一 革新保台
1972年蒋经国出任“行政院长”，标志着“蒋经国时代”的悄然来临。然而，进入70年代，台湾内外环境遭遇各种挑战，政局由相对稳定逐步走向动荡。随着经济的发展，台湾民众的政治意识逐渐提高，社会和政治出现多元化趋势，党外要求实行民主的呼声日益强烈；国际形势极为不利，“外交”上被驱逐出联合国，国际社会纷纷与台“断交”，“外交”空间缩小。蒋介石和蒋经国为了“应变求存”，不得不推行革新保台政策。
早在1969年3月，国民党“十全大会”就通过了《政治革新要项案》，提出要在政风、法制、人事、机构等方面进行革新。“十全大会”之后，蒋介石又“召集党政军高级主管商讨全面革新之实施步骤”，并表示“此应具有最大之决心，不能再留私情，以误国也”。〔1〕为此，国民党中央成立了政治革新、平均地权、党的建设和革新、社会建设以及“光复大陆”五个督导组，作为推动全面革新的机构。
党务革新被提上议事日程始于1972年3月国民党召开的十届三中全会。在此次全会上，蒋介石提出全党要努力促进“党的现代化的民主”和“党的战斗化的革命”的口号，并指明今后党务工作的重点是组织工作的彻底革新；基层党务的全面革新；各项任务、任期、研究发展责任制度的制订。自此，揭开了党务革新的序幕。国民党的党务革新包括：一是改建中央党部。依据国民党十届三中全会修订通过的《中央委员会组织条例》，对中央党部作了大幅度的改建。把原来属于中常会的部分权力，改变为作业程序，下放到中央党部。新的中央党部不再按照任务而是按照业务分类编组，分设秘书处，组织、大陆、海外、文化、社会、青年、妇女七个工作会，财务、党史、政策、考核党纪四个委员会。其次是对各级党部进行人事调整，提拔大批具有现代意识的青年进入国民党党务系统权力机构，实现更新换代，推行“党政分开”。〔2〕其三，推行“本土化”政策，加大发展台籍人士入党的力度，吸收更多的台籍人士进入党务系统，担任较高职务。
经过努力，国民党的党员比例发生了较大的变化，台籍党员数量急增。1969年，台籍党员比例为39.4％，至1975年台籍党员比例上升到52.8％。〔3〕在国民党组织系统中，甚至在国民党中央机构中的中央常委、中央委员、候补中央委员、中央党部各工作会正副主任、主委中，台籍人士比例也逐步上升。1976年产生的国民党第十一届中央委员、候补中委中的台籍人士比例，由1969年第十届的8.1％增加到23.6％；在同时产生的国民党中常委中，台籍人士由上一届的2人增加到5人，比例由9.5％增加到22.7％；至1979年12月国民党第十一届四中全会时，台籍人士进一步增至9人，比例上升为33％。〔4〕
对于政治革新，蒋经国在出任“行政院长”前就开始筹划。蒋经国出任“行政院长”后，于1972年5月29日任命了新的“内阁”，从新“内阁”的名单中可以看出起用新人与增加台籍人士的想法。新的“内阁”成员名单为：
“行政院”副院长：徐庆钟（台）
“行政院”政务委员：叶公超、连震东（台）、俞国华、李连春（台）、周书楷、郭澄、李登辉（台）
“内政部长”：林金生（台）
“外交部长”：沈昌焕
“国防部长”：陈大庆
“财政部长”：李国鼎
“教育部长”：蒋彦士
“司法部长”：王任远
“经济部长”：孙运璇
“交通部长”：高玉树（台）
“蒙藏委员会”委员长：崔垂信
“侨务委员会”委员长：毛松年
“行政院”秘书长：费 骅
“行政院”主计长：周宏涛
“行政院国军退除役官兵辅导委员会”主任：赵聚钰
在蒋经国新“内阁”的22人中，有台籍人士6名，加上台湾省主席谢东闵、台北市市长张丰绪，共计8名台籍人士，台籍人士在其中的比例达到30％。这个比率与过去历届比率相比，更凸显出蒋经国重用台籍才俊的力度。据统计，1954至1958年，俞鸿钧任“行政院长”时，“内阁”阁员中本省籍人士占6％；1958至1963年，陈诚任“行政院长”时，“内阁”阁员中本省籍人士占8％；1963至1972年，即蒋经国前一届，严家淦任“行政院长”时，“内阁”阁员中本省籍人士占10％。〔5〕
对于新的“内阁”名单，《联合报》评论道：“第一是如我们所期望的，这次的人事调整幅度较大，而同时及于台湾省政府及台北市政府，有力地象征了我们所说的新阶段的‘行政院’的意义”；“第二是进一步起用与征召了本省籍俊彦，担任国家重要政务。如副院长、内政部长、交通部长、台湾省主席、台北市政府，都是当前国家行政的重要据点。现概由本省籍人士出任，固是恢弘地方志士之气，共赴国难之道”；“第三是新阁人士不少由地方出任中央要职者，如高玉树、林金生、李登辉、张丰绪氏都是政府拔擢人才的行动。尤其张丰绪氏由一县之长而跃任台北市市长，更见政府破格起用人才的至意，也反映了蒋院长的求新求行决心与魄力”。〔6〕
6月8日，蒋经国在“行政院”院会上针对长期以来台湾政治风气存在的严重问题，以及行政效率低下的情况，提出了行政革新的十项内容，要求：（1）为省国家财力，用诸于各项必要建设，各级政府除已经正式列入预算者外，均应停止建筑办公房舍；（2）各种公共工程开工与完工，可以公告方式行之，不必举行任何典礼仪式；（3）各级政府机关派员出国考察或参加国际性会议，必须事前有周详计划，其所派人员并以具有各类专长，精通外文为主要要求；（4）各级机关应不作不必要之视察，如确有其必要，则视察人员到达视察地区不得接受任何招待，被视察之机关、学校、团体亦不得迎送，或张贴标语，或召开欢迎会等，尤其不可指派学生参加欢迎欢送；（5）各部会首长以及全体行政人员，除参加政府所规定之正式宴会，以及招待外宾所必需者外，一律不得摆宴招待宾客，谢绝应酬；（6）公教人员于婚丧喜庆，除有亲戚关系或有深交者外，不得滥发喜帖及讣告；（7）各级行政人员一律不得进入夜总会、舞厅、歌厅、酒吧等场所，各级主管应监督所属人员切实遵照办理，如有违犯规定者，应从严处分；（8）各级首长主管均应谢绝各界剪彩、揭幕之类邀请；（9）各机关预算内所规定之加班费、出差费，除必要之加班出差外，不得假借名目移作其他用途，但各级机关首长对各机关学校公教人员之福利，应妥善办理；（10）在日常处理公务方面，人人要能切实负责，自己能予解决之问题应即自行解决，今日能予办完之事应即今日办完，不必召开的会议不开，凡要开的会议事前必有充分准备，会后必有结果。不办不切实际、没有效果，以及不必要之公文，凡属应该办的必须办得彻底，追踪到底。向上级提供意见是每位工作人员之权利，接纳部属意见是每位主管的义务。〔7〕
为进一步表明对改革的决心和力度，更好地扭转社会风气，蒋经国还向国民党“中常委”提出修改《贪污治罪条例》，主张从严惩贪污，整饬政风。他说：“我们今后还是要整饬风纪，肃清贪污，……任何人贪污都要办！办得严！使我们的政府成为干干净净的政府。”〔8〕平时，他对自己也严格要求。对此，长期跟随蒋氏父子的翁元回忆说：〔9〕
在台湾如今这样一个日趋腐化贪婪的社会，对蒋经国在世时期的廉洁作风，不得不让人兴起一股怀念和景慕的心情。蒋经国一生为公为民，是一个大家都普遍认同的看法，但是，对他的廉洁自持，大概一般人还很难去体会出来。在七海时期，“行政院”或是“总统府”都会派专员，固定每个月把他的月俸、眷粮等一些生活日用品和经费，送到官邸给蒋方良签收。然而大家都知道，中国人逢年过节都有送礼的习惯。在他主政时期，他一再强调，要革除送礼浪费的恶习，所以，他是极力反对公务人员或是民间送礼的。
在蒋经国提出十项革新后不到一年时间，各级机关的政治风气就有了明显的改善，一批违规人员受到了惩处。据有关方面统计，由警察机关查获涉足夜总会、舞厅、酒吧、酒家等非正当娱乐场所的公务人员，属于“行政院”所属各机构者共有926人，而违反规定宴客应邀剪彩、铺张浪费、滥发喜帖或讣告，经议处的30人。其中，蒋经国还亲自督办了王正谊案。王正谊是蒋介石母亲王太夫人的侄孙，是蒋家的至亲，论辈分，他与蒋经国是表兄弟。迁台后，王正谊曾任“行政院”人事局局长兼“中央公务人员购置住宅辅助委员会”主委。他利用与蒋家的特殊关系，在士林外双溪中央社区工程中营私舞弊，贪污13.75万美金。当此事披露于报端后，蒋经国为了表明他铁面无私与革除贪污的决心，立即将王正谊收押侦办。经过三次庭训，王正谊最终被判处无期徒刑。然而，对于王正谊案，很多人表示怀疑，认为这是蒋经国想杀鸡儆猴。熊丸先生回忆说：〔10〕
王正谊的事发生后，我因事前与王正谊很熟，出差时都与他同住一房间，对他了解很深，故我当时绝不相信他会为了几十万元而贪污。
夫人（宋美龄）当时曾经问我：“你相不相信正谊会做那样的事？”我说：“要我说真话，我不相信。”夫人说：“我想也是，不应该会这样才对。可是我跟经国讲，经国却说他事实俱在，铁证如山，所以我也没法子讲。”
此案的结局令台湾社会欢欣鼓舞，蒋经国在岛内的声望也随之提高。之后，台湾当局在蒋经国指导之下，还查处了海关副税务司兼稽查主任白庆国。白氏因贪污数额巨大，手段恶劣，为严肃法纪，判处白庆国死刑，开国民党迁台以来惩处贪污案件最严厉的先例。
蒋经国推行政治革新的另一项表现是扩大台籍人士在“中央民意机构”中的代表比例。“中央民意机构”主要包括国民大会、立法院、监察院。它们的代表组成是经由国民党政府在大陆时期举办的第一届“中央民意代表机构”选举而产生。迁台后，为了保有中国大陆的主权，维护法统，便继续让第一届代表无限延长任期。但是到了1960年代后期，代表逐渐老化，辞职与死亡造成的出缺人数越来越多。在这些民意代表中，台湾籍代表所占比例很少，以国民大会代表为例，1301名中，仅有32人为台籍人士，而且也早已老化。因此，在台湾民众逐渐要求政治权利以及台湾地方势力抬头的情形下，这种状况迫切需要改变。
然而，对于从大陆来台的国民党政权而言，“中央民意机关代表”的改选则意味着政治区域的重新确定，牵涉问题太多。如果实施“全中国代表性”的全面改选，大陆人民事实上无法投票；若由来台的大陆各省人士投票，则又会出现“代表性”问题。如果由全台湾地区选出，全面改选将改变政权的性质，对国民党政权的“合法性”基础冲击极大。
蒋介石为了使从大陆带去的“法统”结构固定化，防止因“法定人数”、“代表资格”、“任期”等问题动摇其统治的合法性，决定增补少数“民意代表”。1969年12月20日，“中央民意机关代表”增补选工作正式开始，台北市及台湾全省六县共选出“国大代表”15人、“立法委员”11人、“监察委员”2人。
1972年2月，“国民大会”一届五次会议在台北召开，台湾社会不满足1969年的增补办法，要求全面改造“中央民意机关代表”。蒋经国等人决定采取比较温和、折中的办法，即举办有限度的“中央民意代表”增额选举。最后，会议通过了《动员戡乱时期临时条款》修正案。3月，当局公布了《动员戡乱时期自由地区中央公职人员增选补选办法》，决定扩大台湾地区的“中央民意代表”名额，改变“宪法”中关于名额的计算方法，扩大“自由地区”（即台湾地区及海外侨社）在“中央民意代表机构”中的比例，并规定增选的代表应按期选举换届，增额“国大代表”和“监察委员”每六年改选一次，增额“立法委员”每三年改选一次。12月，台湾当局举行“中央民意代表”增额选举，共选出“国大代表”53名、“立法委员”36名、“监察委员”15名。
增额选举由于选举区域扩及政权实际统治的全部区域，因此形式上是一种反映选民整体意识的选举，有助于缓和维持国民党政权“法统”地位所产生的代表性矛盾。但是，“增额选举”的举办，却对国民党独裁体制造成了很大冲击，台湾当局的“全国性”在逐渐削弱。首先，在选举的数量竞争中，“本省人”由于居多数，明显拥有自然优势。在首届增额“国代”和“立委”中，有79名是台籍人士。国民党政权不可避免地走向“本土化”。其次，就竞争的角度而言，增额“中央民意代表”选举意味着竞争的层次已开放到“中央”层级，自此，长期封闭的权力禁区开始向台湾社会开放。在定期改选机制的效用下，以不能办理改选的理由而继续行使职权的“资深代表”的正当性，势必越来越脆弱。第三，就“党外势力”而言，增额选举不仅为其提供了迈向高层政治的合法管道，而且因竞争区域的全岛化，政治议题也由地方性升级为“中央性”，有利于形成全岛性的组织。简言之，蒋经国采取增额而不是全额改选“中央民意代表”，出发点虽然是为了政治整合，强化政权的对内“合法性”，但实际上造成的客观结果是台湾当局的权力集团开始发生“质变”。〔11〕
为党政培育青年人才则是蒋经国政治革新的又一项表现。国民党迁台之初，带来了一大批政治与经济干部，他们为五六十年代台湾社会经济的发展作出了重大贡献。1972年蒋经国出任“行政院长”时，政治、经济建设除了依靠这批“老臣”，如黄少谷、倪文亚等人外，也在努力培养新的干部。为此，他指示国民党组织工作委员会主任李焕说：“我们过去的这些人才，慢慢都老化！我们如不培植新一辈人才，将来形成断层，对国家而言，将产生很严重的影响。”〔12〕李焕遵照蒋经国的指示，把培养人才列为工作的重要项目。之后，李焕兼任“革命实践研究院”主任，并在研究院内成立了“国家建设研究班”。“国建班”在1976年2月开始开班，每期招收28名学员。这些学员年龄在40岁至50岁之间，皆是岛内有发展潜力、年轻且拥有博、硕士学位的干部。总共举办三期，一共培训84人，其中就有施启扬、黄昆辉、魏镛、吴伯雄、陈履安、徐立德、许水德、关中等人在内。在这84名受训干部中，共有台籍人士34名。这批精英后来成为蒋经国的人才库，每当有人事更迭时都会对“国建班”学员加以考虑，并有许多人后来陆续担任各部会的首长、党的重要干部。〔13〕
由于蒋经国比较注重台籍青年干部的培养，很多人将蒋经国这一政策视为“本土化”工程，甚至有台湾的舆论界戏称蒋经国这一政策为“吹台青”，意思是说蒋经国喜欢培养吹牛的台湾青年。尽管蒋经国在他的讲演、文字记录中从未提“本土化”，但事实上他已开始推行“本土化”政策。蒋经国培养的这些党政青年干部，往往具有以下几个特点：首先，从家庭出身看，这些青年政要一般都有显赫的家世，父辈的遗泽，也就是出身名门。其次，他们学历较高，大多是赴美国、日本的留学生，很多获得硕士、博士学位，是某一学科方面的专家，有的还一面从政，一面兼大学、研究所教授。其三，有不凡的才干，突出的政绩。他们都是学者、技术型的官员，是“学者风范、政客手腕”兼备的人物，他们有新思想，敢于创新，注意务实，讲究效率，因此为官一方，大多有较好的政绩。这批中生代精英分子，后来成为台湾党政的第三代人物。
二 十大建设
到1970年代初，台湾的工业、农业、贸易、工商业等经过20多年的发展，都有了长足的进步。蒋经国出任“行政院长”前后，台湾的经济已有相当的基础，但同时也面临着一系列的问题。
首先是农业停滞不前，农民收入降低。50年代初，台湾当局在土地改革的同时，利用“美援”发展农业和工业，提出“以农业培养工业，以工业发展农业”的经济方针。经过60年代的发展，台湾已由农业社会向工业社会过渡。到70年代，工业生产总值已大大超过了农业生产总值，农业开始呈现出滑坡的趋势。具体表现为：（1）农业生产率下降；（2）粮食自给率下降，尤其是杂粮几乎全部依赖进口；（3）农业在对外贸易中的作用大为减少。农业生产年增长率在1971年之后产生了停滞现象，1971年的年增长率仅为0.5％，而同期的经济增长率为12％。〔14〕农产品价格偏低，造成农民家庭收入降低，农民家庭所得占非农业家庭所得的比例，由1966年的69.7％，降低到1970年的60.15％。
其次是工业基础设施落后。到了70年代，各种基础设施的“瓶颈”已是十分严重，港口、道路交通、通讯设备等已经不能满足经济发展的需要，仅对各项基础设施做小修小补已难以为继。在电力方面，经济起飞时期发电量增加了2.5倍，而工业用电增加了2.8倍，住宅及商业用电增加了3.6倍。因此，对于严重的电力缺口，当局唯一的办法只有实施限电以弥补电力的不足。在交通运输方面，铁路、公路、船舶、港口、码头等方面的设施严重不足。交通设施严重超过设计最大负荷，交通拥堵十分严重。各种机动车辆增长了数十倍，而道路长度只增加7％，西部公路干线重要地段每天交通流量达3万多辆。基隆、高雄港的待港时间比60年代延长了10多个小时。长程运输依赖的铁路货运紧张，在高峰时间，基隆、高雄两个火车站平均每天有54％的货物无法运输。空运方面，由于经济增长而导致运输量大增，1953年至1973年的21年间，客运部分增加100倍，货运部分则增加五至六倍。〔15〕基础设施落后的同时，工业原料也不足。许多工业原料诸如石化工业所需原油、钢铁工业所需原铁，都需依赖进口，而经济的发展亦促使产业必须自国外进口更多的原料。伴随着经济的高速发展，人口也不断增加，新工业中心形成的同时，新的城镇也随之兴建起来，而住宅、道路、水、暖、电等设施没有相应的跟上。基础设施的落后已严重影响了工业的发展和人民的生活。
三是石油危机增加了经济发展的成本。20世纪60年代，台湾经济的显著特征是高速增长，物价稳定。1973年阿以第四次中东战争爆发，为了对付美欧各国支持以色列，阿拉伯国家以石油为武器来支持埃及、叙利亚和巴勒斯坦，将石油由每桶2美元提高到每桶10美元，涨幅高达五倍。国际油价上涨，造成运输成本增加，工业成本上升，也使得全球物价上涨。台湾进口物资价格上涨，造成外汇支出增加，台湾制造品也不得不上涨。从1961年到1971年，平均每年的物价指数增长为1.6％，消费物价指数为2.9％。但是1973年物价指数上涨22.86％，消费物价指数上涨了8.17％；1974年物价指数上涨40.58％，消费物价指数上涨了47.47％。台湾经济的增长率由1973年的12.8％，下降至1974年的1.16％。〔16〕
另外，石油危机爆发使得贸易保护主义抬头，世界各主要经济体为保护本国、本地区的经济，大打“贸易战”、“货币战”，对输往本国的农副产品、工业制成品采取配额限制，增收平衡税、倾销税，推迟发放输入许可证，不给予最惠国待遇等，从而阻止国外产品进入当地。台湾主要以农副产品，包括香蕉、菠萝、西红柿，以及热带水果为主，工业品主要以加工类日用产品如鞋帽、纺织品、食品、家电、木质家具为主。这些产品在输往日本、美国、西欧等国家和地区时都受到不同程度的限制。而美元的贬值和气候原因导致粮食危机使得台湾经济雪上加霜。这对于刚刚上台执政的蒋经国，无疑是一个巨大的挑战。为了应对国际经济环境的变化，适应国内经济发展的需求，蒋经国采取了一系列的经济政策。
蒋经国为了应对农业危机，提出要调动农民的积极性，更大地发挥农业在经济转型中的作用。1972年8月17日，蒋经国在“行政院会”上，指示拟订办法，鼓励农业生产和减轻农民负担。9月29日，蒋经国又在“立法院”强调：〔17〕
今年上半年的工业成长率，比去年同期增加了27.4％，而农业之生产由于气候关系，不但没有增加，反而较去年同期减少了1.1％，这是值得注意的问题，尽管许多人说，这是经济发展中的必然现象，可是，我们不能因为有此说法，就可以放心。因为只有工业与农业同样地发展，我们的经济才能稳定下来。尤其我们现在有40％的农民，所以，我们对于农村的经济发展，一定要加以重视。
蒋经国还提出，加速农村建设是今后最重要优先的工作之一，并要求动员全岛各级机构和民众的力量，帮助推行这一新的运动，使这一运动像以前“土地改革”一样的圆满成功。为此，台湾省市政府纷纷成立小组，配合经济部和农复会，自1973年至1979年6月底，投入约200亿元，实施了加速农村建设的1440个项目。1975年2月4日，蒋经国在农民节大会上再次强调农业的重要性，他说：“农业是国家经济的基础，没有农业，国家经济就没有基础，所以我希望农友努力生产，增加收入，以改善生活，同时应力求新的技术，以达到最高、最理想的农产品生产目标。”〔18〕
为了发展农业，蒋经国要求政府工作人员必须关注农业，注意到农民的痛苦，并重点要做到四个方面：“（1）如何帮助农民提高生产；（2）如何降低农民生产成本；（3）如何减轻农民负担；（4）如何预防灾害。此为政府在农业方面必须做到的四个重要工作。”〔19〕
蒋经国视察南北高速公路的施工进度
针对当时台湾基础建设落后问题，蒋经国于1973年12月25日宣布，在《第六期经济建设计划》之外，在五年内完成九大建设。他说：“政府已下定决心，以五年为限，列入管制，克服困难，加速完成南北高速公路、桃园机场、台中港、苏澳港、北回铁路、铁路电气化、大钢厂、大造船厂和石油化学等九项建设，来强固我们的经济基础，稳健我们的经济发展。”〔20〕1974年9月，蒋经国在“立法院”作施政报告时，又加上核能发电，共十项建设。这就是后来的“十大建设”。
“十大建设”包括兴建岛内南北高速公路、铁路电气化、花莲到苏澳的北回铁路、台中港、苏澳港、桃园机场、核能发电厂、高雄钢铁厂、高雄造船厂、石油化学工业。建设项目可以分为两部分，前七项为社会基础设施建设，后三项为重化工业。总经费在初时估计约需要50亿美元，即1974至1978年间平均每年10亿，相当于当时外汇储备的40％，流通货币的60％。〔21〕由于当时正是石油危机造成物价上涨、民间投资意愿低落之际，“十大建设”所需经费庞大，需要大举借款，因此这一决策受到国民党内外许多人的质疑。在巨大的压力下蒋经国力排众议，提出“今天不做，明天将会后悔”，决定不惜一切代价将“十大建设”完成。〔22〕
南北高速公路（中山公路）北起基隆，南至凤山，贯通台湾南北，连接高雄、基隆两港，全长约373公里，这是蒋经国亲自筹划的台湾第一条高速公路。1969年，时任“行政院”副院长兼“经济合作发展委员会”主任的蒋经国带领“行政院”经济及交通专业人员，开始进行南北公路的可行性研究。当时韩国在美国的帮助下已经建成了第一条高速公路。所以，蒋经国决定应该效法美、韩等国建立一条贯通台湾南北的高速公路。然而，要完成如此浩大的工程，必然会遭遇许多困难，当时曾参与工程建设的陈世圯先生回忆说：〔23〕
除了施工规划和天然灾害，当时最令人感到棘手的问题就是土地取得，高速公路的宽度是40公尺，绵延南北，民众对如此大规模的土地征收相当反感。台湾当时是农业社会，农民安土重迁，土地等于是他们的根，被征收之后根都没了，民怨可想而知。另外，依据民间习俗，“对路冲”是非常犯忌讳的，即使当时台湾民众都相信能体谅政府公共建设造成的不便，但土地取得仍是非常困难。记得当时有一位年轻有魄力的桃园县县长，就是现任国民党主席吴伯雄先生，用无限的耐心与民众沟通，用最短的时间完成该县的土地征收，深获经国先生赏识。
为了能早日完成这条高速公路的建设，蒋经国指示不再分期分段招标，全部交由“荣工处”及“中华工程公司”负责施工。另外他还对工程提出了两点希望：“第一，工程要力求安全、坚固，但不必讲求美观。第二，兴建的过程中，在行政与管理方面，要防止一切浪费，根绝任何弊端。”〔24〕工程从1971年8月开始，到1978年10月底完成，总投资新台币429亿元。南北高速公路的建成，使得南北车程由原来的八个小时缩短到四个小时，不仅拉近了距离，提高了运力，降低了成本，而且使台湾岛南北真正连成一体。“1952年，台湾的铁路货运占货运总量的95％，公路仅占5％；铁路客运占客运总量的56％，公路占44％。1972年，铁路货运占货运总量的63％，公路占37％；铁路客运占客运总量的34％，公路占66％。而到了1978年中山高速公路建成通车之后，公路客货运占客货运总量的比重已分别上升到70％和76％。”〔25〕
在北回铁路建成之前，台湾全省的铁路有两条：一条是西部从基隆到屏东的西部纵贯线，这条又延伸绕过台湾北部顶端，到宜兰的苏澳；另一条是从花莲到台东。这两条铁路并不相连，往来交通主要靠苏花公路。而在这两条铁路沿线已探明的石灰石、大理石、磁铁矿等矿产储量等超过200亿吨，但由于东部交通不便，台东部的矿产资源、农产品都运不出去，使得东西经济发展极不平衡。为了平衡东部的发展，“十大建设”中的北回铁路，就是要把这两段铁路衔接起来。其中，花莲到苏澳这一段，因为山壁近邻太平洋，又是大陆板块与太平洋板块的交界处，地质极不稳定，因此施工难度非常大。1973年12月6日，北回铁路修筑刚刚开工之际，蒋经国特别指示：〔26〕
北回铁路的兴建，对于台湾省东部的建设，及苏澳港的功能，均极有裨益，且可使台湾全岛的经济活动，联系更为密切，意义极为重大。……此一铁路经过崇山峻岭，工程设计必须配合地质条件，慎重行事。
1974年5月底，蒋经国前往宜兰县视察北回铁路和苏澳港工程。期间，他指示宜兰县政府，应“在财力、物力、人力上，竭尽所能来支持这两项工程”，因为这两项工程完成后，“无论在交通、经济及其他方面，必能获得长足的进步，而民众的生活，也必获得重大的改善”。〔27〕
北回铁路自1973年12月开始动工，至1980年2月通车，历时六年之久，全长88.1公里，总投资73.2亿新台币。“自1975年北回铁路南段（新城至花莲）通车后，花莲港的年吞吐量由1975年的80.5万吨上升到1978年的219.6万吨”。〔28〕
桃园机场原名中正机场，2006年9月6日正式更名为桃园机场。桃园机场兴建之前，台北的机场在松山。然而，随着经济的发展，松山机场已不能应对台湾日益繁忙的航空运输和未来发展需要。航空客运已由1961年的13.4万人次增加到1978年的627万人次，增长了46倍。航空货运也自1961年的0.57万吨增加到1978年的13.8万吨，增长了23倍，年均增长率为21％，客、货运均超过松山机场的最大负荷。另外，1969年波音公司发展出大型747客机，虽然可以在松山机场降落，但必须加长跑道，而且停不了几台，所以也一定要扩建机坪。当时的民航局长毛瀛初认为松山机场的面积太小，且无法再行扩建，必须另谋它处兴建新机场。为此，毛瀛初面呈蒋经国，提出兴建新机场的建议，并为蒋经国所接受。台湾当局延请美国专家费雪到台湾担任机场择地的规划，最后选中了桃园。
蒋经国视察北回铁路的施工情况
在评估桃园机场的建设可行性时，遭到了多位“立法委员”的反对，使蒋经国承受了不少压力，但他认为兴建桃园机场“可以大幅提升我们的国际地位与服务品质”，因此他力排众议，坚持兴建桃园机场。〔29〕1973年，桃园机场正式动工。在施工期间，蒋经国曾先后三次前往视察桃园机场。参与桃园机场工程建设的王仁民说：〔30〕
桃园机场从开工到兴建完成，经国先生曾来视察过三次。我们的感受蛮深刻的，因为他很关切“十大建设”的品质与进度，每次到桃园机场视察的时候，都会详细地询问我们正在做哪些东西？施工进度是超前还是落后？他甚至会到现场看实际施工的情况如何。经国先生对工程品质的要求很高，所以他鼓励我们，要我们严格监督施工品质。
桃园机场基本上是由台湾技术人员自行设计、自行施工的一项大型工程，因此兴建过程中，也遇到不少技术问题。例如，当时机场在建加油设备时就遇到了一个难题。航空加油是一项相当精密的技术，由于传统油车的加油速度和量都不足以应付国际机场的营运量，所以当时所有国际大型机场都配有“油栓加油”的系统和设备，但台湾所有石油公司都不具备这项技术。为了安装“油栓加油”的系统和设备，当时承建的“中油”公司希望向外国石油公司购买这项专利，但却遭到各家石油公司的拒绝。为了解决这项技术难题，“中油”公司把脑筋动到了驻守清泉岗机场的驻台美军身上。因为清泉岗机场驻有空中加油机，具有“油栓加油”的系统和设备。为此，“中油”公司派出18名技术人员在台湾空军后勤署的帮助下，以空军学员的名义安排进入清泉岗空军基地，向美军学习“油栓加油”和空中加油技术。在美军技术人员的培训下，18名“中油”员工终于掌握了“油栓加油”技术。〔31〕
1979年2月26日，桃园机场正式启用，成为当时亚洲最现代化的国际机场之一。桃园机场启航那天，很多民众，包括很多外籍人士都欢欣鼓舞地去现场参观，新加坡、泰国、日本也都派记者前来采访，后来新加坡、泰国、吉隆坡及菲律宾还派人来观摩桃园机场的场站设施。
至1978年，蒋经国发起的“十大建设”陆续竣工。当时台湾舆论称：“经国先生的苦心和参与，是十项建设顺利完成的主要因素。”这种观察，可谓一语中的。曾参加“十大建设”的叶万安先生说：〔32〕
没有一项建设是没有困难的，还好十项建设遭遇的困难，在蒋院长的支持下，都能克服了。……因为经国先生经常亲自视察各项工程建设，他的视察有两个作用：一是慰劳工程人员，给他们鼓励，问他们有没有困难，有困难的话，他会交代有关单位解决，很有效率。第二是产生的无形压力，对于被视察单位和相关单位都发生作用，对他们当然有压力。……他不只听简报，还要实地亲自去看工程，就是无形的影响，所以不要以为他视察很轻松，其实不然。
“十大建设”是蒋经国主政台湾前期的主要政绩，它的提出、执行与完成贯穿整个1970年代。“十大建设”的实施，既延续了国民党在台前20年的经济累积，也为1980年代台湾经济飞越奠定了重要基础。1977年9月，蒋经国在“立法院”报告时认为：“十项建设的进行，在经济不景气期间，产生了无比的积极作用，不但刺激了各种相关事业的生产，也吸收了大量的国民就业，大大冲淡了经济呆滞的严重性。从十项建设看经济发展，不仅是国家经济升级的远景将展现在我们的眼前，更具意义的，是这十项工程，对我们是一项信心与毅力的考验、智慧与经验的磨练。”〔33〕对于“十大建设”的意义，曾参与兴建“台中港”建设的欧来成先生说：〔34〕
“十大建设”对台湾经济、海外贡献和人力培训这几项发挥了相当大的推动力，可以说经过“十大建设”时期，台湾的“国力”有了大幅度的跃进。因为“十大建设”几乎全部是由国人自行设计、施工，最多也就是请国外顾问指导。既然有那么多的工作机会和那么大的挑战性，当初不分“国内”、“国外”，相关专家学者和留学生全部回到台湾投入建设，这对“国力”和对人才的培训有相当的帮助，也奠定台湾后续的经济发展。
在台湾经济发展史上，“十大建设”代表的是一个相当重大的转折点。它到底对台湾的影响有多大？这可以一句话简单形容：“没有‘十大建设’，就没有今天的台湾经济。”
经济发展往往与政治民主化、社会多元化相伴而生，“十大建设”不仅带来了台湾经济的发展，也给台湾的政治和社会带来新的元素。经济发展使得人民的知识能力和经济资源大幅提高，原有的严密社会控制系统和政治结构已开始面临新的挑战与冲击。
三 苦撑“外交”
从加拿大在1970年初承认中华人民共和国，到1971年台湾被逐出联合国，再到1972年尼克松总统访问北京，引发了“外交”上的多米诺骨牌效应。在1971年到1979年当中，共有46个国家政府与台湾当局“断交”。
在“外交”孤立、国际情势极为不利的情形下，蒋介石仍坚持“一个中国”和“汉贼不两立”的“外交”政策，凡是与大陆建立外交关系的国家，台湾一概与之“断交”；凡是大陆加入的国际组织，台湾必退出，不允许在国际社会搞“双重承认”和“双重代表”，形成“两个中国”。于是出现了许多国家与大陆建交而与台湾“断交”的情况。当时，台湾的“外交部”曾被讥讽为“断交部”、“黑人俱乐部”。
蒋经国接掌“行政院”后，继承了蒋介石的外交立场，坚持“一个中国”的原则，强调“反共复国”。1972年，他在“立法院”作施政报告时指出：〔35〕
由于当前世局的多变，因之一般国人多有“求变”的心理，希望政府以变应变，甚至许多国际友人也盼望我们有所改变。不错，政府在各种施政上，针对主客观环境的变动，已经随时斟酌轻重缓急，采取因应的行动。但是我们纵然通权达变，而在通权之中，决不离开“守经”的原则，也就是在“达变”之中，仍有“不变”的基本原则。这不变的原则，也就是要牢牢把握我们“反共复国”的基本国策。
此时，蒋经国强调的是“反共复国”，而不是“反攻复国”了，原因很简单，中华人民共和国在国际上的地位已大为提高，美国与北京的关系日益改善，蒋介石宣扬的“军事反攻”已是非常渺茫。尽管如此，在1975年之前，蒋经国在“外交政策”上始终遵照蒋介石的指示，不敢有所更改。1973年4月，蒋经国在行政院召集“外交部”部、次长及各司长会谈时强调：〔36〕
今天我们在外交上所要坚守的立场，总统曾经一再昭示，可分两方面来说：第一，外交的立场不能离开国家的基本立场，我们“中华民国”的立国基础，明载于宪法，是基于三民主义，为民有民治民享的民主共和国，这是我们的国家立场，也就是不论今后环境如何险恶，遭遇如何困难，我们国家的国号、政体绝对不能变更。这个国家立场绝不能动摇，也即是我们所必须坚持的外交立场。第二，我们必须坚守的立场是绝不与中共和谈。……我们大家必须坚守以上两个立场，才能立足于天地之间，才能真正确保国家的利益。
蒋介石逝世后，蒋经国虽然仍坚持“反共复国”的政策，但他对“外交”形势的变化有了新的认识，并在“外交”政策上逐步有所调整。为摆脱“外交”上的困境，蒋经国采取了较为灵活的政策，在坚持“一个中国”的前提下，实施“草根外交”和“实质外交”。他说：“我们也清楚，国际局势复杂，每每要被现实利害所左右。因之，今后我们在以仁义为本的前提下，实际的做法也不宜胶柱鼓瑟，至少要能晓以利害来开展工作，以合则彼此大利、分则彼此大害来加强我国与自由世界的关系。”〔37〕1976年1月6日，蒋经国在听取“外交部长”沈昌焕的简报后说：“我对‘外交部’同仁一年的辛劳，欣感快慰。我国在国际社会中，应坚持既定的反共立场，坚守民主阵容。今后除了继续增进与有邦交国家的关系外，对无邦交国家应设法促进实质上的关系。”〔38〕1977年1月，他再次强调：“今后的‘外交’工作，固然要继续加强与有邦交国家的关系，对无邦交的地区与国家更要积极开拓实质的关系。”他还鼓励“外交人员”说：“‘外交部’工作人员，应保持斗志，坚定信心，以‘逆水行舟’的精神，冲破‘外交’上的困境。”〔39〕
然而，蒋经国首先面对的“外交”难题就是：第一，如何维持既有的邦交国，特别是美国的关系？第二，如何增进与无邦交国家的关系？对美关系上，蒋经国要求反对美国与中共来往的同时，强调积极从事“草根外交”。因为，美国是联邦国，影响政府决策的管道很多，台湾当局就努力加强与美国各州和联邦参众议员的关系，通过地方政府和民间组织与美国各州之间建立“姊妹市”、“姊妹会”，邀请许多州长、议会领导人访台。在台湾当局的努力下，在1971年至1978年间，共有181位美国国会议员访问台北。
与无“邦交”国家的往来，蒋经国强调从事“实质外交”，“要冲破‘外交’的包围，打开孤立的局面，我们的方针就是要不断地扩充多边的关系，不断地增强和我们没有‘邦交’国家的‘外交’关系”，“继续透过政治、经济、贸易、文化、科技等各方面的相互交流”，“总之，我们要在‘外交’上继续奋斗，打开国际政治上被包围的孤立的局面”。〔40〕为此，台北采取变通方式，以各种名义，派驻相关人员，以维系与当地国之间的实质关系，及处理经济、贸易、文化、旅游等事务。
此外，加强国际合作，扩展对外关系，台湾当局虽然退出联合国，但仍保留了不少国际组织的会员身份，如国际货币基金会、世界银行等，同时鼓励民间组织积极参加各种民间国际组织会议和活动，派出文化、艺术、科学、工商及体育等团体和个人参加比赛和表演，也邀请外国有关团体和个人来台湾访问表演。
应该说，蒋经国的“外交”努力还是取得了一定成效，到1970年代末，台湾除与20多个国家保持住“外交”关系外，又在30多个无“邦交”国家建立了各种机构或办事处，参加了上百个国际组织。但从整个世界格局来看，无论蒋经国采取什么样的“外交”政策，都很难从根本上扭转在国际上的不利局面。
随着世界格局的变化与中美关系的改善，中美两国建立正式的外交关系已势在必行。对此，蒋经国非常忧虑，他曾多次对美国人士发表讲话，反对美国抛弃台湾。1977年秋，他在接受美国专栏作家布克莱的访问时说：“美国若背弃‘中华民国’，将会为美国带来不幸。我认为美国对事情的严重性与后果加以考虑是很重要的。”1978年1月23日，他在接见美国西部新闻界代表团时声称：“美国是一个尊重民意的国家，当大多数民意都显示支持‘中华民国’的时候，我相信美国政府不会做出违反民意的举动。美国与中共政权‘关系正常化’，对美国而言，将是一项很不切合实际的决定。”5月28日，蒋经国在回答美国《读者文摘》编辑大卫·瑞德关于中美建交问题时再次表示：“美国应当考虑我们同美国的利益是不可分的，合则两利，分则两害。”〔41〕
