以这样或类似的方式，日本的单方面侵略逃脱了处罚，除了受到国联的责难，没有招致各国的联合反对。正如中国的代言人频频哀叹的，日本人选对了时机，在西方国家因经济危机陷入混乱，而中国自身又罹遭内乱天灾的当口发难。不过，日本的行径给别国政府留下的印象，是对华盛顿体系的首次公然藐视，这个反应决定了它们将如何应对亚太地区随后的事态变化。然而，一战后建立的国际事务体系在多大程度上瓦解了，或“满洲事变”能否以某种方式纳入其中，从而只构成微小而非重大的侵犯，这一切在1932年还很不明朗。很多事情还要看日本人接下来的一系列决策，以及列强对之如何理解。最根本的问题是，不管在中国发生了什么，日本和列强还将在何种程度上在该地区合作。倘若它们继续合作，中国人和苏联人定会大惑不解——他们对终将爆发世界大战言之凿凿。否则，爆发世界大战的可能性将大为增加。
一个新华盛顿体系？
日本1933年3月正式退出国联后，亚洲太平洋局势的一个核心问题，是日本人在多大程度上要继续单干，抑或相反，有意回归与华盛顿列强合作的政策。这既是日本的外交问题，也是其内政问题，因为政党政治已屈服于军人在决策上日渐强大的影响，以致“双重外交”的风险始终存在，文职官员推行一套政策，然后又被军事行动所否定。
不过，1933年之后的一个时期，文职官员和军人都在关注巩固在中国东北的所得，避免和其他国家再起纠纷。日本军人吞并了大片中国领土，其间还强迫日本内政改天换日。一时之间，胜果已足。他们想消化享用战利品。为达此目的的首项措施，是1933年5月关东军和中国国民党军事长官签署的塘沽协定。协定规定双方停止使用武力，尊重既定战线所界定的现状。战线大致延长城走向，将“满洲国”和中国余部分开。此外，将在长城以南建立非军事区，此中立区可确保中国军队不会威胁日本在内蒙古的新地位，以及组成“满洲国”的东北三省。因此.协定等于将中国长城以北地区半永久性分离，也等于国民党默认了日本在中国东北的存在。
国民党选择接受这些屈辱条件而非继续抵抗，理由是塘沽协定只是单纯的军事协定，而非承认“满洲国”傀儡政权的外交文件。承认“满洲国”是绝对不能接受的，但虑及长城一线的军事弱点，预防在华北建立日本扶持的分裂政权的需要，以及正在进行的剿共作战，国民党领导层勉强批准了协定。再者，正如他们中的黄郛对蒋介石所言，国际支持说起来好听，但列强并未帮助中国，“我国之难厄，正由我等误信可得国际援助而起”。中国人还是指望着这样的支持。下面将看到，一位高官已被派往华盛顿和伦敦寻求财政援助。可是，除非日本军队攻占平津，侵犯外国的利益——这似乎不可能，否则就不能指望列强干预。因此，假使日本人愿意签订停火协议，将军队撤到长城以北地区，照何应钦将军的说法，即可让中国“安定华北，获得喘息，固实党基国本”。
军事敌对的中止给了东京文官政府一个机会，可以检讨1931年以来发生的一切，重新制定国家的外交政策。这个任务主要落在了外交官广田弘毅的肩上。在1933年9月被任命为外相前，广田一直担任驻苏联大使。他清楚认识到需制止军部独断专行，并向列强保证日本没有扩大战争的想法。外交，而非军事行动，从此将获得优先。但这并不表示回到1931年之前的状态。广田和他的阁僚们接受既成事实，尤其是“满洲国”的“独立”，试图在此基础上稳固日本的外交。他们推断，可在不完全排斥华盛顿条约的情况下做到这一点。换言之，他们有意重建国际合作机制，当然不是依靠国联，而是通过修正后的华盛顿体系。
日本政府的构想，可大略见于外务省在1934年春发表的一系列声明。外务省发言人天羽英二在4月的一次记者会上首度宣称，日本希望西方大国接受时迁境异的亚洲局势，从今往后，日本不会对西方在中国的政治经济活动另眼相看。天羽接着说，维护东亚的和平与秩序，是日本的“使命”。他是在转述广田外相对日本驻南京公使的某一训令，重光葵副外相也曾表达过类似看法，正如后者写道，日本不能容忍中国向西方国家求助以反对新现状；日本准备拒斥这种干涉。所以，天羽声明的实质，是对以在华多国合作原则为基础的华盛顿体系的严峻挑战。因此，它被其批评者和拥护者不约而同地称为亚洲门罗主义。但是，在那时，无论是外务省还是日本军部，都不愿冒着疏远西方列强的风险照此原则行事。广田的主要想法是，日本应让中国和西方列强承认日本在亚洲地位的提升，但不公开质疑现有条约的正当性。因此，当美国和英国表达对天羽声明主旨的疑虑时，东京立即向其担保，日本无意冒犯西方国家的在华权益。日本官员还希望，西方国家能将日本视为负有保护其在华权益首要之责的大国。
可见，和华盛顿会议所设想的国际合作相反，日本人正强硬主张自己在中国事务中享有最大的发言权，并竭力让其他国家接受日本的首要地位。遵此前提，就有合作。但他们拒绝和其他国家或国联合作来帮助中国重振经济，推行财政改革。下面将看到，几项这样的方案正在提出，但日本不会参与，因为那就表示它接受了旧有的合作观。正因如此，中国人渴望将尽可能多的国家卷入其国家事务中来。
与此同时，日本试图将新外交拓展到太平洋及海军事务上。深信美国可以接受反映日本东亚地位之提升的太平洋新均势，广田抛出一个两强协议，以重新定义大洋的现状。他宣称，只要彼此的势力范围划分明确，两国就永无剧烈冲撞之虞。由于日美各自称雄西东太平洋，它们理当承认这一事实，保证互不侵犯各自的势力范围。这项动议无果而终，因为美国坚决反对这样的双边安排，视之为对华盛顿体系的又一打击。但这种思想不会消失，它的余响回荡在整个20世纪30年代，直至大战的前夜。它表明有个观点在日本逐渐得势，即如果美国承认亚洲的新现状，就应能维持太平洋的和平。本着同样的理由，后者拒绝如此露骨地违背20年代以来确立了和平的多国协定。
日本坚持日美英三国海军“对等”，是出于同一思维。东京的海军首脑在这个问题上立场顽固，认为对等是一个象征。他们对陆军在中国东北的胜利表示欢迎，断言为保护在大陆上新近赢得的地位，日本拥有一支至少和美国平起平坐的海军是至关重要的。正如海军大臣在1933年10月所说，为“坚决拒绝”美国在东亚的干涉，必须建立不受裁军条约限制的海军力量。但日本内阁在开始时不愿公开指斥裁军条约。1934年7月被任命为首相的冈田启介，是一名退休的海军大将，他赞同华盛顿体系，并得到多数内阁同僚的支持。他们将希望寄托在为达成新的海军条约，于1934年全年在伦敦举行的预备性海军会谈上。如果能达成新协议，则大国间的合作机制就能存续。但日本海军在对等上不让步，而美国对保留现有的海军比例也同样坚持。结果，东京在1934年12月决定废除华盛顿海军条约。但是，当时只有少数东京官员要求彻底否定整个华盛顿体系，并制定一个全新的国策框架。
至少直到1936年，这样的背离似乎没有充分理由。部分原因是，其他国家大体上也不愿为约制日本而对亚太事务另辟新径。比如，中国人准备在塘沽协定的基础上，稳定和日本的双边关系。对此，中国领导层内部和公众舆论间并非没有争执。他们分成两派，一派切望暂缓抵抗日本帝国主义，一派矢志坚持斗争。蒋介石领导的南京政权建立在两派微妙的平衡上。第一派的代表是汪精卫，第二派是宋子文。后者是蒋介石的妻兄和财政部长，他通过争取西方和国联的支持，极力加强中国的对日地位。他在1933年访问美欧，为的是获得贷款和技术援助，以及最重要的——除日本之外主要大国的国际合作，以向中国提供经济发展资金，但是，他只取得部分成功，因为列强不愿如此公然地站在中国一边来进一步惩罚日本。10月，宋子文被免去财政部长一职，其失势可知。当时，蒋介石的幕僚们力主对付日本时须更加谨慎，认为在抗日上投入太大，会将国内急需的资源消耗殆尽，尤其是对剿共平乱而言。蒋及其拥护者倾向于将抗日力量视为欲挑战南京政府权威的激进分子。他们认为，从1931年到1933年，中国人已充分展现了民族自尊，在西方显然不愿联合一致支持中国的情况下，目前的最佳战略，是全力发展尚未被日本控制的国土。
他们对国际形势的评估切合实际，因为在签署塘沽协定之后的数年里，一种对亚太事务体系和走向的不确定感笼罩着西方各国的首都。阿道夫·希特勒在1933年1月掌权后，形势尤其云谲波诡。希特勒曾公开要求修改凡尔赛和平体系，他甫任德国总理，就退出日内瓦裁军会议，怒斥对德国军备的既定限制，采取行动将体系部分破坏了。和日本的修正主义者(revisionist）一样，他让国家脱离了国联，还制定各项内部措施，削弱信守或同情战后秩序者的影响。
希特勒德国的扩张性不如日本强烈，至少暂时如此。它的眼前目标，是收复在1919年丧失的一些中欧领土，而非扩土拓疆。不过，希特勒对恢复德国在亚洲的地位兴致勃勃，不是靠加入不包括德国的华盛顿体系，而是通过单方面采取主动，接近中国和日本。由于亚洲地区环境的变化，希特勒及其助手们判断，一项积极进取的东亚政策可削弱美国、英国或法国在维护华盛顿体系时的地位，从而有利于间接破坏凡尔赛和平体系。它还将加强德国的对苏地位。尽管被凡尔赛和华盛顿诸条约排除在外的德苏两国一度勾肩搭背，它们现在正越来越离心离德，从德国国内纳粹党和共产党势同水火这一点看，就更是如此。两国无视凡尔赛条约暗中进行的秘密军事合作，在1933年走到了尽头。
然而，要真正找到增强德国在亚洲权势的最好方法，可没那么容易。希特勒和一些纳粹官员想承认“满洲国”，借此离间日本和西方，而德国外交部强烈反对这种做法，担心这会使德国在世界上过早地陷入孤立。多数文官和职业军人倒是赞成密切对华关系的政策，因为后者向德国提供了急需的原料，还有德国军火和消费品的市场。1933年后的几年里，后一派观点占了上风，德国开展各种雄心勃勃的计划扩大对华贸易，最重要的是，它向中国提供了飞机和航空专家。这些计划和亲日政策是不相容的，如此一来，在亚洲，德国正在成为中国的亲密伙伴。但对中国来说，德国的支持并非纯粹的福音，因为其他西方大国和日本，会反感德国在中国事务中逐渐增大的影响。不过，在塘沽协定签署后，德国似乎比其他国家更愿提供援助，甚至不惜触怒日本，这一点很重要。蒋介石多次敦促德国派遣德国陆军的前任总司令汉斯·冯·塞克特将军来华担任军事顾问，这项任命冒着日本的强烈反对实现了。某种意义上，德国是唯一敢于公然无视日本意愿的国家，这些意愿以天羽声明为代表，即不许外部强国前来援华。但德国愿帮助中国提升国力，并不代表它准备联华反日。希特勒公开表明的亲日倾向不能容忍这么做，而且，德国的亚洲政策可不是为了巩固既定的条约体系。因此，中国不能仅靠德国来抗击日本帝国主义。它还需要英美的帮助。
在这点上，形势不是很明晰。在伦敦，官员们认为亚洲和欧洲事务是相互关联的，他们正受到这个观点的强烈影响。他们针对中日冲突的政策，很大程度上取决于英德关系的状况。比如，若德国对欧洲稳定的威胁增加，则须将大部分海军力量从亚洲水域调近本土，从而使对日强硬变得困难。反之，若英国在欧洲成功保持住对德国的均势，则有更大机会在亚洲发挥积极作用。因此，为在欧洲避免公开的危机，斯坦利·鲍德温(1935～1937年任首相）政府做出了重大努力。英国的战略是双重的。一是所谓的斯特雷萨阵线，即通过英国、法国和意大利的协定来遏制德国，维持欧洲的现状。二是和德国签署的海军协定（1935），协定成功地使希特勒同意把德国海军力量保持在英国海军35%的水平上。这两项措施都逾越了凡尔赛条约，表明伦敦为避免国际危机而孤注一掷。条约体系尚未被葬送，但为维持和平，它遭受了修改，从而打击了各国对战后国际事务体系持久性的信心。
在亚洲，英国也愿和新现实妥协。在国联迫使日本恢复1931年之前状态的努力失败后，伦敦不再通过国际组织寻求解决，而是试图利用其他安排来稳定亚洲大陆的局势。1933年到1934年，英国官员们粗略想过各种可能：同苏联和解以制约日本；与美国合作；采取单方行动，巩固亚洲的海防；主动援助中国的经济发展；还有“和日本永世结好”（用财政大臣内维尔·张伯伦的话说）。最后这个由张伯伦大力推动的选择，甚至设想了承认“满洲国”。尽管这一举措未获其阁僚们的称许，但讨论这个及其他选项表明，英国在认真摸索一条新路。正如他们愿意越过《凡尔赛条约》安抚德国，伦敦的官员们也在苦思维持亚洲和平的新机制。他们不赞成背离华盛顿体系的安排；他们不时提醒日本，九国公约依然有效。但英国对千方百计确保更大的稳定甚感兴趣。当时，同苏联或美国密切合作反对日本的策略，似乎不如同后者改善关系，争取日本遵守稳定中国局势的原则来得实际。反复考量的结果，是成立弗里德里克·李兹-罗斯使团，下面将看到，他将为加强中国的经济政治地位助一臂之力。
与此同时，美国正在新任总统富兰克林·D.罗斯福的领导下。和其前任不同，他不墨守任何一项国际关系的具体制度。在伦敦经济会议上（1933），他表示有意放弃保持金本位的国际合作原则，转而支持一项更加灵活的政策，这项政策能让美国采取单方行动规范黄金价格以及美元和其他货币间的汇率。罗斯福决心集中精力复苏国内经济，不想被国际事务绊住。他会在问题出现时务实应对，而不必被一个更庞大的体系缚住手脚。这并不表示他对国联或华盛顿体系的命运无动于衷；但同胡佛相比，他对维持这些正式制度的兴趣更淡。
罗斯福的务实，他最初对制定首尾一贯的美国外交框架的淡漠，反映在其政府的各项东亚政策中。它们与其说是政策，不如说是些临时的决定，叠加起来也构不成清晰的政策表述。例如，总统支持1934年的《泰丁斯-麦克杜菲法案》，该法案承诺在12年后让菲律宾独立。这个决定暗示着对美国在西太平洋的军事地位心中无底，国防部倾向于认为，该地区正落入日本的势力范围。无论是罗斯福还是海军部，都不想做过了头，他们在条约限制内，强力推行一项海军造舰计划。1934年批准这项政策的《文森-特拉梅尔法案》，是重要的第一步。华盛顿还坚决维持既定的条约比例，拒绝日本提出的对等要求。正如海军作战部部长威廉·H.斯坦德利上将指出，要是美国想维护以九国公约和巴黎条约为基础的国际体系，则在太平洋保有条约所规定的必要海军力量乃势所必然。从1934年到1935年，日美在这点上立场相左，使在伦敦举行的海军裁军预备会议陷入僵局。尽管它们未能在对等问题上妥协一事，必将使既有的海军条约毁于一旦，从而破坏条约体系的一角，但美国政府宁愿承受此后果，好让日本背负骂名，也不愿赞同改变体系，增长日本的势力。同时，美国国务院对日本签署太平洋协定、承认彼此势力范围的建议反应消极，认为这种做法有悖华盛顿共识。换言之，罗斯福政府的太平洋政策，既没锐意维护华盛顿体系，也没表现出另起炉灶取而代之的强烈兴趣。美国政府关注的远非国际合作，而是同日本的双边关系，而处理对日关系的主要依据，是政府眼中的国家需求和国家利益。
从罗斯福处理中国问题的方式上，可以看出大致相同的趋向。总的来说，他不愿管中国东北的新现状。他追随胡佛不承认“满洲国”的政策，但不想直接挑战日本的地位。由于国际主义的合作外交未能约束日本并维持华盛顿体系，国务院官员们有种深深的幻灭感，有人现在主张承认新现状，以保住残存的体系。只要美国的权益没有受到公然威胁，只要日本人继续坚持他们依然尊重中国东北的门户开放原则，那么重新稳定局势的最好办法，似乎就是恢复和日本及其他华盛顿列强合作的某种机制。不过，总统对这个方案兴趣不大，而是想看看通过接近苏联，能否建立新的稳定。1933年11月承认莫斯科革命政权，是多种力量作用的结果，其中两国政府的一点共识起了重要作用，即美苏修好有可能遏制日本。尽管对此绝无公开的谅解，但承认一事表明，罗斯福乐意跳出既有的条约协定体系，进行新的尝试。
罗斯福政府不重视制定全面周详的外交政策，这也是其对华政策的特征。美国仍然对南京政府的困境表示同情，并有意助其恢复经济。一个事例是1933年的贷款，美国财政善后公司提供总额5000万美元的贷款，供中国人向美国购买棉花和小麦。但这只是一个孤立事件，与其说是系统援华方案的一部分，不如说是美国国内及国会要求处理财政盈余的压力所致。1934年国会颁布《购银法案》，授权财政部以高于世界市场通行比价的价格收购白银时，同样是这些压力在考验着美中关系。结果，大量白银从中国流失，一些是经日本人之手，以致中国的内银储备从1934年4月的6.02亿元，减少为1935年11月的2.88亿元，中国被迫放弃银本位币制，南京重振经济的努力被打乱，其巩固自身地位的能力也遭破坏。这显然不是美国的一项友善法案，中国官员们拼命劝阻华盛顿实施白银收购政策，但罗斯福政府没有据以应对形势的总体对华战略。虽然当时英国正考虑向中国伸出援手，助其实现财政现代化，虽然白银收购与该计划相冲突，但华盛顿却无意和伦敦协调政策。
面对这种环境，中国在对付日本在中国东北的强固地位时，就不能指望西方列强采取系统协调的政策。由于没有全面的集体回应，只能眼睁睁地看着日本的地位得到巩固。结果是一种新的稳定，它并非完全取代华盛顿条约体系，而是该体系的修改版。至于哪些地方改变了，或改变后的现状如何维持，对此并无共识，因此，每个大国都感到可不顾他国政策而自行其是。不过，至少没有国家想要公开的冲突，所以，一个新机制有可能适时出现。
统一战线
1935年7月，第七届共产国际大会在莫斯科召开。一个新纲领获得通过：建立全世界的反法西斯战线。与会代表们认为，国际形势的特征是法西斯和反法西斯阵营间的斗争，并号召各个民族和国家建立统一战线，反对企图通过瓜分世界来挽救资本主义于崩溃的独裁的法西斯势力。纳粹德国和军国主义日本被视为侵略和战争的主要力量，所以共产国际的宣言号召西方及其他地区的所有国家联合起来反对它们。在每个国家，共产国际指导共产党同工人、农民、城市中产阶级、知识分子和非法西斯党派齐心协力，与法西斯主义斗争。当然，这并非苏联对建立全球同盟的正式呼吁，也非对付德日的具体建议。
不过，和谈判中的法苏同盟条约一道，共产国际大会标志着苏联以秩序与和平的拥护者，而非势单力孤的革命与激进主义的鼓吹者的身份重返国际社会。正当日本和德国已开始疏离既有的条约体系时，苏联反其道而行，正参与进来。但共产国际纲领所表达的兴趣，是通过建立全球统一战线加强——如果不是取代——华盛顿和凡尔赛体系，有了苏联及反抗法西斯帝国主义的各殖民地人民的加盟，这条战线能使前两者更加牢固。最重要的是，苏联的倡议，使风云莫测、矛盾重重的世界形势，具有了某种概念式的明晰。利用两分法将世界一分为二，苏联力图冲破由相互冲突的观念和列强同时追求的各种政策交错而成的迷局，并敦促列强联合起来，共同反对现状的冒犯者。
苏联的新策略，一反它在“沈阳事变”后面对日本侵略的谨小慎微。莫斯科不曾干预日本在中国东北的军事行动，它在中国继续鼓动共产党反抗南京国民政府。但苏联领导层显然忧心日本在亚太地区地位增强的影响，并开始为可能的对日冲突做准备。1932年12月，莫斯科承认南京政府；1933年年末，苏联获得美国承认；1934年，苏联加入国联。同时，尽管苏联将中东铁路卖给了日本——1934年2月在东京签署正式协议，但它开始实施加强亚太地区防务的积极计划。沿中国东北和西伯利亚的边界，苏联修筑机场，部署四引擎轰炸机，还深挖堑壕，高立脚手架，用潜艇加强太平洋舰队。1933年开始的第二个五年计划，强调在东西伯利亚建设工厂和城市社区。这些举动都没逃过日本人的密切监视，边境冲突逐渐增加。共产国际反法西斯和帝国主义的纲领，并不表示苏联统帅部预计将在不久后对德日开战，但它显然判断，将两国列为和平的主要威胁，足以说动其他资本主义国家留意苏联成为盟友的潜力，促使它们采取措施反对法西斯主义者。
若这些是苏联所望，则它们并未实现，至少没有立即实现。无论伦敦还是华盛顿，都对如此毫不掩饰地与德日对立不感兴趣。暂时来说，两国政府还是要继续通过与德日合作，而非敌对来稳定国际局势。意大利入侵埃塞俄比亚(1935～1937）期间的事表明了这一点，当时，英美与国联合作，对前者实施经济制裁，但拒绝更进一步，担心使意大利疏远西方，只会刺激德日为其提供保护，令三个法西斯国家联手对抗世界上的其他国家。这是英美想避免的，因为那会沉重打击条约体系。出于同样的原因，它们不接受莫斯科建立反法西斯同盟的要求。即使是和苏联结盟，且在1936年产生了人民阵线政府的法国，也不愿过于严厉地惩罚意大利，从而将后者推向德国的怀抱。1936年3月，德国军队占领莱茵兰，违反了《凡尔赛条约》和《洛迦诺公约》，而西方大国却袖手旁观，宁愿相信这是对国际体系的微弱修正，而非致命挑战。1936年7月西班牙内战爆发后，情况也是这样。西班牙内战为统一战线反法西斯战略的可行性提供了试金石，但英国、法国和美国仅安于建立不干涉委员会，该组织将联合所有利益相美国共同承诺，不插手西班牙之事。这个方案是想保留点国际秩序的表面风光，但正因如此，它的彻底失败将对体系造成损害。
同时，在东亚，英国通过与日本合作框架下的经济援助，继续努力使中国的局势再度稳定。派遣弗里德里克·李兹-罗斯率领的经济使团，就体现了这种策略。背负着促成那些目标的使命，使团于1935年9月抵达日本，其时共产国际大会刚刚休会，接着前往中国，并在那里停留数月。李兹-罗斯的基本想法得到了一些伦敦高层中人的支持，即与日本合作向中国提供贷款，帮助中国整顿当时被美国的购银政策搅得一团糟的金融状况。他相信，作为回报，中国人或许会接受劝告，至少默认“满洲国”的存在。他向广田外相等东京官员提出的这项计划，是要在肯定合作式外交框架的同时，明确承认对华盛顿体系某些重要修正的大胆尝试。它的前提假设是，日本尚未完全也无意脱离体系，而中国和其他大国会愿意接受新的现状。因此，李兹-罗斯使团与之有较多共同点的，是英国现行的欧洲外交——只要德意的修正主义不至失控，就与之妥协，而非苏联首倡的大张旗鼓地建立反法西斯同盟。在这些选项面前，选择前者是不须迟疑的。
这是一场豪赌，但却给日本创造了避免国际孤立的绝好机会。如应允和李兹-罗斯合作，广田本可鼓励英国，还有可能通过英国鼓励美国和日本合作，而不去追随苏联领导下的统一战线战略。但日本的政策并不青睐这条路线。相反，它着重加强日本和中国的双边纽带，以稳定两国关系。日本将南京公使馆升格为大使馆的决定，就表现了这一点。这是个富有象征意义的举动，意在向国民政府表示，日本对维持现状抱有兴趣。而广田极欲以外交手段解决两国的重大分歧，也同样是这一点的体现。整个1935年，两国政府在东京和南京举行多轮谈判，想看看能否在一些基本原则的基础上改善关系。由于日本坚持要中国默许“满洲独立”和中国要日本遵守条约间的鸿沟无法弥合，这些会谈无果而终，尽管如此，它们至少是为表明日方善意而做的姿态，暗示着日本无意侵犯中国长城以南的主权，并希望中国投桃报李，不向西方求助。在这种形势下，李兹-罗斯如受到日本官员的冷遇，或许也是不可避免的。他有关建立英日在华合作机制的方案，和东京的现行政策背道而驰。
再者，即使广田想对英国使团持更积极的态度，他也会遭到日本军部的强烈反对。诚然，军部不止一种声音。在战略备战问题上，陆军此刻正严重分裂。以荒木贞夫将军（1933～1935年任陆军大臣）为代表的一派，坚持一切应服从于有效建立对付苏联的军事力量。这一派在意识形态上极端反共，对共产国际新一轮攻势和苏联在西伯利亚军力增强的影响尤感不安，认为使国家做好预计在数年内——如果不是更快的话——爆发的对苏战争的军事准备，是压倒一切的考虑。而另一派则对“总体动员”更感兴趣。其想法是，为准备战争——一般意义的战争，而不仅是具体的对苏战争，动员国家的政治、经济及智力资源，而不仅是武装力量。这一派的人认为，这种动员乃世界大势所趋，受此强烈影响，他们团结在永田铁山(时任陆军部军务局局长，直至1935年8月被前一派的一名军官刺杀）周围，想与文官、学者，甚至商人一道，创造出一种有效备战的环境。和前一派相比，后者更“讲科学”，反共意识形态的色彩较淡。两派的争斗在1936年2月26日达到高潮，当天，由前一派的少壮军官率领约1400名士兵发动兵变，刺杀了几名内阁大臣，占领了陆军部、参谋本部及其他政府机关。不过，这场暴乱被迅速平定，主谋受到审判，遂为总体动员派的长期统治铺平了道路。其对军事的控制确保了陆军无可争议的影响，“日本法西斯主义”一词时常意指的就是这种现象。
虽然有这样的派系之争，但在30年代中期，两派对日本对华政策的看法在根本上是一致的。这是因为它们都认识到巩固日本对中国东北和内蒙古的控制以及避免和南京政权爆发重大危机的重要性。就此而言，军部的思想与政府对华和解的兴趣相吻合。但是，就在这时，大陆上的日本军队，尤其是天津驻屯军（根据1901年的《辛丑条约》驻防，守卫北平至上海的交通线），图谋在华北建立分裂政权，将当地的反日活动斩草除根。它们不完全是“满洲国”的翻版，但在长城以南地区享有一定的自治，是“满洲国”和国民党控制下的中国之间的缓冲地带。某些军事首脑反对这些举动，特别是石原莞尔，石原是“沈阳事变”的策动者之一，他认识到，为总体动员起见，日本在华北的存在应有所节制，从而减少对日中关系的刺激。对这个问题的歧见中止了日本在华北的挺进，但对日本同英美在亚洲合作的想法，军部其实是一致反对的，所以除了冷淡接待李兹-罗斯使团，广田能做的也不多。
尽管被泼了冷水，但李兹-罗斯还是决心将计划部分实现，他在中国铆足了劲，助其复兴经济和进行货币改革。中国官员们正设法重新稳定因美国的购银政策而失调的货币状况，而唯一的办法，是禁止白银流通，发行与其脱钩的货币。要采取这些措施，自然需要外国银行和外国政府接受新货币，并以其库存白银兑换。在李兹-罗斯的推荐下，英国强烈支持这些举措，因此，到1935年11月时，中国政府已能启动货币改革，使新“法币”同英镑挂钩。这是英国在既不倒向苏联领导的统一战线战略，也不征得日本首肯的情况下，加强自身在华地位的一个实例。从这个意义上说，英国的成功对挽救奄奄一息的华盛顿体系，或对以全新体系取而代之，都没起什么作用。
美国的政策远没英国的积极。华盛顿对莫斯科主动提出建立反法西斯同盟感到不快，不予正式理会。美国对和苏联一起惩罚德日毫无兴趣。它也不打算自己采取新的外交行动。1935～1936年的多数时间里，罗斯福总统没有流露出真要大胆处理亚洲事务的意思。他不接受日本人有关中国新现状的强辩，也不接受他们提出的海军对等要求。1935年，正式裁军会议在伦敦召开时，东京和华盛顿对这个问题的立场均未改变，于是会议在1936年1月无限期休会，这表明原先的海军条约已经失效，美国、英国和日本不再受其限制。即便如此，罗斯福政府还是不愿调整美国亚太政策的基本方针。
1936年，华盛顿体系何去何从的决定权操之于日本。2月的刺杀事件使东京领导层发生了变动，广田被任命为首相。他在外相位子上待到4月，直至职业外交官有田八郎接替他。广田和有田一道，为逐步撬动直至事实上推翻华盛顿诸条约出力良多。其中的海军条约已遭废止，但广田内阁还想撇开九国公约，如果不是公开否认的话。3月，外务省决定，从今往后，日本将避免公开承诺遵守条约，而是要使其名存实亡。尽管单方废约并不是慎重之举，但日本可不再只是说说而已。因此，到1936年的时候，可以说日本已卸去所有尚遵守华盛顿体系的伪装。与以往不同的是，日本要为其政策确立新的基础。东京的政府和军部在1936年年中谋划替代性政策，这并不是偶然的，努力的结果，是在8月起草了两份重要文件——《国策基准》和《外交指针》。两份文件得到内阁大臣们的认可，要求实现三个基本目标：保持日本在亚洲大陆的地位；抵抗苏联的野心；向南洋扩张。
向南洋——欧洲在东南亚和西南太平洋的殖民区——扩张的想法，还只是一个模糊的抱负，但在1936年它被写入了对国家目标的说明中，这是由于两项事态的发展：陆军中总体动员派的胜利和海军条约的废除。就前者来说，为可能发生的对苏战争做准备以消除苏联的威胁，仍然是陆军的主要关切，但总体动员派认为，这只是为使日本称雄亚洲所进行的巨大国家努力的一部分。既然海军条约已经失效，在这点上，它和海军对备战美英的强调相重叠。对何者为先——对苏联开战还是对英美开战——陆海军各执己见，但头一次，军部采纳了以美国、苏联、中国和英国为假想敌的国防政策。这不是说日本必欲同时以一敌四，尽管那的确发生了，但这些指针暗示着要和华盛顿体系一刀两断，并野心勃勃地要在亚太地区建立日本的优势地位。
似乎是为了坚定这一想法，东京在11月和德国签署了反共产国际协定。表面上看，这是对共产国际号召组成反法西斯战线的回敬，使两国能并肩对付共产党的“颠覆活动”但协定附带的秘密议定书特别提到了苏联，并规定如签约国之一和苏联开战，则另一国不得协助后者。更重要的是，在柏林—罗马轴心（希特勒和墨索里尼之间有关在欧洲事务中合作的协议）形成仅一个月后签署的反共产国际协定，表明日本准备与欧洲的修正主义强权为伍。此事不仅对日苏关系，还对日本和美英的关系有着深远影响。日本无疑正和华盛顿列强渐行渐远。
日本刚开始调整外交政策，一起对新政策之基构成严峻挑战的事件就发生了。那就是1936年12月的西安事变，事件中，蒋介石在西安古都的近郊，被忠于前东北军阀张学良的部队抓捕。蒋之前在和共产党作战，共产党近来结束了始自东南根据地的“长征”。共产党响应共产国际的新政策，正号召结束内战，建立抗击日本侵略的统一战线。东北的将军受其影响，答应释放蒋介石，作为交换，后者要承诺接受统一战线战略。如果少数派的共产党是唯一坚持抗日的派别，蒋本可拒绝，但到1936年年底，中国的舆论对抗日已更加坚决。首先，在李兹-罗斯使团建议下推行的经济改革措施，正取得显著成功，新货币被普遍接受为法定货币。其次，军事上，德国顾问们正为一支现代化的中国空军奠定基础；1937年年初，德国总顾问估计，中日间的军力对比正逐渐有利于前者。最后，在政治领域，支持对日和解的人渐成众矢之的，有两事为证：一是1935年11月有人企图刺杀汪精卫，二是一割据政权在广东成立，反对政府的对日政策。一些国民党要员，尤其是宋子文，正随着中国经济显露复苏迹象而相应地重获影响。即使是蒋介石的亲信，也受到李兹-罗斯改革成功的鼓舞，质疑在华北维持缓冲政权的明智性和必要性。他们认为，直到那些政权被取消或被南京控制，中国才是一个完整的国家。
西安事变在这一背景下发生，民族主义舆论将迫使蒋介石为求获释而接受张学良的条件，此乃意料中事。国民党领袖回南京后，承诺结束反共作战，全力以赴抵抗日本帝国主义。进入1937年后，国民政府和新闻媒体开始表现出这种新态度，而共产党的反应，是将自己的部队编入国民党军。两派对统一战线异口同声，遂使中国身列首批响应共产国际全球同盟号召的国家中。
形势的发展逼着日本领导层重新考虑其政策目标。虽然他们刚采纳了一系列新指针，但日本可能和中国、苏联、美国、英国开战的设想，尚未定为国家战略的题中应有之义，而在1937年年初，一些文武官员做出决定，转变日本对华政策正当其时，否则就为时太晚。例如，参谋本部愿意停止鼓动华北的分离运动。当地的缓冲政权全不济事，徒然使中国的民族主义变得更加猛烈而已。除非准备同中国开战，否则日本无法阻止国民党统一中国，参谋本部判断，这场战争应该避免。
军部寻求新政策，文官政府求之不得。1937年1月，广田内阁倒台，前任陆军大臣林铣十郎的内阁取而代之。尽管这是届短命内阁——在5月底就辞了职，但新首相任命佐藤尚武为外相却意义重大，后者是职业外交官，之前任驻法国大使，以反对广田-有田路线闻名。虽然其前任都强调日本在华的特殊地位及削弱西方对大陆影响的必要性，但佐藤坚信不疑的是，日本的拯救之道在于开放的国际经济体系，在这个体系中，日本将推进工业化，提振出口贸易。他曾断言，日本尖锐的人口问题的解决，不应依靠在他处安置过剩人口，而应通过工业化，这到头来需要不受限制地获得世界的原料和市场。而一个开放的经济体系有赖于各国的密切合作与协商，因此对日本而言，促进国际合作政策是绝对必要的。
这些看法，和推动建立自给自足帝国的日本文武官员的新重商主义观是截然相反的，一个有这样想法的外交官竟被任命为外相，此事反映了当时的普遍氛围。人们感到，虽然日本在中国东北取得迅速成功，但仅仅如此并没解决太多问题。相反，它还疏远了中国的民意，使日本在世界上陷于孤立。如果日本不愿在实现自给自足的路上一走到底，并冒被国际社会彻底排斥的风险，那么改弦易辙或许才是聪明之举。充分意识到军部也渴求新政策后，佐藤力主日本接受国民党治下的统一的中国。他明白他对中国东北无能为力，但至少在中国其他大部地区，日本应放弃企图分离北方诸省的政策。
4月，在四位内阁大臣（外交、财政、陆军和海军大臣）的一次会议上，这些观点被采纳为官方政策。他们同意，从今以后，日本的华北政策应主要出于经济考量，不再图谋从政治上将该地区从中国分裂出去。同1936年的勃勃野心相比，这个政策是明显的倒退。
同时，佐藤极欲重操经济相互依存政策。在其短暂的任期内，他屡次公开表达一个主题，即日本的生存充分依赖“国际商业自由的恢复和资源的开放”。只要列强承认这些原则，并向日本开放原料和市场，则世界和平即可实现。恰在此时国联正筹办一个有关原料获取的大会。它已成立了一个十七国委员会，有意思的是，日本恭列其中，委员会在日内瓦一共举行了三次会议。尽管大会没有立见结果，但这些会议上表达的许多观点，都将最终写进联合国在二战期间及战后宣布的正式主张中。换言之，佐藤的思想反映了那个时代的一股国际思潮，当时，各国政府都在拼命避免战争，并竭力使世界摆脱过激的经济民族主义的旋涡。
不幸的是，新外交不曾得到成功的机会。一来，林铣十郎的内阁极不得人心，因其成员不代表任何政党。二来，更严重的是，它调整对华政策的意向，使陆军中拒绝和新路线妥协的人坐立不安。他们坚信，这个政策只会被中国人利用，削弱日本在大陆的地位。而停止推动华北分离，尤其令建立缓冲政权幕后的天津驻屯军恼恨。其军官确信，如果中国政治和日本政策中的这股风潮继续发展，那么日本迟早会被迫放弃在华北，甚至可能在中国东北的特殊地位。对他们来说，合理的反应只有一种：抵制国民党的复仇主义，努力加强日本对华北的控制。
考虑到天津驻屯军的这种思想，东京的文武首脑们本有责任坚决推行他们的新对华路线。要是林铣十郎内阁继续掌权，或佐藤外相原职留任，局面或许会有所不同。但林铣十郎在6月辞职，近卫文麿亲王被任命为首相。事后证明，这是一个致命的选择。近卫曾任贵族院议长，以日本修正主义理论家之名著称于世。甚至还在20年代的时候，他就一直在说，国联盟约、九国公约和巴黎条约都是依照现状来界定国际体系的，这么做倾向于固定国家的边界，更重要的是，无助于改变根本不公的自然资源分布。像美国和大英帝国这样得天独厚的国家，有充足的理由支持现状，但对日本这样的国家，它只会带来永久的贫困和不公正。“我们必须克服以维持现状为前提的国际和平原则，”近卫写道，“以我为主，拟定新的国际和平原则。”尽管像佐藤这样的官员相信，多边贸易和工业化是解决资源分布不均问题的最好方法，但对近卫来说，还要来点更彻底的。因此，他打心眼里支持在中国东北的军事行动，视之为使日本获得该地富饶资源的必要举措。
在日本试图转变对华政策的紧要关头，竟由这样一个帝国主义者来任首相，影响极其重大。近卫问鼎权力，以及他作为首相声称，世界上存在“富有”国家（“have”nations）和“一无所有”国家（“have not”nations）的冲突，国际正义最终要求重新分配全球的资源和土地，必定使林-佐藤路线的反对者大受鼓舞。虽然这个目标目前尚不可即，但身为“一无所有”国家，日本必须为自己取得“生存权”在大体公正的国际体系付诸阙如的情况下，日本的大陆政策无可非议。这个声明，以及近卫任命广田为外相，事实上使林铣十郎内阁的新对华政策空忙一场。前面提到，广田作为外相和首相，推动了日中紧密双边关系的营构，以削弱西方在大陆的势力。这样的官员重返外务省，对有所改善的日中关系绝非吉兆。或许和其他文官相比，近卫和广田对使日本在国际事务中深陷悲剧性的孤立，应负更大责任。
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即1928年8月27日美、英、法，德、比、意、日、波、捷等15国代表在巴黎签汀的《关于废弃以战争作为推行国家政策的工具的一般条约》亦即《非战公约》。——译者注
即“九一八事变”。因日本将中国东北称作“满洲”，故日本又称之为“满洲事变”——译者注
荣臻时任东北边防军司令长官公署参谋长。——译者注
英国和英联邦其他成员国相互给予贸易优惠的制度，对成员国的进口商品征低税或免税，对其他国家的则收取高额关税。——译者注
当指1936年6月，广东军阀陈济棠联合桂系军阀李宗仁、白崇禧，以抗日之名发起的“六一事变”，也叫“两广事变”。——译者注
