席的还有胡世泽和代表团秘书长刘锴。这次会议旨在向中国方面具体说明第一阶段会议的未决问题，特别是美英与苏联在安全理事会投票问题上的分歧。顾维钧在听了说明后表示，中国代表团认为这是一个十分重要的问题，在某种意义上，这是国际组织的根基。随后，顾维钧提出，他希望在全体会议上做一次发言，陈述中国的主张和立场，就美英苏草案提出中国代表团的补充意见。会议商定，全体会议在次日举行。[32]
10月3日上午，顾维钧代表中国提出补充意见七点并做说明：（1）维持和平与安全必须根据正义与国际公法之原则，以免新的国际组织沦为强权政治的工具；（2）保障各国政治独立与领土完整，以增加各国特别是小国的安全感；（3）对侵略应予定义，并尽量列举侵略的各种行为；（4）组织国际空军，以作为安全理事会权威的象征和采取行动的手段；（5）国际公法的方针与修订应由大会倡导，以有利于推进符合国际公法原则的安全；（6）国际法庭应能强制裁判；（7）应促进教育和文化合作。[33]中国代表团的补充意见改变了孔祥熙提交方案中面面俱到的做法，就几个重要问题表达了中国的主张。七点补充意见并非全是顾维钧的个人主张，而是综合了其他方案，如第三、四、七点即出自王宠惠和王世杰的方案，但整个补充意见带有顾维钧本人的鲜明印记，即特别强调国际公法。
对中国提出的七点补充意见，美国和英国代表团并不完全赞同，三国就分歧之处展开了讨论。对于第一点，英国最初认为国际法是不明确的，当出现争端时，国际法只会引起争论。经中国代表团据理力争，美国表示支持中国的立场，英国才同意列入《联合国宪章》。对于第二点，美英方面坚持第一阶段草案中“主权平等”字样已包含政治独立与领土完整的含义，因此不必列入，最后中方不再坚持此点。对于第三点，美英方面均反对给侵略下定义，因为一方面难于对侵略下令人满意的定义，另一方面原草案已说明将制止侵略，于是顾维钧表示对此问题可做进一步考虑，实际上予以搁置。对于第四点，美英明确表示根据实际情况无法予以同意。对于第五点，美英接受中国的要求，同意联合国大会应负责提倡研究国际公法。对于第六点，美英原则上同意，但又称：“此问题复杂，可由修订法庭法规之专家委员会讨论决定。”对于第七点，美英同意“经济与社会理事会”应特别设法促进教育以及其他国际文化合作。[34]讨论结果，美英接受了中国补充意见中的第一、五、七点，对第六点表示原则接受，第三点留待以后讨论，而对第二、四点则予以拒绝。
在讨论中国补充意见的同时，美英方面提出希望尽快结束第二阶段会议，于10月9日同时在四国首都公布敦巴顿橡树园会议文件。美英代表强调，美英苏“三国草案经长时期之讨论磋商始得成立”，而对中国“前提出之要点，亦经特为注意加入”，因此希望中国政府能予以同意。[35]这样，在补充意见未被全部接受的情况下，中国代表团面临是否同意并完全接受第一阶段会议结果的抉择。面对代表团内存在的不同意见，顾维钧坚持与会的基本方针，认为促成会议的成功和维持中国的四强地位是首要之事。10月2日，他致电重庆当局，就此提出自己的看法。顾维钧认为，美英苏三国草案“整个目的期在以实力保障国际之公安，注重实际之效率，不尚理论之空谈，欲矫国联盟约规定空疏之病，故凡与此目的无直接之原则，概不阑入”；该草案对中国主张之主要问题如制裁侵略等均已采纳，虽有数点未被列入，原因在于“其出发点之不同，故特从略”，但“草案全部对我国家权益似无不利之处”，且美英苏三国已定下发表日期，如变更日期须与苏联商量，“夜长梦多，稽迟时日”。据此，顾维钧对中国在会议中所处的实际地位做了分析，并对应取的相应对策提出自己的看法：
钧等察英美首席代表语意，此次会议英美邀我参加，乃系形式之举，与莫斯科会议三强发表宣言请我署名于后同一意义。形势如此，倘我对其草案坚持修改，不予同意，则三国政府同时将其发表，我独向隅，不特四强团结之精神不克保持，我国国际地位亦有影响。钧等思维再四，惟有在开会期间仍将我国立场及主张提出讨论予以阐明外，敢请从速授权，对此事相机办理，至本周最后必要时对草案表示我国政府之同意，一面仍请迅速准备届时公布手续，使四国同时发表之议可成事实。[36]
这份电报显示出顾维钧对中国在四大国所处的实际地位有准确和清醒的认识，但同时又力图确保这一名实尚有差距的大国地位。顾维钧的建议得到国民政府的认可。10月6日，外交部长宋子文复电：“准予授权，相机办理。”[37]
这时，在如何公布会议结果的问题上，中、美、英三方之间出现了分歧。最初，顾维钧与斯退丁纽斯商定，会议结束时同时发表两个公报，分别公布两个阶段会议的结果，并在第二个公报中写入被接受的中国三点补充意见。但英国方面对此提出异议，认为第二阶段会议结果如以中、美、英三国名义发表，容易引起误会，以为苏联对此拒绝；而与苏方接洽获其同意又耗费时日，因此提出只以四国名义公布美、英、苏三国草案。对中国来说，英国提议不及中美已商定之办法，但顾维钧予以理解并接受，认为此举至少可以向世界表示四强意见一致，视草案为四国共同建议。[38]
但当公报草案送交中国代表团时，又出现棘手问题。苏联起草的公报草案只提三国政府达成协议，故意不将中国与三国相提并论，排除在大国之外。英国起草的公报草案虽然提到四国，将中国包括在内，但由于此时会议已到最后关头，英国又趋向于与苏联达成妥协，接受苏联的公报草案。事关中国的国际地位，顾维钧表示中国不能让步。僵持不下之际，顾维钧展现出超群的外交智慧，提出在公报中完全删除相关段落，这样就不会涉及三国或四国的问题。各方代表最终接受了顾维钧的建议。[39]第二阶段会议于10月7日结束，10月9日公报如期在四国同时发表。
作为首席代表，顾维钧对中国参加敦巴顿橡树园会议起了非常关键的作用。与代表团内有些人坚持在某些具体问题上进行从容不迫讨论的主张不同，顾维钧根据中国在四强中所处的地位和会议进行的实际情况，力主采取现实、灵活的应对，不拘泥于某些一时无法解决的问题，以获得会议成功为首要目标。这一务实的主张获得国民政府最高层的支持，成为中国代表团在会议期间的基本方针。
顾维钧以会议成功为首要目标，最主要的考虑是要确保中国作为四强之一的地位。中国虽是莫斯科宣言的四个签字国之一，但由于苏联和英国对自己的轻蔑，会议期间又恰因史迪威事件同美国关系紧张，加之国军在豫湘桂战役中的溃败，四强之一的地位是十分脆弱的，在会议上也处于不利的境地。正如魏道明在代表团会议中所说，中国是“居大国地位，内心有小国忧虑”。[40]中国在国际社会中究竟处于怎样的地位，是否应该并能够成为一个大国，是此时中国对外政策中一个具有全局性的问题。军事委员会参事室主任王世杰就主张，中国不必强求大国地位，因为中国无法像美、英、苏那样真正享有大国特权。这一主张承认并接受中国与美、英、苏三国间存在差距的现实。顾维钧虽也承认这一现实，却在此基础上采取积极进取的应对，为中国参会定下“我国现时处于四强之一之地位必须维持”的基调，将提升中国的国际地位作为对外交涉的主要目标，并以灵活的策略和应对保证了中国作为四强之一的大国地位。当然，由于中国本身的国力，这一大国地位是打了折扣的。
与美、英、苏三国相比，中国在敦巴顿橡树园会议发挥的作用是有限的。但顾维钧务实灵活的应对，使中国最大可能地对会议和此后的联合国的成立做出了自己的贡献。中国提出的补充意见，经讨论后被采纳三点，日后都写入《联合国宪章》，达到了“增加我参预此次会议之贡献”的目的。
会议公报发表当日，孔祥熙向蒋介石报告会议结果，称“国际间对我观感颇佳”，因为中国代表团“本正义立场，态度正大，根据政府指示，应付得法”。孔祥熙这些话并不全是自诩，美国国务院亨培克有相同的评价。他告诉胡适，美国代表团对顾维钧和中国代表团巧妙而策略地提出自己的看法，为会议的成功做出了贡献，深感钦佩。[41]
三 多党多派的中国代表团
敦巴顿橡树园会议后，美、英、苏三国首脑在1945年初的雅尔塔会议上就安全理事会常任理事国否决权行使范围等问题进行了讨论，并根据苏联的建议达成共识：有关需采取经济、政治或军事制裁解决的争端，安理会常任理事国即使是当事国也有权投票；而可以通过和平方式解决的争端，争端当事国不参加投票。三国首脑还商定，于1945年4月25日在美国旧金山召开联合国制宪会议，会议请柬由美国、英国、苏联、中国及法国临时政府发出。[42]作为旧金山会议的发起国，中国的大国地位由此得到确认。
2月上旬，宋子文给顾维钧发来电报，请他在英国了解雅尔塔会议的情况后立即回国。顾维钧明白，这是要让他为中国出席旧金山会议做准备工作了。3月1日，顾维钧回到重庆，发现首先面临的是中国代表团的组成问题。
参加旧金山会议是一个外交问题，讨论的是《联合国宪章》的制定，但中国代表团的组成却与国内复杂的政治形势密切相关。2月12日，雅尔塔会议公报发表后，此前已经提出联合政府主张的中国共产党决定抓住这一机会，向反对联合政府的国民党提出中共要参加旧金山会议。2月18日，在延安举行的中共六届七中全会全体会议上，毛泽东明确表示，中国共产党“要求派代表参加制定《联合国宪章》的旧金山会议”。当天，周恩来致电美国驻华大使赫尔利（Patrick Hurley），提出中共的要求：出席旧金山会议的中国代表团中“国民党的代表只应占代表团人数的三分之一，中共代表和民主同盟的代表应占三分之二。国民党代表中还应包括国民党民主派的代表，如此方能代表全中国人民的意愿”，并要赫尔利将此意见转达罗斯福总统。[43]2月24日，在重庆参加国共谈判的中共代表王若飞向国民党的谈判代表王世杰提出，请考虑由中共派代表参加旧金山会议，但王世杰以中共已拒绝参加国民党提出的“战时内阁”为由，表示“不知如何能使中共参加对外会议”，拒绝接受中共提议。[44]3月7日，在收到王若飞关于蒋介石有可能指派中共方面人员参加旧金山会议的电报后，毛泽东批示应“提出我方出席人选，免蒋随意委派”。周恩来据此起草致王世杰信函，反对国民党一手包办旧金山会议代表团：“国民党一手垄断旧金山会议代表团，不但不公平，不合理，而且表示了分裂的立场。”并提出中共将由周恩来、董必武、秦邦宪参加代表团，“如不采纳，将对国民党代表团在国际会议的一切言行保留发言权”。信函经毛泽东修改后于9日发出。[45]
蒋介石反对中共提出的联合政府主张，同样坚决反对中共参加旧金山会议的代表团，认为“此次国际会议乃为各国政府会议而非各国之党派会议，如果中共参加此会议，则各国自置其于何地”。因为中国作为旧金山会议的发起国已经定局，蒋介石态度十分强硬：“如我政府不参加，则此会其能有效乎？”[46]
顾维钧虽多年远离国内政治，但主张中国出席旧金山会议的代表团必须能真正代表全中国，因为当时美、英两国舆论对国民党一党统治已有批评，包含各种政治力量的代表团可以扭转国际上对中国国内政治不统一的看法，增强中国在会议上的地位。政争止于国内，这是外交与内政发生矛盾时顾维钧的一贯主张。但回到重庆，他发现国民党内的普遍看法是不能接受中国共产党人参加代表团。他的一些亲近的朋友发现他有这样的想法，都劝他不要向蒋介石提起，以免自找麻烦。但他坚持认为，一个多党多派的代表团出席旧金山会议最符合中国的国家利益。[47]
3月6日晚上，顾维钧与蒋介石见面，提出了中国代表团的组成问题，认为代表团应有广泛的基础，包含具有各种政治主张的代表，以便向世界昭示，代表团是真正的全国性代表团，并主张代表团应有一名妇女代表。但蒋介石对顾维钧的提议不以为然，认为国民党以外除了共产党，没有什么其他党派，代表团人数不要太多，只要有三五人就足够了。不过他对包括几个无党派代表人物也表示了兴趣。[48]一个三五人的小型代表团并不是蒋介石的个人想法，而是国民党高层的共识。2月22日，蒋介石召王世杰商谈中国代表团事，王世杰就提出“代表名额三名似已足”。顾维钧将他与蒋介石的谈话通报宋子文时，宋子文也说“他宁可要一个由三人组成的小型代表团”，也就是他本人、王宠惠和顾维钧。[49]
但顾维钧的提议还是对蒋介石产生了影响。与顾维钧谈话次日，蒋介石改变了主意，拟定了一份代表团名单，不是三五个人，而是九个人：宋子文、王宠惠、顾维钧、魏道明、王世杰、张君劢、王云五、胡霖、胡适。[50]其中最后三人王云五、胡霖、胡适都是无党派代表，张君劢则是民主社会党领袖。
但这份代表团名单中仍无共产党人。3月中旬，宋庆龄约顾维钧见面，提出中国共产党希望在代表团中占有两个名额。同时，苏联方面也对国民党施加压力。3月15日，苏联驻华大使约见蒋经国，以“恫吓”的口吻要求国民党指派中共代表参加代表团。但蒋介石仍坚持原有立场，不肯做出让步。对宋庆龄为中国共产党说项，蒋介石称此“乃为十五年来第一次”，因为此前她“从不愿与我谈政治”和中共问题。对苏联出面，蒋介石认为这表明中共“已经山穷水尽”。因此，他打定主意，“仍置之不理，视若无睹，彼将于我奈何也”。[51]
对蒋介石和国民党高层不接受建议，不愿在代表团中容纳共产党人，顾维钧颇感失望，但事涉国民党的基本政策，他也无能为力。事情最终由于美国总统罗斯福的介入而出现了顾维钧所期望的结局。3月22日，重庆收到落款日期为3月15日的罗斯福致蒋介石电报，称：“余愿使阁下知悉，如阁下代表团容纳共产党或其他政治结合或政党在内，余预料不致有何不利情形，实则此种办法有显著之利益。若能容纳此类代表，在会议中必能产生良好印象，而阁下对于统一中国之努力，势将因阁下此种民治主义之表示，而获得实际援助。”罗斯福还有意指出，“美国两大政党之代表，在美国政府代表团内均有其地位”，其他国家如加拿大也都采取相同举措。[52]
罗斯福电报到达重庆时，蒋介石正在昆明。宋子文给顾维钧看了电报抄件，说这纯属官样文章，甚至怀疑罗斯福是否真正重视这份电报。但顾维钧持不同看法，认为尽管罗斯福在电报中将代表团问题说得轻描淡写，语气谨慎，充满外交辞令，但确实希望代表团中有共产党的代表。因为次日顾维钧将经昆明赴美国，宋子文请其将这份电报面交蒋介石，并讨论代表团的组成。[53]
3月23日上午，顾维钧抵达昆明后，立即乘坐蒋介石派来的汽车去他住处。蒋介石看了罗斯福的电报后，“起初似乎颇感兴趣，继而显得心烦意乱”，强调中国的情况与其他国家不同，共产党代表参团只会增添麻烦，并问顾维钧罗斯福提出这一建议意图何在？顾维钧解释说，这与中国出任联合国安理会常任理事国的资格有关，因为在各大国中，中国最易受别国攻击，而罗斯福支持中国成为一个大国，可能对中国在大会上的地位有些担心，因此希望看到中国代表团显得越强有力越好。虽然知道蒋介石对接纳共产党人持反对意见，顾维钧仍向他建议，对罗斯福的电报应留有余地，不要把大门关死。蒋介石当然听出了顾维钧的弦外之音，但谈话结束时仍坚持不让共产党人进代表团。[54]
当天下午，蒋介石再读罗斯福电报，感觉“其措辞委婉，余意渐转矣”。王世杰也在当日致电蒋介石，报告在与宋子文商量后，建议在中共所提三人中派秦邦宪一人，无论秦是否愿去，可显示“宽大”，罗斯福也“不能有何闲言”。反复权衡后，蒋介石决定“用逆来顺受之法”，“派中共一人参加旧金山会议代表团，以政治方法全在现实”。但这一决定使他“忍痛极矣”。[55]3月25日，蒋介石提前结束云南行程返回重庆，连夜与宋子文商量代表团人选事。26日早晨又约王世杰商谈，决定中共代表指派董必武。随后，国防最高委员会会议通过了参加旧金山会议代表团的十人名单。[56]当天，蒋介石致电罗斯福，对他15日电报所提建议表示感谢，并告知中国已派定十名代表，“其中六人为国民参政员，即国民党以外之共产党及其他两反对党各一人，暨无党派者三”。[57]
