德国、意大利和日本在1940年9月缔结的轴心国同盟，本是日本贯彻其反英美的亚洲新秩序之构想的王牌。把国运系于德国在欧洲的军事胜利和苏联在亚洲的中立，将提升日本的潜在力量，从而将英美的势力逐出亚洲。可是，时间不久将证明，英美的势力反而在同盟缔结后的数月里逐渐变强，以至到1941年年中，日本人的不安全感更甚以往。他们发现自己陷入了ABCD四强——美国（America）、英国（Britain）、中国(China）、荷兰（Dutch）——的包围。鲜有哪次外交上的主动出击比这次败得更彻底的。
轴心国同盟
1940年9月27日，三国同盟条约在柏林签署。条约谈判在东京进行，谈判双方是日本外相松冈和9月7日抵达的德国特使亨里希·施泰默尔。
谈判的时机选择至关重要。它正逢美国政府出台一系列重要决定。首先，加拿大—美国联合防务委员会的成立（8月中旬）和“驱逐舰换基地协议”的签订，表明美国正确然无疑地涉足英国的战争。其次，罗斯福政府在共和党总统候选人温德尔·威尔基的支持下，吁请国会通过一项军事法案，并取得成功。9月中旬通过的选征兵役法（selective service law），建立起21～35岁男子应征的制度。这再次展示了美国对抗德国野心的决心。这些举措，加上罗斯福和丘吉尔之间不间断地交换意见，使英国人安了心，知道美国定会保其生存无虞，事实上，到9月的时候，最糟糕的日子看来已经到头了。尽管德国空军无情地狂轰滥炸，但英国没有屈服，士气始终昂扬。美国愿将大批舰只交予英国这一事实表明，美国人确信它们不会落入敌手，美国的领导者们断定，英国将挺过德国的攻势。
形势发展如此，迟来的德日同盟起不到它如早签订一两月或能起到的效果。比如，轴心国条约若在五六月订立，也许对英国人的心理更具毁灭性，英国人也许会被迫同意日本人在亚洲的进一步要求，以缓解条约带来的冲击。可是，到了9月，英国能够确保获得美国的持续支持，而美国也已开始对日本实施某些禁运。在此情势下，轴心国条约根本无法令英美两强松动立场。相反，条约有可能使它们更有决心坚定不移。事实的确如此。
日德两国的谈判者们完全了解美英的联系正日益紧密，正因如此，他们希望其同盟能抑制或缩小美国插手的影响。当时，按松冈的说法，美国正逐步卷入的，不仅是欧洲事务，还有亚洲—太平洋事务，这一点正日渐明显。它不仅在大西洋和英国人，还在亚洲—太平洋和英联邦国家联合起来。事实上，美国要使自己成为全球大国，势力遍及大西洋、加拿大、西半球、太平洋和亚洲。也就是说，日本今后必须面对并准备与之作战的，是一个由美国领导的联盟。日本的对手将不再是孤立无援的中国，而是得到苏联、英国，尤其是美国帮助的中国。将英国单独挑出来作为下一个假想敌，也是不切实际的。
与德结盟前夕准备的不少政策备忘录证实了这种想法。就在施泰默尔到来前，近卫和外相、陆相、海相一致认为，鉴于美国的对日政策和针对日本所做的军事准备，日本为了实现目标，将不得不准备以武力对付英美。这绝非易事。和料来颇有胜算的独以英国为假想敌的战争不同，与英美联军对战是极为艰巨的任务。松冈明白这一点，正因如此，有机会将德国拉进来求得平衡，他求之不得。他希望，东京和柏林公开结盟，要么将使美国不敢在亚洲挑衅，要么将在战争爆发之后，有助于日本对抗美国。
德国人另有打算。希特勒想在美国军事干预前结果英国，他当然不愿日本以这种方式引发和美国的危机，以致后者卷入一场世界大战。施泰默尔告诉松冈，德国想要日本做的，是尽一切可能“制住”美国，并阻止其插手欧战。德国人希望，通过展示德意日团结一致的决心，轴心国条约能起到这些作用。施泰默尔声称，尽管三者应为最坏的情况做好准备，如有必要随时能合力对美作战，但是德国将尽力阻止日美冲突。此外，德国很乐意充当“诚实的掮客”，为日苏化解分歧，在轴心国条约签署后不久实现日苏友好。这些想法表明，柏林决心全力实现打败英国的眼前目标。德国希望，如果德日条约迅速签订，随后苏联与之友善，站在它们一边，就能在美国插手前做到这一点。同时，德国将把美国撇在一边，希望它也别管其他大国的闲事。
松冈深感德国的这些想法是在暗示，如果英国在欧洲被击败，德国有和美国达成妥协的可能。要是此事发生，日本就会再次被孤立，因为德美都不愿让日本在亚洲的殖民地区建立自己的新秩序。为避免落到这步田地，松冈在9月14日日本文武首脑的会议上表示，日本要么联合德意，要么倒向英美。他承认，重新和英美合作仍是一个选项，但如这么做，日本将不得不放弃亚洲新秩序的梦想，接受美国关于结束对华战争的条件，并“受美英支配至少半世纪”。果真如此，日本不仅要回落到一战后的状态，还要面对一个更强的中国，而且蒋介石的抗日政策将被证明是正确的。这些就是实行与美和解政策的后果。如果此非日本所欲，剩下的唯一选择就是与德意合作。按松冈的想法，这一合作超越了单一的外交协同，涉及必要时的联合军事行动。
当时，日本海军已接受了与美开战的可能。其首脑们是务实的，一直认为在一场旷日持久的战争中，日本毫无胜算。但这时，海军高官们似乎已下结论认为，和德国结盟有可能改变这场冲突的态势。同盟有可能使日本在东南亚立足，从而获取石油和其他必要资源。如果能实现这一部署，那么即使与美开战，日本也将处于远为牢固的地位。德国盟友还有望向日本提供军事装备和得自征服地区的石油。这一切，加上苏联有可能加入条约，也许能镇住美国。陆军所见与之略同。尽管陆军的战略家们希望尚可阻止英美联手，但他们承认，如果日本要对英国在亚洲的属地用兵，它可能将面临美国的反对。在这种情况下，与德结盟和与苏修好是至关重要的。
在9月19日日本首脑出席的御前会议上，松冈明确宣称，轴心国条约是“一个针对美国的军事同盟”。毫无疑问，日美关系进入了另一个危机阶段。尽管距它们之间爆发战争还有14个月，日本在1940年9月就明确敲定了对抗英美。此后，日本的外交和战略运作将以此为纲。虽然有人对轴心国同盟确能阻止日美之战抱有希望，但日本的领导者们现在意识到，这场战争的可能性是真实存在的。天皇本人表达了对美战争似乎不可避免，而日本会被打败的看法。枢密院议长原嘉道表示，轴心国条约签订后，美国料想会做出反应，加紧对日本的经济制裁，实际上是对后者进行经济战。松冈的观点是，即使面临这种形势，和德国的同盟也有用武之地，因为可仰赖德国向日本提供必要的资源。原嘉道还说，美国可能会在新西兰、澳大利亚等地建立基地，以包围和遏制日本。是否应将这些举动视作战争行为并以武力回击，从而使德国担负参战义务？松冈说此事须由大本营决定。上述及其他讨论表明，日本高层均承认，对日本外交来说，一个时代已然过去，而一个新的时代也已来临。如其所见，选择不外两个，要么屈服于美国的压力， 要么反抗之。前者意味着接受美国对亚太现状的界定——这一界定有中国、英国和苏联的支持，而后者将导致建立全新的地区秩序。
美国官员们也是这样看。轴心国条约的签订不过是证实了他们的观点，即日本野心勃勃，企图称霸东南亚和西南太平洋。和松冈预计的相反，和原嘉道的担忧较吻合的是，美国并未因轴心国条约而缓和自己的亚洲政策。罗斯福政府没有退缩，而是继续在经济上制裁日本，并正式批准支持英国和中国。当然，对于向日本施加更严厉的制裁是否明智，罗斯福的高级幕僚们意见不一。国防部长亨利·L.史汀生、海军部长弗兰克·诺克斯、财政部长亨利·摩根索和内政部长哈罗德·伊克斯正在成为头号强硬派，坚信应逼压和惩戒日本，直至其屈服。其他人，尤其是国务卿科德尔·赫尔，相信这么做除了引发每一位要员都认为至少应暂时避免的战争以外，没有任何好处。罗斯福站在稳健派一边，但这只是战术上的分歧罢了。没人会接受日本的逻辑，即轴心国同盟正在开创一个新局面，美国必须顺应时势。相反，包括赫尔在内的华盛顿官员一致认为，应警告日本別指望美国会被这种同盟吓住，而对其最有力的间击，就是确认维持现状的承诺。但由于少了美国的参与，现状就不可能维持，形势仍然是日美两强将在亚洲和太平洋一决雌雄。
此时，随着美国对东南亚的相关事态发展做出反应，这一点变得明显起来。在德日就轴心国条约进行谈判的同时，印度支那的日本军队和法国军队之间爆发了小规模战斗。上文提到，米内内阁执政末期，日本政府迫使法国政府关闭了通往重庆的印度支那公路。近卫内阁还不满足，决定索求更多让步，例如让日本军队使用印度支那的飞机场，取得过境权，以及向日本军队提供给养。谈判还在东京、河内进行的时候，沿边境驻扎的日本军队在9月23日跨过边界，和法军发生了小规模冲突。两天后，法国人投降，日本占领北印度支那成为事实。与一些前例不同，这一次越界得到了内阁首脑们的批准。按他们的说法，日本是要“和平占领”印度支那，但若法国人抵抗，就只好动武，后来，法国人只做了最微弱的抵抗，但结果依旧。日本人入侵并占领了另一个国家。尽管轴心国同盟尚未缔结，但华盛顿立刻做出反应，禁止向日本出口所有类型的废铁。
同时发生的另一事态，是日本人和荷兰官员就提供东印度群岛的石油和其他资源所进行的一系列谈判。为了9月中旬的会谈，商工大臣小林一三被派往巴达维亚，但由于荷兰人仗着有美国人撑腰，拒绝同意日本人取得殖民地石油开采权的要求，谈判进展缓慢。他们最多只能提供一定量(10月时说的量是130万吨）的石油供日本采购。这比日本人想要的差得太多，在美国禁运后，他们显然对航空汽油，以及其他肯定会被列入禁单的物资有巨大的需求。巴达维亚的荷兰当局与欧洲和美国在东印度群岛的石油公司合作密切，而这些公司与华盛顿政府有长期联系。结果，即使日本“和平”推进，也遭遇到与日趋强硬的美国政策相关的坚决抵制。
祸不单行，英国也表示有仿效美国之意。虽然在7月伦敦曾同意关闭缅甸公路三个月，但到9月时，丘吉尔及其内阁判断，欧洲和亚洲的形势已经好转，因此他们应拒绝继续封闭缅甸公路。随着美国的决心日渐明确，没有理由继续屈服于日本的压力。缅甸公路三个月的封路将在10月中旬结束，伦敦决定届时再度开通此路，以恢复往重庆的运输。
对中国人而言，这些都是喜讯。轴心国同盟根本未使他们对德日联合感到畏怯，而是竟令其确信，日本将更加疏远英美，这一发展对中国有利。驻重庆的美国大使纳尔逊·T.约翰逊在当时汇报，“中日冲突爆发以来，中国人的士气从未如现在这般高涨”。他无疑注意到了中国人的观点，即轴心国同盟使欧洲和亚洲局势更加紧密地联系起来，为此，美英将再次重申反对日本侵略中国的决心。当然，德日同盟有一棘手的后果：东京会向柏林施压，要其承认南京的傀儡政权为中国政府。然而什么也没发生，因为德国官员对采取如此激进的行动心存犹疑，这么干除了讨得日本的感激，全无用处。德国主要关注的是欧洲，他们害怕德国挺汪反蒋，会进一步使德国和美苏的关系复杂化。因此，在甚至连德国都迟迟不愿在南京问题上支持日本的情况下，国民党有理由认为，轴心国同盟的缔结对其抗日战争没有直接影响。
中国人有些担心的，是新同盟对苏联政策的影响。苏联官员反复重申，他们的援华政策不会改变，但与此同时，苏联媒体开始大肆报道中日在南京的谈判，似乎想造成中国正陷于分裂的印象。在国民党看来，这和轴心国条约申明不针对苏联一样令人头疼。由这些事例，中国人可以推断，日苏关系或将改善，后者对中国战争努力的支持可能会减弱。某种程度上，这些担忧是有道理的，因为莫斯科正挑动日本提出谅解的要求，好将日本的野心从北方转移开去。不过，这基本上是出于对德苏关系有可能突然破裂的顾虑。1940年秋，德苏两军集结在罗马尼亚等巴尔干地区，制造出紧张气氛。国外的观察家们已经在预测，两强会撕毁它们的互不侵犯条约，爆发冲突。例如，《纽约时报》在整个10月登载了若干由其雇员撰写的新闻分析，强调德苏冲突有可能爆发，甚至是一触即发。一篇题为《黑暗中的俄国》（10月16日）的社论表示赞同，声称德国在轴心国条约等事情上没和俄国人商量，并解释道，尽管斯大林不会在“从与另一个独裁者心怀鬼胎的合作中榨取利益”时突然改变其战略，但他对和德国的伙伴关系正越来越不快。最起码，德苏关系前途难测，在这种形势下，苏联有充分理由挑诱日本提议修好。而这会引起中国人的焦虑。
面临这种情形，中国人能指望的一点，就是美英一以贯之的对日立场。要是他们获悉，在10月初的时候，丘吉尔首相透露，没有什么堪比“大英帝国和美国并肩作战的重要性”，一定会大受鼓舞。丘吉尔相信，美国加入反对轴心国的战争，“完全符合英国的利益”。为制订联合战略对付日本，英国、美国和荷兰的官员计划在亚洲和华盛顿举行彼此间的幕僚会谈。诚然，在这个阶段，伦敦和华盛顿都未设想和中国军队进行全面战略协调，但事情的影响是清楚的：德国和日本联手，甚至有可能苏联和日本联手，只会巩固美英的团结。于是中国人会发现，就在日本人试图建立自己的全球同盟时，他们自身也加入了一个同盟。中日之战正转变为两个国家集团间的冲突。
走向英美同盟
1940年暮秋，当罗斯福总统再次参加竞选并胜出时，这一点得到了证实。在11月5日的总统竞选前后，他明确支持英国的战争努力，公开了他向后者出售飞机和所有类型战争物资的政策。这不是竞选中的议题，因为威尔基也支持这项政策。但罗斯福的第三次胜选加强了他在国内的权柄，所以他现在将更加大胆地千方百计帮助英国人。
英国人极度需要美国的帮助，因为他们购取的物资正迅速耗尽国内和海外的资金储备。12月时有人估计，伦敦只有20亿美元可用，而其所下的订单总值达50亿美元。在此情势下，显然，美国必须施以援手，接济英国人采购。如何做到这一点而不违反既定的法律，并避免美国直接卷入欧战，是罗斯福和他的幕僚们在1940年年底想竭力解决的问题。问题的答案是“租借”：美国将借给英国用以粉碎德意野心的武器，战争结束后，这些武器将归还美国。这笔交易不涉及常规的出售或贷款，但如总统所说，将使英国担上“以实物抵偿的君子义务”。为了实施这项政策，美国显然有必要提高武器产量，甚至不惜挪用消费品的生产能力。正如他在12月29日著名的“炉边谈话”中宣称的那样，美国必须成为“民主国家的大兵工厂”。美国的立场现在一目了然。它将利用除战争以外的一切手段帮助英国。但“除战争以外”是一足够模糊的表述，可以涵盖各种选择。除了美国士兵尚未参战，美国已踩在了战争的门槛上。12月底新成立的协调民用物品和武器生产的生产管理办公室、租借的构想、白宫和其他部门每日发布的声明，都使这一点确然无疑。罗斯福本人在上述讲演中指出，“这是一个和战争本身一样严峻的危急关头。我们必须以打一场战争的决心、紧迫感及爱国主义和牺牲精神，来完成我们的任务”。
当总统说到“战争”时，他并不仅仅指德英之战。尽管他的演讲提到“欧洲的人民……正在保卫自己”，而没有涉及亚洲人的抗日斗争，但他号召他的国人“支持奋起自卫，抵御轴心国进攻的国家”。由于轴心国条约新近缔结，他的言下之意一清二楚。虽然对美国来说，英国的生存是头等大事，但单是这一目标，就要求保卫英国在亚洲而不仅是在欧洲的利益。更加清楚的是，唯有美国增强自身实力，才能实现这个目标，这需要巩固其在太平洋和大西洋的地位。罗斯福将美国定义为民主国家的兵工厂还意味着，美国将援助所有民主的且为自身自由而战的国家。这些依然是宽泛的概念，宽泛到甚至最终连苏联也包括在内。在1940年年底，毫无疑问，中国符合要求。它在抵抗一个与德国为伍的侵略强权这一事实，就足以使它有资格得到特殊考虑。
1940年年末的唯一问题，是战略的优先选择。假如美国卷入了一场反对轴心国的全球斗争，那么它需树立一种意识，即近期的重点应放在何处。假如不能毕其功于一役，华盛顿政府就必须决定实施援助政策的最有效方式。此时，全力支援英国本岛取得优先。伦敦要什么，华盛顿就给什么。下一个是中国。缅甸公路重开后，来自美国，以及较少量的来自英国的物资运输恢复了。和重庆达成的1亿美元的贷款协议在11月30日公布，这是美国给中国的最大一笔钱。这笔资金将由蒋介石支配。同样重要的是，美国将为他提供50架驱逐机（pursuit plane），而美国公民也将获准以飞行员或飞行教官的身份在中国服役。飞机和飞行员将隶属于克莱尔·陈纳德上校在重庆创立的志愿航空军。官方称谓是美国志愿队，但以飞虎队之名著称于世的航空军，将在1941年秋就绪。
不过，美国最高层的军事战略家们此时不愿更进一步。他们都同意罗斯福的看法，即国家正在从事一场准战争，并且必须为一场真战争做好准备。但他们还未准备好打一场同时对抗德日的两线战争。尽管美国最终必和两国交战，但这时战略制订者们普遍同意海军作战部长哈罗德·R.斯塔克上将和陆军参谋长乔治·C.马歇尔将军的观点，即美国首先应专注于大西洋战区。击败德国将占用美国所有的物力和人力，不应挪用资源和日本打太平洋战争。美国应在世界的那个地区采取守势，至少要到欧洲形势确有改观为止。
全力以赴以打欧战为先、太平洋战为后的战略，得到了斯塔克和马歇尔的大力推动。这项战略是早先“彩虹”诸计划之一的延续，被称为D计划[或“狗”（Dog）计划]。问题在于，在亚太地区取守势的具体内容是什么，战略家们的意见并不完全一致。是指捍卫现状，还是指重新界定现状，将防线推后至夏威夷群岛？无疑，这一选项等于是不仅未加强，甚至还放弃了菲律宾，更别提香港、新加坡和其他得不到美军守卫的英国领地。这一战略必须假定英国的领地将由英国保护，但考虑到后者正在本土为生存而战，这是相当不现实的。因此，至少暂时说来，在太平洋取守势的战略，意味着将夏威夷以西地区让给日本。
这条思路，显然和坚决反对日本侵略并支援中国的官方政策不相容。两种立场从未彻底调和过。罗斯福总统两者都接受，反对日本的政策是根本，而优先考虑欧洲在短期内是必要的。他以及史汀生、赫尔和摩根索这样的文职顾问相信，在亚洲的强硬政策——这已为给中国的物质支持所证实——将制止日本的进一步侵略，从而战争可免。如有可能，美国应避免轻率地刺激日本或贸然与其交兵；但除此以外，它应通过其他手段运用威慑战术，比如向日本发出外交警告，在夏威夷水域陈列舰队，鼓动在亚洲的英国和荷兰当局抵制日本的压力，以及援助重庆的国民党。除了这些，鲜有能达成一致的具体意见。即使总统在1941年1月中旬批准了D计划，其内涵仍然不甚了了。至少，这项战略不会像军方打算的那样被推向其逻辑终点；罗斯福接受它，并不意味着美国将减少在西太平洋或东南亚的承诺。相反，哪怕在D计划的限制下，美国也将促使反对日本在亚洲扩张的国家形成一个同盟体系。
鉴于当时美国政策的全球性，这是势在必行的。纵使要在亚太地区施行防御战略，它的作用也要在更宏大的国际同盟框架中界定。英美官员发起的有关香港和新加坡防务的幕僚会谈——尽管未能产生一个一致同意的计划——本身就是美国战略将在更宏大框架下表述的证明。中国和荷属东印度自然也是如此。陈纳德和中国的领导层保持着日常联系，11月时还到华盛顿请求更多援助；同时，亚洲的英国和荷兰官员也在讨论一项联合战略，假定美国会出手相助。虽然没有缔结正式同盟，但中国、美国、英国和荷兰官员及战略制订者们的不断接触和联络，正在为最终结盟打下根基。
换言之，日本发现自己比以前更加孤立。和德国的同盟于事无补，而在美国的领导下，一个反日的国家同盟正在形成。甚至连取消原定于1940年秋在东京举行的奥林匹克运动会，也加深了这种孤立感。当然，取消运动会是欧战导致的，但日本已将自身和欧战的命运联系在一起，而且结果不利。日本人现在想不到有什么新招可出，他们愿意接受的其他选择就更少了。
1940年的最后数月里，他们重拾曾经尝试却发现效果不佳的手段：政治解决对华战争。一如既往，这么干要求双管齐下：一手针对重庆，另一手针对汪精卫治下的南京。10月1日，陆相、海相和外相一致认为，日本应和南京政权达成一项基本条约，同时和重庆展开和谈。实施前项策略需要正式承认汪精卫“政府”，但若实施后项策略，要使谈判获得成功，则非有某种“汪—蒋联合”不可。这项双重策略将在10月执行，预计在当月底圆满实现，如果不是彻头彻尾的幼稚，很难说清东京的领导层为何如此乐观。除非他们玩世不恭，采取连自己也知道没有机会成功的政策，不然一定是他们有关中国形势的情报严重失实。和其前任一样，他们不大能领会中国民族主义的力量，天真地相信大多数中国人，不管是否受国民党影响，都会将其命运系于日本而非西方民主国家。日本的领导者们正陷溺于自身的幻想中。至少这些提议表明，对巩固他们帮助建立的“南京政府”，他们并不真抱希望。但即便如此，他们也无法决断是否完全终结这场试验，而这本是重庆必会坚持的任何与日和解的先决条件。相反，必须扶植南京，以防和重庆的谈判破裂。这种全无章法的策略不可能成功。
尽管存在这些问题，尽管到了10月底没有取得任何进展，但在11月13日东京最高级官员们举行的御前会议上，以上提议获得了批准，可见日本已陷入绝境。他们再次表示，和中国的和谈，必须建立在汪蒋重新合流的基础上，这要在日本正式承认“南京政府”前实现。作为对再度统一的回报，国民党必须承认“满洲国”，放弃抗日政策，同意日本军队继续驻扎在蒙古、新疆、华北和长江下游三角洲，接受日本海军舰船在华南的存在，并和日本一道开发国防所需的资源。如果到1940年年底，在此基础上没有达成任何协议，日本将不得不做持久战的准备，以征服重庆。这需要日本军队继续对中国做大规模占领，还需对占领区进行经济开发，从而使战争物资的生产最大化，
显然，以此为媾和的基础，则标志着中国低头屈服，沦为日本的半殖民地。国民党政府绝不可能接受。在这种手段上动心思，日本人是在浪费时间，而在上述会议上的讨论表明，他们意识到了这点。陆海军的代言人声称，任一选择——通过南京—重庆的二次合流迅速解决战争，或是和重庆打持久战——都极难实行，但世界形势的新近变化，其中包括轴心国同盟，赐予日本问鼎亚洲首强的良机。他们希望，中国的领导人们所见略同，并认识到坚持抵抗是毫无意义的。换言之，解决对华战争，必须从属于新的全球战略。不管怎样，国际环境的各种变化凑在一起，能让日本按自己的意愿结束战争。所有这些想法，显现了战略上的深度混乱。日本人似乎忘记了克劳塞维茨的箴言，即在战争中，最重要的是认清敌人是谁。甚至在近十年之初，还在中国东北和华北作战的时候，他们就认为最终的敌人是苏联。即使过了1937年，他们还是这么想。但如今，日渐清楚的是，敌人与其说是苏联，不如说是美英。要是这样，在轴心国同盟框架下联合作战的全球战略就有了现实意义。对华战争本身将变得较为次要。如此一来，日本就有充分理由设法政治解决战争，最大限度地减小在中国的负担，并如有可能，在全球斗争中争取到后者的合作。
和日本的战争正在融入一场更大的冲突，对这一点，中国人应该不会有异议。但认识到这一点使他们勇气倍增，因为他们对赢得英美尤其是后者的支持，比以往更有信心。在这种情况下接受日本人政治解决的条件，是十足的愚蠢。虽然蒋介石不惮利用日本人的建议吓唬美国人，以索取更多援助，但自始他就打定主意，除非日本恢复中国的主权，否则他决不与其媾和。“满洲国”或许还可商量，但日本继续驻军和南京政权的存在绝无讨论的余地。所以，国民党对日本未予理睬，而后者在11月底最终决定，着手正式承认汪精卫政权。
11月29日，汪精卫就职南京政权“总统”，次日和日本签署基本条约。上文提到，条约是从7月开始谈判的，但直待傀儡政权上台才最终签署。在承诺为了建立东亚新秩序而相互提携的同时，签约双方还规定日本在中国某些地区驻军一段时期——在战争结束后长达两年。即使到那时，日本军队也将继续驻留于华北、蒙古和新疆的部分地区，防备共产党的颠覆活动。汪精卫当上中国新政权的首脑，靠的是接受这些屈辱条款，这是不祥之兆。似乎是想特意显示他对日本人唯命是从，他还同意日本、“满洲国”和“中国”联合发布有关三方经济政治合作的声明。也就是说，南京政权正式承认了“满洲国”的独立，与之和日本一起组成了针对中国余部的同盟。无怪乎重庆的国民党当时立即回击，公布了汪精卫和其他76名“叛徒”的名单，放言要严惩其叛国行径。重庆悬赏汪精卫的人头，全世界华人社会则通电表达对汪精卫“卖国愚行”的愤慨。这再次证明，日本寻求盟友的企图，反陷己于更深的孤立。事实上，正式承认汪精卫政权连同基本条约，断绝了为与国民党实现和解而进行谈判的一切可能，确保了中日战争的持久化。
更糟的是，日本人无法抱定决心一门心思打中日战争，1940年的最后数月里，东京大本营进行了一连串计划活动。当时，东京的海军官员已承认日美战争几乎不可避免。这不是由于对华战争，而完全是南进战略的必然结果。前者主要是陆军的事，海军认为，战争还将持续很长时间。而南进战略必须自行其是，其中海军将起主要作用。海军的主要关注点不是中国，而是荷属东印度。正如联合舰队司令山本五十六海军大将解释的，日本需要印度群岛丰沛的自然资源。如能以和平手段获取之自然更好。但若不成，则日本不仅要对荷兰，还要对英美用兵。这是因为荷兰政府会屈从日本的压力，向日本提供资源，除非他们了解到有英美两强的支持可恃。若是那样，荷兰将抵制日本的要求，但由此导致的日荷战争，显然将引发太平洋战争。因此，日本要么和平取得印度群岛的资源，要么就得和三国开战。在后一种情况下，山本认为，最好主动出击并首先进攻菲律宾，以占得战术先手，然后作好迎击美国舰队反扑的准备。11月，海军舰队按照预想的战略重组，海军还起草了紧急情况下征用民船的计划。11月底，在山本的指示下，一场作战模拟在海军大学校进行。所得结论是，如和美国开战，日本应攻击菲律宾，夺取马尼拉并将其转变为对付美国舰队的作战基地。结论指出，同样关键的，是利用马绍尔和俾斯麦群岛。
陆军还有对华战争要打，同时还须备战苏联。在这种情势下，陆军首脑们感到无法担负和美军作战的责任。他们在和海军同僚的会谈中指出，日本尚不具备和美国大战一场的条件。尽管如此，和海军一样，陆军开始为南进战略拟定作战计划，12月时，为筹备“南方作战”，参谋本部对陆军重组、情报，以及占领区管理做了具体研究。但“南方作战”的构想，是以荷兰和英国的领地为首要目标，重点是进攻印度尼西亚和马来西亚。虽然在12月底，陆海军的计划制订者们共同准备了一份1941年的战争计划并获大本营认可，但计划指出了它们的根本分歧，而且缺少确定了假想敌名单的最终的总体战略。
此时，陆海军的战略家们只在一个领域达成了共识，那就是对泰国的政策。双方都相信，不管日本的战略意味着同时对英美还是先对其中之一动武，在已被日军部分占领的印度支那西邻的泰国牢固确立日本的势力，将大有裨益。泰国和印度支那的边界争端已持续了一段时间。由于德国的胜利和日本的压力，印度支那陷入了外交的窘境，泰国的领导人们急于利用这一点，遂请求日本助其占领某些有争议的边境领土。日本政府和军部欣然应允。助泰国的扩张主义一臂之力，日本即可在此地区巩固自己的地位，并能诱使泰国加入军事协定。倘若日本实施南进战略，泰国正当战略要冲。同时，日本官员想讨好印度支那的法国当局，提出由日本充当领土纠纷的斡旋人。他们盘算，作为对日本劝说泰国降低要求的报偿，日本能迫使法国人在南印度支那给予更多让步。日本人尚未考虑以武力强迫法国人接受日本调停，但在南印度支那和泰国——这些国家目前还受欧洲和美国的左右——确立日本势力的想法，反映了日本实施南进战略的决心。尽管日本人相信，采取这些行动不致和英美大动干戈，但如松冈在12月底所称，决定在日泰之间建立“密不可分”的关系，是实现日本亚洲新秩序过程中的又一里程碑。截至彼时，可以说新秩序将由日本、“满洲国”、中国、印度支那和泰国组成。日本的势力圈是否扩张取决于多种因素，尤其是欧洲的战争和美国的政策，且日本必须为最终和英美冲突的可能性做好准备，但至少，看来可以大致和平地将新秩序扩至包括印度支那和泰国。巩固这一阵营反过来能使日本顶住英美的压力，伺机削弱其影响。
经由这些事态发展，日本确定以南进战略为重，这势必会使其针对苏联的“北进战略”暂时束之高阁。诚然，对陆军而言，备战苏联仍然是个基本原则，一些人甚至忧心日本迟早会和亚太地区的所有大国交战，包括苏联、美国、英国和中国。但眼下，似乎稳定日苏关系才是明智之举。1940年年底，在中国东北的日本军队约计16个师团，兵力须保持不变，但不考虑和苏军交兵。
除了避免与苏摩擦的消极政策，近卫内阁还重启其前任的计划，欲实现对苏和解。上文提到，就在于7月倒台前，米内内阁怀此目的和苏联接洽，苏联则表示了谈判的意愿。不过现在日本政府不满足于仅仅维持苏“满”边境的稳定，而是想使两国有更紧密的联系。按松冈外相的推度，德意日同盟的签汀，连同1939年的德苏互不侵犯条约，为东京和莫斯科在更广阔的世界大势背景下重估它们之间的关系，提供了绝佳的机会。这是老调重弹。松冈主张日本、德国、意大利和苏联订立盟约，组成修正主义强权阵营，反对英美主宰世界。这一盟约将帮助日本在亚洲建立其新秩序。它不仅意味着苏联援华的终结，还将使英美撤离亚太地区。具体来说，东京现在提出和莫斯科签订互不侵犯条约，此条约和德苏互不侵犯条约相当，而且事实上将亚洲大部分地区划分为两大势力范围：日本将承认苏联在外蒙古、新疆，以及如有必要，在阿富汗、伊朗和印度的霸权；作为回报，苏联承认内蒙古和华北为日本的地盘，并对日本将来进入法属印度支那与荷属东印度持默许态度。
为实现这些构想，松冈任命建川美次为新大使，取代了老资格的外交官东乡。尽管后者是对苏友好的强烈支持者，但外相还是对外交人员做了大幅更动，以此表明日本外交新时代的来临。1931年“满洲事变”期间，建川是主谋之一。他是一名职业军人，还曾领导过1939年成立的“东亚建设协会”，宣扬反英亲苏思想。他认同松冈的看法，即日本和苏联在达成划清彼此势力范围的谅解后，都将获益良多，并相信两国可以联手，在此基础上建立崭新的国际秩序。10月底，日本向苏联外长莫洛托夫陈述了这些想法。但后者表示异议，尤其是因为日本的提议竟对萨哈林岛问题不置一同。苏联人想收回1905年割让给日本的南萨哈林岛；最起码，他们想废除20年代给予日本的在北萨哈林岛开采石油和煤矿的特许权。谈判拖延达数月之久。
松冈的想法本是将苏联纳入一个四国同盟，这就无怪乎他找德国助其打破僵局。他责成柏林的大岛大使请德国说情，但无果。11月，莫洛托夫访问柏林并和冯·里宾特洛甫会晤时，后者的确谈到了日苏关系，还提出了四国同盟的建议。但这些议题因德国对苏联在芬兰和巴尔干的行动感到不满而蒙上了阴影。两国未能就划分各自的势力范围谈拢，会议以失败告终。过了不久，在12月18日那天，希特勒决定发动反苏战争，代号“巴巴罗萨”。希特勒7月时就已决意打此一仗，但他在等待适当的时机。如果他能兵不血刃地取得他想得到的东西——东欧和东南欧的土地和资源，他倒情愿和苏联维持不战状态。但他坚信，或迟或早，德国命中注定要同斯拉夫民族斗争。眼见苏联人利用苏德互不侵犯条约在巴尔干等地扩张自己的势力，他断定必须撕毁和苏联人的协定。对英国的战争尚未如愿获胜，随着冬季的降临，他明白战争将持续到新的一年。但他判断，他等待得越久，苏联的力量就会越强。自信美国不会立即干预，希特勒认为，即使他把大部分军队调往东部，不列颠之战也将继续高效进行。事实上，如果他闪击苏联并征服之，一个庞大帝国将为德国所有，其所有资源人力将为德国掌握，从而使德国能更好地应对英国的，以及最终美国的挑战。
“巴巴罗萨”作战将在1941年春执行。希特勒命令所有准备工作必须在5月15日之前结束。然而，他没有将此密令透露给日本人一星半点。尽管东京的德国使馆被大略告知即将和苏联决裂，而这一情报迅即被理查德·佐尔格获取并发给莫斯科，但是后者并未当真。任何一条这样的消息都可能是恶意的捏造，意在迷惑苏联人，为苏德两国埋下不和的种子。斯大林可不想仅凭他觉得不可靠的证据就调整政策。在他看来，最好还是继续取悦德国人，给他们所要的武器和物资，而不是冒贸然弄僵两国关系的风险。斯大林对战争传闻浑不在意，这严重体现在他对与日修好缺乏热情上。假如他对苏德大战已迫在眉睫多几分确信，为保证东部边界的安全，他就会立刻和日本达成谅解，哪怕满足日本的某些要求。但他当即回绝了这些要求，尤其是因为日本人没对萨哈林岛问题做出让步。在日本人看来，将南萨哈林岛归还苏联，或放弃在北萨哈林岛的石油开采及其他特许权，不在讨论之列。这么做等于回到日俄战争前的状态——这是陆军永远不会答应的。为打破僵局，松冈提出购买北萨哈林岛，而不是在谈判石油开采权上虚耗时间，但苏联政府拒不接受。
若东京有关于“巴巴罗萨”作战的确凿消息，则日本人或有更多讨价还价的筹码，但显然，事情并非如此。通过佐尔格，佐尔格的日本同伙们探悉德国的意图，但却秘而不宣。可以肯定，东京的文武高官们从不相信德苏关系会一直火热。1940年年底，一些驻外的外交官已开始发回两国关系裂痕日深的报告。可是，松冈坚执于他的四国同盟构想。对他来说，轴心国同盟不过是宏图的一部分，他最心仪的新秩序必须有苏联的积极参与。要是德苏关系破裂，其外交的根基必将崩毁。他不愿相信有此可能，还是固执己见，认为日苏谅解能巩固四国伙伴关系，从而抵御任何德苏关系恶化的威胁。如果计划可能受阻，他就亲赴柏林和莫斯科，将此伟构最终定案。他将真正成为新世界秩序的缔造者。为此，他在12月底向德国传达了次年初访欧的意愿，德国也适时地向他发出了邀请。此行将表明他的大战略究竟是切实可行的，抑或不过是一厢情愿的产物。
向日苏同盟迈进
松冈直到1941年3月12日才前往欧洲。他出使时，陆军参谋本部的一名高级军官私下记道：“东京车站人头涌动。他虽赴欧洲，然胸无定策。他将会见希特勒和斯大林，但无人知晓他将携何物而归。”
这是一次命运之行，是日本为建立反英美的新秩序而奋争的高潮。结果，此行不仅恰逢德苏关系的最终破裂，还遭遇了美国、英国、中国、荷兰四国同盟的形成——所谓的ABCD集团，这正是日本人曾竭力阻止的。
松冈之行原定于1941年年初，却被推迟到3月中旬，可见东京领导层举棋不定。下面将看到，甚至迟至3月，关于应授权松冈向德苏外长透露何等内容，他们还未取得一致。同样紧迫的，是遗留自1940年年底的印度支那和泰国问题。为最终确定日本干预泰国—印度支那边界争端的方案而反复商议，以及签订日泰条约，占去了1941年头几个月的时间。边界争端导致泰国和印度支那军队在陆地海洋均起冲突，日本人担忧英国人会插手支持法国人。为预防此事，东京大本营和政府决定在1月19日向两国提出由日本调停，并在北印度支那内外展示武力，以为后盾。1月31日的决定指出，这是为了在此地区建立日本的“支配地位”，使之成为“大东亚共荣圈”的一部分这可能是“大东亚共荣圈”的说法首次在正式的政府文件中出现。这说明，日本控制印度支那—泰国地区的战略正在成为不移之策。值得注意的是，当时几乎没有提到荷属东印度；日本将渐次推进，可能使用武力的地区仅限于印度支那和泰国。为实施这项计划，1月31日的文件指出，必须“阻止英美的阴谋”，但“我们应避免在它们控制的地区草率行动，以防刺激它们”。泰国—印度支那战略预计在3月或4月制订完毕。
讽刺的是，日本的调停努力成功了，这使它失去了一个军事干预的借口。泰国和印度支那均接受了日本调停的建议，派代表赴东京谈判边界协定。由于双方各持立场，互不相让，从2月7日到3月11日，会谈持续了一个多月。泰国和法国官员都指望着外援——英国和美国的压力来抵消日本的影响，但最后他们同意妥协，并在5月9日签署了新的和平条约。边界协议是一个折中，泰国所得多于印度支那，但绝非所有要求均得到满足。值得注意的是，日本未抓住时机占领泰国或南印度支那的领土。它在边界争端中调解斡旋，所得即泰国领导人的些许感激；但这和锐意南进迈出首步，实有霄壤之别。
3月11日，松冈外相在东京会见法国大使夏尔·阿尔塞纳·昂利，两人签署了批准泰国—印度支那边界协定的文件。次日，外相启程，开始了欧洲之行。边界协定使他怀有一种成就感，但协定本身毫无用处，因为他准备应对的是纳粹德国和苏联的高层。前文提到，日本未能激起德苏对包括意大利在内的四方同盟的兴趣，这一想法源自松冈的一个观点，即世界正分裂为四大阵营：东亚、欧洲、美洲和苏联阵营。显然，他相信世界如此分化将创造一种平衡，尽管他不十分确定苏联阵营和德意支配下的欧洲，或苏联和日本支配下的东亚之间，能维持长久的和平。不管怎样，看来对松冈而言，这一看法是为了说服自己和同僚们相信，美国将对上述分裂持默许态度，而且正因如此，日本、德国和苏联结成紧密的协作关系实乃刻不容缓。
然而，发来的报告和既有的情报已经显示，德苏关系可能将不再稳固，而且有可能在短期内破裂。松冈不仅从驻东京的德国官员，还从驻欧洲的日本外交官处打听到了这种可能的风声。但他宁愿相信日本、德国和苏联之间存在团结彼此的共同利益。他在去往柏林的途中向斯大林解释道，这些国家都在为削弱英美对世界的控制而抗争。这就是新秩序的意义所在，由于英美是缔造新秩序的障碍，日本和其他国家必须坚拒其干涉。
