帝国的管理：制度
国王和他的臣僚
国王和司祭
“法兰克王国的基本制度就是王权本身。”1比利时历史学家弗朗索瓦－路易斯·冈绍夫（Fran?ois-Louis Ganshof）以这么一段话完美地描述了查理时代的情况。国王在自己的王国内行使君主的权力。王国内所有居民，无论阶层和民族，都完全臣服于他的权威。最起码从法律层面来说，法兰克人与罗马人、勃艮第人、阿勒曼尼人和巴伐利亚人相比，并没有享有更多特权，至少法律方面是如此（在政治领域他们享有特权）。贵族和高级教士与其他自由民一样，自愿服从他们的国王，国王掌握着他们的生杀大权。伦巴第的国王也和法兰克一样。查理可能复述过其长辈远亲罗塔利斯（Rotharis）的话：“如果国王身边的哪个人要决定另外某个人的生死，或者执行他的命令处死某人，那么他没有犯任何罪；因为我们相信国王的心在上主的手中（《箴言》21：1），为一个被国王下令处死的人辩护是不可能的。”2
然而这个绝对的权力并不是暴政，这是一种以以色列国王的先例为模范的有益王权。查理，即新的大卫王，是其继承者。按照习惯，基督徒们会将他们身处的世界理解为在他们之前存在的圣经世界的一个新版本。在他们眼中，一切发生过的事情都已经在《圣经》中有预示，神选之民的国王也与上帝之间有稳定的关系，上帝赐予他们的王权以一种司祭的特质。794年，聚集在法兰克福宗教会议的主教们表达了希望国王“能够救助被压迫者，抚慰鳏寡，为不幸者带来慰藉。既是主人也是父亲，既是国王也是司祭，是全体基督徒的睿智君主”3。当然，国王兼司祭（rex et sacerdos）的概念严格来说只是一种修辞的说法：查理从未想过走上神坛讲解弥撒，因此不是司祭。但他被上帝授膏，被主教们以圣油祝圣（consacrato），他就和其他世俗君主不同了。
800年的加冕，为他的王权增加了皇权成分，但在此之前法兰克诸王就知道自己必须顺应基督徒们的要求。主教们提醒他们，要以父亲般的仁爱来统治臣民，而不是用残暴的权力。尽管政治上的私欲会驱使他们使用无情的诡计和残酷的谋算，但总体而言，查理大帝竭尽所能遵循传统，可以从他对待失败敌人的方式中看出这一点。一个生活在像20世纪这样残酷时代的人，会惊讶于在大多数情况下，查理乐于将自己的死敌削发，送去修道院，让他们忏悔余生，例如伦巴第国王德西德里乌斯和巴伐利亚公爵塔西洛那样。他没有像同时期处境类似的拜占庭人那样，出于象征意义和安全考虑，滥用残损肢体的刑罚。
作为与上帝直接对话者，法兰克国王扮演了天堂与尘世之间的中介角色。通过每年不断重复的一系列活动，他履行这一角色；这些活动固定不变，十分有规律。在春季召集所有自由民来到国王身边，批准他的决议，聆听他的告诫。夏季发动的军事战役证明了他领导法兰克人劫掠并取得胜利的能力。感谢上帝的垂青，一直伴随着他。圣诞节和复活节这两个宗教节日，标示出漫长的冬季休整期。在两年之间的过渡期，会举行仪式庆祝上帝与国王之间的和谐。换言之，法兰克人的时间是循环的。这种时间的节奏构成了国王身边的集体事务，这些事务是一些象征性的标志，超越实际的需要。我们不应该对此感到意外，在790年夏季，当查理十分意外地发现自己没有敌人可战的时候，“为了不造成慵懒怠惰、空耗时光的印象，他沿着美因河航行到萨勒河畔修建的塞尔兹（Seltz）的行宫，再从此顺流而下来到沃尔姆斯 ”4。直到年迈迟钝之时，国王也一直未曾停歇，因为整个法兰克民族要靠他才能生存下来。
和更晚些时候的绝对君主不同，法兰克国王的举动不仅要对上帝负责，也要对自己的民众负责。最初，这就是春季集会的意义所在。王权的法统来自两条途径：神的意志和法兰克人的认同，二者不无含糊地共存。查理本人似乎试图寻找一种修正方式，尽管模糊且无头绪。首先国王与上帝之间的直接联系使他越来越不能接受自己要接受世俗的评判。因此春季集会的功能在逐渐消减，在查理的时代，集会的任务仅仅只是欢呼。集会倾向于变成一种宗教活动，借此年度集聚的机会可以召集主教会议。其次，国王对全体基督徒承担的责任，意味着仅仅靠法兰克人的意愿，已经不足以使他的举措合法化了。因此他需要找到另一条与自己的全体臣民建立联系的方法，不论其民族。于是他开始广泛使用集体的效忠誓言。
集会与舆论共识
三月场或称年度集会，从无法考证的时代开始起，就是法兰克民众与国王之间寻求表达、获得一致的场合。君主在漫长冬季中所考虑的法令，将在此公布。经过集体赞同后，将会生效。回溯到596年，希尔德伯特（Childebert）国王觉得需要一个书面备忘录，记录集会的决定，又命令抄写之前三年的重要决议。5这证明即使在这么久远的时代，这个被史学家认为主要是军事功能的集会，也已经成为一个政治讨论的论坛。实际上，这已经成了其主要的功能。
在查理的时代，集会的性质已经在多个方面发生了改变。在他父亲丕平统治时期，3月的第一天召集集会就已经是一种传统了，但现在已经推迟到了较晚的日期。法兰克军队的成分中，骑兵的比例日渐扩大，并且更大范围的行动需要大量的牛拉辎重队伍作为后勤补给支持。因此在战役开始之前，草料必须已经堆高备足。更进一步，越来越多的主教出席原先由战士们独占的集会，这意味着在接近圣周（复活节前一周）的时候召集集会有诸多不便。
一个更重要的转变是，并不是所有的法兰克人都参加集会。现在法兰克人这一名称不再确切地在种族上表示这些入侵者的后代，而是更广泛地表示所有生活在王国内的自由民，全体法兰克人的出席变得无法想象。现在这一集会召集教俗两界的权贵——主教、修道院院长、伯爵，这意味着有数百人，每个人都有自己的随从。一些编年史家继续将这个集会称作“法兰克人的会议”或者“全体法兰克人集会”6，以强调这个集会代表着全民族同意国王的决议，即使这个决议是经过王国内最有权势的人思考后做出的。
查理另一项革新是把集会的频次增加了一倍。除去现在被官方称为“五月场”的春季集会（尽管经常在6月或7月举办），在秋季举办另一场集会也是很常见的。在此，国王并不召集所有的战士，或者所有的教俗权贵，而是召集所有他希望给予确切指示的人，例如委命王室使节和巡按钦差（missi dominici）执行新法规，或召集主教来讨论神学和仪式问题。晚些时候，集会已经难以和宗教会议相区别了，人们也习惯于国王召集和主持高级教士的会议。
另一个问题，就是集会能在多大程度上反对或者影响国王的意志。在这种情况下，权力的平衡是至关重要的。在像查理这样精力充沛的君主统治下，集会保有多大的自主权是个疑问。当然，编年史家经常写道，国王在“法兰克人的建议”7之下做出决定，而法令集的前言有时会含有“所有人同意”8的字眼。即使我们不想将其仅仅当作宣传考虑，这样的字眼也意味着接受了王室的意志，并承诺遵守。这显然不是某种在一定程度上可以收回、使君主的决定无效的附带条件的许可。
甚至这种公众的同意，也只有象征性意义。当国王必须做出诸如宣战这样的实践决议时就是多余的。他是国王，这就是他存在的意义。他所不能做的，就是在没有通过集会或者更广泛基础之同意的情况下，推出新的法律。803年，他向全民提出一系列国家法令的附加条款，这些法令代表着迈向帝国司法统一的第一步。查理大帝认为集会的批准还不够。至少在纸面上，这仍旧是法兰克人的集会，他必须将变革之举合法化，使之能影响巴伐利亚人和伦巴第人的法律。因此他组织了一次帝国全体居民参与的普世商议会，并且告诉自己的使节，“要询问人们关于最近添加的法条的问题，在他们都同意后，要在上述的条款上签名或打叉”9。他们甚至根本没有考虑有人可能会拒绝。但事实上，当修正传统律法时，尽管在组织问题上有困难，皇帝还是计划让全体臣民签名同意修改。这表明他的权力主要还是基于协商所达成的一致。
在806年的《分国诏书》中，查理大帝扮演了全民意志代表的角色。10在深思熟虑、做出这一极其重要的举动之时，皇帝已年届六旬。他将自己的遗产划分给三个合法子嗣，他们彼时都还在世。查理小心谨慎地分配给他们，并且规定了他们其中一人逝世后的继承事宜。去世子嗣的那一份国土将分给另外两人，他确立了这次分国的确切条款。但是，他立刻补充道：“如果这三兄弟中的任何一人拥有子嗣，且民众有意愿拥护他作为其父王国的继承人，朕期望他的叔父应该同意并允许该子嗣统治先前属于其父的国土。”当然，在这里是由权贵们来传达民众的意愿。然而值得注意的是，在作出如此重要的规定时，查理的意愿是令其服从于民众（populus）的许可。
效忠誓言
将合意的范围从仅仅有法兰克民族，扩大到整个多民族帝国，其中一部分是依靠频繁使用效忠誓言的方式实现的。首先，只要出生在臣服于国王的国土之上，效忠国王就是一项义务。与过去德意志史学家所支持的理论不同，王室的权力根本不是一种人身权力，而是一种领地权力，和现代国家一样。然而，根据当时的观念，在自愿缔结的前提下，个人对国王的承诺优先于对国王的忠顺。这一承诺就是宣誓。在一个确信誓言为神圣甚至具有魔力的社会中，宣誓有极其重要的政治意义。一个誓言能将一群意图组织密谋的人联系起来。在这种情况下，每个密谋者都确信，自己所做的举动较之对国王的忠诚，拥有更大的道德重要性。这解释了查理为什么不信任一切形式的基于私人关系的集体宣誓，以至于他禁止自己的臣民在建立以互助为目的的宗教社团组织时做出宣誓。11
他的疑心在786年的春季被证明是正确的，那时查理发现了法兰克尼亚和图林根贵族们策划的一次阴谋，领导者是一位名叫哈德拉德的伯爵，他们试图突袭拘捕国王，甚至想处死他。在实施阴谋之前他们就被逮捕了，并被分散关押在修道院中。一些人甚至被送往罗马。密谋者被强迫在圣物面前对查理及其继承人宣誓效忠，随后被判处流放，财产充公。其中的一些人被弄瞎眼睛。并不清楚他们的领导者是否被处死：艾因哈德写道，只有三位密谋者死于拒捕。12即使我们认为他粉饰了现实，但他认为自己必须这么做这一行为本身，也具有重要的意义。这表明，即使在这种情况下，彰显仁慈依旧是一位基督徒国王的义务。
忠诚的问题在788年春天变得极其重要，巴伐利亚公爵塔西洛在英格尔海姆召集人马，意图反叛。这一戏剧性的冲突结果，酝酿了数十年，一方是原先独立的王公，另一方是希望强迫他承认自己臣属地位的法兰克国王。这是一个晦暗不清的事件，现在很难理解谁要为之负责，或者对抗的双方谁背信弃义。可以确定的是，塔西洛被指控违背了向查理效忠的义务，并试图劝说自己的臣民做出同样的举动：“他命令自己的人在向查理宣誓效忠时有所保留，并且在宣誓时说谎。”13公爵被判处死刑，随后国王宽恕了他，将其关在修道院中度过余生。问题在于集会日复一日地聆听无休止的证言和指控，同一个问题被一次次提及：忠诚和确保忠诚的方式。
这些经历毫无疑问促使查理强迫王国内所有自由民宣誓效忠。这并非完全是一件新鲜事，古代的法兰克国王也使用相似的集体宣誓，只是有时他们又停止使用。有其他的方式召集臣民，让他们公开表示忠诚。在危机时刻，统治者会命令全王国为国王公开祈祷，并特别要求每个人必须热忱参与。在哈德拉德的密谋与塔西洛的叛变之后，国王觉得祈祷还不够。789年，王室特使被派往王国的各个省份，他们的任务是召集所有自由民，让他们背诵以下准则。尽管按照当时的拉丁语规范来看，誓言有些语法问题，但其影响力不容置疑，尤其是在教堂里一手按圣经或圣物起誓：“我［起誓者］，发誓在与我的君主查理国王和其子嗣的关系中，我是忠实的，并且终生不怀叛逆和邪恶的企图。”14
履行这一誓言的情况一定是非常参差不齐的，显然在王国内推行这一工作本身就非常困难，王国内居住着数千万居民，他们没有任何形式的出生或死亡登记。实际上这也没能阻止另一场密谋发生。几年之后密谋在792年被发现，领导者是查理的合法子嗣驼背丕平。当他意识到自己的父亲试图剥夺他的继承权，转而青睐自己的兄弟时，他决定孤注一掷。当密谋者被发现并且遭逮捕时，他们否认自己背叛了誓言，因为他们没有作出那个众所周知的声明。查理对此非常关注，他将丕平拘禁在修道院中，将他的大部分追随者绞死或斩首后，立即下令采取进一步措施进行集体宣誓，这一次所有人确实要被迫宣誓了。
要求巡按钦差组织宣誓效忠，这一指令是加洛林政权推行的最引人注目的举措，它也证明了国王对此举赋予了多么重大的意义。使者首先要解释最近发现的密谋，使得宣誓急切而必要；他们也向民众保证，这并没有什么新奇的，只是一种自古以来的惯例。这为之前失败的效忠宣誓做出一些说明：“使者在解释时，必须提及古代的习俗，为宣誓的必要性找出理由。那些不忠之人想要在我们君主查理的王国内造成混乱，密谋威胁他的生命，当被审问的时候，他们说自己没有发过任何誓言。”15
每一位使者都负责一大片区域，必须亲自安排主教、修道院院长、伯爵、王室封臣、助祭长、教士团（canonici）和其他高阶神职人员的宣誓。每位伯爵都要在王室使者的监督下，组织领地内所有12岁以上的居民宣誓，首先是公职人员和神父，随后是其他自由民，但并没有就此停止：被释放的奴隶、为王室和教会领地工作的奴隶也在此列，甚至包括那些被委以重任或者成为其主人武装侍从的私人奴隶。很难想象王室的权威还能作出更细致的要求，这超出了过往的任何一次，只有那些为私有地产主的大庄园做苦工的最卑下的乡村奴隶逃过了国王的法眼。其他所有生活在这个庞大帝国中的人，即使在法律上并不自由，也必须服从他的权威。
这一通用誓言在802年皇帝加冕后再次重复。查理认为对国王的效忠誓言必须得到保证和扩大，因为他现在的责任增加了；并且自从793年以来，许多年满12岁的年轻人还没有宣誓。这一次，使者们受命推行如下誓言：
我在此宣誓，从即日起忠于我的君主查理、最虔诚的皇帝、国王丕平和王后贝特拉达之子。在我与他的关系中，我心地纯良，举止不怀欺诈和恶意。为了王国的荣誉，我按照律法的要求，尽一个人应该为君主所尽的一切。愿我得上帝之助，以及此地圣物之助。16
这一命令补充道，所有人都必须认识到宣誓此举的重要性和象征意义，并且意识到不服从相当于伪誓，甚至逃税也是。最起码在纸面上，这是王权观念在罗马－日耳曼欧洲所达到的最高点：服从君主不再仅仅是归属于他的民族或者居住在他的王国内这样的问题；而是强化为个人信仰承诺的问题，是个人来世灵魂的声明。尽管实际上没有人想依照对伪誓者适用的刑罚，去砍掉不忠实纳税人的双手，但从象征意义上说，皇帝凌驾于臣民之上的权威已经无以复加。
在查理大帝的暮年，集体誓言被永久确立在帝国的基本制度之中。806年3月，皇帝命令所有还未宣誓的人，主要是那些当时刚成年的年轻人，必须宣誓。几天前，他确立了在自己的子嗣中划分帝国的规则，即我们所知的《分国诏书》，所以他命令所有人也必须公开声明同意这一文件。17最后一次重申誓言发生在811年，皇帝去世前三年。当时使者们接到命令：“让我们的人民依照早先所确立的习俗，再一次宣誓忠诚，他们要向民众解释，并阐明向朕宣誓效忠的仪式，这一仪式必须被遵守。”18
查理得知全体臣民宣誓效忠的消息后感到安心，但他同样感到不安的是，民众中广泛传播的是以国王及其子嗣的生命起誓。毫无疑问，那些使用这种方式的人只是觉得这样起誓，比以自己和自己子嗣的生命起誓更庄重。但现在他怎么能确定这些人中不会偶有一些背誓者？尤其在司法场合，人们被要求起誓时，这种誓言使他们可以轻易摆脱罪责。更进一步，他如何克服对这种誓言带有迷信色彩的恐惧？如果誓言是假的，会带来一些可怕的不幸，降临到皇帝和年轻的国王们头上吗？为了避免这一问题，查理大帝在803年命令他的使者，要确保届时起再没有人以这种方式起誓。19
中央政府
居所还是首都？
与拜占庭和伦巴第王国不同，法兰克王国并没有一个真正的首都。国王不断迁移，在当年计划发动军事行动的战区召集春季集会，并在整个夏季带领军队作战。在秋季大规模狩猎旅行之后，查理会在国土内的一处居所过冬，一般会从圣诞节一直待到复活节，有时会出于政治或者礼拜的目的，走访一些城市和其他地区。分析他的行程，会发现他的父亲喜爱纽斯特里亚的行宫，诸如韦比耶（Verberie）、阿蒂尼、奎亚兹（Quierzy）和贡比涅（Compiègne）。查理更偏爱居住在奥斯特拉西亚，默兹河与莱茵河之间：尤其是赫斯塔尔，这里是他先祖的祖产；随后是蒂永维尔、沃尔姆斯，这里的行宫在790年被焚毁后就放弃了；还有英格尔海姆、奈梅亨（Nijmegen）。从794年起，国王开始表现出居住在亚琛的偏好，几年之前，他就在这里着手建立最壮丽的宫殿。
这个新的中心距离赫斯塔尔只有一天的旅程，选择这里不是因为政治地理的考虑。其吸引力仅仅在于这里的温泉，这对于需要治疗关节炎的老年人来说是很好的。一些历史学家目眩于查理在此仿照罗马、拉韦纳和君士坦丁堡风格所建的建筑，得出结论，皇帝最终决定为自己的帝国确定一个首都。实际上，亚琛只是一处他喜爱的居所，并非固定的行政中心。这也解释了查理为什么一直没有将此地作为主教的教座之地，如果他真的想将此地打造成新罗马的话，这只是举手之劳。他长期居住在亚琛，主要原因是因为自己年岁日高。尽管出于政治尤其是军事的原因他不得不一次次迁移，但他越来越不愿意这么做。807年以后，不论冬夏他都不愿意再离开亚琛（除了在附近的阿登森林例行狩猎出游）。810年丹麦边境发生的事件和811年挪威人入侵西部海岸，他都没有亲临现场监督，要考虑到他已经年近七旬了。
行 宫
没有首都，国王主要的有效管理机构就是行宫（palatium）。这个称呼并不意指一处居所，而是指一整套协助君主的人员系统，他们在迁徙中一直陪伴着国王，并在骑士文学中留下了不朽的名称——圣骑士（paladini）。出于不难理解的原因，宫相的职位自从丕平的时代起就被撤销了。现在最重要职务可能就是帕拉丁伯爵，他们的职责是审查送达宫廷的那些浩如烟海的司法诉状。20然后还有王室总管，他的职责是管理财政，或者按照更符合那个时代的说法，是王室财库的管家。而总管，起源于负责王室餐饮的首席膳务员，后来发展为监管王室财产，保证宫廷的供给。还有一位仆役长（bottigliere）负责酒窖，也负责王室地产中葡萄园的酒类生产。马房官（comes stabuli）或称治安官照看王室马厩，因此也为军队供应马匹。
我们不要高估了这些臣僚的专业性，他们每个人都肯定会有大量的助手，他们会将日常管理委派给助手，而他们自己去尽政治上的责任。他们要尽力获得国王的信任，并且每日与他会面。他们会被授命执行和自己职位无关的任务，比如外交使节，或者更常见的是领导军事行动。他们中的一些领袖人物，我们料想他们会在宫廷里指导各个部门，而他们却在担任军事指挥官时战死。总管艾吉哈德和帕拉丁伯爵安瑟姆在778年死于龙塞斯瓦列斯，王室总管阿达尔吉斯勒和治安官盖洛782年死于辛特尔战役。21
礼拜堂和文书部
负责礼拜堂的礼拜神父（cappellanus）和教士是宫廷人员的一部分。“礼拜堂”这个词语在现代有非常广泛的意指，但在当时只有法兰克人使用，特指宫廷中礼拜祈祷的地方。这里有一件特别珍贵的圣物：高卢的守护圣徒圣马丁的斗篷，圣徒为了给一位穷人蔽体，用自己的剑将斗篷分为两半。每天礼拜神父们都为来此的国王准备弥撒。当他们进入宫廷效力的时候，会将自己交到国王手中，他们会立下和封臣一样的效忠誓言。不难理解，当查理想任命一位主教时，他会经常在这些人中选择；他们与他私下里很熟，并且献身为其效力。礼拜堂因此也成为大部分帝国高阶教士的训练场。
礼拜神父的领袖被称为大教长。圣德尼修道院的院长福尔拉都斯（Fulradus），在784年之前一直担任这一极其重要的圣职。随后是梅斯的主教安吉尔拉姆努斯（Angilramnus），791年他死于对阿瓦尔人的作战中。最后是科隆主教希尔德巴尔德（Hildebald），他是查理大帝遗嘱的第一位签名人。大教长负责礼拜，同时也在王国内拥有最高的宗教权威；国王会在教阶和教会纪律问题上询问他的意见。查理特别授予安吉尔拉姆努斯和希尔德巴尔德二人大主教头衔（但要注意的是，他们的教座依旧还是主教教座，他们是“神圣王宫的”大主教），并免除了他们常驻教座的义务，以便把他们留在自己身边。当一位礼拜神父被提拔为主教，大教长将处理这个程序，这意味着高阶教士职业生涯的成败都系于他之手。
对礼拜神父手握重权，也不乏批评之声。查理的堂兄弟、科尔比修道院的院长瓦拉（Wala）就谴责道：“为宫廷效力的教士俗称为礼拜神父（因为他们根本不属于神职品级［ordine］）。他们在这儿只为升官发财。他们不像其他教士那样服从主教，也不像修士那样服从修道院院长，所以他们无法无天，不对任何人负责。”22显然，效力于宫廷礼拜堂的这些人员享有的特权激怒了许多人，但值得注意的是，这些闲言碎语在查理死后才逐渐公开。瓦拉院长一直等到虔诚者路易统治时才作出这些指控，他比自己的父亲更愿意恭听这些针对高阶教士的批评。
一些效力于王室礼拜堂的礼拜神父被授命起草法令，可能还包括通信和教会法令集。这个团体受制于一位神职官员，他被称为首席书记官（protonotario）或文书大臣（chancellarius），尽管他的职位在大教长之下，但他掌管的文件记录在政治上相当重要。我们也不要夸大这个文书部的重要性，它还没有像中世纪晚期的公国里那样，成为真正主导政府的力量。查理统治时期只留下了数量非常有限的法令——平均每年3～4部。当然起草的法令只有很少一部分流传到我们现在，但是这和虔诚者路易发布的法令有惊人的差别，后者达到了年均25部，并且这一数值在随后几位皇帝统治时期缓慢上升。23我们有充分的证据得出结论，查理的文书部相较于其继任者而言，输出文件非常节制。甚至在他自己的统治时期，文书活动就已经减少了，从早年的每年6～7部法令，到最后几年下降到一两部。一切都在表明，皇帝并不是通过文书部来进行管理。
王室编年史家在813年提到，文书部获得了一份附加的档案；编年史家还提到，在皇帝的命令之下，美因茨、兰斯、图尔、沙隆（Chalons）和阿尔勒都召集了议事会：“那些想看法令的人，可在上述五座城市看到，在宫廷档案中也有一份复件。”24一般认为这份档案并不很重要。例如，在查理大帝逝世十三年后，圣万德里勒（St-Wandrille）修道院的院长安瑟吉苏斯（Ansegisus）受虔诚者路易指派，收集一切能收集到的法令集，但只收集到26部，而现在我们所知的有大约100部。25这意味着王室档案中只粗略保存了查理颁布法令的四分之一。然而，可能是修道院院长只选择了有效的材料，并且档案比我们通常所想的更为重要。这更符合帝国政府广泛使用书面记录的情况，我们随后会审视这个问题。
地方管理
将帝国细分为郡
正如我们已经揭示的，皇帝所能直接支配的管理者队伍十分有限。现在的问题是查理如何管理如此庞大的国土。在那个时代，交流通信只能依靠已经严重损坏的古罗马道路，以及沿大河而行的缓慢驳船，缓慢而又不可靠。解决的方法就是建立遍及帝国的高度同质化的立法和行政体系，用武力的方式将法兰克王国的地方管理模式扩展到新增的领地上。正是由于这种同一的力量驱使，加洛林帝国在所有被查理征服的土地上都留下了十分深刻而又能轻易识别的印记，尽管时间相当短暂。
在扩张的顶点时期，帝国被分为数百个行政区，每个地区在国王的代表管理之下，这代表称为伯爵。这一体系并不新奇，因为法兰克国王早已经开始利用顶着这一头衔的地方代表所组成的网络。伯爵的起源可以追溯到罗马在高卢统治的后期。因此可以确信，查理大帝并不像教科书上时常说的那样，将帝国分割成诸多郡，他所维系的是一个已经在法兰克王国地方管理中成功确立的代理人体系。与此同时，查理通过将新征服的土地划分为郡，并加强这些领地在王国内的团结，从而强化了这一体系，这毫无疑问是明智的。从774年开始，尤其是776年伦巴第人叛乱之后，法兰克伯爵被引入意大利。778—781年，基于伯爵的行政体系被引入阿奎丹，与此同时，这一地区的地位从行省转变成了查理儿子路易的王国。780年郡制扩展到了图林根，782年进入萨克森，当时国王错误地认为这里已经平定。在788年塔西洛被废黜以后，轮到了巴伐利亚。
在行政术语上，这些委托给伯爵的行政区被称为“pagus”（在法语中变为pays，意大利语中变为paese），意为村庄、领地，大致相当于一座罗马城市的领地范围，或者未罗马化地区一个日耳曼部落定居的区域；当然几块行政区处于一位伯爵权力之下的情形也大量存在。在查理的时代，另一个术语“comitatus”开始流行，现在我们将之翻译为“郡”。在高卢，尤其是意大利，郡相当于主教教区，但在较晚基督教化的地区，主教教区要大很多，包括几个郡。因此每位伯爵都有义务和一位主教共事，有时他们的比例是1∶1，另一些情况下几位伯爵对应一位主教。查理给官员的指令，从来没有试图强调与教会固定不变的合作关系，也没有强调要顺从教会的权威。
一些历史学家提出，郡制并没有覆盖一整块领地。换言之，每位伯爵都被认为是一个权力中心的代表，整合大小不同的各个区域，这几块区域可能并不毗邻。传言他们对土地和人口属于王室的地区拥有权力。但事实似乎并不一样。帝国被完全划分为明确的诸行政区域，每块区域都归入一位伯爵名下。唯一在其权力之外的是教会的产业，伯爵不能在此逮捕违法者、征税、执行判决，因为国王在此作出了妥协，这被称为豁免权。当然，这并不意味着国家的权力在此无效，因为主教和修道院院长会将这些义务托付给自己信任之人，而这些人的任命要通过国王的审查。这样的人毫无疑问在法理上要和伯爵合作。
伯爵的权力
一位伯爵统治的辖区和英国的一个郡差不多，控制起来要相对轻松一些。在郡内，伯爵的一切努力和目的都是为了代表国王：他征税，维持公共秩序，管理司法，发布并执行王室法律，在必要时召集有武装能力的人，带领他们前往军队集结地。伯爵绝不是此地的主人，他只是皇帝的代表，若皇帝愿意，随时都可以将其解职。换言之，他是一个公职人员，不过他的工作不需要资质也不需要专业的技能。然而，他需要有统率的能力、相当的手段、有影响力的人际关系。只要他没有犯严重的错误或者有公开的不忠之举，伯爵将终生保有这一职位。
实际上，在许多实例中，伯爵的职位在同一个家族中从父亲传给儿子、叔伯传给子侄，经历了几代人。奥伯莱茵高（Oberrheingau）或上莱茵伯爵的职位属于一位名叫鲁佩特（Rupert）的人，其764年去世；随后是他的儿子坎克（Cancor），死于771年；随后传给其子艾默里克（Eimeric），其785年去世。后来到795年，这个郡再次被他们的亲戚，另一位叫鲁佩特的堂兄弟掌握。他807年去世后，由他同样也叫鲁佩特的儿子继承。这种情形给史学家留下了深刻的印象。毫无疑问，在一些地区，一个富裕的土地所有者家族的支持，对国王是十分重要的。国王通过控制伯爵的职位，建立并巩固自己的世袭权威。事实上，像上文提及的这样一个家族垄断的情况，只有少数被记录下来了。大多数情况下，伯爵毫无疑问是非常富有的人，他们拥有大规模的家族地产，并且在自己的亲族关系网中处于高层，但这个职位本身并不是排外的，也没有贵族的世袭特权。26
查理规定，允许伯爵拥有个人收入以外的其他财源，并允许他保有所有罚金的三分之一。加洛林欧洲的经济基于土地及其收成，尤其是谷物和酒类，并不很依赖金钱。为了保证其代表人有充足的财源，国王必须将辖区内王室领地的一部分分配给他们，由其控制。不幸的是，我们对这种土地分配几乎一无所知。这一问题并不涉及任何法律文书的起草，实际上也没有改变所有权，只是临时改变了土地使用的受益者。在法律术语上，分配的这一块王室领地是伯爵职位的一部分，或者用当时的解释来说，是一种荣誉。在当时已经有一种明确的倾向，就是将这些配额纳入其他的终身薪俸，以补偿那些忠诚的追随者。这种情况广泛推广，已经享有特殊的法律地位。实际上，当时的惯例是将政府的职位与恩地/采邑（beneficium）归为一类。将来，这种关联会给帝国的管理带来灾难性的后果，但在查理的时代还没人预见到这一点。
边境指挥官与各级官员
所有的学校课本都告诉我们，和郡一样，帝国也划分为（边区）马克，并委任侯爵管理。实际上，情况略有不同。帝国各地的基本国土单位都是郡，马克只是对法兰克王国边境地区的一个通用说法，这里是基督教世界对抗异教世界之地。这些边境地区充满危险，而伯爵只能在有限的范围内行动，很难协调一致抵御军事入侵。军事指挥部沿着边境建立起来，一些博学的作家敏锐地给这些地区冠以古罗马的名称“边区”（limes）。因此就有了面对潘诺尼亚的阿瓦尔边区（limes Avaricus），后来成为东部边区（Ostmark，即奥地利）的核心地带；比利牛斯山外的西班牙边区，保护这一地区不受穆斯林掠夺；布列塔尼边区（limes Britannicus）位于与布列塔尼蛮族的边界上；等等。
这些地区比郡要大很多，但并没有取代郡，但是在协调军事行动时，包括了一定数量的郡。例如，西班牙边区包括10个郡。他们的军事指挥官还不叫侯爵，这一名称在虔诚者路易时期才开始使用。他们还叫伯爵或者冠以长官（praefectus）的头衔。因此战死于龙塞斯瓦列斯的罗兰伯爵，艾因哈德称他为“布列塔尼边区长官”。27查理的内兄格罗尔德伯爵，在塔西洛被废黜以后被称为巴伐利亚长官，他被派遣统治巴伐利亚，直到799年死于对阿瓦尔人的作战中。28在一些情况下，这些边境地区的行政和军事责任归于公爵这一古代的头衔。回溯到748年，矮子丕平的异母兄弟格里弗（Grifo）被封为公爵，并就职于勒芒（Le Mans）以监视布列塔尼边区，他管辖之地多达12个郡。790年，同样的职衔暂时被授予查理的嫡长子，他的名字也叫查理。29
诺特克在赞美皇帝时也提到了这些军事指挥官，他说皇帝不像他那个时代的很多君主那样，“他没有给一个伯爵分配一个以上的郡，除非他们在边境上或者与蛮族接壤”30。似乎这一赞美并不完全名副其实，因为查理大帝确实让一位伯爵控制过一个以上的郡，最起码在他统治的最后几年是这样。808年，召集军队的指令要求每位伯爵带领自己的封臣赶往集合地，除了两位留在后方保护自己的妻子，“还有另两位将被授命留在家中，履行自己的职责，运作朕的行政机构”。查理随后又附加道：“和那两位留下来保护妻子的伯爵一样，这两位伯爵可以在家中留下足够多的人手以维持自己的职责。”这明确地表示，一位伯爵可以同时负责几个郡。31
王室封臣
当法令提及王室封臣时，会称其为“vassi dominici”，这似乎意味着，这些人的一切责任和目的都是国王在各省份的代表，他们直属于伯爵，比代理神父（vicari）、百户长（centenari）这些地方代表拥有更高的地位。总而言之，他们是那些土地所有者，他们的子嗣通过“推荐”为国王效力，宣誓忠于他。他们在战争中提供武器、马匹以履行效忠义务，毫无疑问还要提供一队自付开支的武装随从。只要他们在宫廷中，就受国王的支配，执行各种任务。这种组织与家仆有联系，基于一种从未被完全遗忘的原始附庸感。在晚年查理受到一位主教的指责，他指责查理过于频繁地在“宫廷里那些最贫穷的封臣”里挑选使节，这些人在他看来很容易堕落。32在查理死后，瓦拉弗里德·斯特拉波（Walafrid Strabo）在王室封臣和王室礼拜神父之间划了一条界线，前者是世俗的，后者属于教士，但二者都被平等地推荐给国王，献身宫廷侍奉于他。33
国王的大部分封臣凭借功劳或者有影响力的关系从王室财产中领取一定的配额，是当时的惯例。以这种方式，封臣被安置在各个省份，他们通过与伯爵合作，运作司法系统，召集武装人员，从而构成了一条能够完好维持地方管理的传动带。当一个新的省份加入进来时，会任命伯爵，王室封臣也会派遣到领地上。在阿奎丹最终臣服，年幼的路易被立为国王之后，一位编年史家写道，查理不仅为这个省份送去自己信任的伯爵和主教，还有“其他许多属于法兰克民族、被称为封臣的人”。34系统性地引入法兰克人的封臣，让他们居住在阿奎丹的罗马人之中，以及其他被征服的地域之中，是维系帝国团结的决定性要素。
王室使节
正如查理大帝的继任者们后来发现的那样，这个体系的真正弱点，是缺乏对伯爵行为的控制。确实，他们必须出席每年的总体集会，这给了皇帝为数不多的机会，去聆听他们的建议，要求他们汇报自己的行政工作。但是唯一能限制他们滥用权力的途径就是查证他们在远方的省份是否称职。只要是某郡有一座有一定重要性的城市，皇帝就会十分倚重当地主教。813年，在无数次重复伯爵和主教要互相友善相处之后，查理申明，针对那些难以解决的冲突，尤其是牵涉宫廷的问题，伯爵必须服从主教。与此同时，主教们必须证实自己做出了正确的判断，伯爵没有收取贿赂或者做伪证。35
在这个制度中，那些专门负责报告伯爵表现的人被称为巡按钦差。钦差就是王室使节，被授予全权，走访那些受调查的地区。有些情况下，他被派遣执行特殊任务，例如，在一场重要的讼案中通过判决，或者带去王室决策的消息。另一些情况下他监控当地的权贵，尤其是那些曾被指控滥用职权的人。晚些时候，查理建立了一项简单而极其有效的规程：使节停驻在那些没能正确执行司法的伯爵家中，由伯爵承担开销，直到所有的错误都得到纠正。在某种程度上，用古老的术语来说，使节是国王肉体人格的延伸。实际上，武装反抗使节等同于危害王权罪（lèse-majesté），刑罚是处死。在另一种意义上，系统地使用使节，代表了查理有相当强的中央集权倾向，有一种使统治规程合理化的努力。最能揭示这一点的是，使节必须对自己的行动保留书面记录，并且在回到宫廷时出具一份任务报告。
在查理统治的漫长时间里，王室使节被授命处理突发事件时，经常是两人甚至三到四人一组。有时他们也会孤身一人，尤其是执行特殊任务时。在一些情况下，尤其是789年和随后793年组织全体臣民宣誓效忠时，王国全境被分成不同的执行区域，每个区域都任命了一些使节。这些使节在远离国王视野的遥远省份执行任务时，似乎并不总是能抵制住贿赂。798年，奥尔良的狄奥多尔夫和里昂的莱德拉德（Leidrad）两位主教被派往南高卢执行任务。他们报告当地的贵族为他们献上丰厚的礼物，并且在他们拒绝接受后表现得非常惊讶，而之前的使节没有感到这么不安。36
特里尔的主教里克波都斯（Ricbodus），同样也是洛尔施修道院院长，并修撰了以此修道院为名的编年史，他表示他确切地知道为什么这些使节这么容易就堕落。国王过于偏好从宫廷中还没有分配俸禄的那些封臣中选择使节，这让他们在面对贿赂时更容易受影响。802年，皇帝意识到了这一问题，理应表示拒绝这种人执行任务（编年史家的评论是“由于贿赂”），他转而倾向于派遣教士和伯爵，“那些不需要从穷人那里获得礼物的人”。37然而在这之前，使节也经常是主教、伯爵或地方长官，所以我们不应该太过相信这一改变。此外，有大量的证据表明，甚至位高权重之人也会被腐蚀，里克波都斯之言有失偏颇。如果有什么区别的话，我们或许可以推测，802年查理采取措施，限制成为王室使节的资格条件，并且给那些他派去监控整个行省的高级官员增加了相关特权。而那些无数的王室使节被广泛用于更小的事务，比如说收税。
使这个体系更加合理化的更重要的举动是802年推行的另一次革新。此举设立了“遣使区”（legazione）或称“钦差区”（missaticum）的概念，即一个特定的区域任命两名使节或钦差。38这样一个区域的边界由基本的地理标准来确定，而郡和主教区的边界都只是一个已经限定的范围。使节都是主教、修道院院长和伯爵，给他们这一职位意味着他们已经在这些区域行动了，或者靠近这些区域。例如，大主教鲁昂的马吉纳德（Maginard）和伯爵马德尔高德（Madelgaud）一起被指派到一个非常大的区域，包括八个郡，从塞纳河以西到布列塔尼（Breton）地区的边界。由于他的大主教区被塞纳河一分为二，皇帝认为只把河西岸的地区划为遣使区更符合实际。其他的使节，例如桑斯的大主教马格努斯（Magnus）和伯爵戈德弗里都斯（Godefridus），被授命的是一条巡回路线，而不是一连串的郡。他们从奥尔良出发，统领远达贝桑松的广大区域，最后回到卢瓦尔河的出发点。
实际上，802年查理授命给他最信任的大主教、修道院院长和伯爵的任务，是监督一块广大地域上整个行政和教会体系的运作，这片区域对他们来说是近便的，而他们已经在此履行日常工作。这被视为一次政策上的逆转，因为从此开始，使节不再是从宫廷里派出，或者外派前往他们自己尚未掌控的区域。实际上，在这个新的设定下，最重要的一点是他们已经在这个特定的区域有其自身的利益。但实际上，在过去查理就已经有一种偏好，即从那些官职、亲缘、经济利益都已经和自己将要去履职的地区有着很强关联的当地人物中选择使节。保证他们行为端正的并不是他们对当地情况的无知，这已经被证明是适得其反的；而是基于皇帝对他们个人的信任，实际上也基于他们必须就自己的举动亲自接受皇帝的问询。
