一 和平昙花一现
1945年12月21日，马歇尔飞抵上海，历时一年的调处就此开始。马歇尔在到中国之前，曾经派他的助手向史迪威请教经验。史迪威的答复是寓言式的，他说“马歇尔无法在水上步行”。马歇尔到达上海的当天，魏德迈亦坦率进言，向他提出类似的忠告。马歇尔对此颇不以为然。使他相信美国不至于无所作为的原因，除了对美国的影响力估计很高之外，另一个客观的因素就是国共关系此时正在出现新的转机。
“双十协定”签订后，国共两党决定从10月20日起，继续谈判解决受降、解放区政权、军队整编和召开政协等问题的具体办法。随着国共在华北地区武装冲突加剧和双方争夺东北的斗争的展开，从谈判开始后的第二天起，国共双方代表的谈判实际上成为对各自军队在战场上的较量的配合。简单地说，国共之间的军事斗争支配着这一阶段的谈判。
在谈判中，国民党方面除了一如既往地提出应该解决统编中共军队的问题之外，还特别强调恢复华北和华中的交通。国民党的目的很明显，就是要确保国民党军队顺利地向北运兵。中共方面则针锋相对，要求国民党军队立刻停止进攻中共军队、停止进占中共军队控制的地区以及停止向华北和东北运兵，以无条件停战作为解决一切问题的先决条件。
在10月21～23日的谈判中，周恩来一再提出警告：如果国民党军队在华北发动大规模军事进攻，军队冲突将无法避免，军队整编问题和政治问题便无从谈起。他建议，首先规定双方军队停止攻击，驻在原防区不动；其次应划分受降区域，双方按规定分别执行受降，互不侵犯。
10月26日，国民党代表根据蒋介石的指示，提出以恢复交通为核心的三点建议：（1）铁路交通必须恢复；（2）中共军队从铁路线退出，其他已占领地区维持现状；（3）叶剑英早日来重庆，商谈军队整编及驻地等问题，国民政府可以保证不向中共军队驻地发动进攻。[1]这一方案双管齐下，一方面可以确保国民党军队在华北和东北取得军事优势；另一方面则可通过谈判，统编中共军队。为了在政治上取得主动，国民党中宣部长吴国桢第二天即发表公开讲话，声称国民党方面已经同意，在华北的中共军队让出铁路线后，其他中共占领地区可维持现状。
为了回击国民政府的政治攻势，中共代表团于27日发表公开评论，指出中共军队退出铁路线是国民党方面提出的单方建议，并且已被中共代表驳回。现在华北和其他一些交通隔断的症结是国民党军队大举进攻解放区，以及利用日伪军进行内战。[2]29日，中共中央指示谈判代表团应采取强硬态度，“不停止内战，一切无从谈起”。[3]30日，周恩来即在谈判中提出“停止内战的四项办法”：甲，停止进兵、进攻、进占；乙，停止利用日伪军内战；丙，在平绥、同蒲、正太、平汉北段、陇海东段、津浦、胶济、北宁西段等八条铁路线上双方均不驻军；丁，国民党如向青岛和平津运兵，事先必须经过协商。军事小组只有在确定上述四项原则后，才能拟定具体方案，否则无权解决问题。上述问题如不能先行解决，中共方面同意先召开政治协商会议，但开会时必须首先解决停战和恢复交通问题。[4]
国民政府急于恢复交通就是为了向华北和东北运兵，因此不可能接受中共方面的建议。为了抵制中共方面提出的关于铁路沿线不驻军的建议，国民政府的谈判代表避开“三停”等问题，于31日提出一个由铁路警察护路的方案。10月30日，国民党又提出六点反建议：（1）国共双方向各自的军队下令停止进攻；（2）中共军队沿铁路干线两侧退出10公里；（3）由国民参政会组成交通考察团，分赴各地考察交通；（4）国民党军队如需要沿所涉八条铁路运兵，可以事先与中共方面协商；（5）于1946年1月商定中共军队整编办法；（6）立刻召开政治协商会议。[5]第二天，双方代表拟定了停止军事行动的具体办法，商定分别请示各自的最高决策层后，再继续商谈。
如前所述，11月初国共争夺东北的斗争达到一个高潮。为了配合实施“向北发展、向南防御”的战略计划，中共中央指示谈判代表团立即向国民党方面提出华北地区受降由中共军队负责，以及国民党军队不得开入东北。后经数度电报往返讨论，决定将谈判方针定为在不束缚自己手脚的条件下，保留伸缩余地，基本原则是先停战，然后讨论恢复交通。11月8日，周恩来根据中央指示在谈判中提出了新的四项条件：（1）国民党军队应全面停止进攻解放区；（2）国民党军队从进占地区全部撤退；（3）国民党军队从八条铁路线上撤退；（4）取消各地“剿匪”命令。[6]国民党方面以此方案没有明确答复他们的六点反建议为理由，拒绝讨论。谈判自此陷入僵局。
随着国共冲突向北移动，11月10日开始，国共谈判中争论的焦点逐步集中到国民党军队沿北宁路先向东北运兵的问题。为了换取顺利向东北运兵，国民党方面表示，国民党军队可以停止对中共军队的进攻和进占行动，但不同意撤出已经占领的地区。中共代表则坚持，不允许国民党军队向东北运兵，并拒绝了国民党方面提出的拉美苏“从旁斡旋”的建议。周恩来当时提出了两个原则性的建议：（1）先停战再谈其他问题；（2）先解决政治问题，再解决军队整编。结果在将近一个月的谈判中，双方未能就任何问题取得一致意见。谈判于11月17日中断，25日周恩来率中共代表团返回延安。
从表面看，国共这一阶段谈判的失败固然是由于双方都试图通过谈判，为取得战场上的有利地位创造条件，以及取得政治宣传的效果，但就实质而言，国民政府拒绝无条件停战，才是谈判不能取得进展的症结。因为争论的一切问题，都是国民党军队进攻华北中共控制区引起的，而且国民党军队在华北的军事行动反映出蒋介石在处理国共争端时，更倾向于将使用武力。
到11月底，以东北局势缓和为契机，国共两党也开始着手恢复谈判。这时国共双方的军事力量对比基本上处于一种新的均衡状态。中共军队在华北处于战略防御的地位，如果美国继续为国民党军队向华北运兵，显然会使形势更加不利于中共军队。在东北，由于国际形势的变化，中共军队既无法阻止国民党军队开入，也不能阻止其接收仍被苏军控制的长春路沿线的大城市。
另外，国民党军队虽然处于战略进攻的地位，但实际上也是困难重重。例如兵力严重不足，在华北地区不能维持任何一条铁路线畅通无阻。而且国民党军队战线太长和兵力不足的弱点，靠美军的海运和空运援助也无法克服。在东北，苏联延缓撤军看起来暂时对国民政府有利，但在苏军撤退之前，国民党军队仍无法越雷池一步。国民政府要根本解决东北接收的各种问题，还有赖中苏关系进一步改善，但中苏关系的改善又谈何容易，国民政府肯定要付出较多代价才行。
在国共对抗处于暂时均衡的状态下，中共中央决定采取更为灵活和进取的政策，主动提出恢复谈判，在政治上取得了主动的地位。国民政府也不得不接受现实，与中共展开谈判并在政治、军事等问题上做出一些让步，从而换取驻华美军的援助。这时国民党军队的计划是先集中兵力控制热河地区，开辟第二条进入东北的通道。从这个意义上说，国民政府是在继续将谈判作为配合军事进攻的手段。这是当时中国政治和军事形势的基本特点，也是马歇尔面临的基本现实。
马歇尔到中国后，首先着手做了两件事，其一是协调同国民政府的政策，迫使国民政府接受全面停战；其二是争取中共中央接受美国扮演调解人角色，从而为他的调处取得立足点。
12月21日，马歇尔在重庆第一次会见蒋介石。会谈一开始，他就向蒋介石陈明立即停战的利害关系。马歇尔指出：杜鲁门政府的政策是美国是否援华取决于国共争端能否和平解决；除非蒋介石采取明确的行动解决目前的停战问题，否则在中国继续保持美国的力量是非常困难的。他认为不论从对美国公众的影响，还是从国民政府的切身利益考虑，拖延停战都没有什么好处。蒋介石告诉马歇尔，他认为杜鲁门对华政策声明中最重要的内容就是维护中国的统一，而取消中共军队则是维护中国统一的根本途径；国民政府目前的方针首先是占领华北，只要在那里有足够的军队，就可以迫使中共妥协。其次，蒋介石表示，希望莫斯科三国外长会议能达成协议，促使苏联履行条约义务，国民政府将据此决定在东北采取何种行动；另外还要看能否调动更多的国民党军队，而这一点正需要与马歇尔协商。[7]
马歇尔和蒋介石的会谈凸显了美国与国民政府的基本分歧。马歇尔主张立即停止内战，这既是杜鲁门政府对华政策的重要内容，也是解决其他一些问题必不可少的条件。而且马歇尔如果不能迫使国民政府接受停战，他在中国一天也站不住脚。但蒋介石却直截了当地要求美国为他继续向华北战场运兵，把在华北取得军事优势当作解决一切问题的基础。不过他在这一点上是输定了，因为马歇尔已经得到明确的指令，停止为国民党军队向华北运兵。实际上没有美国的运输工具作后盾，国民政府是很难再打下去的。
双方的第二个基本分歧是华北和东北两个地区哪一个地区应该是战略重点。蒋介石显然是以华北为军事斗争的重点，东北问题则暂时搁置，他指望通过与苏联的外交折冲来暂时稳住那里的形势。马歇尔则正相反，他希望以国民政府完成接收东北作为战略的重点，而以华北停战作为尽早控制东北的条件。这一分歧不过是赫尔利调处时期美蒋的一个基本矛盾的继续。美国是着眼于取得对苏联的优势，试图尽快把苏联从东北排挤出去；蒋介石则着眼于国共斗争，企图缓和中苏关系，将战略重点放在在华北取得对中共的军事优势。
马歇尔当然不可能改变杜鲁门政府的既定方针，听任蒋介石自行其是。他在实践华北停战、控制东北和实现中国统一这个三位一体的公式时，紧紧抓住制止华北内战这个关键环节。结果产生了这样一种独特的现象，即当马歇尔声称是为国民政府权衡利弊之时，却表现为赞成中共中央提出的无条件停战的建议。
分歧尽管存在，马歇尔和蒋介石还是找到了基本的共同点。第一个共同点是取消中共的“自治性军队”。蒋介石声称，读了杜鲁门声明之后，他“加强了”取消中共军队的决心。马歇尔立刻表示，“一个统一的国家不能有两支独立的军队”。他认为中共中央是否会接受美国的方案，还有待观察，如果中共中央在这方面表现出缺乏诚意，就会失去美国的同情。[8]
第二个共同点是限制苏联。利用杜鲁门政府内部存在的对苏联的强烈猜忌，煽动其反共情绪，是蒋介石的拿手好戏。马歇尔被任命为特使后不久，驻美大使魏道明就告诉他，解决国共争端的关键是苏联到底会采取什么态度。只要杜鲁门政府对苏联采取坚定立场，中共问题就不难解决。[9]马歇尔到中国后，蒋介石更是滔滔不绝地向他灌输，的确存在苏联侵略东北和赤化中国的严重危险；中共中央的一切策略变动，都被蒋介石解释成受苏联指使的结果。马歇尔据此立刻断定，他遇到了在德国与苏联打交道时相同的情况。他打电报要求国务卿贝尔纳斯证明，国民政府在对苏外交中“遇到的困难，是否完全类似我们自己（美国）在欧洲所遇到的困难。或者苏联在这里的政策是否是蓄谋阻挠实现一个有效而统一的中国”。贝尔纳斯答复说，苏联目前准备“履行其对华条约，不会有意去干什么事情，破坏我们为统一中国所做的努力”。[10]
贝尔纳斯的答复显然不足以消除马歇尔的疑虑。在12月26日的一次会谈中，马歇尔再次向蒋介石表示，根据后者和宋子文介绍的情况，苏联“勾结”中共及其控制东北的策略，与它在世界其他地方与美国打交道时使用的手段一样，所以，确定中共是否与苏联有联系这一点的确非常重要。[11]对苏联与中共关系疑神疑鬼是支配马歇尔调处全过程的一个重要因素，几乎影响马歇尔改变其调处策略的每一次变动。
12月23日，马歇尔首次会见了中共代表周恩来。会谈中，马歇尔特别强调美国介入中国内部事务的必要性和合理性。他声称，美国在太平洋战争中付出了巨大的代价，并且在太平洋地区部署了巨大的陆海空军力量，因此有义务维护这一地区的和平与安定。正是付出的代价、承担的义务和对未来战争危险的担忧，促使杜鲁门政府派他到中国来，帮助解决国共之间的争端。马歇尔说这番话的目的实际上就是要求中共中央接受他的调处。马歇尔进一步说明，杜鲁门政府认为“中国必须寻找达成协议的基础，以便结束中国存在两支军队（的局面），那种情况意味着存在两个政府——两个国家”，而中国“应该只有一支军队，而且这支军队是为国家服务的”。换句话说，中国统一的关键就是统一中国军队。马歇尔调处的每一个步骤都是向这一目标迈进的。
周恩来在这次会谈中向马歇尔说明，中共中央赞成杜鲁门对华政策声明中的主要之点，因为它符合罗斯福曾经提出的政策，即在民主的基础上统一中国。中共中央的要求是首先立即无条件停战，其次政府必须民主化。目前的中国政府是国民党的“一党政府”，这是中国存在两支军队的基本原因。中共中央的谈判原则是先政治民主化，再军队国家化。中共中央同意通过召开政治协商会议组成联合政府，并可接受蒋介石在联合政府中保有领袖地位，承认国民党在政府中的第一大党的地位。[12]
周恩来的谈话基本上界定了中共中央能够与马歇尔合作的范围，实际上也是表明可以有条件地接受马歇尔参与调处国共争端。另外，周恩来提出的建议至少在形式上与马歇尔的设想有不少吻合之处。当然马歇尔也很清楚，既然要当调停人，首先就要使冲突的双方均认可他作为调停人的身份。为此他不做出公正的姿态不行，不对中共中央让步肯定也不行。
经过一系列的会谈和准备，马歇尔于12月29日向杜鲁门报告说，对于如何解决国共之间的分歧，特别是军队国家化的问题，他已经有了自己的看法，不过目前还不是公布这些看法的时候。[13]虽然马歇尔以后也从未详细解释过他的这些“看法”，但根据他来华后一直到1946年3月11日回国述职这段时间里采取的行动，可以基本看清楚他调处的思路，即首先实现停战，为解决其他问题创造必不可少的条件；其次推动政协谈判取得成功，为整军奠定基础；最后完成统编中国军队，实现中国的政治统一。
12月16日，中共谈判代表团在抵达重庆时，叶剑英就在机场发表声明，重申了中共的一贯主张。他表示希望首先停止军事冲突，军队整编要视政治谈判情况而定。19日，周恩来宴请邵力子，再次提出一切问题的解决取决于无条件停战。27日，国共谈判正式恢复。周恩来向国民党方面转交了无条件停战的三点建议：（1）双方下令所属部队，均暂时各驻原地，停止一切军事冲突；（2）与避免内战有关的一切问题，均应于军事冲突停止后，经和平协商解决；（3）为保证实施上述两项办法，应在政协会议指导下，组织各界内战考察团分赴全国发生内战的地区进行考察，随时提出报告，公之于世。[14]
国民党方面对中共代表团的建议最初仍持强硬否定的态度，拖延不予答复。马歇尔为此于30日会见了国民党代表，向他们施加压力，要求他们放弃“相当不妥协的立场”。[15]面对马歇尔的指责，国民党方面经请示蒋介石，向中共代表团提出建议，由国共两党代表和美方代表组成军事三人小组，具体讨论解决与停战有关的问题，并说明蒋介石已经决定于1946年1月10日召开政治协商会议。31日，国民党代表向中共代表团提交书面答复，声称国民党方面主张将停战和恢复交通两个问题并列解决，其目的是继续强调应以恢复交通作为停战的条件。[16]
中共代表团27日提出的三点建议和国民党方面31日的复文表明，双方的基本分歧点仍然集中在前一阶段未能解决的主要问题上。国民党方面强调有条件地停止军事进攻，无条件地恢复交通，并以恢复交通为停战的先决条件。中共则坚持首先无条件停战，然后协商解决其他问题。马歇尔的调处实际上正是从解决这一基本分歧着手，促使国共双方做出妥协。
1946年1月1日，马歇尔指示他的助手起草了一份停战计划，这项计划体现了他在停战谈判中奉行的基本方针，即促成华北停战和确保顺利地向东北运兵。2日，马歇尔分别向蒋介石和周恩来提出一份停止军事冲突和恢复交通的备忘录。他综合国共双方的意见，提出五点建议，其中前四点是实质性内容，包括：（1）立即停止一切战斗行动；（2）停止一切军事调动，国民党军队为接收而开入东北及其在东北境内的调动属于例外；（3）停止一切破坏交通的行动；（4）一切军队维持其现时的地位。[17]这份备忘录对于理解马歇尔调处的思路极为重要，它大致概括了马歇尔力图促使国共双方让步的关键内容。
首先，在备忘录的第一条中，马歇尔不附加任何条件地提出立即停止一切战斗行动。这显然符合中共的主张，是要求国民政府做出让步。这一条件看上去非常简单，实际内容却相当复杂，它既反映了马歇尔制止中国内战的决心，也涉及根本改变国民政府的战略计划。蒋介石在1945年11月中旬已经重新修改了战略方针，决定首先集中兵力进攻华北解放区，控制华北战略要点，打通主要的铁路线。他曾经明确地告诉马歇尔，控制华北地区是迫使中共屈服的主要手段。[18]国民党代表在谈判中的一再拖延搪塞，无非都是为了配合国民党军队在华北的军事行动。
但事实已经表明，国民党军队继续在华北发动军事进攻的结果是，不仅使交通无法恢复，而且国民党军队根本无力再抽兵北上进入东北。这当然不符合杜鲁门政府的战略意图。为了使国民党军队从华北抽身，转赴接收东北，以及顺利遣返华北的日军，马歇尔坚决迫使蒋介石接受美方的方案，立即在华北停战。马歇尔采取的措施包括：拒绝为国民党军队向华北运兵，冻结美军控制的华北各港口，拒绝蒋介石要求立即商谈整编中共军队的建议。马歇尔称，为了实现立即停战，暂时不讨论使问题复杂化的其他项目，所以在前述他的五点建议中的第五点是停战以后“将发布其他训令与命令”。[19]马歇尔以这些措施向蒋介石证明，如果不按美国的旨意行事，国民政府就什么也别想得到。面对如此巨大的压力，蒋介石除了配合马歇尔的行动，是没有其他选择的。
其次，马歇尔是以立即停战为条件，换取中共方面接受美军为国民党军队向东北运兵的“合法性”。在马歇尔的备忘录中，恢复交通是作为一般的条件，并没有特别予以强调。当然这并不意味着马歇尔对此不重视，而是说他并不打算以此作为立即停战的条件。但是，马歇尔的停战是有条件的，这个条件就是保证国民党军队可以向东北调动。由于美国准备利用海路帮助国民党军队向东北运兵，恢复华北陆路交通问题的紧迫性自然被削弱了。马歇尔在与周恩来的私下会谈中一再说明，根据中苏条约和美国与国民政府达成的协议，不仅国民政府必须接收东北，而且美国有义务协助它完成这一使命。他要求周恩来接受他的建议，并将其正式写入停战令中。
当时中共中央基于对东北形势的估计，认为中共军队尚无法阻止国民政府接收长春路及其沿线的大城市，也不可能阻止国民党军队进入东北，因此在东北问题上做某种妥协是难以避免的。周恩来向马歇尔说明，凡涉及国际的条约，中共方面不干涉；国民党军队可以进入东北，从苏军手中接收地方，但军队调动必须事先与中共方面协商，以免引起军事冲突。另外，有关东北问题的条款不得写入停战令正文，理由是国共两党与美国等三方面主要是解决中国内部冲突，凡涉及国际问题，均不能撇开苏联讨论接收东北。马歇尔遂表示可以不在停战令正文中写入东北运兵问题。[20]
在基本问题上取得谅解之后，张群、周恩来和马歇尔组成军事三人小组，于7日正式开会，讨论发布停战令的细节。会谈一开始，张群便提出国民党军队必须接收热河省的赤峰和内蒙古的多伦。他声称，根据国民政府与苏军达成的协议，除东北外，华北的某些地区也应成为例外，国民党军队为了接收可以在那里调动军队，特别是赤峰和多伦应由国民政府接收。他据此提出，华北和东北以外应由国民政府接收的地区均属例外；在这些地区可以实行停战，但军事调动不能受限制；即使赤峰和多伦以南的地区，如果有类似情况，也应用类似的办法解决。
周恩来针对张群的建议指出，华北各地区已经由国共双方接收完毕，那里的受降权是国共之间争论的问题，与中苏条约无关；为了能够达成停战协议，中共方面可以让步，将接收东北问题包括在停战令正文中，但同时须声明“在东北九省的所有军事行动应通过协商安排”。至于赤峰和多伦，周恩来提出可以考虑改变谈判方式，邀请苏联代表参加讨论。
张群当即拒绝了周恩来的后一条建议，声称根据中苏条约国民政府有权向东北调动军队，这一问题不能与中共协商。而且中苏已就接收赤峰和多伦做出了安排，没有必要再与苏联讨论。
周恩来遂又提出：赤峰和多伦已被中共军队接收，因此涉及内政问题；既然国民政府声称接收华北某些地方与接收东北等，都是以中苏条约为根据，那么在此谈判中不妨为接收这些地区制定明确的原则。张群仍然表示不能接受，他坚持国民党军队接收东北的行动不能受到限制，接收赤峰和多伦可以援引接收东北的方式，但两者也不能混为一谈。[21]
这场争论持续到1月9日，仍然没有结果，周恩来不得不提醒张群，国民党方面实际上仍然是坚持有条件停战，这表明它不准备停止敌对行动，由此引起的后果应由国民党方面承担全部责任。至此停战谈判陷入僵局。
关于赤峰和多伦的争论具有重要的背景。停战谈判期间，国民党军队始终没有停止在热河地区的军事进攻。国民党军队占领锦州之后，利用苏军延缓撤退的机会，将兵锋转向西面的热河，企图打通承锦线交通，开辟陆路进入东北的通道，同时切断华北解放区与东北的联系。1月4日，国民党军队动用4个师的兵力，沿承锦线向西发动进攻，结果被中共军队阻击于平泉、古山一带，无法前进。因此国民党方面企图借谈判之机，为该地区的军事行动创造条件。如果国民党军队控制赤峰和多伦，既可以对华北中共军队形成包围的态势，又可以使进入东北的中共军队陷于孤立无援的境地。
中共中央对国民党军队的战略意图十分清楚，对热河争夺战给予极大的关注。中共中央在给华北部队的电报中指出：国民政府推迟接收东北，集中兵力先取承德和张垣，目的是在停战前控制战略要点，隔断华北与东北的联系，从而降低中共的地位，并动摇杜鲁门政府目前的调处政策，迫使中共在谈判中接受其苛刻条件。因此，能否取得热河争夺战的胜利，是决定中共“在今后整个阶段中的地位”的问题。[22]
为了挫败国民党军队控制热河的企图，中共中央于1月9日指示重庆谈判代表团，拒绝国民党方面将热河、察哈尔作为停战例外地区的要求，并应该向马歇尔声明，由于国民党军队在热河、察哈尔发动进攻，内战尚未停止，美军应停止向华北和东北运送国民党军队。魏德迈1月5日声明将新六军运往东北，亦应停止。中共不反对部分国民党军队到东北接收主权，但国民政府始终拒绝协商国民党军队安全进入东北的办法，因此一旦发生冲突，责任全在国民党方面。[23]显然，中共中央基于热河地区此时在战略上的重要性，认为有必要向马歇尔施加压力，利用他急于向东北运兵的企图，迫使他压国民政府让步。周恩来当天便向马歇尔转告了中共中央的立场。
华北停战和向东北运兵是指导马歇尔参与停战谈判的基本方针，国民党方面坚持控制赤峰和多伦的行动显然影响到华北停战。马歇尔对张群的建议事先是了解的。在1月6日会谈时，张群即提出热河应与东北一样，作为可以调动军队的例外地区。马歇尔当时即表示反对，认为中共不可能接受。他建议不要提热河全省，只提赤峰和多伦。他当时认为那里仍由苏军占领，国民政府可以为接收主权派军队前往。张群被迫接受了马歇尔的建议，但马歇尔当时曾声明，他不能保证中共方面肯定会接受。[24]在中共明确表示华北内战不止，就不能同意国民党向东北运兵的情况下，马歇尔调来处去，结果不能前进一步，他当然不能允许谈判出现这种结局。9日晚，马歇尔直接向蒋介石提出赤峰和多伦问题，后者表示可以接受周恩来的建议，在停战协议中不涉及这两个城市的归属。[25]可以肯定，如果不是马歇尔施加了压力，蒋介石是不可能做出这样的让步的。
赤峰和多伦的争论所涉及的另一个问题是国民政府如何根据中苏条约接收东北。周恩来提出，应为国民政府接收东北确定一个统一的原则，因为在东北无疑会遇到在赤峰和多伦碰到的同样问题，即根据国民政府与苏军达成协议需要接收的地方如果已经被中共军队控制，应如何处置。中共中央提出的原则是国民党军队只能从苏军手中接收地方，不得争夺已由中共军队接收的地区，否则必然导致武装冲突。国民党方面则坚持，国民党军队接收东北的行动不受限制。中共方面为了避免拖延谈判时间，当时并没有坚持必须就此达成协议，只是要求进入东北的国民党军队的数量应有所限制，并每日向军调部报告军队调动的情况，同时指出如果这一问题长期悬而不决，难免会引起严重后果。[26]
由于国民党方面在赤峰和多伦归属问题上做出妥协，停战谈判迅速取得进展。1月10日，国共代表签署了停战协议，蒋介石和毛泽东随即分别向国共双方军队发布了停战令，抗战胜利后持续了两个多月的大规模武装冲突暂时结束。和平局面的出现为马歇尔进一步调处创造了良好的气氛。马歇尔对此相当兴奋，他把停战协议称为“中国取得有效统一的非常重要的奠基石”。[27]
停战协定签订的当天，政治协商会议在重庆开幕。在政协会议召开期间，马歇尔埋头于制订整军计划，并没有以调处人的身份参加会议。马歇尔始终将调处重心放在解决军事问题方面，在他看来，解决政治问题不过是为解决军事问题奠定基础。他自称一直试图避免过多卷入政治问题的争论，以免陷于“发号施令的地位”，招致各方面的批评。当然，国民政府并不希望马歇尔参与讨论政治问题也是他回避的重要原因。蒋介石深知美国人对在中国实行民主政治的特殊兴趣，他宁愿把马歇尔的调处限制在解决军事问题的范围内。
但是，马歇尔没有直接参与政协谈判并不等于他对解决政治问题没有自己的方案，也不等于他对解决政治问题没有施加影响。杜鲁门的对华政策声明已经公开阐明了美国政府对中国政治民主化、改组国民党一党政府为联合政府的基本立场。根据这一精神，马歇尔不介入政协谈判是不可能的。
正当政协谈判进入关键阶段之际，马歇尔于1月21日向蒋介石提交了一份草案。这份草案首先提出“规定在立宪政府成立之前成立一临时政府，以统治权赋予委员长作为全中国的主席”。其次提出一项“临时政府组织法”，规定国务委员会由14人组成，在行使职权时，应以在表决时获得多数票赞成或反对为准则；总统在双方票数相等时，有决定性投票权。该法案还规定，在立宪政府成立之前，非经国务委员会同意，政府不得发布影响各县各行政区纯地方性事务的法令；各地方政府暂由颁发此法令时之现有行政官员管理；在行政官员未确定的地区，由国务委员会成立专门的小组委员会，国共各派代表二人组成，以选派该地区的临时行政官员。[28]
马歇尔的方案一方面保证使蒋介石获得政府中的领袖地位，另一方面也极大地限制了蒋介石的权力；特别是关于地方政府的规定，无异于否定了国民党消灭解放区政权的要求。难怪蒋介石读了马歇尔的方案后，认为他提出了“共党所不敢提者”，并且“足以召亡国之祸也”。[29]
不管蒋介石如何愤慨，马歇尔都要执行杜鲁门政府的既定方针。他向蒋介石提出，“有两个因素使他（蒋介石）绝对有必要与共产党尽早就建立统一的政府和军队问题达成一项协议。第一，在目前形势下，中国很容易受到俄国小规模渗透的危害，从而加强共产党政权，而国民政府在中国西北及满洲对俄国的相对地位逐步削弱。第二，美国陆海军力量显然不能继续在中国长期驻留”。[30]马歇尔在这里既是陈明利害，也是施加压力。国民党最终被迫接受政协决议，马歇尔的重大影响不容忽视。
政协会议闭幕的当天，周恩来向马歇尔表示，中共领导人很重视马歇尔在调处时所持公正合理的态度；中共中央准备以马歇尔此种态度所体现的原则为基础，在地方和全国性问题上与美国合作。[31]根据中共中央当时对国际国内形势的估计，周恩来的谈话不能被一般地解释为仅仅是一种策略，他对马歇尔的评价符合此后中共领导人的一贯看法。
马歇尔此时在中国政治民主化方面所采取的行动，远比赫尔利最初调处时更为坚决。他之所以如此，主要是基于如下考虑。正如马歇尔本人向蒋介石说明的那样，如果中国长期处于不统一的状态，就不能阻止苏联通过中共政权向中国渗透。在这个过程中，国民党政权会被逐步削弱。为了防止苏联的影响扩大，阻塞苏联渗透的渠道，除了尽快实现政治统一，没有别的路可走。中共方面已经一再声明，民主是中国统一的基础，国民党不在民主改革方面让步，就不能达到预期的目的。当然，杜鲁门政府要求蒋介石做这种让步，也是基于有把握通过民主改革，继续维持住蒋介石和国民党的领导地位。而且周恩来已经表示，联合政府成立后，中共仍然承认蒋介石的领袖地位，承认国民党为第一大党。马歇尔吃了这颗定心丸，自然会更加相信，美国式的民主一定会再一次被证明是战胜共产主义的灵丹妙药，也足以使国民政府起死回生。从更现实的需要考虑，赫尔利调处的经验证明，中共提出先政治民主化，然后军队国家化，并不是一个可以讨价还价的筹码，而是坚定不移的原则。马歇尔如果不能做到迫使蒋介石在政治上让步，就无法使中共交出军队。在这个关键问题上，马歇尔看来是吸取了赫尔利的教训。
杜鲁门在声明中将“取消中共自治性军队”置于改组国民党“一党政府”之后，已经表明美国政府解决中国政治和军事问题的程序。马歇尔忠实地贯彻了杜鲁门政府的意图。尽管他在民主改革问题上的出发点是利害关系，但客观上毕竟推进了政协谈判，顺应了当时中国政治发展的潮流。他在推动政协谈判方面的建树应该予以肯定。马歇尔本人对政协会议的结果亦津津乐道，他在给杜鲁门的报告中说：“事情进展得相当顺利，政治协商会议的工作进行得很好，为建立民主联合政府提供了比较明确的基础。我曾经极为秘密地送给委员长一份临时宪法，会议把此宪法的细节都包含了进去。通向制宪会议的道路看来是稳妥的。”[32]这番话表明，马歇尔当时的确真诚地赞成政协决议。
停战谈判和政协谈判完成之后，马歇尔立刻开始着手解决军队整编这个最敏感、最棘手的问题。马歇尔指导整军谈判的方针除了包括取消中共军队这个最基本的原则外，还包括另外三个重要的设想。
第一，大幅度削减包括国民党军队在内的中国军队的数量。在这一点上，马歇尔与国民政府仅仅要求整编中共军队有所区别，与中共要求整编全国军队基本一致。1月13日，马歇尔询问魏德迈，基于对国家的安全和利益的考虑，中国需要复员多少军队。魏德迈的答复是：国民党军队的数量过于庞大，已成为国民政府的“癌痛”，必须予以裁汰，如此才能稳定中国的经济，保证国家的财政能集中支持一定数量的军队，从而使之真正有实力。[33]他据此拟订了一个复员国民党军队的计划。[34]马歇尔正是在这个计划的基础上制订了军队整编的数量和比例的方案。
第二，马歇尔认为，整编后的中国军队应遵循美国的建军传统，从属国家，不干涉国内政治事务。将整军谈判安排在政协会议之后，就是要营造一种符合他的设想的气氛。马歇尔强调的这个原则符合政协会议关于军队问题的决议。政协决议中的军事问题决议明确规定，整军的原则是军党分立、军民分治、以政治军。[35]
中共中央当时接受了这个原则。中共领导人认为，马歇尔根据这个原则制订的整军方案尽管有许多内容仅仅是他的幻想，但是对于破坏国民党军队中地方系的原系统是彻底的，所以中共中央指示重庆代表团，应在原则上赞成他的意见。[36]马歇尔的确认真执行了杜鲁门政府取消中共“自治性军队”的方针，但这并不等于他会按照蒋介石的办法，把中共军队简单地统编到国民党军队之中。马歇尔是试图以基本平等的态度，同时整编国共两党的军队，使之成为独立于党派斗争之外的国家武装力量。这是他在整军问题上与蒋介石的又一个不同之处。
第三，马歇尔不仅希望按照美国的军事制度使中国军队“国家化”，而且要使中国军队“美国化”。作为一个军事领袖，马歇尔对军队是国家政权的支柱不乏深刻的理解。中国军队可以独立于中国内部的党派斗争，却不能脱离美国的影响。马歇尔曾经是史迪威争取中国战区指挥权的积极支持者，他深刻了解史蒋矛盾的背景。透过史迪威在中国战区遇到的重重困难，马歇尔不会看不到，不控制中国军队，美国就不能从根本上影响中国的政治形势；而要控制中国军队，就必须使中国军队“美国化”。
对日战争结束后不久，在马歇尔尚未卸去总参谋长的职务时，美国陆海军部和国务院曾经提出一份备忘录，特别说明了由美国训练、指导中国军队的重要性，要求国民政府从其他国家取得军事援助之前应与美国达成协议。1月13日，魏德迈向马歇尔建议，不要复员国民党军队的A类师，即美国装备和训练的39个师；他也不赞成对他“业已委以重任或预定将要委以重任的部队做任何变动”。在魏德迈的计划中，保留下来的国民党军队正是以那些美式编制的师为核心。[37]魏德迈的建议是马歇尔整军方案的重要基础。马歇尔使中国军队“美国化”的设想，不仅包括国民党军队，而且包括中共军队。他在整军谈判中明确提出，整编结束后，美国将向保留下来的10个师的中共军队提供训练并提供11个步兵营、11个野战炮连的机械化装备。这一计划获得美国国务院和陆军部的批准。正是从这种考虑出发，马歇尔更重视整编的成功，在国共军队的比例上表现得并不像国民党方面那样斤斤计较。
经过一个多月的酝酿和准备，整军谈判于2月14日正式开始。马歇尔自信为谈判所做的准备工作细致周到，因此谈判一开始，便坚决执行第一要“整”，第二要“快整”的方针。
整军谈判围绕马歇尔提供的整军方案展开，国共双方争论的主要问题是整编后双方保留军队的比例、整编军队的时间与程序，以及整军方案使用什么名称。
国共军队的比例是自抗战以来国共两党长期争论的焦点之一。在重庆谈判期间，赫尔利曾经提出国共双方的军队按5∶1的比例整编，结果被国民党方面拒绝。此后周恩来又提出，中共方面可让步为按7∶1缩编军队，即在当时保留43个师，以后再按此比例裁减。国民党方面仍不同意，他们坚持中共军队最多只能保留20个师。结果重庆谈判未能就这一关键问题达成协议。国共双方同意另设军事小组，具体商谈整编计划。
马歇尔来华后，经过仔细研讨，试图一举突破国共保留军队数量的比例这个难题。在整军谈判开始之前，马歇尔向国民政府提交一份草案，建议整编完成之后，国共军队的比例应为2∶l，即一共编60个师，其中中共军队占20个师。另外在海空军中，中共军队应占30%，并向他们提供必要的技术和行政训练。蒋介石对此大为震惊，立即指示张治中转告马歇尔务必予以修改。马歇尔在他修改后的草案中规定，整编后国共军队的比例为5∶1，海空军一项则完全删去。[38]
即便如此，马歇尔的方案仍使国民政府相当被动。国民党谈判代表张治中在谈判中提出，根据过去的计划，当国民党军队保留254个师时，中共军队为20个师；如果国民党军队削减至50个师，中共军队应低于20个师。他建议双方的比例为6∶1，即中共军队保留15个师。周恩来则提出，在第一阶段整编后，中共军队应保留20个师；如果能缩短整编过程，中共方面可以削减更多的军队。在双方争执不下的情况下，马歇尔提出一项折中方案，即在整编第一阶段的前9个月，国民党军队削减为105个师，中共军队削减为20个师；至第12个月，国民党军队削减为90个师，中共军队削减为18个师。经过反复讨价还价，国民党方面不得不表示，可以接受按5∶1的比例整编军队。
双方在达成的协议中具体规定，目前国民党军队裁编成90个师，中共军队裁编成18个师。整编全部完成后，全国军队编成60个师，其中国民党军队50个师，中共军队10个师。根据这个方案，整编第一阶段结束时，中共军队比原提出数少两个师；至整军全部结束，中共军队则比国民党方面提出的6∶1的比例多一个半师。这个方案基本上反映了国共双方妥协的结果，蒋介石却声称，这个方案是国民党方面“最大之损失”。[39]
马歇尔显然并不将国共军队的比例看成绝对重要的问题，他更关心的是使中共方面接受整军方案。只要能使中国军队脱离党派影响，再经过美国装备和训练，结果都是一样的。
关于整军方案的名称，马歇尔提出的最初草案标明为《整编中共军队并使之合编为中国政府军队的基本方案》。在2月21日的讨论中，周恩来提出整军方案的名称应改为《军队国家化的基本方案》，理由是原名称不能包括方案中的全部内容，而且不符合政协关于军队问题的决议。张治中当即表示，这样的改动违反了“双十协定”第九条的规定。马歇尔于是提出，名称是否可改为“中国军队复员和统编为国家军队的基本方案”。
第二天张治中提出，应根据重庆谈判商定的办法，将整军方案的名称定为《中共军队改编为中国国民政府军队的基本方案》。他的理由是除了“双十协定”第九条的规定外，国民党军队是合法政府的武装力量，如果整编这支军队，会危害它的地位。按照张治中建议的逻辑，国民党军队仅仅是缩编，军队国家化不过是将中共军队统编到国民党军队里。张治中的逻辑既不符合中国军队的实际情况，也不符合马歇尔使军队脱离党派影响的指导思想。
周恩来在发言中表示赞成马歇尔的修改意见。他指出政协决议规定军队国家化的原则，这不仅仅适用于中共军队，国民党军队亦须如此，而马歇尔的建议基本包含了整编军队的全部内容。为了避免国民党方面长时间的纠缠，周恩来提出了折中办法，将整军方案定名为《中国军队整编和统编中共军队为国军的基本方案》。张治中表示希望美方表态。马歇尔立刻表示根据协商和他的理解，整军方案将根据周恩来的建议定名。
