马歇尔对《在华行动提纲》并不满意，主要是认为它不够明确，容易引起误解。他要求重新起草一份文件，并解释了他考虑的因素。第一，既要使美国公众明了美国政策“暗示的含义”，又要使蒋介石能在明确的数据的基础上，计算能得到多少军事援助，而且还要使蒋介石注意到，美国海军陆战队将驻在某些指定的港口，目的是保护自己的安全。这种方式同时也暗含着美国能够在纯粹政治性的问题上控制蒋介石的行动。第二，马歇尔表示他很清楚，美军驻在中国的某些港口，可以使蒋介石从那里自由地调动他的大部分军队，扩大对华北铁路的控制。第三，马歇尔自己设想，中共可能会为自己的利益而拖延谈判，以便引起更大的混乱，减少国民政府控制东北的可能性，而这种情况肯定会给苏联控制东北创造条件。第四，应该由国务院发表坦率的声明，使美国公众、苏联、中国和英国等，都能清楚地理解杜鲁门政府到底打算做什么。[39]
马歇尔当天即与他的助手一起重新拟订了一份题为《美国对华政策》的草案。这个草案除了重申文森特的《在华行动提纲》中的部分原则外，还加入了一些新内容，包括：美苏均承认国民政府是“中国唯一合法政府”，在中国只有这个政府表现出有能力实现中国的统一；美苏均承认中国有权控制包括东北在内的被解放地区；根据复员和遣返日军的需要，美国将继续向国民政府提供援助，并协助它运送军队，使它能够控制华北和东北。马歇尔强调，提出这些原则的目的是试图平衡《在华行动提纲》中表现出的更多地向国民政府施加压力的倾向，并表明美国准备利用外交手段和既有军事地位，向苏联特别是向中共施加压力。[40]
12月8日，文森特重新拟订了一份对华政策文件，其中修改了马歇尔11月28日的草案。相比较而言，这份文件的确更多地强调了要“用和平谈判的方式”迅速解决国共争端，并明确提出：“为了便利安排停战，在拟订中的国民会议达成临时协议之前，美国将不运送国民政府的军队到华北等地区，因为运送军队会损及军事停战和政治谈判的目标。”[41]
美军方立刻对文森特修改过的文件提出异议。陆军部在给马歇尔的备忘录中指出，如果国务院确定的目标包括统一中国，那么规定解决东北问题将等待国共谈判的结果，这一点很值得怀疑。因为那里的形势已经表明，只有运送更多的国民党军队，才能保证国民政府在最近的将来控制整个东北，而美军为国民政府运兵的能力会随着时间的推移而消失，所以拖延肯定对中共有利。陆军部建议，为了防止因谈判而拖延时间，应规定在改组国民政府之前取消中共军队。[42]
为了答复陆军部的非难，文森特在给国务卿的备忘录中建议：如果中共在谈判中拒绝合作，美国可以继续帮助国民政府向华北运兵。但他随即补充说明，这并不是一个明智的解决办法，因为美国的这类行动不会阻止内战的发生，而且美国这样做是企图使国民政府去做日军没有做到的事。反之，如果蒋介石拒绝合作，美国就应该与中共做出安排，以便迅速遣返华北的日军。[43]
12月9日，马歇尔与贝尔纳斯、艾奇逊、文森特和陆军部参谋赫尔等人在国务院开会，共同研究对华政策问题。他们讨论了马歇尔主持起草的文件和文森特的修改方案。贝尔纳斯首先表示支持文森特的修正意见。他声称中国的强大和统一对美国的利益非常重要，如果不能使国共组成联合政府，苏联最终会控制东北，并对华北保持占统治地位的影响；如果中国自己不能控制东北，就没有使苏联不那样做的办法了。所以，马歇尔应该持有足够的武器，“以便诱导中央政府和共产党政府走到一块儿”，而马歇尔的武器就是美援和帮助国民政府运兵。美军方应该指示魏德迈向东北调运更多的国民党军队，包括对它们的后勤支援；美军采取行动帮助国民党向华北增调军队，则必须等待马歇尔与国共双方谈判的结果。
马歇尔的军事顾问重申对国务院的方针中存在的矛盾感到担心。国务院主张在停战和达成政治协议之前就向华北增运国民党军队。马歇尔本人则立刻施展出他的调处才能。他曾经支持军事顾问们的意见，但在贝尔纳斯发言之后，他即提到两种可能性：一是中共接受美国的建议，而蒋介石却反对；一是中共反对做出合理的妥协，而国民政府方面采取合作的态度。如果调处中出现其中任何一种情况，美国应该怎么办？贝尔纳斯按照文森特的建议答复说：如果出现第一种情况，就告诉蒋介石，美国将停止给予国民政府的一切援助，与中共协商遣返华北地区的日军；如果出现第二种情况，美国就应该全力支持国民政府向华北运兵。[44]
贝尔纳斯的答复显然难以自圆其说。如果杜鲁门政府有意把驻华美军的任务仅仅限于遣返日军，他们根本不必为调整对华政策如此大伤脑筋。只要他们愿意，完全可以同中共方面协商，解决遣返华北地区日军的问题。同样，如果通过协助国民党军队向华北运兵就可以保证国民政府取得军事优势，杜鲁门政府也绝不会为促使国共停战操心。马歇尔当然不希望按这种似是而非的答复采取行动。
美国国务院官员和军方领导人的争执相持不下，他们最后接受了麦克阿瑟、魏德迈和斯普鲁恩斯等在亚太的军事指挥官的建议。后者在给杜鲁门政府的报告中说：美国应再运送6个军的国民党部队及其所需的装备到华北和东北；执行这一任务的时机，可由马歇尔在完成他的使命的过程中确定。[45]
12月9日的会议实际上采纳的是一种折中方案。贝尔纳斯当天向陆军部提交了一份备忘录，内容包括他两天前在美国参议院外交委员会的发言，以及国务院给魏德迈的最新指示，即：驻华美军可以协助国民政府向东北运兵，包括运送必要的装备和补给；在国共达成协议之前，停止向华北运送国民党军队；应妥善准备向华北运兵，但不能通知国民政府；是否实施向华北运兵的计划，应由马歇尔根据两种情况做出决定，一是不妨碍国共谈判，二是谈判失败，为保证美国的长远利益，运兵已属必要。[46]这个方案既否定了贝尔纳斯提出的选择，即在蒋介石不肯合作时，与中共合作遣返日军，也否定了美军方坚持在国共达成协议之前就为国民政府运兵的建议。马歇尔有权决定的是在什么时机将为国民政府运兵的计划付诸实施。会议的决定实际上有两重含义：一是要利用美国援助来加强国民政府在华北和东北的军事地位；二是要利用美国援助作为促使国共谈判妥协的工具。后来的发展证明，这个方案中自相矛盾的逻辑贯穿马歇尔调处活动的始终。
美国军政领导人争来论去，其实是在什么条件下为国民政府运兵的问题上兜圈子。这种本末倒置的逻辑已经把美国对华政策置于一种荒唐的前提之下。文森特为使美国对华政策仍然保留转圜余地，在第二天起草给马歇尔的指令时，说明杜鲁门总统特别希望马歇尔能说服国民政府，召开代表各党派的会议来解决中国政治统一的问题。目前则应实行停战，特别是在华北地区停战。但是他并没有按照贝尔纳斯的指示，进一步说明一旦马歇尔调处失败，美国可以采取什么行动。文森特在给贝尔纳斯的备忘录中解释说，如果美国达不到基本目标，应采取什么路线，最好等待马歇尔到中国后的报告，现在就起草那种指令并不明智。[47]
文森特的建议虽然得到了美国领导人的认可，马歇尔却要追根究底。在12月11日又一次审议美国对华政策的会议上，贝尔纳斯重申，美军有权向东北运送国民党军队和他们所需要的装备，也有权协助遣返日军和向华北运送国民党军队。但关于后一点，目前应对蒋介石保密，目的是向国共双方施加压力，以便达成停战和组织联合政府的协议。杜鲁门批准了贝尔纳斯的汇报，并表示他会支持马歇尔的一切行动。
马歇尔对贝尔纳斯的决定并不满意。他说根据他的理解，他将利用国共双方对美国是否帮助国民政府向华北运兵这一吃不准的情况，尽量迫使它们做合理的妥协。问题是当蒋介石不肯做“合理的让步”时，美国“倘若放弃对委员长的支持，那么随之而来的便是一个分裂的中国，以及俄国人可能重新在满洲掌权的悲剧性后果。出现这种局势实际上意味着我们的失败，并失去我们参加太平洋战争的主要目标”。马歇尔询问，在这种情况下，美国是否打算继续帮助国民政府向华北运兵。如果答案是肯定的，那就意味着美国政府要“放弃它引为自豪的行动和正在执行的许多政策”。杜鲁门和贝尔纳斯的答复是，美国“不得不支持蒋介石，扩大援助国民政府向华北运兵，以便完成遣返日军”。贝尔纳斯补充说明，美国的政策是不再向中国派兵，他已经就此发表过公开声明。杜鲁门立刻表示同意。[48]
杜鲁门和贝尔纳斯虽然把援蒋运兵说成为了遣返日军，但他们同马歇尔一样，深知那样做的后果，而且非常清楚美国援蒋能力的限度。正是因为他们都看到了调处失败会产生何种影响，美国必须尽可能防止国共谈判破裂。这就是为什么马歇尔在调处期间会一再向国民政府施加压力。另一方面，11日的讨论实际上已经反映出美国领导人对马歇尔调处可能失败的潜在担忧，所以他们也为调处失败后美国可能采取的行动规定了界限，即美国绝对不能直接卷入中国内战。
12月14日，马歇尔同杜鲁门、艾奇逊在白宫最后一次研究对华政策，杜鲁门把有关的文件——“总统给马歇尔的信”“美国对华政策声明”“国务卿、陆军部的备忘录”以及供发表的“新闻电讯稿”等，统统交给马歇尔，并征询他的意见。这些文件概括了美国对华政策的目标和马歇尔可以利用的手段。概括地说，美国的目标是促使中国出现稳定和统一的局面，方法是利用美国的影响，并争取苏联的支持，以促成国共停战，进而通过政治谈判，将国民政府改组为由各党派参加的联合政府。马歇尔在完成其使命的过程中，有权充分利用美国的实力地位，迫使国共双方做合理的妥协，有权决定美国在调处失败后采取的行动路线。马歇尔当场对这些文件表示满意，但他指出：指令中有一条没有见诸文字，即如果不能确保蒋介石做出必要的让步，美国政府仍有必要通过他支持国民政府。杜鲁门当即肯定了这个结论的正确性。[49]
同一天，联合参谋部指示魏德迈：驻华美军的任务是协助国民政府解除中国战区的日军武装，以及控制包括东北在内的被解放地区；美军有责任与国民政府协调行动；美国应援助国民政府向东北运兵，并提供相应的装备和补给；美军不承担进一步向华北增调国民党军队的任务，除非得到参谋长联席会议的专门指令；华北港口除了为向东北运兵所必需者外，不得再用于调动军队；驻华美军应尽可能避免与中共军队发生任何冲突，美国对国民政府的支持不得扩大到用美军的介入影响中国内部冲突的进程。[50]
12月15日，杜鲁门公开发表美国对华政策声明，阐述美国对华政策的主要原则和行动路线。首先，针对中国内部的国共斗争，美国的主张是立即停止敌对性的军事冲突，召开有中国各主要党派参加的政治协商会议，尽快解决目前的纠纷，以促成中国的统一。为了达成统一的目的，国民政府必须扩大其政治基础，容纳其他党派参加。政府改组后，中共应将其“自治性军队”统编于政府军队中。其次，针对苏联在东北的行动，美国强调一切同盟国家均承认国民政府是中国唯一合法的政府，是中国统一的基础。不仅是美国，苏联也同样有义务保证中国的主权和领土完整，包括将东北归还中国。再次，针对美国国内舆论的批评和党派攻讦，解释了美军将继续留在华北以完成遣返在华日军的工作，但保证美国对国民政府的支持“不会扩展至以美国军事干涉影响中国任何内争的过程”。[51]
杜鲁门选择发表公开声明的时机恰恰是莫斯科三国外长会议召开的前夕。杜鲁门政府不仅要通过这个对华政策声明来平息美国内部的批评及稳定中国的形势，而且打算促使苏联和英国都接受一个公之于世的既成事实。根据杜鲁门政府内部历次会议讨论后所确定的方针，贝尔纳斯在三国外长会议开幕伊始，便积极着手争取苏联赞成杜鲁门政府的对华政策。他在会议开幕的当天就提出，应将苏军撤出东北问题列入议程，并分发了杜鲁门的声明和有关美军留在华北的备忘录。在19日的会议上，他又提出苏联应该承担条约义务，支持国民政府，并把拖延遣返日军的责任推到中共身上。在整个会议期间，贝尔纳斯不断吵吵嚷嚷，反复同莫洛托夫争论苏军应撤出东北和美军有必要留在华北等，直到斯大林在接见他时表示苏方可以做出承诺。[52]
莫斯科三国外长会议于12月27日闭幕。会议发表的公报声明，美英苏三国外长一致同意，“必须在国民政府之下建立一个团结而民主的中国，国民政府的各部门必须广泛地由民主分子参加，并且内战必须停止。他们重申不干涉中国内政的政策”。公报还说明，美苏两国外长在尽快从中国撤军的问题上，“彼此意见完全一致”。[53]三国外长会议发表的这个公报当然是美苏再次协调它们的对华政策的产物。杜鲁门政府希望通过这次会议，再次促使苏联公开保证支持国民政府的合法地位，特别是保证将东北移交国民政府接收，以及在美军继续留在华北的问题上取得苏联的谅解。会议公报发表后，贝尔纳斯认为美国已经达到了目的。
到12月27日为止，美国政府经过近两个月的反复研究，终于完成了对华政策的调整和马歇尔使华的全部准备工作。调整后的美国对华政策无疑基本上延续了罗斯福在开罗会议以后奉行的方针，不过它毕竟形成于太平洋战争刚刚结束的新的历史环境中。如果说罗斯福的政策是企图在战后的东亚构建一种新的秩序的话，那么杜鲁门政府经过修正后的对华政策，则是在修补一个在纸上形成、在战后的现实中却摇摇欲坠的格局。这就使它与罗斯福的政策既有相似之处，也有某些新的特点。
对日战争结束后，杜鲁门政府经过两个多月的努力，终于得出一个结论，即国民政府已经不可能凭借武力统一中国，即便有美国的大规模援助，其结果也一样。承认国共力量对比的变化，重新估计中共的实力，是影响杜鲁门政府调整对华政策的一个基本因素。雅尔塔会议结束后，赫尔利和魏德迈曾经一度使美国领导人相信，中共的力量并不可怕，美国只要继续给些援助，国民政府就有可能在与中共的斗争中取胜。现在这个神话终于被事实打破了。
杜鲁门政府在进退两难的情况下，决定再次介入中国内政，调处国共矛盾，企图通过促成国共停战和改组国民政府，保住它对亚太的战略规划。从这个意义上说，自雅尔塔秘密协议签订后，美国两届政府经过将近10个月的努力，不过是兜了一个大圈子，结果又回到了罗斯福的起点。不同的是，基于对日战争已经结束和对国共力量对比的重新估计，杜鲁门政府这一次采取了比罗斯福强硬得多的手段。这些手段包括：（1）选择声望和能力远远超过赫尔利的马歇尔使华，既可以确保政策顺利实施，又可以产生引起各方面重视的戏剧性效果，从而对各方面造成某种心理上的压力；（2）授权马歇尔坦率地告诉蒋介石，“一个不统一的、被内战弄得支离破碎的中国”，不可能得到美国的援助；（3）统一领导美国援华工作，规定一切援华项目是否实施均须等待马歇尔对中国形势做出判断；（4）美国向华北增调国民党军队的准备工作暂时对国民政府保密；（5）加强华盛顿的统一领导，马歇尔在中国的一切行动直接对总统负责，并只接受总统的命令。杜鲁门政府采取这些措施，不论是从主观意图还是从客观效果看，的确都使国民政府受到了更大的约束。
美国再次调处国共矛盾的目的，实际上是试图用资产阶级民主政治去争取蒋介石靠武力得不到的东西。第二次世界大战结束前后，欧洲有许多国家组成了联合政府，其中凡是处于英美势力范围中的国家，共产党在联合政府中均未取得支配地位。既然苏联承认美国在中国居于主导地位，实行民主政治不外乎产生类似西欧国家那样的联合政府，这个政府当然不会与美国的利益背道而驰。欧洲的经验使美国领导人确信，在民主政治的环境里，“没有理由认为”国民党在夺权斗争中不能“取得胜利”。[54]于是杜鲁门政府又一次拾起罗斯福试验失败的“法宝”。
杜鲁门政府制定新的对华政策也是基于在东亚取得对苏联的优势的需要。从某种意义上说，撮合国共与限制苏联对于美国决策者来说，不过是一个问题的两个方面。如果说罗斯福推动国共联合尚有使国共共同抵抗日本侵略者的积极意义，那么马歇尔调处则完全服务于美国在战后对亚太的战略目标。可以说杜鲁门政府调整对华政策的全过程自始至终包含着限制苏联的意图。正是从在亚太限制苏联的战略出发，在决定为国民政府向东北运兵的问题上，杜鲁门政府内部没有发生过任何争论。
这里需要指出的是，杜鲁门政府之所以断然决定支援国民政府向东北运兵，一方面固然是受对苏联战略的支配，并企图防止中共在东北形成坐大之势；另一方面仍然寄希望于能与苏联保持一定的协调行动，从而限制中共力量在东北的发展。如果苏联能保证并切实履行中苏条约中的有关规定，中共军队在东北肯定会受到限制，国民党军队进入东北也不会引起什么大的麻烦。然而，在战后世界舞台上，尽管美苏两国的关系居于中心地位，但它们却不能左右所有地区的所有政治力量。特别是在中国，美苏的妥协与斗争虽然影响重大，国共两党的关系毕竟主要按照自身的规律变化和发展。中华民族的空前觉醒和中共领导的民族解放力量的空前集聚，使中国不再会被纳入任何一个国家的势力范围。任何大国都不再能操纵中国的革命运动，这是中国近代革命历史发展到这一阶段的基本特征之一。杜鲁门政府不理解这个最基本事实的重要性，它的对华政策就很难放在现实的基础上。
三 机会仍然存在
正当杜鲁门政府积极研究和制定新的对华政策之时，东亚政治形势也在发生显著变化，其特点就是有关各方面的关系明显地趋于缓和。毛泽东在10月间曾经判断，第二次世界大战结束后，世界政治的前途是光明的，这包括“资本主义国家和社会主义国家在许多国际事务上还是会妥协的”，因为妥协对各方都有好处。[55]这个判断被证明是符合战后初期一个阶段的国际政治的演变的。尤为突出的是在大国妥协的趋势的影响下，不仅杜鲁门政府在调整其对华政策，苏联方面亦在调整其对华政策，国共两党也在调整各自的政策。
对日战争结束后，苏联在东亚地区的政策虽然有所变化，但总的说来，并未超脱战时对华政策的窠臼。它在保持已经获得的实力地位的基础上，继续争取大国之间、主要是与美国协调行动，以谋求合作作为解决国际问题的主要手段。9月召开伦敦外长会议失败后，杜鲁门政府在解决战后日本管制问题上一度采取自行其是的外交行动，破坏了雅尔塔会议期间达成的美苏协调处理有关东亚国际事务的规范，这引起了苏联政府的不满和警惕。结果是苏联政府立即采取行动，一方面拒绝参加杜鲁门政府提议设立的所谓“远东咨询委员会”；另一方面在中国东北地区采取强硬措施，通过为国民政府设置障碍、阻止国民党军队向东北运兵和援助中共向东北发展等措施，强化自身在东亚的实力地位。苏联的这类强硬措施显然是对杜鲁门政府在管制日本问题上采取强权立场的一种报复和警告，而不是像美国的那些激进的反苏预言家声称的那样，预示着苏联打算“自己干”了。
对日战争结束后，苏联对外政策的主旨是维护来之不易的国际和平与稳定，争取获得有利于恢复国内经济建设的外部条件。因此，苏联领导人在东亚不可能谋求扩张，苏联方面任何追求优势地位的行动最终必定要以维护有关地区的和平和东部边疆的安全为归宿。11月6日，莫洛托夫在纪念十月革命28周年大会上发表讲话，不点名地批评了美国对外政策。他说，“任何一个国家，要求在一般的世界大事上起领导作用，正如要求世界霸权一样，原是种轻率的要求。其实，只有经过战争的重大负担，并保证各民主国家对法西斯主义获得胜利的那些共同努力的强国，才对永久的和平有所裨益”。他进一步阐述了苏联对外政策的原则，声称“苏联对于可能出现的新的和平扰乱者的警觉性，绝不放松。另一方面，对于那些爱好和平的各强国加强合作的关切，仍然跟从前一样。这是我们最重要的任务”。苏联《消息报》在莫斯科三国外长会议结束后发表的评论，更清楚地反映了苏联对外政策的基本特征：“国际合作反对者并不相信英美苏三国合作的理想，但是全世界所有爱好和平的人民都要求明天的安定与和平。没有英美苏三国的合作，就没有巩固持久和平的保证。”[56]
苏联显然希望能够维持美苏两国在反法西斯战争中建立的合作关系，并通过巩固这种合作关系来维护与苏联毗邻地区的和平和安宁。苏联对华政策是其东亚政策的重要组成部分。为了与美国协调关系，苏联必然要谋求改善与国民政府的关系，除了依靠已经获得的实力地位，还打算通过多种外交手段，争取国民政府在美苏之间保持至少是一定程度的中立，同时避免公开介入国共斗争而导致同美国的矛盾尖锐化。至于苏联与中共的关系，在苏联领导人看来，其发展程度不会给缓和对美对蒋关系带来不可控制的负面影响。东北苏军的行动已经表明，苏联领导人认为如果在与中共的关系上不谨慎，就会在外交上失去主动，为美国国内的反苏势力，甚至推动驻华美军直接干涉国共内战等提供借口。
苏联缓和东亚紧张局势的第一个措施，就是在矛盾最尖锐的东北地区缓和同国民政府的关系。国民政府宣布撤退东北行营后，苏联迅速做出反应。11月17日，苏联驻华大使照会中国外交部，否认东北苏军曾向中共军队提供援助，苏军撤出的地区被中共军队占领是国民政府自己无力完成接收工作的结果；如果国民政府同意，苏军可以暂缓撤出东北，同时允许国民党军队空运至沈阳和长春等大城市。东北苏军司令部亦通知东北行营的代表，苏联已经准备暂缓撤军，并将加强长春城防，清除暴乱，取缔反国民政府的宣传。[57]
国民政府的军政要员经过讨论一致认为，解决东北问题首先要将部队空运到长春，以便控制联结南满和北满的战略枢纽。19日，国民政府在答复苏联的照会时提出：接收东北应重新拟订具体办法，经双方同意后实行。所谓具体办法就是协助国民政府接收和阻止中共力量发展同时进行，这包括解除沈阳、长春及其周围机场附近中共部队的武装；苏军必须给予方便，使国民政府通过北宁路和东北各港口运兵能顺利进行；苏军协助国民政府接收行政权，并准许编组保安队。如果上述条件能被接受，国民政府可以同意苏军缓撤一个月。[58]24日，苏联政府在答复中除了保证空运至沈阳和长春的国民党军队安全着陆之外，其余条件一概予以拒绝。苏方照会还说明，苏军在已经撤出的地区无法协助国民党军队运兵，中方所称中共军队在沈阳和长春周围集结，查无实据。照会最后建议，具体问题可以由双方在东北的地方当局协商解决。[59]
11月26日，国民政府照会苏联大使馆，表示接受苏方的部分有关建议，立刻派代表前往长春，以便恢复谈判，协商国民党军队进入沈阳、长春等地的具体办法。[60]30日，彼得洛夫通知王世杰，苏联政府同意延缓撤军一个月，由此引起的具体问题则由马林诺夫斯基在长春与中方代表当面讨论。[61]苏联在与国民政府协商的同时，亦开始在东北用各种手段，促使中共配合苏联的外交行动。
苏联在东北争取与国民政府重开谈判和延缓撤退苏军的一系列行动表明，苏联对华政策的主要方面仍然是谋求改善与国民政府的关系；它在东亚与美国斗法时，仍然希望尽可能地中立国民政府，使之不要积极追随美国的外交政策，尤其是不要过分反苏，甚至引起华北美军的直接干预。
战后初期，苏联为了创造有利于其重建战后经济的和平与安全的国际环境，力争与所有毗邻国家建立友好关系。不过也应看到，为了达到维护其国家利益的目的，苏联根据它对各邻接国家的政治形势的估计和自身的战略考虑，针对不同地区采取了不同的政策。这些政策概括起来大致有两种模式。其一是对那些处于苏联防御中心地带的东欧国家，苏联充分利用军事占领的有利条件，坚决支持那一地区的各国共产党及其领导的政治力量，帮助它们建立起共产党领导的政权，从而在欧洲中东部地区为自己建筑了一道坚固的安全墙。
其二是对处于苏联安全防线两翼的国家，苏联基本上采取了一种可以称为“中立化”的政策。比如对地处北欧的芬兰，苏联一面争取与其建立友好关系；一面通过签订条约、租借波卡拉半岛的一些地区和海域等行动，建立了海军基地；加之根据1940年的《苏芬条约》，苏联已经控制了卡累利阿地峡，从而严重削弱了芬兰的防御能力。这样芬兰即便有意与苏联为敌，它的边境也无险可守。相比较而言，苏联对中国采取的政策与对芬兰的政策更加接近。
苏联在决定缓和与国民政府的关系之时，东北地区已经形成了对苏联比较有利的态势。除了外蒙古和朝鲜已经建立了对苏友好的政权外，中共军队已经控制热、察两省的广大地区和辽宁的部分地区，在东北其他地区也在逐步取得新的发展。加之苏联根据《中苏友好同盟条约》控制了旅顺、大连和长春铁路，从而使东北北部的主要城市实际上处于被控制状态或战略包围之中，即使国民政府能够占领这些大城市，那里的军事和经济力量也已经被严重削弱了。苏联与其冒支持中共军队夺取东北而与美国发生公开对抗的风险，不如通过谈判把已经被掏空的东北交给国民政府，换取外交上的主动地位。
苏联在妥协的同时，又以协助接收为条件，迫使国民政府再做让步。其一是宣布延缓撤退东北苏军，从而继续保持在东北的实力地位。这样做既可以遏制美国势力乘机进入东北，又可以作为要求美军撤出华北地区的外交筹码。其二是利用延缓撤军造成的局面，迫使国民政府在解决东北经济问题时做出让步，接受共同经营东北的部分工矿企业。当时苏联在拆迁东北的厂矿设备之时，又提出中苏在东北进行经济合作，除了获取经济利益外，主要是为了通过彻底控制东北经济，阻止美国资本挤入这一地区。苏联的这种担心并非毫无根据。东北行营经委主任张嘉璈在到任之前即在美游说，与美国有关部门就双方在东北进行经济合作问题交换了意见。张嘉璈的行动虽然未必有政府背书，但表明国民政府的要员们还是有意在重建东北经济过程中将美国拉入这个地区的。
苏联在完成对东北大城市和战略要地的战略包围及控制海陆交通之后，如果能实现对东北工业的控制，那么东北行政权不论交到谁的手中，都不再可能构成对苏联的威胁。换句话说，苏联的妥协其实也是另一种形式的斗争，意在缓和与国民政府关系的同时，进一步巩固其在东北的地位。即使国民政府没有按照苏联的愿望改变其对外政策，从而在美苏之间保持中立，它也无力再改变东北的实际状况了。
苏联在东北紧张局势缓解后，继续主动在外交上拉拢国民政府，邀请蒋经国访问苏联。12月25日，蒋经国应斯大林的邀请，到达莫斯科访问。在蒋经国访苏期间，斯大林曾两次与他会谈。根据斯大林谈话的内容，可以将苏联对华政策的基本方针概括为以下三点：第一，苏联仍然希望与国民政府建立友好关系，苏联愿意向中国提供经济援助，苏联过去没有，将来也不打算介入国共斗争，它赞成国共两党“和平共存”“和平竞争”；第二，苏联赞成美中苏在东亚地区合作，希望国民政府能奉行“独立政策”，在美苏之间“不偏不倚”；第三，苏联决不允许美国染指东北，反对美军继续驻在中国。[62]这三点内容的实质，也是改善中苏关系的根本条件，就是国民政府必须在美苏之间保持“不偏不倚”的中立，否则中苏关系迟早要逆转，国共问题也不可能得到彻底解决。
12月31日，蒋介石在重庆会见了苏联驻华大使彼得罗夫。蒋介石在会谈中阐述了国民政府对国共谈判的立场和政策，并询问苏方对中国政局的看法。彼得罗夫表示，苏联支持“建立一个统一的民主的中国，不仅有利于中国人民，也有利于世界人民的团结”。[63]这听起来无懈可击的外交辞令在本质上的确反映了莫斯科的真实态度，与斯大林对蒋经国的谈话精神是一致的。至此，国民政府与苏联也基本完成了一次政策协调。
苏联在主动缓和中苏关系的同时，也开始着手与美国协调对华政策。在莫斯科三国外长会议上，美苏代表在中国问题上一再交锋，他们争论的焦点就是各自从中国撤军的问题。苏联的目标就是迫使美国从华北撤出全部美军。在开幕式上，莫洛托夫首先提出，应将驻华美军撤离问题列入议程；此后又一再坚持，外长会议必须讨论美军在华北驻扎的问题。他指出，日本投降已经几个月，中国华北仍有全副武装的日军，这是很不正常的现象，美国对此当然负有责任。12月21日，苏联方面提出一份备忘录，建议美苏达成谅解，同时从中国撤军；中国的内部问题应在没有其他国家干涉的情况下，由中国人民及其政府自行解决。不过直到斯大林本人会见贝尔纳斯时，苏方才做出了某种妥协。斯大林在这次会谈中表示，苏联可以在美军驻华北问题上做出让步，不过美国领导人应该清楚，美军长期驻华对国民政府并没有什么好处。他还表示苏联赞成杜鲁门政府派遣马歇尔使华，用政治谈判的方式解决国共纠纷。[64]苏联的让步避免了因美军驻华问题的争论而破坏东亚刚刚缓和下来的局面，同时苏联又换取了美方承认苏军可以延缓撤出东北的对等行动。结果是苏联既实现了在东北地区的既定目标，又防止了因苏军延缓撤军可能引起的美苏关系的紧张。
美苏之间的妥协必然影响到国共两党的关系。尽管国共武装冲突从10月中旬开始不断升级，但中共中央当时仍然相信，中国有可能出现和平发展的局面。中共中央判断在重庆谈判结束后6个月左右，是由“抗日阶段转变至和平建设阶段的过渡时期”。在国际上，美苏两国的关系仍然是以妥协为主；在国内，国民党将被迫不得不走重庆谈判确定的道路，只是时间早晚而已。当时国民党军队在华北地区发动大规模军事进攻，是为了争取在华北和东北占优势，以便在有利的条件下实行政治妥协，因此，不能把大规模内战误认为全面内战阶段已经开始。中共中央在给各地区的指示中说明，中共在这个过渡阶段的方针是：“坚持又团结、又斗争，以斗争之手段达到团结之目的”，“毫不动摇地争取目前斗争的胜利，以便有利地转到和平发展的新阶段”。[65]中共中央这时所说的胜利，就是集中力量，有计划地歼灭向华北和东北进攻的国民党军队，争取控制东北，在华北取得有利地位。10月底、11月初，中共中央再次指出：必须动员全力，控制东北，保卫华北、华中，6个月内粉碎国民党军队的进攻，然后坐下来同国民党谈判，迫使对方承认华北和东北的自治地位，这样才有可能过渡到和平局面，否则是不可能实现全国和平的。[66]
中共中央提出在向和平阶段过渡时期取得军事胜利，从而实现华北和东北自治的战略方针，同苏联的政策变动有直接关系。中共中央继10月19日发出有关放弃分散方针、守住东北大门、开展全东北工作的指示后，23日又明确提出了要“竭尽全力，霸占全东北。万一不成，亦造成对抗力量，以利将来谈判”。[67]中共中央这时的判断是，争取东北的关键是在两个月内阻止国民党军队通过海路和空运进入东北，而如果得不到苏军的允许和帮助，实现这个计划是不可能的。中共中央一面要求在重庆的谈判代表与苏方协商，使苏军于11月、12月两个月延缓撤退；一面指示东北局，务必争取东北苏军同意在两个月内阻止国民党军队经海路和空运进入东北，以及进入东北的部队应按照当地苏军的建议，迅速在安东、葫芦岛和营口等地设防，控制一切重要机场，接收主要城市的政权、工矿企业、兵工厂和武器弹药等。东北苏军当时曾鼓励东北局领导人说，中共在东北应以主人自居，放手开展工作，而苏军也准备协同中共军队，打击沿北宁线向东北进攻的国民党军队。[68]
11月初，中共中央根据“夺取东北，巩固华北、华中”的方针，决定将主要作战方向转到东北。中共中央在给华北和东北前线领导人的电报中指出，11月至12月中旬，将是继华北冲突之后，国共武装争夺东北的另一次高峰，战场是在辽宁南部、锦州、热河和冀东等地区；现在中共军队必须集中可能的力量，争取这场战略性质的决战的胜利，奠定中共在东北的巩固的大根据地，否则国共武装冲突将难以停止。中共中央这时提出，如果能在11月歼灭国民党军队两个师，以及在整训后根本歼灭进攻的国民党军队，就可以控制整个东北；为达此战略目标，中共华北部队必须迅速北进，准备夹击从山海关突入东北的国民党部队；进入东北的部队应以锦州为中心集结力量，发动群众，创造战场；同时应准备破坏葫芦岛码头和北宁路一段，严密控制长春机场并争取全歼国民党军队的机降部队。[69]
但是，苏联在11月中旬决定并着手改善与国民政府的关系后，也很快开始限制中共军队在东北的行动。11月20日，东北苏军代表通知东北局，他们根据上级的指示，必须将长春路沿线及各大城市交国民政府接收，因此决定凡苏军驻扎的地区，中共军队均不得进入，并不准与国民党军队作战；在东北苏军全部撤出东北之前，包括山海关至锦州地区在内的东北全境内，亦不准中共军队作战；中共军队必须退至铁路沿线50公里以外，中共所属机关必须从大城市撤出。苏军代表声称，为了苏联的利益，他们不惜牺牲一切。[70]
东北苏军的行动严重干扰了中共中央预定的战略计划，另外，国民党军队攻占山海关后向北进攻的速度较快，中共东北部队和从华北刚刚到达锦州一带的部队已经很难抓住战机，因此要阻止国民党军队进入东北实际上已经不可能了。中共中央根据东北形势出现的复杂变化很快就认识到，中共军队要独占东北特别是独占东北的所有大城市已经不可能了，关键的原因就是苏联方面为了照顾与美国的关系，不能完全拒绝国民党军队进入东北和接收各大城市；而中共军队目前尚不能完全阻止国民党军队进入东北。不过，中共中央还是认为，尽管目前出现了困难的局面，但国共两党谁在东北占优势还不能确定，还要根据将来形势发展和国共在东北的力量对比来决定。在目前的条件下，中共军队在东北的主要任务应转向建立巩固的根据地，做长期斗争的准备，以争得在“东北之一席地位”及可能的优势。12月28日，中共中央发出《建立巩固的东北根据地》的指示，要求进入东北的部队应努力在距离国民党军队占领中心较远的城市和广大乡村地区建立巩固的根据地，将工作的重心放在群众工作方面。[71]
为了配合东北的战略调整，中共领导人向国内外公开宣布了解决东北问题的主张，声明国共军队在东北南部沿北宁路发生的武装冲突是国民党军队进攻中共军队已经控制的地区引起的；中共方面原则上不反对国民政府接收长春路，但必须事先协商，而和平解决东北问题的关键是必须承认中共在东北的重要地位。中共中央还指示在重庆的中共谈判代表，应向国民党方面提出，为避免东北地区的内战扩大，国民政府向东北运兵之前应先实行停战。
中共中央在东北调整战略计划的着眼点是争取适应美苏妥协后的形势及其给国共关系带来的影响。中共中央在给各地区中央局的指示中指出：目前世界的中心问题是美苏之争，反映在中国便是国共之争。在这个错综复杂的格局中，杜鲁门政府的对华政策是扶蒋打共反苏；蒋介石和国民党的方针是打击中共时中立苏联，反苏时则必然连上中共；苏联的对华政策是在形式上与中共隔离，在对美斗争中有时中立蒋，在对蒋斗争中亦经常不联系美国。[72]在此条件下，中共有必要谅解和配合苏联的外交行动，但这种谅解和配合是主动和有原则的，而非迫不得已的权宜之计。中共中央在了解到东北苏军态度变化的当天即通知东北局，应当服从东北苏军的决定，将长春路沿线及大城市让给国民党军队，同时力求控制次要城市，站稳脚跟，准备长期斗争；为了争取时间和更有利的条件，东北局应向东北苏军说明，锦州至山海关一带原属中共冀热辽解放区，现在中共军队只能让出营口，不能让出锦州、葫芦岛和北宁路南段。另外，中共军队及干部从大城市和长春路沿线撤退需要若干时间做各种部署和解释工作，希望东北苏军推迟允许国民党军队进入东北的时间。如果东北苏军不接受这些建议，东北局应考虑彻底破坏北宁路的锦州至山海关段，使国民党军队在短期内不能利用铁路迅速运兵。[73]此后，中共中央又基于“让开大路，占领两厢”的方针，指示东北局“以控制长春路以外之中小城市、次要铁路及广大乡村为工作重心”，依靠发动群众“在东北站稳脚跟，并确立我们对国民党的优势”。[74]
中共中央为了使进入东北的部队和干部的思想适应形势的变化，防止因不理解国际问题的复杂影响而滋生反苏情绪，还特别告诫东北局须充分理解，苏联在11月中旬以后的外交妥协是美蒋在东北采取外交攻势后，中苏关系陷入危机的反映，是一场严重的国际斗争，东北局的工作必须顾及苏联的国际信誉。东北局按照中共中央的指示精神，一再向各有关部队的官兵和干部解释，苏联为顺利地进行与美蒋的斗争，“必须首先取得主动地位，在外交上站稳脚跟”；中共在东北的工作必须“使苏联在履行中苏条约上毫无困难之处。这是击破美蒋外交攻势、打退美国干涉中国内政阴谋的必要条件”；由于某一时期条件的变化和策略需要，苏联执行中苏条约的程度和援助中共的态度会有所变化，但其政策的本质一贯不变，目的是保持东亚地区的和平；东北广大干部必须准备自力更生，“竭力避免把一切希望寄托在苏联的援助上，以苏联对我们援助一时的增减而发生盲目的乐观或悲观失望的情绪”。[75]
中共中央在东北配合苏联的政策调整，就必须缓和与美国的关系。11月下旬，中共中央已经提出了一项可以称之为“中立美国”的政策。中共中央提出，美国对华政策的基本点仍是扶持蒋介石，但目前已经决定不直接参与中国内战，不援助蒋介石和国民党用武力统一中国，赞成中国和平统一，这种变化有利于中共中央进行政治斗争。为了应对国际国内迅速变化的形势，中共中央提出，“目前在以对蒋斗争为中心时……有时（甚至只是形式上的）也可中立美国”。与此同时，中共中央特别说明：“中立美国”是反蒋斗争的一种策略，目的是减少进行国内斗争的困难。这样做并非不反对美国将中国殖民地化的政策，也非不抗议美国武装干涉中国内政，更非在美军进攻我们时采取不抵抗政策。对于美国政府的帝国主义政策，应持坚定的立场，严厉地批评和坚决地抵抗。[76]这项在国内斗争中“中立美国”的政策的实质，就是在苏联表示不介入中国内部事务、在外交上与中共隔绝的背景下，利用美苏矛盾与美蒋矛盾，尽可能地排除美国军事干涉的危险。
