6.1 皇朝帝国的特色
汉初群臣饮酒争功，醉后高呼，拔剑击柱。儒生孙叔通知道高祖不喜欢，游说他制定礼仪。前200年，长乐宫落成，文武官数百朝贺，无人敢喧哗失礼。高祖曰：“吾乃今日知为皇帝之贵也。”[198]
奥古斯都经常在托加袍下穿胸铠，到元老院议事也不例外，但仍感到危险。前18年肃清元老院，他自己佩剑，由彪形亲信簇拥，命令元老们经过彻底搜身，一个个单独向前觐见[199]。
汉初的布衣将相质朴，罗马的元老贵族骄恣，但一样被新君主驯服。200年后，内战又产生新君主。从他们的品性可见皇朝帝国的统治阶层变化多大。
刘秀及其将帅多有儒者气象。公元25年创立东汉后，光武帝罢免功臣，起用文吏，退朝自引公卿郎将讲习经典。太子尝问攻战之事。刘秀引孔子“军旅之事，未之学也”之典，答道：“此非尔所及。”[200]
139年被军队拥立的皇帝塞提米乌斯·塞维鲁光临元老院时，武装卫队环绕。他并立两个儿子继位，临死时叮嘱他们：“你俩要和睦，并要善待军士，让他们发财。对其他人，一概不用理会。”[201]
龙与鹰的性格对照昭然。双方皇帝的权势皆如烈日当空。然而他们一面倒地重文或重武，却不太妙。往后再看200年，即见他们日暮途穷。
220年，汉献帝禅位。476年，罗穆洛·奥古斯都鲁斯被废。在东汉和西罗马帝国崩溃的大动荡中，末代皇帝正式下台，小事一桩。他们不在战火中与首都玉石皆焚，也不与皇亲国戚一同被掳遭戮。正相反，他们退位后仍受优待，享受贵族生活。他们能如此，只因他们一早就是傀儡，对新政权毫无威胁。可谓塞翁失马，焉知非福[202]。
任何一个时间，政治社会皆繁复无比。本章横面剖析，以资比较。要深入细察，不得不暂时搁下历史的动态。卷首先献上几张快照，希望能提醒读者：政府的体制和统治阶层的性质，其实在不停地演化。
秦汉皇朝和罗马帝国差不多同时，人口和地域面积也不相上下。两者都是无上君主集权制度。中央政府把辽阔的疆域分作郡国或行省，任派郡守、省督治理。说它们大同小异可以，不过“小”只是相对而言，并非微不足道。
军事组织最能显示罗马和两汉的性质差异[203]。两者分歧，从内战后和平裁军即开始。打败安东尼后，奥古斯都合并双方军队，解散一半。他优恤忠贞的退伍军人，配给田地，特置殖民地安顿他们。剩下的士卒，他编入28个兵团，加上人数相若的非公民附属部队，组成300000人皇家大军。它如何强大，比较下可见。共和国打下大片江山，一般不过用10个至14个兵团。恺撒征服高卢，开始时领6个兵团。决定性的围攻阿莱西亚，也只有30000—40000名士兵，外加一些附属部队[204]。奥古斯都的帝国并无外敌威胁，但他需要军队作皇帝的后盾。一反共和国的征兵传统，皇军募用职业军人，服役16年以上，全都宣誓效忠皇帝及其家族。攻击式编制的和平时代常备大军，是罗马帝国的一大特色。皇军外事扩张，更逐渐干预内政，直至废立皇帝[205]。
汉朝也维持常备军队，但兵力一般不过以千计，除非特殊情况，如武帝击匈奴时需要的熟练骑兵。高祖称帝后4个月即遣散大部分军队。解甲归田者免除徭役6年，关东人肯留居关中者免12年[206]。汉随秦制，全体男丁皆登记役籍作军队后备，早年亦授田予小农。军队主力是服役一年的轮番征兵[207]。与常备军的职业军人不同，后备军人只应需要时才被征入伍，平时各守本业，从事生产。汉朝和罗马帝国的军事组织迥异，反映他们的基本国策之不同，我们留待下章讨论。
正规军队外，帝国、皇朝各置保护宫廷皇帝的卫队。奥古斯都创立的禁军，比军队更先学会自行拥立皇帝。汉朝有几种中央卫队。初年镇戍京师的是南北两军。北军平息吕后死后的宫廷之乱有功，但文帝一登基便把它解散了[208]。汉朝不像罗马般容忍武装部队干预皇位承继。有问题时，太后内廷的影响大。
政府的体制是立国最重要的决策之一。罗马人熟悉两个政治模式。贵族集体统治的共和国虽然式微，但仍得元老贵族缅怀。亚历山大的帝国可慕，但罗马传统深恶一人专政，即使恺撒天才，也只能仗军力维持一时。奥古斯都汲取恺撒的经验，一面抓紧军队，一面利用共和国的衔头作糖衣，使贵族容易接受他的专政。残余的贵族反抗，经他之后几位皇帝的镇压，荡涤无存。到帝国全盛时，君主集权的政体已成合理的正统了。
汉朝也有两个政治模式：周代的宗法封建，秦朝的君主集权、科层管理。鉴于秦亡，高祖恢复先王之道，分封王侯。亲亲仁义不能避免诸侯王作反，幸被迅速平息，不至大乱。到武帝时，全国再度统一于君主辖下的郡县制度。经此波折，法家创建的集权体制站稳扎根，赢得儒家士大夫拥护，成为皇朝中国的长远骨干。
法家营建以功能组织的科层管理机构同样持久长存。罗马帝国也逐渐发展类似的行政机构，不过它的效率不及秦汉。汉朝和罗马巅峰时，各自委派230—240名高级官员，职位从中央的宰相或禁军统领，到地方的郡守或省督。官员组织，中国多按职位功能，罗马则按贵族身份。罗马贵族一般不管社会经济教育，任务比汉官轻，但俸禄却比汉官高达10倍。高官薪，加上30万人常备大军的军费，可以解释为什么罗马征税比汉朝重。
很多君主国度中，辅助国王决策行政的统治精英，长期由几个世家大族操纵。相形下，秦汉和罗马的精英较为流动。秦废除世卿后，士大夫不再世袭。罗马帝国的元老法许世袭三代，但实际上很少家族能持久。新人源源补充，使人才流入政府，减弱人民的组织反抗能力。从社会中提取精英的高超手段，同是中国皇朝和罗马帝国的成功要诀之一。不同的是它们的罗致人才准则：汉朝罢黜百家后以儒家教条，罗马则一贯以财富。统治精英的不同社会背景和意识形态，使龙与鹰各具特色。
6.2 君与民
中国没有民主意念。君主体制下，贵族的权势或有高低，但对人民来说，从王到皇帝，意义大同小异。希腊罗马一度或多或少实行民主，后来虽然皆背道而行，但仍受到民主意念的影响。奥古斯都怕蹈恺撒覆辙，刻意掩饰自己的君主制，不要职衔，采用传统誉称princeps，首席公民。译为“皇帝”的emperor，拉丁文imperator，源自前209年。西庇亚战胜迦太基，不堪部队欢呼他为王（rex），发明这个誉称，大概谓最优统帅，让他们去叫。罗马的军功最荣耀，受军队誉呼为imperator，无可伦比。奥古斯都采它作私人名字。后来imperator成为官衔。希腊人洞察权力功能，把imperator译作autocrator，即无上君主[209]。罗马帝国尚武功，中国皇朝重文治，然而全国的权柄，皆集中在不向任何人或物负责的最高统治者：皇帝。皇朝、帝国的体制，都是绝对君主集权，absolute monarchy。
君主集权并不等于专制（despotism）；前者客观地形容一种布置权柄的政治制度，后者含贬义，指这制度可能导致的暴政。世界历史上君主集权常见，并非偶然。社会中观念利害纷杂，若不想争执成僵局，甚或争权成战乱，大家同意让一个人作最终定夺，比较能团结一致行动。集权制度有缺陷，但若大家能汲取行政后果的好坏经验，尊重法制，理性协商，或能逐步改良制度，立法约束君主，甚至政治转轨，即如现代欧洲由封建转入集权，再转入民主。不过这过程艰难，必须全民踏实努力，绝非喊喊空口号便成。
一位西方学者写道：“皇帝的统治虽然绝对，但非任意。它源自认可与授权，它基于法律。这与东方的专制截然不同。罗马人还没有沦落到那么低的地步。”[210]撇开西方人对东方的成见，或东方人不分析制度而动辄叫自己的政府“专制”，双方的皇权有何基本不同？
尊崇法律，并不限于罗马。法家也一样，可惜这思想成为儒学独尊、贬法为刑的牺牲品。奉法循理的确是罗马人的优秀品德。虽然这样，说罗马帝国“基于法律”，却与儒生说“民为贵”一样，流于空疏。我们曾问：什么民？他们怎样贵法？我们也应问：什么法律？它怎样规限政权？
具体法律分为三大类：公法、私法、宪法。公法又分为刑法和行政法。刑法普用于全民：政府规定谋杀、抢劫等行径为非法，理应运用独具的强制权柄加以防止惩罚。行政法专用于官吏：政府制定他们办事的章程准则，以及滥权怠职的处罚。私法又叫民法：政府为婚姻、契约、财产买卖、伤损赔偿等私人关系，立下法则，以审裁产生于私人交接彼此之间的权利和义务。宪法册立国家的原则和权柄分配，如立法程序，立法、司法、行政三权分立等政府结构。
“法治”的意义，随场合而异。日常生活中，“法治”多指缘法而治，亦即法律治安（law and order），公法私法施行见效，官吏清廉，民讼得解，犯罪率低，社会安宁。讨论政治原则、政府结构时，“法治”有二义。一是指循宪法治（rule of law as constitutionalism），即国家在人民普遍的奉公守法意识支持下，有规限政府权柄的宪法，并有能够实施宪法、裁制滥权的独立司法机构。循宪法治的有限政府，在世界历史上很晚才成熟，至今不普世通行。然而权柄无限的君主不一定无法无天，不少自动遵守既有法律。“法治”的第二义，指没有宪法，但因为君民官吏都具奉公守法的意识，所以能缘公法私法而治，rule by law或rule according to law[211]，即法家的“君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治”[212]。
秦汉皇朝和罗马帝国都置有公法。它们的刑法，今天看来都很残酷，但放在古代的杀戮场面，却不见特别。法律下人人平等的意念两者皆有，但皆逐渐消退。中国把儒家伦理的森严等级写进法律，受优惠的圈子由皇亲贵戚扩大，直至囊括整个士人地主阶级[213]。早在罗马共和国时，获判死刑的穷人实时就刑，富人却一贯能逃亡国外。罗马帝国的法律判定每个人的地位等级，酷刑拷问只能加诸下等人，上等人得免[214]。
民法是罗马法律系统中之佼佼者，在中国却不甚发达。中国人不喜诉讼，宁可仲裁。民法外，中西差别最大的是奉公守法的意识，我们留待第6.9节细说，但这差别与我们目前讨论的立国政治问题无关。国家体制的基石是宪法，而宪法在罗马帝国或秦汉皇朝皆属阙如[215]。
罗马没有法律限制皇帝的权柄。学者发现“皇帝有权采取任何行动。这权在整个时代，从没有一次受到考验或挑战”。假如皇帝喜欢，他可以把事件发到元老院，一如秦始皇让朝廷讨论淳于通恢复封建的提议。可是，“这绝不意味皇帝的诏令或行动要元老院批准才合法”[216]。
“皇帝的意向即有法律的力量。”这是罗马律师乌皮安的按语，但在皇朝中国一样通用，如汉廷尉杜周所谓，“前主所是着为律，后主所是疏为令”[217]。此外，共和国的公开辩论也成为历史陈迹。罗马皇帝如何考虑决策，退隐幕后，与中国无异。狄奥抱怨事情大多秘密，公众无从得知，为难了史笔[218]。
罗马皇帝和东方君主一般权柄无限，但两者都不是一味任意。传统道德、习俗宗教、政府机构，虽然最终失效，但也非全无约束。行政机构的惯性、统治圈子里的党争也是阻力，就算成事不足，但仍能拖拉败事。
罗马帝国和秦朝西汉皆不能循宪法治，但皆向往缘刑法民法而治。小普林尼赞颂帝国的第十三代皇帝图拉真：“你自动遵从法律……我第一次听到、第一次学到，不是‘皇帝在法律之上’，而是‘法律在皇帝之上’。”[219]小普林尼的新闻乃是法家的主旨，如商鞅曰：“法者，君臣之所共操也；信者，君臣之所共立也。”[220]这思想在汉初仍存。汉文帝一次大驾过桥，有人从桥下奔出来，惊了御马。廷尉张释之审明此人是无意之失，罚款了事。差点受伤的皇帝大怒，嫌罚得轻了。廷尉回答：“法者天子所与天下公共也。今法如是，更重之，是法不信于民也。”文帝默然良久，终于同意[221]。可惜这种法治精神全凭皇帝的个人风度。即使尊重法律的图拉真，也能不理元老院，一下子把7个行省由国家土地变作皇室私产[222]。吕后想违背高祖遗训，封吕家子弟为王，右丞相不肯；吕后把他降职，以达己意[223]。皇朝、帝国的臣民，都学会了忍受，一如塔西佗道出元老的心境：“我祈祷有个好皇帝，但无论怎样的人当位，我都捱得过。”[224]
皇帝掌权是否在罗马得到臣民的认可，在东方则不？人民怎样才算认可统治？这是个民主理论中的难题。一般来说，认可有默许和明许之分。秦末群雄拥刘邦为帝，安东尼的手下投向屋大维，汉朝和罗马帝国升平、少有反叛动乱，这些都可谓是臣民默许统治。除此外，两地的人民皆不能定期公平投票，明确地表达他们的意向。不过罗马人的确有种显露方式。自奥古斯都开始，帝国所有居民都在皇帝登基时发誓效忠，而且在每个登基周年纪念日重申誓言。还未谄词充塞的早年的誓言说：“我以朱彼得、太阳、大地、所有男女诸神，还以奥古斯都本人发誓，我永远尽忠于恺撒·奥古斯都及其子孙后代。无论言语、行动、思想，都以他们的朋友为朋友、他们的敌人为敌人……”[225]现代中国人将学会集体向他们的领袖宣誓效忠，不过西方却有不同的解释：罗马的誓言算是人民认可皇帝，中国的誓言则是“暴君”控制人民。
有学者说罗马人因其公民籍而拥有权力，因此远胜中国臣民[226]。“公民”一般意味着拥有某些政治权利，甚或积极参与政治。共和国中的公民确有此权，但时过境迁了。帝国下的公民丧失了所有选举和立法的政治权[227]。罗马公民籍不过是征服者的标志，用以欺凌被征服的臣民。赢家输家的分歧，在中国很快就消失。秦灭六国后，全国人民都成为编户齐民，地位相同，义务权益相等。入政府做官是重要的政治权利。罗马帝国只限给公民；秦汉皇朝却开放政府，只要有能力，皆可以从政，甚至升晋高官。此外，汉朝鼓励人民卖剑买牛，但没有禁止人民带剑[228]。相反地，罗马帝国除了军队，所有人民，不论公民与否，全部没有武装自卫的权利[229]。
罗马帝国前期200年，公民占全国人口不过十分之一左右。开始时他们有些社会权益，但这权益逐渐由公民籍移到财富上，即如一个耶路撒冷的小官吹擂：“这公民籍是我用很多钱买来的。”[230]到了帝国的黄金时代，卑贱者身份的穷苦公民丧失所有权益，不能避免奴隶般的待遇[231]。212年，卡拉卡拉把公民籍赐给全国所有自由民。这皇帝所见称的，不是开明而是贪婪：公民要缴遗产税。对没有自由离开地主的佃户或法定要继承父业的工匠，“公民”只是个虚名。现代学者吹捧罗马公民籍以贬低东方专制，当时人却处之漠然，连一贯兼作宣传的银币也没有提及全国皆公民之恩赐，理由简单：“上等人早就知道权益所在；对下等人，则公民不公民，已经无甚分别了。”[232]
君士坦丁模仿东方专制；模仿是最高的恭维。现在一般含专制暴君意义的despotes成为罗马人对皇帝的尊称，公民们则自称“你的奴隶”。西方学者马上开脱：“不过这东方主义只是表面礼仪。罗马的无上君主很少忘记，他的臣民是自由民。”[233]我们在2.11节看到，希罗世界中的奴隶人数比例远远超过东方世界。社会科学家发现，在实际生活中，波斯人比希腊人的行动更为自由，因为波斯政府的控制能力较弱[234]。希腊罗马人所卑视的东方奴性，主要是跪拜主上等崇敬礼节，而这礼节正是他们自己模仿着做的。不过，或许这转变是表面的。远在他们肉体跪拜之前，他们早已精神跪拜了。希腊人首先崇拜在生皇帝为神，罗马人后来跟进[235]。中国人还没有沦落到那般卑躬屈节的地步。罗马帝国全盛时，元老小普林尼上奏皇帝图拉真：“你命令我们自由，我们就受令自由。”[236]这就是自由民在无上主子统治下的最高级修养。
6.3 皇帝与皇位
成者为王。内战结束时，渡鸦也学会叫“凯旋的首领！”和平时，谁应承继帝位？权柄转移有什么原则？有些现代学者把一个开明的“收养主义”加诸罗马帝国：“皇帝不像那些东方角色……权柄不是单凭血缘由父传子。皇帝在贵族中选择最优秀者，收养为子，传位给他。”[237]细入研究，我们的确发现一个非血缘传位说，但那是在中国，不在罗马。
乍听这有点意外，因为从达尔文进化论看上层阶级，中国远胜罗马。汉高祖和两个兄弟，200年内生出100000个后代[238]。相反地，罗马的贵族阶层一向血缘单薄，出生率抵不上死亡率。或许如塔西佗所说，生育太辛苦，他们宁愿自己享乐。或许如后人猜度，他们泡热水澡过多，精子受损。事实是无论政府如何鼓励生子、谴责独身，很多贵族仍然无后[239]。
从涅瓦到安敦尼努斯，4名传位给养子的皇帝都没有亲生儿子。收养嗣子，乃逼不得已，与开明不开明根本无关。人类行为的原则不同物理定律；原则要在有选择余地时才显现。罗马传位，凡有选择，后果一样。韦帕逊宣布：“除了我的儿子，无人能继位。”家族统治或争位内乱，二者选一，元老院不用考虑就马上决定[240]。贵族接受世袭皇室还有点勉强，士兵和广大民众却真挚拥护。禁军拥立有奥古斯都血统的克劳迪乌斯，即使他弱智也在所不惜。罗马市民全力支持禁军，外戍兵团的士卒阻止将官谋反。埃拉加巴路斯因为生得像卡拉卡拉，被兵团拥立；私生子也胜过无血缘的人。学者总结研究：“从没有一个皇帝，有个亲子活着，但和平地由别人继位。”[241]
不说实践，就是纸上理论，也找不到所谓收养原则的证据。罗马盛行的斯多葛哲学要求好皇帝，但没有涉及传位问题。奥勒略甚有哲学修养，但毫不犹豫地传位给亲子。大多数学者相信，所谓罗马帝国的收养原则，其实子虚乌有[242]。
要证明事物存在，比证明它不存在容易得多。中国文献里，一个学生就能搜集到禅让说的证据。战国时墨家提倡尚贤。儒家一面维护世卿世袭，一面赞美武王伐纣，对尚贤禅让也半推半就。尧舜禅让的故事，大概是根据上古部族选酋长的传说而撰造[243]。理想上，汉文帝说，皇帝应“博求天下贤圣有德之人而嬗天下”[244]。汉儒用阴阳灾异加以渲染。昭帝时有大石自立，枯树复生；眭弘引《春秋》解释，说皇帝应效法尧舜禅位。18年后，盖宽饶上书宣帝说：“五帝官天下，三王家天下；家以传子，官以传贤。”[245]禅让说的理想高远，但不免儒家空疏笼统的通病。什么是“贤”？贤人众多，怎样甄鉴高下？为什么别人要接受所选的贤？他们不服时怎办？怎样化解让贤和忠孝等伦理原则的矛盾？文化贵族勤喊口号，不顾后果，终于搞出王莽大祸。卖坏了招牌，“禅让”遂沦为篡夺的伪词。东汉以降，儒家士大夫的名节是效忠帝王万世一家[246]。
统治者是个好牧人的形象，中西不约而同[247]。秦始皇的石刻和奥古斯都的《功绩录》皆把德望放在权力之上。奥古斯都写道：“我的威望（auctoritas）高于任何人，虽然我的官式权力（potestas）并不高于与我同职的同僚。”[248]秦始皇的6个石刻中，“威”只出现了4次，全用于服灭六国。形容统一后的政治，“德”出现了11次，如“皇帝之德，存定四极”，“昭明宗庙，体道行德”[249]。奥古斯都和秦始皇皆宣传自己威德无上，严厉但不残暴，其中不少特色，斯多葛哲学和儒家也赞许。皇帝有权柄，但操权之道不是骄奢的钥匙，而是副重担子，如秦始皇说：“皇帝之功，勤劳本事”，“优恤黔首，朝夕不懈”[250]。
全国最高最终的决策都源自皇帝。皇帝执行乾纲独断的职责，热忱各自不同。勤政的如恺撒、奥勒略、秦始皇日夜孜孜。其他皇帝喜欢多派手下办事，怠懒的更纵容亲信。提比略晚年隐居小岛，让禁军统帅在罗马揽权。汉元帝沉迷音乐，任由尚书理事[251]。他们还不最坏。遇到尼罗或秦二世之流，臣民只能呻吟或暴力造反。这就是无上君主制。
广赐恩惠是皇帝收买人心的手段。选元老是罗马的最大恩赐，即如封侯之在汉初。金钱物质的恩赐比较普遍。罗马皇帝大典时巨额馈赠禁军皇军，几乎成为例行公事。一般人民有时也稍沾恩泽，不过罗马城居民享受的免费谷粮和竞技娱乐，就难普及帝国了[252]。秦汉皇帝也讲究与民同乐；大喜庆时会赐爵予福斯。这些所谓民爵，其实是可以出让的物质利益。此外每百家获牛酒，同享皇家请客的聚餐[253]。
作为一国元首，皇帝的行径多少反映其社会的价值。罗马皇帝最辉煌的典礼是凯旋游行。从文帝开始，汉帝多每年春天带领百官，亲耕籍田。在这些仪式中，皇帝宣扬了鹰与龙的主导价值，一个是军功，另一个是农业[254]。
中国皇帝很少像秦始皇般巡察各地，了解民风国情。他们多恋家隐蔽，深藏宫中。绝大多数人民从不见帝面，画像也没有。皇帝的私人名字必须避讳，谥号死后才定，所以人民只道“今上”或“皇帝”；神秘感维护尊卑之别。相反地，罗马皇帝经常出现游行戏场等公共场面，至少听得到人民的喧嚷。不亲临的地方有他们的塑像，即使最偏僻的居民也看到钱币上压着的皇帝面貌，提醒他们交税，如耶稣教导，把恺撒的东西交给恺撒[255]。
自从高祖在平城受匈奴围困后，汉朝皇帝再也不亲自领兵外战。他们参与战略计划，派将帅代驾出征。罗马人最珍惜军事荣耀，皇帝深谙征帅容易功高震主的危险。奥古斯都的权威势不可当，所以敢遣派征将，把他们的战功荣耀归于自己。次一流的皇帝尽量垄断指挥。图拉真以降，皇帝必须御驾亲征才能掌握兵团[256]。统领浩荡大军看来威风，但不敢授权给征帅，却显示出国家元首的政治软弱：他逐渐落入军队的操纵。
一次图拉真领兵出征，途中遇一妇人向他喊冤，他回答说没空听案。妇人高呼：“那么你就别做皇帝！”图拉真听说即回马，停军为她追查杀夫凶手。哈德良和几个希腊式国王也有同样故事。这种传说反映希罗人民对好皇帝的普遍期望，如普鲁塔克按道：“没有事比伸张公义更适合王者身份。”[257]主持公道也是法家思想中的君主要务。宣帝生于民间，知道“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也”[258]。
偌大帝国，讼狱繁多。不论中西，审判一般是地方官吏的职责，皇帝最多能覆查上诉、决疑断难。不过两地的风俗不同。罗马皇帝一般化相当时间听讼断狱。帝国承受了希罗城邦的习惯，可能时把事件上诉至政府最高层。皇帝要顾及全国，在普通讼事上的个人利害少，容易公正，因此常被地方琐事烦扰。一次会议中，图拉真裁断了一张伪造遗嘱、一个小军官的妻子不贞以及一个希腊城镇的首豪蛊惑民心[259]。惯分立法、行政、司法职责的现代人可能奇怪：皇帝一人的精力有限，御驾亲征外，还要处理小讼事，哪儿有工夫办置国家大事，改良政策？没工夫就不干。深入研究揭露，奥古斯都创立的政府相当迟滞被动。差不多有300年，中央政权很少积极推动政策，只望能应付下层产生的压力。这态度解释为什么皇帝可以长年累月出国征战。征途上所能携带有限，难有足够的资料、专家以商讨有关社会经济的复杂措施，但不难应付人民对政府的主要祈求：聆听个别请愿，排难解纷[260]。
中国皇帝有时也留意琐事，但罗马史学家司空见惯的，却令中国史学家诧异[261]。秦始皇规矩每天早上听诉，并严惩贪官污吏，但他是例外，而且因此蒙受恶名。因功能定职位的科层机构，在秦汉比在罗马先进。它的行政效率较高，所以皇帝能分派例行公事给各部门，自己留神作大决策。汉帝一般把案子交给廷尉，不能定夺时才再请奏[262]。景帝听取下情，认为现存的惩贪法律不公平，诏令廷尉和丞相修改。他们立案禁止官吏贱买贵卖，堵塞贪污漏洞，呈景帝批准施行[263]。立法的大权在皇帝，但臣下受权商定法律的细节。
6.4 政府与精英
全权并非全能。皇帝手握无上权柄，但一个人绝无能力操动它。要把权柄化作能奏功效的权力，他必须授权给别人，任命他们操作事务。他需要大批辅臣，最要紧忠贞，其次能干。皇室的亲戚和奴仆提供不少助手，但不足够，更重要的是任职政府机构的公卿官僚，这些人合为政治精英、统治阶层。
一般精英由于出身、财富、教育、名望，或其他备受钦佩的特征，具有社会势力。他们的社会背景和利害兴趣纷杂，很多是地方长老或土豪恶霸。有些并无政治野心，也有些踊跃争入统治阶层，为了伸展抱负或为了名利权益。另一方面，皇帝也热衷罗致精英为自己服务，免得他们起异心，成为难以控制的地方领袖。罗马帝国财阀统治，中国皇朝独尊儒术，皆是皇帝与精英的利益契合，使皇帝成功地提取社会中的人才，天下英雄，尽入彀中。
统治阶层的社会成分和意识形态，与政府是否能为福斯谋福利，大有关联。政治精英参与决策行政。假如他们全来自势能支配社会经济的富有阶级，那么可以预料，政府采取的行动，也多只照顾富有阶级的利益[264]。若果富有阶级能团结，政治权力和经济势力相结合，可以增强国力。但要富有阶级团结，并不容易。帝国疆域辽阔而地主左右经济时，团结尤其困难。地产必定有区域性，它所产生的离心力，最令帝国的中央政府头疼，中国和罗马皆不免。
政权财势勾结，罗马帝国比秦朝西汉更甚。罗马人一贯意向清晰，共和国时西塞罗就宣称：“保护私有财产是创建政府和城邦体制的主要动机。”[265]帝国下，富贵合璧继续加强。元老院本是贵族地主的团体组织。奥古斯都剥夺了这组织机构的政治实权，不啻拔掉了毒蛇的尖牙。然而对于元老贵族这阶级，他不但保留，而且还把它的财产资格提高至1000000或1200000塞斯特。骑士阶级的资格留在400000塞斯特。他们之下是城长老，家产至少100000塞斯特。这样，奥古斯都以法律划定森严的阶级系统重组帝国的社会结构。新秩序是显而易见的财阀统治[266]。
奥古斯都的元老定额是600名，全帝国的骑士数以千计，平均每个城镇的百名首富跻身入城长老。这三部成员全是大地主的社会精英阶级，垄断了从政之道。罗马优惠城长老阶级，因而笼络土豪巨富，为它统治帝国各地，压制地方人民[267]。中央政府的官员，则非元老、骑士莫属。帝国前期差不多200年，所有高级文官和兵团统领全是元老。政治精英凝固了帝国的两大支柱：财富和军力[268]。
有钱还要有皇帝恩赐才当得上元老。不经加赐，元老的权益可以世袭三代。元老在政坛的优势巨大，但很多家族不能长久。事君难，不少元老遭皇帝毒手。他们的生育率低，挥霍率高，容易家道衰落。更有的子弟承继了元老的权益，不肯负担义务，自动退出。于是皇帝有更多机会颁恩。行省的豪富争着补元老空缺。非意大利籍的人士，奥古斯都时只占元老的百分之二，到塞提米乌斯·塞维鲁时已占过半[269]。元老阶级的成员流动，但阶级的门坎却不变。意大利集团变为全国性的集团，但始终是财阀集团。其他两个政治精英阶级也是一样[270]。
皇军也看财；没有骑士家财的，鲜能当上有衔军官。不过军功显见，战时的军队是上进的最好机会。图拉真在他友好的军官集团里选择高官。应付3世纪危机时，军人从行伍中爬上帝位。日趋文雅的元老退出军队，不再指挥兵团。代替元老作将领的骑士，同样是地主，具财阀观念。然而守纪律的勇悍军人，与惯优闲的元老贵族，性情格格不入，使统治精英之中出现分歧。裂缝扩大，到西罗马帝国末日成致命伤[271]。
富有的政治精英致力增加自己的权益。到图拉真和哈德良的帝国黄金时代，政府在尊贵者和卑贱者之间，划下法律鸿沟。富人享受各种政治法律优待。穷人，不论是否罗马公民，都没有政府保障，可以遭受奴隶般待遇。罗马杰出的民法主要是保护财产权和解决有钱人之间的争执。这种制度下，土地大量流入一小撮人手中。罗马财阀统治的特色深深渗入社会[272]。
在中国，秦朝废除封建世卿，无异打开政府的大门。汉初的高级官员或功臣之后、或农樵出身，从政途径杂沓[273]。文帝二次下诏郡国“举贤良能直言极谏者”，武帝把它发展为一个制度。每郡每年举二人，郡守必须担保他所举的人。东汉略改制度，察举的配额不依郡国而依人口，每若干人口得举一人。人口稀少的边郡失势，因为它们在朝廷内的声浪减低了。配额改变了人才来源的地域分布，但仍保持每年上举大约200人。察举成为汉朝选官制度的核心，较公平地广开仕途，从全国各地吸取人才，也让各地有心进仕的人寄望中央政府，从而凝聚辽阔帝国[274]。
察举是个制度。制度运行顺利，则需要适合的人才和审选人才的准则。皇朝要长治久安，需要稳定的人才资源，足够提供可靠服务，但不够强大得威胁皇权。法家法律下人人平等的意念，要皇帝官僚都守法，不讨好皇帝，更冒犯权贵精英。“法家亡秦”的论调警告后代皇朝，莫蹈覆辙，皇帝必须优惠拉笼精英[275]。儒家的人治思想，与皇朝配合得多。它的伦理强调君君臣臣、严守上下尊卑，有利于整个统治阶层。人民安分守己，不敢犯上作乱。皇帝安稳；一人之下、万人之上的精英，忠于君主，受其恩宠，也能安富尊荣。“王道仁政”虽然内涵空泛，但说来漂亮，足以麻痹思想，扼杀改制变法的意念，长保皇帝无上、儒家独尊。
汉朝早年务实，察选多举现任官，取其能力阅历，论政绩升职。武帝罢黜百家，改变优贤的准则。儒生公孙弘起徒步，数年以言论至丞相，令读书的尊贵知识分子眼红。元帝以后，经学之士盘踞高职相位，互相标榜，排斥异己，非习儒术文学，不以为“贤”。原意广汲人才的察举途径，沦为一家一说的专利[276]。
西汉初司马谈所说儒家“博而寡要，劳而少功”的情况变本加厉。东汉初的班固已见到，五字之经文，诠释多至二三万言。东汉朝廷大力资助下，“传业者寖盛，支叶蕃滋，一经说至百余万言”，“故幼童而守一艺，白首而后能言”[277]。浩繁的卷帙造成儒生的堡垒，占据利禄之途，阻止外人指染。其时谚语曰“遗子黄金满籯，不如一经”[278]。入仕上进的冀望养成重视教育的风气，万般皆下品，唯有读书高。可惜这教育迂执偏狭，以诠经背诵为主，阻抑分析思考；以率由旧章为优，倾轧进取创新；以不切现实为高，逃入超越经验的形上玄学。从此中国人的思想精力，消耗在皓首穷经。自然科学、政治经济、经验知识，皆受鄙弃而衰萎不振。现代时兴把新名词intellectual（知识分子）专用于诸皇朝士大夫，实在把知识和理智（intellect）看扁了。
汉朝官员中不乏贫苦出身，但赤贫的人很难有闲余读书，别说拉人事、钓名声了。一般来说，财富对仕进大有帮助，出仕带来更多财富，循环互馈，步步高升。读书至高官厚禄者广置财产，元帝时已风行。最早的儒相中，匡衡专地，占400顷田租；张禹买极膏腴田地400顷[279]。要知他们的富有程度，莫如比之于令儒生切齿的东汉宦官。查《宦者列传》所载贪侈，最甚是侯览，前后夺人宅381所，田118顷[280]。宦官外戚奢华，令人侧目，但他们的人数少，加起来占统治阶层不及百分之五，而且集中在京畿附近[281]。操纵庞大政府机构的士大夫官僚，总人数就超过他们10倍以上，而且家族繁滋，门生孳衍，遍布全国。研究社会结构的学者总结：“知识分子阶层无疑是直接地把持土地财富的社会成分。”[282]
士族大姓颠覆王莽复井田、抗拒光武帝度田均税，5.6和5.7节已有讨论。东汉时他们的势力日益膨胀，广结纽带，常聚族而居，雄霸地方。他们的子弟由通经、察举的途径驰骋官场。权门互相请托勾结，篡窃察举制度，垄断仕途。才德与家世，逐渐合而为一。东汉的门第名士只是文化贵族，缺乏宗法贵族的世袭爵位官禄。然而经学既为做官的条件，累世传经的士族累世出公卿，门生故吏遍天下，形成一种世袭的势力[283]，有点像罗马共和国的元老贵族。有权有财，通经矜德的门第各营私利，汉亡以后发展成权盖皇帝的门阀贵族[284]。
皇帝与政治精英彼此需要，相济互利。财阀统治对罗马帝国甚有贡献，地主阶级也能放手兼并土地。儒术独尊之下，士大夫阶层巩固皇朝专制，自己也攀龙腾达。罗马是富者治人，贫者治于人。中国是劳心者治人，劳力者治于人。两边有相通处：富贵者多受教育，治人者财源自丰。然而，作为统治精英，财团和士族有基本分别。比较下，基于财富的罗马精英，比基于教条的中国精英，较为独立。有钱自有势力；汉人所谓巨富“素封”是不靠皇帝的社会地位。儒生捧孔子为“素王”，但素王金装，却仰朝廷。汉初儒士经验显示，大师如不能担保求官的前途或贵族的豢养，就难以保留弟子[285]。由于依靠性重，儒臣对皇帝比元老更柔顺。但从另一面看，柔可能比刚持久。土地的区域性使大帝国的地主阶级分裂，各保其利。空泛的道德教条能桎梏思想，窒息有竞争能力的异说，改个名号，又能侍奉新主子，即使亡国后面对异族主子亦然。在罗马帝国和东汉皇朝灭亡后，元老和士族仍然欣欣向荣。但长期来说，元老终于没落，士大夫却能与历代中国皇朝共存。
皇朝帝国的政治精英凌驾老百姓之上，享受巨大权益。然而他们的权力仍逊于周代封建贵族或共和国元老贵族。他们怀旧，皇帝怕他们心怀不轨而加以压制。搞政治的利润高，风险也大。“叛逆”的罪名最令精英恐惧，因为它所指含煳，惩罚特重，可能连累家族。在汉朝，诅咒皇帝、诽谤朝廷是大逆，把皇帝的用品放在地上也是能获罪的大不敬。奥古斯都立诽谤为罪后，查星象图算皇帝的死期，甚至把压有皇帝肖像的银币带入妓院，都可被指为叛逆[286]。班固的《汉书》或塔西佗的《编年史》，哪一个所载的大臣遇害较多，实在不易猜度。不过错不全在皇帝；精英们自己助其凶焰。有些官僚滥用公法以报私怨，有些谗害他人以求私利。朋党争权时，汉士大夫与罗马元老一般擅长构陷。多次皇帝清算，即使不是精英们阴谋倾轧、自相告发引起，也因它而扩大[287]。
漫长的历史道路上，皇权和统治精英共同演化，互相扶持、彼此制衡。18世纪欧洲的经历显示，官僚系统有效，确能限制皇权，因为皇帝非靠它就无能为力。即使它不能积极参与决策，也能消极地不合作执行。负责称职的精英不乏能力牵制皇权，并逐步改良政治体制、法律机构，加强牵制。迂阔无能的官僚也能败皇家之事，但更容易助长专制气焰。
一如西方学者爱吹捧罗马公民的自由权利，中国学者惯说中国传统不讲权利而讲义务。其实人世上的权利和义务是相对的：一个人有某些权利，意味别人、包括统治者，都有义务去尊重它。罗马共和国的公民有求公道的权利，元老贵族便有义务去维持法庭。从另一方面看，我们对某人有义务，即是要尊重他的权利。传统道学把子民的忠孝视为绝对义务，其实是维护父君的绝对权利。君仁父慈的理想，就和罗马皇帝口上说公民自由一样空洞无力。
洗去粉饰看实质，可见中西帝国的统治阶层皆以巩固自己的权利为首要，常忘了权利和义务是相成的。任高官重职是权利，尽职负责任是从政的义务，但不负责任的理想家混淆二者，只要前者，不要后者，空唱“天下为己任”。皇朝、帝国的政治精英长期养尊处优，越来越不屑努力尽职。禄利鼓励下，中国人争着读经，以致儒生过剩，造成社会问题[288]。东汉士风媲美两宋，因为东汉、宋朝的皇帝都特别优养笼络士大夫以巩固自己之位。宋儒朱熹的刻画，其实适合历代皇朝的文化贵族：“商鞅论人不可多学为士人，废了农战。此无道之言。然以今观之，士人千人万人，不知理会什么，真所谓游手。祇是恁的人一旦得高官厚禄，只是为害朝廷，何望其济事。”[289]提比略即位时不愿负起帝国的全责，想分一部分权予元老院，元老们光问：“哪一部分？”空喊恢复自由，又不肯负实际责任，甚至懒得踏实谈判权力。他们让皇帝专政，激得提比略骂道：“真是奴性！”[290]
6.5 内朝与外廷
秦汉和罗马的文治政府，同样是从王室管家演化而来，不过演变的时机和道路不同。周代的封建侯国与其统治家族混同一体，启发儒家亲亲尊尊、齐家治国、国以家为本的理想[291]。战国时人口、经济、国家的规模都大增，大家庭的政治模式失效。各国变法，改良制度以适应社会环境。商鞅等削减王亲贵族的权益，因功能而设置官位，因效率而组织职务，因才干品行功绩而任免官吏，试验着理性地解决规模引起的复杂问题。法家百年经验累积下，一个有效的行政机构逐渐从王室中分离出来，虽然仍留些管家的痕迹，但不乏独立的地位和尊严。到秦汉皇朝，中央政府是个相辅相成的二元体，以皇帝为长的皇室居上，其侧是丞相领导的科层机构[292]
罗马帝国也有个类似的皇室、机构二元体，不过它们是苟合婚姻，开始时吵架剧烈。它的正式机构是元老院，共和国的统治政体，在帝国下丧失了实权，但未丧失尊严。元老院之上，皇帝仗武力遽然崛起，只有城邦的经验，却面临统治庞大帝国的难题。除了指导元老们，皇帝大量任用皇室的奴隶和获释奴，派他们管治行省。这些家奴只向皇室的父家长个人汇报负责[293]。
政府二元可见诸财政。罗马帝国和秦汉皇朝各自有两个财库。一个是国库，罗马叫aerarium，汉朝叫大司农。另一个管皇室的收支，罗马叫fiscus，意谓钱袋，秦汉叫少府。两个财库的收入分派，罗马依元老院和皇室所管理的资产，汉朝则依各种税项。假如你要赌哪一个财库较大，想一想才下注。富可敌国，在皇帝不是说说而已。他们常掏私人腰包，以补国用不足，这种恩泽最能收买民心。随着君主集权的政体成熟，财政统一，两个财库之间的界限日渐模煳，终于消失。最后罗马的国库并入钱袋，汉朝的少府并入大司农[294]。
