1937年7月中日之战的爆发恰逢日本政策定位的关键时刻。数月以来，文职官员和军部首脑们分成了两派：一方想重返经过某些修正的华盛顿体系；一方宁可力争一个新的亚洲太平洋秩序，尽管这一秩序含义笼统。北平城外中日间的小规模战斗使争论更加激烈，直至日本政府决定扩大敌对行动，寻求建立“东亚新秩序”，内争才告一段落。这一举动迫使其他国家表明态度，再次调整各自的立场，不仅是对这场战争，也是对整个亚太秩序。除非它们选择中立消极的政策——由于欧洲形势日渐严峻，这已愈益难行，它们只能要么武力干涉，制止日本侵略中国，要么试着规劝包括侵略者在内的交战双方，说服它们偃兵息武，恢复秩序和稳定。后一对策相当于在欧洲大行其道的“绥靖战略”，然而，它在亚洲从未得到认真尝试。相反，至少在1937年7月之后的两年里，西方列强和苏联都愿考虑采取除战争以外的或集体实施，或一国单干的手段惩日援华。结果，到1939年9月欧战爆发时，日本发现自己比以往更加孤立，比德国犹有过之。为何西方有心绥靖德国而非日本，这是一个有趣的问题，且最终和华盛顿体系的存亡息息相关。
日本侵华
1937年7月7日夜，一个作夜间操演的日军小队在北平42卢沟桥附近遭到枪击。他们视之为宋哲元将军“自治”政府属下的中国士兵有预谋的袭击，并发起反攻，追至其兵营，打死其中数人。这是一起孤立的枪击事件。如果东京和南京开始时就令在地指挥官实现停火，本是可以控制的。他们之未能阻止事态升级，以及该事件引发了持续八年的全面战争，只能在不断发展的世界大势的背景下来解释。
起先，首相近卫文麿的日本内阁采取的对策，是阻止战火蔓延。无论是近卫还是陆军的最高指挥，都不曾料到这一事件的发生，也未准备和中国新启战端。不过，在同一时间，一些文官、政客、商人和记者却叫嚣着要诉诸惩罚行动。由于其影响的衰微，他们对国家政治的走势满腔怨愤，并乘卢沟桥事变之机向国家领导层发难，抨击其对华北屈辱性的事态发展视若无睹。对他们而言，7月7日的事件，堪为中国因有西方列强撑腰而愈发自信和傲慢，而日本却退缩的又一例证。尽管公众舆论绝非唯一因素，但近卫却感到为其所驱，不能止步于开启就地谈判以息事宁人。毕竟，是他自己煽动了修正主义思想，为日本控制中国的资源辩护，要求终结由“富有”国家界定的全球现状。因此，他赞成陆军将三个师团从日本派往事发地的应急方案。该方案在7月11日得到内阁批准，刚好在同一天，天津驻屯军和北平“自治”政府的代表们商定停火。
然而，南京拒不赞同谈判，禁止宋哲元达成任何协议。同时，蒋介石向九国公约的签约国求援。国民党党首采取这个行动，也是为了对国内舆论有个交代，西安事变后，中国舆论对日本帝国主义的谴责，显然已更加直言不讳。要是他接受了日本军队和缓冲区政府达成的协议，就会被斥为背叛了西安精神；而在卢沟桥事变的次日，共产党已向全体中国人呼吁，“抵抗日本侵略者的新一轮侵略”。蒋介石必定相信，和1931年的形势相比，在政治、军事和经济上，中国已大有起色，而日本在世界上却更加孤立。这些年间，不仅德国和英国积极援华，而且苏联也承认了南京政府，美国则拒绝接受日本在中国东北造成的变局。诚然，这些大国在欧洲问题上有分歧，但同时它们似乎也竭力想阻止彼此的关系严重破裂，它们不干预西班牙内战的协议不管如何浅薄，从中却能看出这一点。所有这些考虑，令蒋介石在7月17日发表公开声明，号召中国人民誓死抗击日本的侵凌。他下令派遣南京的部队前往华北，进入签署塘沽协定后非军事化的地区。该协定多少存在了四年，现已不再有效。对国民党领导层而言，这显然是在北平地区重树权威的良机，以成为全中国(东北除外）无可争议的政府。
蒋介石的勇略能否成功，取决于日本和列强的反应。他赌的是日本不愿冒险和南京的部队兵戎相见，以及列强会向日本施压，迫其撤军。在这点上，中国的领袖失算了，至少从短期看如此。他要采取的行动，使一些日本人气焰高炽，他们正力主诉诸更强硬的手段，展示日本固守大陆的决心。7月26日，参谋本部在近卫的支持下，命令执行应急方案，派三个师团前往中国。不久，他们和已在华北的部队合兵一处，发动大型攻势，到7月末，他们控制了平津一带。8月，战火延及上海，肇因是一名日本水兵被中国警卫击毙，此后，战争持续升级，交战双方都动员了更多部队投入战斗，并号召各自的民众为全面冲突做好准备。双方并未宣战，因为东京和南京都明白这样做的好处，尤其是在和他国打交道时，两国都想从别国获取军需。但名之为“事变”而非战争，并未阻止日中两军激烈厮杀。同时，正如下文所述，对日本人来说，和中国的战争含有诸多不确定因素，他们之无法解决这一问题，是日本在世局中地位每况愈下的一个重要方面。
短期来看，无论如何，蒋介石都误判了形势，因其部队被迫撤出了华北。同时，他也没有立即得到曾指望从列强处获得的支持。当然，由于在中国有众多德国军事顾问，德国积极地介入其中。中国人希望德国继续为中国输运军火，保留顾问，并以其他方式帮助中国抗日。蒋介石想必知道亚历山大·冯·法尔肯豪森将军——德国驻华顾问团总顾问——的乐观看法，即在德国顾问（总数超过70人）的指导下，中国军队能够“将日本人逐出长城”。但是，德国肯干的也有限度。德国的谨慎，部分是由于担心苏联的介入。如果德国对中国的要求反应迟缓，则南京或许会向苏联求助，这将引起日本人的警惕，使其要求柏林动用反共产国际协定，以联合做出反应。但德国援华过甚，就可能疏离日本，损害该协定。要摆脱窘境，最好是在战争中持守中立，促使冲突和平解决。这让德国人有了调停的想法，柏林高层在8月底开始考虑此事。和中国人希望从德国得到的相比，这远远不够。
苏联领导层自有其介入中日冲突的理由。统一战线战略的精神，本就要求苏联行动起来，帮助中国反抗日本的侵略。然而，与此同时，在其他国家作壁上观时，苏联也小心翼翼地避免卷入冲突。援助中国的双边计划可能会被日本视同宣战，而苏联尚未做好准备（彼时，约瑟夫·斯大林正大搞清洗运动）。在此情势下，外交部长马克西姆·李维诺夫倾向于和美国、英国及法国合作，釆取集体行动，这等于建立了全球统一战线，使苏联免于孤立。但在战争的最初阶段，没有一个西方民主国家愿在谴责亚洲的冲突之外有所作为。美国国务卿科德尔·赫尔7月16日的声明就十足表现了这一点，声明表示美国支持和平解决国际冲突。美国把这条信息传达给了各国政府，表明美国重新燃起对国际合作的兴趣，这很重要，但这个姿态并没带来针对中日之战的具体行动。此时，华盛顿不想支持伦敦的共同调停建议。美国所愿做的极致，就是停止对亚洲的战争使用中立法案。在不称其为战争的情况下，美国政府可默许运送包括军火在内的物资给交战双方，其中一些应能抵达中国。这只是随手帮中国一把，但即便是这样轻微的动作，也被美国的孤立主义者及和平团体指为太具挑衅性。
中国人看清了西方政府的这种消极无为，并催促苏联施以援手，推测除德国之外，苏联是最有可能帮助中国的国家。8月中旬，蒋介石向莫斯科提出提供350架飞机、200辆坦克和236门重炮的请求。显然，他指望用这批物资来补充和平衡德国的供给。苏联同意提供所要求物资的大约一半，但想首先和中国签订互不侵犯条约；后者必须承诺不使用这些武器对付苏联。尽管只是小小一步，但苏联至少间接介入中日之战的意愿也是非同小可，因其在日本七八月份捷报频传之后，将一严峻的战略两难摆在了它的面前。
日本人渐渐发现，清晰制定战争目标甚为困难。他们并未主动求战，他们在战争前夜声称的目标，是促进日本—“满洲国”—中国在和共产主义斗争、削弱西方影响中的合作。
但如战争持续下去，激起中国人民强烈的反日情绪，这个目标该如何实现？当他们坚决地向苏联和西方求援时，该如何劝服他们与日本携手，和这些国家的势力斗争？要是和中国打仗会消耗备战他国——这是日本战略家特别自1936年以来就强调的目标——的资源，那么这样做的意义何在？更具体地说，这场战争应在何地、以何种方式终结，该如何妥善安排，以在某种程度上恢复中日关系的稳定？
在将大陆上的敌对行动扩大到超出北平、天津和上海之前，这些问题都是日本的领导者们本应三思的。相反，他们倒开始谈论起持久战来。例如，在9月初，近卫首相发表了有关“精神动员”的声明，要求日本民族团结一心，迎接即将到来的漫长而艰苦的斗争。此次“事变”，他说道，起自中国对日本合法权益的不断践踏，因此，日本军人必须“惩罚”中国人。然而，日本的目标一如既往，即“在两国合作的基础上稳定亚洲”。这一稳定，将为世界和平做出贡献。欲达此目标，唯有中国人停止反日活动，承诺尊重日本的权利。近卫就差没有明说，日本的目的是建立中日“合作”的机制，以取代现存的国际体系，但在东京拒绝让国联讨论这场战争的背后，就是这个意思。9月13日，当中国正式要求国联制裁日本对国联盟约、九国公约和巴黎条约的违犯时，日本外相回应称，在中国的军事行动只是为了迫使后者停止反日政策，因此，以正义、人道和自卫之名，此举合情合理。所以，日本坚持和中国双边解决危机，严拒国联的干预。
此时之情形，堪比“沈阳事变”爆发后的主要事况。和1931年时一样，日本在6年后决心阻止第三方大国插手，把争端局部化。可是，和早前的危机相比，1937年的时候，日本在任一目标上都不算成功。不仅国联未被日本的反对吓住，召集了一个由23个国家组成的咨询委员会——第一次会议在9月29日召开，而且苏联和德国已积极介入冲突之中。东京的军部首脑们极度关切苏联干预的可能性，并想使战斗停止。10月1日，四位内阁大臣同意，日本应以外交手段“尽速了结事变”。讽刺的是，为止息战火，日本官员们想请德国调停，这等于承认了无法和中国人直接交涉。但鉴于同时和中日保持友好关系符合其利益，德国似有理由出面调停。再者，德国拒绝参加国联成立的咨询委员会，因此对日本而言，请德国调停能够绕开那个国际机构。结果，德国驻南京大使奥斯卡·P.陶德曼扮演了日中官员之间调解人的角色，拟定了双方均能接受的停火条件。整个10月到11月初，他都在大力斡旋。然而，形势变得复杂了，除了国联咨询委员会，一场九国公约签约国的会议也在举行。此次会议应中国之请，以日本违约为由发起，并得到了国联和美国的支持，正当陶德曼抓紧工作之时，它在布鲁塞尔召开了。
美国已经加入了国联的咨询委员会，10月6日，当国联大会谴责日本，并要求召开九国会议时，罗斯福政府迅速响应，一同谴责日本冒犯了和平及中国的独立。此外，就在前一天，罗斯福在芝加哥发表了一个重要演说——“隔离演说”，表示和其他国家一道，隔离“正在造成国际无政府状态和局势动荡”的国家，是美国利益之所在。他没有点那些国家的名，但他的国内外听众都清楚，他心里想的是德国、意大利和日本（鉴于德国在西班牙、意大利在埃塞俄比亚和日本在中国的所作所为，他曾私下蔑称它们为“盗匪国家”）。尽管演说措辞含糊，但不难听出其弦外之音。在历经数年相对的消极被动，以及无意认同某种国际体系之后，美国再次表露出和其他国家共同“维护和平”的意愿。总统说道，孤立和中立不再是答案。相反，“爱好和平的国家必须同心协力”“隔离世界上正在传染的不法逆举”。为了使想法具体些，罗斯福考虑了邀请其他政府一道，就世界上的政治、经济和安全问题订立普遍条约的可能。此项计划未予施行，因国务卿科德尔·赫尔认为它尚不成熟，但两人均同意，美国应参加在布鲁塞尔举行的九国会议。
因此，正当日本人要德国人帮忙结束在中国的战事时，他们发现国联和九国公约依旧富有生机，二者都得到了美国的支持。在此压力下，德国的调停或许仍可阻止战争扩大，恢复地区的稳定。事实上，在11月2日，外相广田弘毅将日本可接受的和平条件透露给了德国官员，让其转达给中国人，这些条件或许能提供谈判的基础：内蒙古自治；在华北建立非军事区，治权归南京，但须由亲日官员主政；停止反日活动；合作对抗共产主义。尽管这些条款显然侵害了中国的主权，因此也违反了九国公约，但在此基础上达成的某种停火，也许仍可视为向重新稳定局势迈进了一步。但是，蒋介石不为所动。他坚决拒谈停火条件，除非日本首先恢复原状。另外，他告诉德国调停人，在布鲁塞尔开会的西方列强，“有意在华盛顿条约的基础上，为和平而努力”。中国宁肯通过由美英支持的华盛顿条约脱难，而非由可能被日本利用的德国调停。意大利在11月6日加入反共产国际协定一事，想必给了中国人深刻影响，即他们不应给这三个法西斯国家可乘之机，尤其是在它们刚遭罗斯福总统谴责之后。这里，我们再次看到了各种事态进展的有趣结合。世界分裂了，一边是咄咄逼人的法西斯国家，一边是维护诸条约所界定的和平的国家，这一点正比以往益发明显。中国显然认同这一新近出现的看法，并想乘势利用，在国际框架中脱困。
但是，这一分裂远没到不可改变的地步。布鲁塞尔的与会者们未能采取有效方案制裁日本。无疑，英国和法国渴望采取有美国参加的集体行动。伦敦和巴黎的官员们盘算，如果西方主要大国——有可能包括苏联——能够合力回应日本的侵略，即可为在欧洲的类似行动开创先例。由于美国喜欢对欧洲问题冷眼旁观，布鲁塞尔会议正可考验它是否准备履行更加积极的国际合作政策。结果，罗斯福政府并未做好准备。总统相信，美国人民不会支持对日本的高压措施；他们会视之为对“隔离演说”的履行，想象着类似的行动以后会一而再，再而三出现。罗斯福判断，美国无心奉行这种积极行动主义，他否决了布鲁塞尔会议有关经济制裁日本的建议。布鲁塞尔会议在11月24日休会，所得成果，仅为一项支持中国的不痛不痒的声明。由于对列强未能联合行动大失所望，蒋介石终于同意了德国调停。可是，此时军事形势正急转直下。
在九国会议未能达成中国所希望的结果时，日本人本可抓住机会，迅速终止战争。如果他们这样做了，则尚不失浪子回头，且可避免在国际上遭受排斥。陶德曼一如既往地极力想使双方言归于好。不幸的是，布鲁塞尔会议结束时，正赶上日本人在上海南邻的杭州湾登陆，从后方攻击上海的中国守军。这个战略成功了，迫使中国人大批撤离，向南京退却。12月1日，日本人决定追其至首都。国民政府临危弃城，12月13日，南京落入日本兵之手时，只发生了零星的战斗。在接下来的数日内，他们把中国士兵、游击队员和平民百姓集中起来，杀害了他们中的绝大部分（据当代的中国记述，有20万之多）。“南京大屠杀”使日本几无可能再被接受为国际社会的体面成员，尽管国际社会仍继续努力劝说日本不要造成亚洲局势的进一步动荡。
南京陷落的前一天，数架日本军机袭击了美国海军的炮舰“帕奈号”，当时它正满载着美国外交人员和居民，将其撤往上海。舰船倾覆，损及生命财产。事后调查证实，日本飞行员看到了舰上飘扬的美国国旗，但疑其搭载了中国军人和武器。未待命令，飞行员向舰船开火，之后才认识到此举的严重性。“帕奈号”事件震动了太平洋两岸，因其可能导致日美两国的重大危机。它象征着日本藐视美国的条约权利，此事和劫掠南京一道，有使日本在世界上彻底孤立的可能。
东京对这两起中国首都内外发生的事件，作了分别处理：迅速解决“帕奈号”危机，但就与中国议和提出了更苛刻的条件。对前一事件的处理，日本其实别无选择，因其未准备好和美国翻脸。“帕奈号”沉没的消息刚到东京，广田外相就接见了美国大使约瑟夫·C.格鲁，表达了他对此事的遗憾。不到两周，日本政府就以华盛顿满意的方式摆平了事件；处理事宜包括道歉和赔偿遇难者家属。如此快速的行动，实在不像日本所为，它表明日本为避免和西方大国的冲突，甘愿做到何种程度。
不幸的是，日本和中国打交道时可没有这种敏感。南京的陷落——就在广田和格鲁为将“帕奈号”事件造成的危害降至最小，忙得焦头烂额的那一天，东京的街道上举行了灯火游行，以示庆祝——使近卫内阁头脑发热，更改了早前转达中国人的和平条件。前面提到，蒋介石拒绝了日本的条件，指望西方大国会在布鲁塞尔给中国雪中送炭。可是，如今他愿意接受大部分条件了，而东京却索价更高。正如德国驻日本大使得到的消息，日本要求在华北、华中建立非军事区和政权，中国赔款，并承认“满洲国”。广田外相还暗示，如果中国能终止和苏联的互不侵犯条约，倒戈加入反共产国际协定，那也是求之不得的。换言之，日本要把中国置于其实际控制之下。中国要在12月底前接受这些严苛的条件。显然，国民党领导层绝不会那么做。
这些事件使德国进退两难，它越来越难以调解交战双方，从而保持自己在亚洲的地位。或迟或早，柏林将被迫在中日间做出选择。但德国还未做决定；在11月初的一次高层会议上，希特勒透露了他征服奥地利和捷克斯洛伐克的计划，如有可能就在1938年，最迟在1943～1945年。但是，这一行动需要稳定亚洲的局势，而他起初无意改变在他看来合理的德国亚洲政策的定位。不过，他的幕僚们逐渐施压，想使德国向日本靠拢，这一政策调整要等到1938年年初。
同样重要的是美国政策在1937年年底有了改变的迹象。确实，“隔离演说”没有带来惩罚日本的霹雳手段，华盛顿在布鲁塞尔也没有支持贸易制裁。但是，在“南京大屠杀”和“帕奈号”事件后，罗斯福总统对发起美英海军参谋会谈的想法有了兴趣。英国已建议采取这一行动，好为可能在亚太地区对抗日本海军的英美合作做好准备。“帕奈号”的沉没使罗斯福乐于接受新的观点，他意识到美国可能卷入亚洲的冲突，哪怕有违本愿。总统对12月中旬的事件义愤填膺，他甚至在某一刻突发奇想，要对日本建立海军联合封锁；美英的巡洋舰将横跨西太平洋部署，遏制日本海军，阻止其向菲律宾或新加坡方向侵略。这项计划无果而终，因为伦敦不愿采取容易导致战争的激烈举动。但罗斯福开始考虑这种战略合作一事具有深远意义，预示着三年后全面同盟的形成。同时，总统终于批准启动参谋会谈，并派遣海军上校罗亚尔·E.英格索尔（美国海军作战计划局局长）奔赴伦敦，与其英国同行就信号通讯、加密电码和夜间演练交换信息。英格索尔在1937年的最后一天抵达伦敦，仿佛预兆着某些重大事件即将发生。
德国决定帮助日本
在亚太事务的历史上，1938年年初是一个关键时刻。第一，德国改变政策，明确站在日本一边，放弃了持续五年的对华介入。第二，日本政府宣布，不再承认蒋介石政府代表中国，并开始筹划建立亲日政权。第三，英格索尔上校在伦敦执行其秘密使命，这标志着美英海军战略合作的开始。第四，苏联媒体开始尖锐地批判日本，这表明苏联为遏制日本的权势，有意突破目前只给中国少量援助的政策。所有事态发展都表明了中日之战的国际化。迄今为止，日本在国联和布鲁塞尔受到了谴责，但其他大国中几乎没有公开介入战争的。这种模式即将改变。
上文提到，希特勒扭转和中日均保持友好的长期政策并明确支持后者的决定，和1937年11月会议上起草的战略计划有关。为按预定计划征服奥地利和捷克斯洛伐克，理当预防英国和苏联的干涉，如果日本在中国得手，遍布其势力于亚洲，即可促成这个目标。德国希望，这一进展将在亚洲牵制住英国和苏联，使其在欧洲动弹不得。到1938年1月，中日在短期内实现和平眼看无望；中国人顽强地拒绝日本人最新的停火条件，而后者也不会考虑重拾1937年11月的提案。某些人，尤其是德国驻东京大使赫伯特·冯·迪克森，确信日本将赢得战争，认为德国应乘势和日本缔结亲密关系。纳粹的理论家们，比如约阿希姆·冯·里宾特洛甫，一直以来就鼓吹这么干。他写道，“巩固我们与意大利和日本的友谊，并争取所有利益和我们直接或间接一致的国家"，是使德国做好和英苏打仗准备的重要举措。主张对日亲善的人明白，这意味着承认“满洲国”，从中国撤出军事顾问。德国从1933年到1937年在中国取得的可观成就，都将一扫而空。然而，鉴于国民党在抵抗日本侵略中大败无疑，这个险看起来值得冒。这些观点最终说动了希特勒，在数月犹疑之后，他在2月4日任命冯·里宾特洛甫为外交部长，以示赞同。16天后，希特勒发表历史性的国会演说，他称赞日本和共产主义做斗争，并表示德国不久将承认“满洲国”。
尽管正式承认要等到5月，但仅仅是承认的决定就受到日本人的热烈欢迎，他们已发觉自己的国家在1937年7月后越来越孤立。当然，他们中只有很少人考虑和德国正式结盟。就在被任命为外交部长之前，冯·里宾特洛甫找到日本驻德国武官大岛浩，建议两国“或能以条约或他种方式，使关系更加密切”。大岛感到这个建议太过敏感，遂将消息压下，未向东乡茂德大使汇报。不过，把同德国的反共产国际协定转变为更紧密关系的想法，在东京的一些圈子里日渐得宠。在外务省的文官中，此时出现了日后被称为“轴心派”的派别，这一派以白鸟敏夫为首。白鸟刚从驻瑞典大使的任上被召回，还是外务省情报部的前任头头。这个团体和陆军过从密切，而陆军首脑们颇能接受德国的提议。两者都极欲大刀阔斧地修订日本的政策，使日本更加旗帜鲜明地和法西斯国家站在一起，反对西方民主国家和苏联。如白鸟在当时所说，后面这些国家“实质上是一路货色”，都以唯物主义和个人主义为本。他和其文武同僚坚持认为，日本到了和其他“一无所有”国家并肩作战，匡正世局中既有之不公的时候。
虽然有这些理由，虽然大岛背着东乡大使，在柏林和冯·里宾特洛甫开始了非正式会谈，但近卫内阁在回应德国的提议时却分外小心。它刚度过“帕奈号”危机，无论是首相还是军部高层，都不想在这个当口采取无法回头的行动，制定毫不含糊地反对西方列强的外交政策框架。柏林的新亚洲政策以这种可能引诱日本领导层，但它尚未准备好将国运和德国彻底拴在一起。毕竟，德国和民主国家的关系仍然飘忽不定，以至于德日正式结盟或许会有预言自我实现的效应，将世界分裂为两大阵营。虽然在口头上支持“一无所有”国家的意识形态，但近卫显然明白，贯彻这种意识形态会激怒西方列强。可是，他在重获西方信任上又鲜有作为，遑论友好合作。这种优柔寡断和犹豫不决，是与其领导相始终的特质。事后看来，可以认为，他要么应试着在解决“帕奈号”危机后趁热打铁，主动改善日本和美英的关系，以最终恢复和它们的某种合作框架；要么就果断行动，利用德国的新政策，谋划另一套外交政策。他两样都没做。
但是，在一个问题上，近卫倒是乐意比较痛快地决策。1月16日，他发表声明，宣布从今以后，日本政府将不再和国民政府打交道，而是“期望中国新政权的建立和发展，与之调整两国邦交，协助建设复兴的新中国”。这一政策意味着两政府间的所有斡旋努力俱已告终，日本决心在中国扶持反国民党和非国民党的势力。东京和南京——或更准确地说，汉口，因中国政府在国都失守后，已向内地转移——的外交关系破裂了，因此近卫声明无异于宣战。近卫首相的峻厉之举，一是由于12月的军事胜利，二是为了回应政府内外要求在华速胜的压力，据信只要蒋介石当权，这就无法实现。
否认中国的现有政府——国际上唯一承认的政权，实是意义重大，与德国及意大利不承认马德里政府并无二致。和西班牙不同，中国没有弗朗西斯科·弗朗哥，而且在反对日本的侵略和暴行上更加团结。但日本的领导者们居然相信新政策会起作用，这表现了他们的自信，即随着德国撤走对华援助，其他国家（或许除了苏联）不愿公然招惹日本，中国人不久就会陷入绝望并感到厌战。日本人相信，某些中国领导人将决定与日修好，以结束战争带来的破坏和混乱，而不是指望其他大国提供更加直接和有效的支援。日本人未能估计到，1月16日的声明将使任何一个中国人比以往更难主张结束抗日；由于东京已公然否认中国的合法政府，现在这么做会被视为犯下叛国的罪行。日本对中国“弗朗哥”不切实际的寻求还将持续多年，并以彻底失败告终。
事实上，中国的政治，使任何形式的与日修好都绝无可能。被逼到汉口的蒋介石承诺坚持统一战线，但也在努力巩固自己的权力。国民党正在重组，蒋介石不久将获得“总统”的名号，汪精卫则是“副总统”。这两人是政治对手，而蒋介石的地位，很大程度上取决于他对抗日立场的坚守。当德国人告知他终结军援计划的决定时，他失望透顶，他没有信心中国能在近期获得英美的支持，以替代德国的援助。同时，中国将不得不向苏联求援，好从西北边境获得源源不断的军火。蒋介石清楚，对苏联的依赖会被日本宣传家利用，他们正号召中国人背弃其亲苏的领导者，并和日本一道对抗共产主义。他断言按日本的条件进行的任何合作都不啻对中国的奴役，以此驳斥这些宣传，并试图用日本在亚太地区的终极野心引起西方国家的警惕。有意思的是，中国的领袖频繁提到“田中奏折”——一份据称在1927年起草的文件——以为日本企图征服世界的证据。尽管其真伪存疑——现在普遍认为是伪造的。这份文件将日本在中国的军事行动，描绘为不过是北进南下，控制全亚洲的前奏，之后，日本的目标是称霸全球。要制止这种野心，世界上的所有国家唯有认清威胁，齐心协力，尤其是来帮助中国。鉴于这种想法，近卫声明之徒然强固了蒋介石抗日的意志，又通过蒋介石坚定了其人民抗战的决心，实在不足为奇。
要是蒋介石知道1938年初的时候，英美参谋会谈正在伦敦举行，他想必会感到他对国际支持的信心得到了印证。当然，他并不知情，但这些会谈标志着亚太事务发生了转折，其决定性意义不亚于希特勒决心承认“满洲国”。两者都使中日战争国际化了。伦敦会谈没有带来正式的战略协调，但令美国代表英格索尔上校感到满意的是，他会晤了英国文官和海军的高层，就英美两国在遏制日本于亚太上所享有的共同利益，同他们进行了磋商。他们讨论了罗斯福总统有关英美联合封锁日本的想法，以及在太平洋上的一般性合作战略。仿怫是为了对会谈表示支持，1月10日，总统命令美国舰队的主力从大西洋调往太平洋。罗斯福的这些举动表明，美国终于愿意开始将包含在“隔离演说”中的集体行动的想法付诸实行。英美在太平洋地区联合行动的动议恰好在德国杻转亚洲政策时提出，这使中日之战肯定不会久限于两国之间。当然，不应对英格索尔出使或美国舰队主力移师太平洋给予特別强调，称之为英美合作确然开始的标志。甚至就在英格索尔即将结束伦敦会谈时，内维尔·张伯伦首相回绝了罗斯福总统关于两国主动召开国际会议，讨论军备和贸易等问题的建议。英国愿意和美国在亚洲合作，但在欧洲，它更愿自行其是以稳定局势，尤其是通过结束意大利和埃塞俄比亚的战争。这一立场将导致张伯伦的“绥靖”外交，下文将作讨论。显然，英美的步调还未完全一致，但重点在于，两国政府开始再一次认识到在亚太地区开展双边合作的价值。这一合作是企图重振华盛顿条约体系，抑或是另起炉灶，人们拭目以待。
绥靖
1938年2月刚过不久，绥靖成了国际事务的主题。一方面，这是对德国吞并奥地利（3月）和捷克斯洛伐克部分地区(9月）的反应。英法在美国的支持下默认了德国的新疆界，而非反对这些征服行径。侵占奥地利和捷克斯洛伐克，是在贯彻希特勒在1937年11月的会议上阐明的计划，这显然违反了《凡尔赛条约》，尽管德国人可以争辩——他们也这样做了——德国不过是将凡尔赛会议提出的自决原则用之于中欧。至少在整个捷克斯洛伐克而非仅是民族成分为德意志的省份(苏台德）被征服前，这种辩辞还说得过去，也就不能视之为敲响了凡尔赛体系的丧钟。这正是英法的政治家们看待1938年事态发展的方式。军事上，他们的国家没有做好迎接德国挑战的准备；短期内，他们不得不致力于整军经武，同时，接受德国在中欧的扩张能够避免战争，为民主国家赢得扩充军力的时间。
不过，另一方面，绥靖绝非仅仅是被动接受德国制造的既成事实。它还表示，西方国家有意通过和修正主义国家的合作而非对抗，来重新稳定国际秩序。这是战争和统一战线之外的又一选择，目的是使德国和其他法西斯国家再次融入国际社会。结果将是一个修正后的凡尔赛体系。或许，欧洲的政治家们推断，将德国、意大利和法西斯西班牙融进一个彼此都能接受的国际事务框架后，局势就能稳定下来。这意味着民主国家一方必须承认德国对奥地利和苏台德的吞并、意大利对埃塞俄比亚的征服以及弗朗哥元首的西班牙政府。这些都等同于接受近来的事态发展，看看能否在此基础上确立新的现状。但西方大国所愿做的远不止此。整个1938年，它们的领导人反复呼吁希特勒和墨索里尼一起召开国际会议，共同思考“战争的根本原因”——按张伯伦的说法。其想法是，就当前的经济政治议题展开广泛讨论，使各国能找出战争的原因，并采取行动制止战争的爆发。民主国家对经济问题尤感兴趣，相信若不做出国际努力终结数年来在贸易、原料、外汇及相关问题上的乱象，就不能恢复稳定的世界秩序。作为对其友善姿态的回报，民主国家希望法西斯国家做出保证，遵守修正后的凡尔赛体系。
欧洲民主国家的领导人们并非孤军奋战。从一开始，罗斯福总统、国务卿科德尔·赫尔、副国务卿萨姆纳·威尔斯，以及华盛顿的其他官员就对该计划给予支持。毕竟，如上文所述，正是罗斯福在1月时动过举行国际会议来讨论裁军和贸易问题的心思，而威尔斯在1937年秋天就提出了类似的想法。一年之中，为在全球框架内应对不断发展的欧洲危机，罗斯福通过外交使节和私人信函，与各国领导人保持着密切联系。这些积极主动，和先前种种经济民族主义的表现形成鲜明对比，并且反映了一种意识，即在大萧条发生近十年后，美国再度需要构想一个良好的国际经济秩序。德国、意大利和日本已自诩为“一无所有”国家，为自己对诸条约的藐视辩护。尽管这些国家的资源禀赋（自然资源、财力和技术）比其他大多数国家要优越得多，但至少和美国、英联邦，甚至和中国、苏联比，它们可以抱怨缺少空间、粮食、原料和国内市场。不管怎样，自命“一无所有”的国家已诉诸地区主义政策，以建立自给自足的体系，从而有将世界分裂为若干经济上半独立的泛区域（pan-regions）的危险。这种局面或许能形成自身的稳定；泛区域之间也许能取得一种均衡。但是，在1938年，华盛顿和伦敦的主流观点是，分裂为几大集团的世界只会增加而非减小战争的可能。这种推想，本质上是20年代经济国际主义的回潮。曾因应对紧迫的国内经济危机的需要而销声匿迹的多边主义信仰正在逐渐复苏；至少，它开始影响决策层对国际事务的思考，成为有关战争与和平思想的基础。
战争可能因经济原因而起的观点并不新鲜，但在1938年，它构成绥靖战略的基本理由。它意味着近来的某些侵略行径是可以理解的，如果不是可以原谅的话，有鉴于世界性的经济浩劫，为阻止未来的侵略计，世界各国必须准备好应对根本的经济问题，而非仅仅在危机发生时才做出反应。当时，重建经济秩序的具体方案寥寥无几，但显然，方案将体现20年代的国际主义，这再次表明，那一个十年的世界秩序尚未彻底消逝。正是在这个意义上，1938年施行的绥靖不能仅以在纳粹侵略面前的可耻退让视之。它应被视为从属于一个更为宏大的现象：努力复活某种对国际秩序的共同理解，哪怕是经过修正的，其基础既非统一战线，也非法西斯同盟。在人们看来，这两种选择太容易造成世界的分裂，而绥靖，人们希望，能够包容世界上的大多数国家，20年代的国际主义就是如此。
这对于亚太地区意味着什么？首先，在设想中还将继续存在下去的那种国际经济秩序，与日本的侵略和帝国主义是势不两立的。要是日本参加由西方领导人倡议的国际会议，它一定会被要求放弃地区主义政策，并回归20年代的那种更加开放的体系。作为奖赏，日本人将得到承诺，他们在重建后的体系里将有其地位，他们对原料、粮食和市场的需求将获得满足。其次，对中国人而言，这一事态变化意味着从战争和经济枷锁中解脱出来，但他们想要的不仅是回归20年代的种种构想。他们会坚持以30年代的成就为基础，并坚持作为一个独立的国家，更深地融入世界经济体系。苏联方面会对整个绥靖方案感到愤恨，因其暗示了西方国家仍然拒绝正视法西斯主义的威胁，并接受统一战线为唯一可行的对付这种威胁的战略。
西方国家采取绥靖政策后，1938年全年，日本的领导人们都在意无意地寻求应对之策。除了对华战争和“一无所有”的帝国主义意识形态，这为他们提供了另一种选择。日本日益恶化的收支情况受到严重关切。战争的扩大要求大量进口石油、机床和军需品。日本对外贸，尤其是对来自美国和英联邦进口的依赖令其极度不安；进口不仅会花光宝贵的外汇，还会使日本受制于西方国家，日本之所以要在亚洲大陆建立霸权，就是要消除这种状况。在这种形势下，一些官员主张颁布国家动员法，授权政府管控和使用国家的人力物力，以进行持久战。这一立法将使日本人民的经济、教育和文化活动被国家所控制。因此，法案在4月1日的通过，可以说使日本在通往极权主义的路上又前进了一步。即便如此，对这些措施能否真的达到预期目的的质疑声不绝于耳，而对总体动员只会将国家资源集聚于对华战争，从而偏废了其他事业的担忧，也从未打消。即使战争进展顺利并最终获胜，单凭此事即可令日本更加自给自足，并使它准备好将来和苏联，以及有可能和英美的战争吗？
有虑于此，陆军和文官中的一些人在1938年坚持主张限制在中国的军事行动。参谋本部的想法，在其作战课于1月30日撰写的一份备忘录中得到了很好的体现。备忘录指出了尽速了结在中国的战事，以备战苏联和为彻底实现国家动员做准备的重要性。它还指出，如果蒋介石能改变抗日的想法，或其他国家能居间调停，那可帮了大忙。此外，日本的目标应是保持和增进同美国的友好关系。这不是说在中国不会有进一步的军事行动，而是说应将军事行动维持在最小限度，以“坚守不出”（passive maintenance），回避进攻作战。这些想法的大要，在2月16日大本营的御前会议上提出，并获得批准。虽然这不能算是和西方合作的政策，但它至少表明，日本有意利用国际形势的发展逐步结束战争，以集中精力备战苏联。就此而言，这一策略与西方的绥靖战略暗合。
这些想法在1938年春一直在讲，尽管事实上在中国的战争持续扩大。在中国的日本军队坚称，仅仅控制如北平和南京这样的主要城市是不够的；这些区域太小，无助于缓解日本的空间和资源问题，且他们身在中国军队的重围中，正受到不断的袭扰。因此，把行动范围扩大到南京之外乃势在必行，目标是控制更多的城市，如徐州和汉口。东京大本营屈服于这些压力，不断增派援军，4月之后，在徐州附近发生了大会战，结果日军在5月底占领徐州。日军还计划在秋天向汉口，可能还有广州发动攻势。到1938年年中，曾从南京撤至汉口的国民政府的大部分人员，已深入内地至重庆。因此，在日本军人眼中所展现的，正是控制中国的半壁河山：北方各省，上溯至汉口的长江一段，以及包括广州在内的沿海重要城市。尽管这一计划和2月16日使战争局部化的决定完全不合拍，但中国派遣军的主张却说服了足够多的参谋本部和陆军部的大员，即只有军事行动才能迅速解决战争。
但是，与此同时，近卫内阁对这些额外军事行动的耗费极为介怀。因此，它想外交军事双管齐下。意识到蒋介石政权远未被打败，近卫首相欲重新考虑不以该政权为对手的政策，并再度调整日本外交，以利用国际局势的变化。为此，他在5月底改组内阁，将力主对国民党和西方强硬的广田外相替换为宇垣一成将军，陆相杉山元则由板垣征四郎中将顶替。板垣是1931年沈阳阴谋的主事者之一，事后证明，任用他并非明智之举。但谁都知道宇垣是亲西方的军人，他强烈反对军部在中国的用兵方式，选择他，表明近卫极欲修改日本的政策和战略。
宇垣外相只在任上干了四个月，但具有重要意义的是，这一时期恰逢西方绥靖外交的高潮。在位时，他追求两个目标：发起同国民党的和谈，因此也就实际上否定了近卫1月16日的声明；改善和英美的关系。考虑到大本营扩大战争的意愿、在华中的作战进展实况，以及板垣陆相的坚决反对，二者的风险极大。板垣不仅对打赢战争和将蒋介石政府降格为“地方政权”信心十足，还确信这场战争将最终消灭欧美的在华势力。板垣预感到了一股以后将大为得势的日本思潮：只有在国际背景下，才有可能从根本上解决对华战争。具体而言，板垣相信日本应将对华战争置于新的外交框架内，这个框架将使日本与德意的联系更加紧密，意在削弱苏联和英美的势力这一思想强调加强反共产国际协定，以之为日本战略的基轴，言外之意，即彻底打消同西方合作、同国民党和解的念头。
宇垣是阻止日本跨过联手德意之桥的最后一道防线。和其他军人一样，他坚信日本最终的敌人还是苏联，为准备可能爆发的对苏战争，夺取中国东北是必要的。同时，对军部势力在日本的坐大，以及他们在中国卷入不必要的战争时那明显缺乏原则的表现，他深感不安。他相信日中两国应合作开发亚洲丰富的资源，且两国应欢迎列强的参与。尤其是他在被任命为外相前不久在日记中写道，在全亚洲的经济和产业事务上，日本应“和列强自由竞争”，尊重它们的权益，与其协力开发资源。此外，宇垣从不相信军事胜利可令蒋介石屈服；要为中日关系建立更稳固的基础，拉拢他才是比较聪明的做法。
近卫想必知道新任外相的这些想法，其实，这正是他想用宇垣替代广田的缘由。他可能判断，这位受人敬重的陆军首脑也许能助他调整日本的对华政策。因此，首相爽快地答应了宇垣就任新职的条件：日本应开始和中国的和谈，而1月16日的声明应在适当的时候取消。换言之，近卫和宇垣都企图通过外交改善在中国的局面。就在徐州战役落下帷幕时，两位首脑判断，和国民党重启谈判的时机大概成熟了。与此同时，新任外相想改善日本和西方列强的关系，尤其是同美国和英国的关系。他断定它们不想为了中国和日本开战，但最好不要毫无必要地刺激它们，从而使事情变得复杂。再者，在战争解决和“战后管理”的过程中，日本需要英美的合作，而战争的终止自然会改善同它们的关系。这是一个宏大的构想，类似于佐藤外相早前的主张。宇垣让佐藤任其顾问，这并非巧合。前任外相一如既往地关切国力的经济基础，坚信只有通过拓展海外贸易，日本才能解决已更加严峻的财政和原料问题，时至今日，假手宇垣，他还有一次机会将其理念付诸日本的外交政策。但时间无多了。
