政府有官职、有官员。某些政府组织较重视职位的功能，另一些组织较重视任职人的身份资格。让我粗略地叫前者科层式，后者贵族式。汉朝的机构，骨架上是科层式，虽然后来的运作风气渐盛行士大夫的人事关系。罗马的元老是贵族，早期只有他们才有资格出任高官。要200多年后，罗马帝国才发展出以功能为要、由骑士任职的科层机构。
元老院名义上仍在，但作为一个有立法决策实权的机构，它只是明日黄花。图拉真时，它沦为皇帝决策的应声虫，或争论些元老在私人庄园里开市场之类的无关痛痒小问题。日常行政上，它继续管理例行公事。它排解贵族纠纷，也有的成为民法的案例。不过它所处理的案件日趋琐碎；诉讼的人都喜欢呈状给皇帝[295]。丧失了机构实权的元老院成为皇帝笼络贵族阶级的手段。罗马的元老们沿用共和国传统，依循一条升官途径，规定必须什么年龄才能担任什么官职，任职后必须等几年才能当高一级的官。高级官职，如掌极权的执政官，多没有独特明确的功能。它的最大效用是贵族进入高官圈子的门坎；要当过执政官或大法官，才有资格出任省督或率领兵团。任命权当然在皇帝[296]。
奥古斯都置禁军统领、罗马城长、救火队长等重要职位。开始时他委派家奴管理皇家行省，收税和支付兵团军饷。后来逐渐起用有身份地位的骑士为行省长官，代替家奴。骑士不像元老般有固定的个人升官途径，但他们所任的官职以功能科类、有层次组织。一个科层系统逐渐形成，终于脱离皇室独立，取代元老院为行政机构[297]。骑士官僚不过执行政策，地位比他们高的是辅佐皇帝决策的亲信扈从。这个密友集团渐生等级结构，到2世纪时发展为皇帝顾问会。它的常员是指挥皇家总部的禁军统领，此外不少高级元老甚至骑士也挤入。到帝国后期，顾问会转为正式的帝国会议，有固定成员，经常辩论军国大事，为皇帝提供意见[298]。
汉随秦制。中央科层机构的最高职位是丞相，其下有御史大夫为副和掌军务的太尉。东汉把三位压成权力相若的三公以削弱相权，加强皇室。丞相辅佐天子决策，助理万机。他总领百官，分享皇帝的任免权，并监督考课。遇有大事，丞相主持群臣大议，使各抒己见，供皇帝定夺。秦始皇废封建，以及防止封建复辟而焚书，皆是聆听辩论后作的决定。汉朝廷议的项目，包括废立天子、限制占田、弃凉州边郡、修正历法、改宗庙礼仪等，多不胜举[299]。
丞相下辖九卿。泽及民生的工作，最重要是主持公道和调控经济。廷尉审查重要案件，听上诉，处理郡守不能决断的疑难。大司农领5个部门；除了征收税项和支付国需，它们发行钱币、维保各地粮仓贮备、预备救灾、参与赈济，后来又专卖盐铁、均输以平稳物价。少府掌皇室的经费；它所属的尚书，本是皇帝的私人秘书，后来权盖三公。位列九卿之首的太常掌礼仪宗庙，太学和太史令，即其所属。光禄勋和卫尉分统宫廷内外戍卫。大鸿胪掌归附蛮夷、接待外国使节。太仆掌车马，宗正掌皇亲，此二者最重皇家私臣的色彩。要到唐朝，九卿化为吏、户、礼、兵、刑、工六部，国家机构才洗尽私臣痕迹[300]。
汉朝的科层机构逐渐权力低落，类似罗马元老院，但远不如后者沉沦。它的竞争对手来自皇室。汉武帝推行击匈奴等政策，需周详计划和深入动员国力民力。为了策励群臣、免听老年持重的公卿啰嗦，他广招人才为心腹宾客，助他直接处理大事、亲自决策。就这样开始了“内廷”。随着官衔组织，内廷的势力渐大，以尚书为首，与丞相领导下的“外朝”分庭抗礼[301]。与汉朝的内廷相似的，是罗马皇帝起用亲信和骑士的组织。这现象想不会令今天的美国人惊奇，因为他们目睹美国总统的咨询委员和白宫参谋班子权力日大。
君主集权体制里，皇帝是一切权柄的泉源。与皇帝的亲疏距离影响权力大小，不管正式官位是什么。政府机构有倾向渐趋庞大复杂。后果是自己臃肿蹒跚，又招皇帝防忌，遂渐疏远皇帝，因而权力下降，受亲近皇帝的新势力排挤。罗马的帝国会议和汉朝的内廷相似，渐步元老院或外朝的后尘。帝国会议沦为显贵们为皇帝决策喝彩的场合。内廷的尚书不是内宫亲随的对手[302]。皇帝在兵营里被将军环绕，在内宫被女眷宦官包围。太后外戚的影响，只有坚强的皇帝才能控制。皇帝幼冲时，掌权的是他们，而不是帝国会议或尚书[303]。罗马帝国分裂后，东帝国的皇后宦官等得势，西帝国则是大将跋扈。东汉的官僚士大夫、外戚、宦官争权互砍，最后得利的是军阀[304]。政治体制僵化衰落，终于暴力称王。
6.6 地方行政
皇朝、帝国最齐备时，中央政府之下各置三层地方政府，分别从事监督、结构、操作：汉朝的州、郡、县；罗马的政区、行省、城镇。
贪官污吏无疑是害民之贼。皇朝、帝国皆设立制度防范及惩罚凌虐人民或强大得起异心、威胁皇位的官员。汉武帝分全国诸郡为13个州，每州有一名刺史，巡行督察。刺史不得干预郡国政事，但断治冤狱，并奉诏问六条不轨，其中五条是针对郡守的非法行为：聚敛为奸，侵渔百姓；不恤疑狱、任意刑赏；选署不平，阿爱蔽贤；子弟怙倚荣势，请托所监；阿附豪强，通行货赂。刺史秩六百石，地位比秩二千石的郡守低得多，不敢仗势欺人、任意诽谤。但奉诏依法，也不怕深入细访、据实弹劾，不愧法治良方。东汉时刺史设固定治所。汉末改刺史为州牧，秩比九卿，掌军政全权，终于变成割据的军阀[305]。
罗马人一般喜欢用司法诉讼的途径解决问题。若省督欺凌剥削行省人民，受害者可以在他卸任后到罗马城依法控告。不过法官陪审都是元老，和省督同一圈子。为了避免顽固答辩，起诉的行省多求补偿算了，不要求惩罚过犯。内乱时行省多有叛逆。为了避免重演，帝国后期增设上层的地方行政机构，把诸省纳入12个政区，加强监管[306]。
皇朝的郡和帝国的省都源自军管，和平后化为文治机构。秦朝巅峰时有46个郡。汉朝扩土，分割郡域，又保留一些诸侯国的残余，共得103个郡国[307]。罗马帝国全盛时设46个行省。后来为了防止省督太强而造反，戴克里先和君士坦丁分割治域，行省遂增至116个[308]。
郡或省是皇朝、帝国的统治架构。长期以来，郡守或省督是中央政府外最高的行政司法官员，有生杀予夺之权。罗马的省督花大部分时间巡游辖下的城镇，开庭听讼断狱，调解城际纠纷。帝国中期后他们才开始深入干预城镇内政[309]。较为重要的事件他们一贯让皇帝做主，如希腊的赞颂家亚里士提德斯说：“不论刑事案件、民事诉讼或各种请愿，只要有一丝疑惑，他们即刻上呈皇帝，请求指示。然后等待回音，就像乐队等待指挥的动作。”[310]
汉郡守的行政职责比罗马省督的要重，主动性也较强。他们也每年巡察辖下诸县，但远不止听冤。司法外，他们主理一郡的财政军务，作地方性的决策，指导诸县，任免属下、甚或县令，审查政绩，写上计向中央汇报，并向中央推荐人才。此外，他们也应当劝农桑，带领发展一郡的经济和教育。这些项目上他们有相当机会展才创建。由于郡守职责重，阅历丰富，而且较熟地方民情，很多汉朝的宰相都曾经出任郡守[311]。
皇朝、帝国的人口高峰，估计至少各自5000万。平均每个郡或省所辖的居民不下50万。管治这么多人，事务当然繁冗：征兵训练、司法解纷、维持治安、户籍调查、建筑和维修道路桥梁以及其他公共设施、预备中央官员公事路过时用的车马居舍，还有最重要的，估计每户应负的税务、收集税项、呈交所得。郡守省督的直属人手少，只能策划指挥，协调行动。实际的运作落到当地的政府机构：中国的县、罗马的城。县和城是国家势力渗入社会、切实影响人民生活的基本层面。在此，中国的官僚特色或罗马的财阀特色，比在中央或郡省阶层更为显著。
希罗世界的古典城镇与中世纪以后的西方城市不同。后代的城市是工商业所在的生产贸易中心，古典城镇却是基于乡下农业的消费中心。大部分希罗城镇的乡村气味重，有工技买卖，但不多，只供本地消费。一城管辖四周乡村，最有钱的地主升为城长老，即统治阶层。他们喜欢住在城里，挥霍他们从乡下收来的租金。除了供应他们交际享乐外，城中心的要务就是行政管理[312]。
古代城邦一般内政民主，外事好战。被罗马征服，变为臣属城镇后，内外习惯都不得不改。首先，罗马严禁干戈。传统的城际竞争意气不消，只能另找出路发泄。它们吵架诉讼不休，令罗马省督疲于奔命。此外，各城炫耀宏伟建筑，比赛修建。不少城镇因此财竭破产，空留下无数古迹让后人景仰。城邦的民主制在罗马来临之前已经开始衰落。即使像雅典般，形式上是民主，实权也逐渐落在小撮人手上。罗马巩固了小撮：它统治的方式是坦然让有钱人掌权。意大利公民抗拒罗马兵的日子一去不返了；帝国彻底摧毁了公民对土地改革的希望[313]。亚里士提德斯的《罗马颂》说：“您把帝国全民分为两部分。”“每个城镇中，地位最高、势力最大的人，一同为您管制他们的家园。”[314]许多学者认为，罗马升平不少依靠笼络地方豪强共同统治：“凡是可能有权势的，都得满意。凡是不满意的，都无权而无能为力。”[315]
罗马定下每个城镇的应交税额，责城长老摊派收缴。收不足额，长老们必须掏腰包补足。但他们很少吃亏，因为罗马授权他们规定辖下谁要付什么，并鞭打徒刑抗议者。收税的费用高昂，所以他们从付税人手上拿来的，多于他们上缴国库的。城长老一贯以最低租率占据公田。此外，他们获得皇帝的慷慨恩赐优惠，不少跻身帝国的中央政府。总的来说，帝国前期任职城政府很有利，油水充足，更别说名望了。帝国晚年税额增高，任职无利，很多长老想不干。罗马强令他们世袭职位，理由是他们的祖先享受了无穷好处。另一方面，行省的省督长官也加强深入干预城镇的财政[316]。
很多城长老真心为城镇服务，无愧所得声誉，赢得市民感激。然而，滥权的也不少。一位史学家说：“民生贫困、社会不安，在各地的城镇乡下相当普遍。但我们不能叫罗马直接为富人的罪过负责。事实上罗马很少干涉当地土豪的行径。”[317]罗马的不干预政策一般被誉为开明、容许城镇自由自治。这简单的评骘忽略了社会的复杂性。就拿耶稣作例吧。一个有权势的犹太集权强加以罪，要杀他。罗马省督彼拉多审问下，认为他无罪，但摄于地方势力，判耶稣无辜受死。自己洗手，表示不沾无辜之血[318]。司法上背弃公义，受害的是几个人。政府行政涉及千万人。假如辖下的土豪普遍地欺凌猖狂，不加干预的罗马政府，是否同样容易洗去手上千万人民的鲜血？
古典城镇是希罗世界的特色，也随古代而逝。相反，县是秦统一到今天，中国最稳定持久的地方机构。县令乃老百姓最熟悉的政府官员，别号“父母官”。他处理一切直接涉民的事务，治安侦缉、治狱理讼、劝善恤民、收税上缴。县令由中央或郡守委派，是外地人，而且时常调换。要办事顺利，他必须配合当地实情，与土势力保持良好关系。因此他倚重的少吏，十分之九是本地人。这些长驻的少吏地位俸禄都低，但所负的实际责任以及与责俱来的权力，有时比流动的县令还高。他们有办事经验，熟悉乡土人情，深知利公便私的种种窍门，好领导下大有贡献，但若监督不到则容易作弊。有自命清高的县令，自己庸碌，又看不起少吏，更加强地方政府腐败，危害人民[319]。
与罗马笼络土豪不同，秦朝西汉对豪强大宗深怀顾忌。封建贵族有上千年的历史，政治权力虽然被皇朝剥夺，但社会经济势力盘根错节。秦汉移大批豪富至京师附近，以资监视，但只能稍微抑制地方大族。汉高祖责怪地方官吏不顾屡次诏令，自己占田，却迟迟不发应得田宅给功臣及退伍军人，可见他们的桀骜[320]。秦汉之际，中国终于脱离青铜时代，优质铁器普及，新工业产生新豪富，骄奢淫逸。各地新旧大族滋生，强梁结党，武断乡曲，残暴百姓。郡守就像罗马省督彼拉多，不能禁止他们[321]。朝廷设法镇压。州刺史的第一项事务，就是查察强宗豪右以强凌弱。此外，皇帝起用“酷吏”：他们不畏强权，不受贿赂，锄恶时株连无辜，不论老幼尽族杀戮，但亦只小有效果[322]。士族兴起后，豪富更得支持。常平仓、盐铁官营等抑制沃尓沃投机的政策，便受到儒家士大夫的勐烈反对[323]。光武帝为了收税公平，测度田地，受豪强强硬反抗，被逼放弃，所以虽然南方土地大量开发，但终东汉一朝，可税的田地及不上西汉。士大夫成为大地主，在朝廷宽仁下，偷税漏税，富者越富[324]。这样，东汉的政策，渐与罗马靠近。
6.7 政府规模
西方学者喜欢赞扬罗马政府精简，讥笑汉朝官僚机构臃肿。有的说汉朝官吏的数字是罗马官吏的25倍[325]。这种说法容易迷惑人，因为它不说明什么算是“官吏”。假如我们只数一间公司的总裁科长，却尽数另一间公司的会计送货，比较资料下一定会误以为后者雇员太多。
皇朝、帝国，到底哪一个的官吏人数和行政经费大？让我们比较两个盛极转衰时的政府，即西汉末年和奥勒略时代。
罗马的高官都是元老或骑士。元老承共和国传统，任职无薪酬，但有宽裕的费用开支额。出名清廉的西塞罗任西里西亚省督一年，合法地在开支额中节省下220万塞斯特，收为己有。帝国时，元老省督一般年盈100万塞斯特[326]。骑士受薪当官。官阶三十万塞、二十万塞、十万塞、六万塞的高级长官，年薪各是30万、20万、10万和6万塞斯特[327]。在官阶的另一端是书记信差之类的小吏，年薪从1200到300塞斯特不等。但因为非正式的油水充足，人们排队购买小吏的空缺。以资比较：当时散工的日酬是3塞斯特。兵团士卒年薪1200塞斯特，其中400塞斯特扣除作口粮，衣物另加[328]。算下来，一个二十万塞长官所得，等于167名士卒的薪金或500名士卒的口粮。
大约20名元老官员在中央承担行政司法、经营国库、管治罗马城、发放承包各种公共事务或建筑的合同。更多的元老出任省督或兵团司令。总共约有95名元老活跃地担任官职。替代皇帝家奴的高级骑士长官，人数从帝国初年慢慢增加，到奥勒略时代，大约有36名二十万塞、48名十万塞、51名六万塞[329]。元老骑士加起来，统治帝国的是大约230个高官。
省督当然不是单人匹马地到任。他可能有个资深元老作副手参谋。通常跟随的是一名财务官和一个百夫长，带领10来个小军官和50多个士卒。假如那行省有兵团屯驻，那随行的部队更大。此外，他的班子包括各种文员、传令官、信差以及一个解征兆的祭师。罗马帝国伟大，省督的排场活像一个小国王。统计下来，图拉真时46个行省，其省督们一共任用约10000个官吏[330]。
罗马的官阶，如二十万塞，直指其薪酬是200000塞斯特。汉朝的官秩却似是而非。二千石或六百石，所显示的只是官阶高下，并非薪俸多少。俸禄以谷作基本，以斛作单位（1斛=19.7公升）。汉朝的科层机构比较发达。《汉书》、《后汉书》各具表志，详细记载文武百官的职务、官秩、俸禄、属下以及沿革历史。西汉的官阶18等，大致分为长吏和少吏。长吏中有四等算是高官：万石，月俸350斛；中二千石，180斛；二千石，120斛；比二千石，100斛。其余的长吏分11等，包括千石，月俸80斛；六百石，70斛；二百石，30斛。少吏三级，包括百石，月俸11斛；佐使，8斛[331]。出土文件证明少吏可以因功绩品行升长吏，虽不容易，但不像后来朝代般，官吏因是否科举出身而天人路隔[332]。以资比较，一名步卒的月饷是2.6斛[333]。算下来，一个二千石所得，等于46名士卒的口粮。
只有三公及皇帝太傅等几个人得入万石之位。绝大部分高职分属三等二千石，所以“二千石”常作高官的泛称。九卿和掌卫京师的执金吾是中二千石。此外有27名比二千石在九卿属下任职。大约199名二千石出任州牧、郡守以及每郡掌征兵的都尉。统计下来，统治皇朝的是大约241个高官[334]。
活跃的官员外，汉朝置数十个有俸无秩、无固定职务的冗散大夫。需要时，皇帝派遣他们在国内执行任务，或出国作使节。无事时，他们供咨询，就像不活跃任官的深资罗马元老一样，作为政府的后备人才。
大约100个长吏任职中央。关于地方官，我们幸得汉墓发掘西汉成帝时东海郡的年计文件副本。位于今江苏的东海是大郡，人口过百万。它的郡守治所有员39人：郡守、太尉、2名长吏、35名少吏[335]。我把东海的资料当作平均数字，虑及郡、国之间的分别，计算得全国103个郡国，治所共任用186个高官，186个长吏，3405个少吏；加起来总共3777个官吏。高官由中央政府任免，长吏或可由上司选用。少吏在政府支薪，但一贯由顶头上司聘雇[336]。
两下比较，我们看到，西汉和罗马帝国中期的政府，从中央到郡、省级，官员人数差不太多。每个中央政府任用数十个高官，委派200来个高官去治理郡国或行省。辅佐他们的是百计低官长吏和千计小吏。人数相若，但是罗马的经费大得多了，因为它的高官薪酬真能叫汉官眼红。总计下来，230名罗马高官的薪酬足以支付275150名士卒的口粮；241名西汉高官的俸禄只够10965名士卒的口粮。
以上比较，时值皇朝、帝国的各自中期。其时汉朝政府经武帝大肆扩建，规模差不多是顶点；很多官位将被光武帝削减[337]。相反，罗马政府一向缓慢的扩建速度，将在戴克里先年间加速。到皇朝帝国的晚年，汉朝的高官略减，但罗马的高官人数跳至6000人左右。这巨幅增长，只有一部分能归咎于“高官”的定义改变。罗马帝国后期，绝大部分时间两个皇帝并立，双重中央政府要双重官员。更大的增长来自用官最多的行省和军队。东汉的郡国数字不变，还每郡削减了都尉。罗马的行省数字和军队编制皆倍增，还增派长官去管策日趋颓弛的城长老。所有这些都需要更多高官[338]。综览一切，“臃肿政府”之奖，罗马帝国获得。
比较郡省以下的政府难一点，因为当地政府的结构不同。每个汉郡领大约10个县，县下分乡。县因辖下户口多寡分大小，有千石至二百石的长吏2至4人不等，助手都是当地聘任的少吏。据出土汉简，东海郡领下的38个县，共任120名长吏和2044名少吏[339]。以此类推，统计的全国数字约摸符合《汉书》的官方职位表：“吏员自佐史至丞相，十二万二百八十五人。”[340]照以上的比例计算，其中不到300名属高官，7000多名长吏，此外全是少吏。
西汉末的户籍，编户齐民约50000000人。整个政府计，平均416口一名官吏。以资比较，2002年美国单是联邦政府就有170000名文官，平均176公民一名官吏[341]。这数字不计50个州政府，以及州以下的县和其他行政机构。
罗马的城镇大多是自我管治，但自治不是无政府。城镇官吏不由外边派来，但在最重要的事项上，他们是罗马皇帝的代理人：他们为皇帝收税，同时靠皇帝为自己的土势力撑腰。城镇的大小参差。平均每城约有6个行政官，都出自本地长老。他们无酬服务，但城政府支付各种助手小吏的薪金费用[342]。详细资料不可得，但我们可以猜度，罗马城级行政的官僚，与汉的县级官僚，数字不会相差太大。
6.8 经济税收
大一统便利通商，繁荣鼓励消费，奢侈刺激工艺。司马迁形容富商大贾周流天下，同时指出，从事工商容易以贫求富，但要恒久守财，却须置地务农。所以农是本，其他事业不过是末，“以末致财，用本守之”[343]。罗马世界也有类似现象。豪富贵族是地主，不屑为工商等行业脏手。要利润时，派家奴经营[344]。现代抢眼的工技商贸，在古代缺乏社会尊敬，只占中国和罗马的经济的一小部分。经济的基础是农业。
绝大部分人民赖他们自己生产的物品维生。然而皇朝、帝国与一般自产自食的经济不同，它们有稳定的钱币，而且流通量相当大。罗马帝国沿用共和国的货币系统，以银币作基础，维持了200多年。3世纪危机时通货膨胀，银币贬值作废，政府一度以谷物征税和支付官薪军饷，直至君士坦丁发金元，重新稳定货币[345]。
秦朝统一货币后，历代皇朝沿用其方孔铜钱，重量各异，或以金银作辅，但皆不像西方般发行金币银币。汉初财政经验不足，以致货币紊乱。武帝禁私人铸钱，由政府发行优质的五铢钱，货币才上轨道，促进经济[346]。不过此举也与其他财政措施一样备受攻击。儒相贡禹上书说政府采铜铸钱是浪费民力，应该循古，恢复实物交易的经济[347]。
皇朝、帝国的常税皆以土地税为主，人头税为辅。罗马帝国的地税因区域而异，记录载有十税一、七税一、五税一。学者估计平均大约是百分之十五。帝国后期加税，以应付军需[348]。汉初的地税是十五税一，但皇帝时常“赐天下地税之半”。景帝登基，即减地税至百分之三点三。此税率维持到东汉末，除了两汉间内战时，一度收百分之十[349]。
税率说是征收作物的百分之几，但实际运作上，皇朝帝国皆因每个农户的耕地，估计平均年产，定下固定税额。这样做收税者方便，但纳税人必须承担稼穑风险[350]。估税公平，靠公平测度田地的面积沃瘠。它有多困难，可见诸光武帝慑于大族反抗，不得不放弃度田。罗马帝国的估税作弊一样盛行。有权有钱者逃税，滋长帝国后期的贫富悬殊[351]。
罗马人12岁或14岁开始，到65岁为止，每年要交人头税。有些地区只及男人，另一些地区男女皆不免，税率各异，详情我不知道[352]。汉朝年15到年56岁的男女，每人每年出赋120钱，儿童20钱。钱的价值要看物价。武帝稳定货币后，人民可以付2000钱代替一个月的徭役。据此算来，120钱应是1.8天劳力的代价[353]。
无偿的兵役劳役是人民对政府的另一负担。罗马帝国的兵团是职业性的，士兵入伍16年至25年，有薪金、退伍金及皇帝赏赐。非公民的附属兵，待遇差得多，虽然退伍时可获公民籍，但很多人仍认为兵役是罗马最大的压迫。军人多招募而得，但帝国从未放弃征兵，后期更因募兵困难而重复厉行。法定在伍退伍军人的儿子都必须当兵，其他兵员则依地税比例由城政府征发。一些被挑的人自砍拇指。提奥多西命令城镇，要征两个自残的人才能抵一个健全的兵。虽然兵源缺乏，但罗马军队一贯不纳厨子或客栈老板等从事贱业的人。战士的尊严名誉，绝不容损坏[354]。
击匈奴必须用骑兵，而骑射技术需要长期训练。汉武帝取边境六郡的良家子弟，以及从军死士的孤儿，特别编制。不过汉朝的常备军仍然远小于罗马兵团。西汉的主力来自征兵。男子一生，在23岁到56岁之间，有义务服役两年，其中一年是在本地受训。实际征发的机会不等。要服足两年兵役是儒生反对伐匈奴的理由之一[355]。特别征发则多以执贱业者为对象，更喜用囚犯及弛刑士[356]。
国家负责经营桥路河堤等公共设施，需要大量人力。参加工作的有士兵、囚犯、奴隶、雇工等，但大部分劳力来自无酬劳役。罗马军队或官员公事旅行，有权临时命令平民服务。正规的征发由城镇自理，市民们轮流承担[357]。汉制，年23至56岁的男子，每年须服役一个月。当地有事时，可能15岁便开始被招。权贵精英，如通一经的儒生，得以免役[358]。
税法规定人民对国家的义务，以及如何把担子摊分到各种人的肩上。由于长期普及推行，税法的设计是政府影响社会的犀利手段。学者指出，罗马帝国的税法是递减式的，税务和收入的比例越富越小，所以穷人的相对负担比富人的重得多[359]。汉朝的常税也一样。乞丐和沃尓沃付相同数量的人头税，在前者可能占收入的半数，在后者不过九牛一毛。地税比较好，但小农户和大地主付同等税率，相对的担子也是小农的重。相反，现代民主国家多采取递进税法，税率随着收入增加，重担子交给享受社会设备较多的富人，以调整社会均衡。这窍门中国的法家早已想到。管子主张重赋富人、轻赋贫人；韩非推荐“论其税赋以均贫富”[360]。我们在5.6节看到，武帝需要军费伐匈奴，但不肯加重常税，用新制度让沃尓沃负担些税务，就是实践递进税法的试验。例如，算缗杜塞富商“岁有十二之利而不出租税”的漏洞，针对商业财产，主要是舟车和批发的存货，抽总值的百分之六[361]。据司马迁观察，当时的平均利率是十分之二，少了就为人不屑[362]。以此利率，百分之六的资本税相等于百分之三十的“资本盈利税”。不过它为豪富儒臣联手攻击，行不过10年。
地税是地主交给国家的，地租是佃户交给地主的。皇朝、帝国的地租一般都是收成的一半左右[363]。有学者分析，罗马的地租比地税高得多，其实是政府保护地主，让他们尽量刮削吞占社会产值[364]。罗马是财阀统治，这政策不足为奇。可是秦汉的地租地税分野，比罗马更大。秦朝汉初的社会经济主要是自耕其地的小农，地税低是广大人民的福利。后来土地兼并，低税的福利转移到少撮强宗大族身上。王莽责怪大地主交轻税，却重榨佃户。他变法除弊，被斗垮斗臭。土地兼并愈烈，到东汉末，荀悦说：“今汉民或百一而税，可为（谓）鲜矣。然豪强富人，占田愈侈，输其赋大（太）半。官收百一之税，民输（收）大（太）半之赋……是上惠不通，威福分于豪强也。”[365]豪强中，士族蒸蒸日上。
韩非论财政，说税收应因时局需要而变。以“轻徭薄赋”为教条，不看时宜，不察详情，凡见赋税即骂横征暴敛，使政府无法理性斟酌损益，对社会可能有害无益[366]。东汉坚持低税政策。获利的大地主精英歌颂仁德，不提它助长贫富不均，不利广大百姓，有的还抱怨重敛，要偷税漏税。税收不足使政府乏力恤贫救灾，维持治安，抵御外侮，别说兴建公共设施了。据汉末仲长统观察：“规为轻税，及至一方有警，一面被灾，未逮三年，校计骞短，坐视战士之蔬食，立望饿殍之满道。”[367]没有稳健的制度理性地调整税务，遇事危急时若不束手，只能胡乱榨取，像东汉应付羌乱，极是害民。
政府对人民最大的剥削，恐怕不是正常赋税，而是不直接的刮榨，即政府宽容的贪污。官员徇私舞弊，早就存在。不过到皇朝、帝国晚年蔓延成风气，腐蚀整个政府，后果我们留待第8章 来看。
6.9 法律秩序
亚里士多德说：“良好的政治有双重意义：其一是公民遵守既有法律；其二是这些法律源自得当的立法程序。”[368]本节讨论第一义，搁下立法制度和政府结构，专注日常的司法规律和法律秩序，即法家所谓缘法而治，简称法治。有些精英不屑法治，因为它不及循宪法治。好高骛远、想未行先跑外，可能他们拘于教条，以为法就是刑、守法是无耻盲从。其实奉公守法的精神基于理智思维，是公德和循宪法治的必须基础。假如人民缺乏它，或文化贵族自以为道德优越便可以藐视法律，那么无论写得多么冠冕堂皇的宪法，都不过一纸空言。
我们要讨论的是法律的概念，不是法律的内容。谈内容的，问某条具体法例是否合情理，是否有利社会，是否太严厉，是否已过时。谈概念的，问法律的普遍性质是什么，它有何社会功能，与道德公义有何关系，为什么人们应该守法[369]。很多法条，譬如保护维持奴隶买卖，无疑残暴邪恶。然而法律的内容有缺憾，并不意味我们应该因此鄙视法律的概念。因为同一个法律概念下，具体的法律内容可以改变，即如法律的机构制度不变，但立法机构却时时颁发新法条，更改或废除旧法条。鄙视法律的概念驱人因内容不完美而要取缔法治。反之，尊敬法律的概念促人竭力改良法律的内容，使它更合情理、扶持更健全的社会秩序。
不同的法律概念是鹰与龙的一大分歧。一般来说，罗马人尊崇法律；他们的颂词多以自己的法治为荣。中国的法家也尚法律法治，不过法家的概念在汉武帝罢黜百家后备受压制。儒家推崇人治，视法不外刑，与战争一样，同是世上无可奈何之“不祥之器”。《汉书》、《晋书》把刑、战归纳同一卷中。
法律概念之异，从两地第一部 成文法典面世即可见。与世界上很多文明一样，两地的成文法首先出现于变动的时局，应社会的需求，设立明确的规范以稳定秩序。然而它们遭受到不同的待遇：罗马是喝彩声，中国是诅骂。
前451年，阶层斗争剧烈期间，罗马公民普遍庆祝颁布“十二表法”，视它为国家的伟大创建。古代史笔称誉它是平民的胜利，现代史学家认为贵族能明智自制，亦功不可少[370]。法律有强制性，但规约在什么情形下施什么刑赏，教人们知道要为自己行动的后果负责。总的来说，罗马人认为法律公布明确规例以指导行为，让公民们能理智地权衡得失，选择行动，计划将来，减少冲突，稳建秩序，巩固共和国。国家人民、社会上下，全都得益。这是西方一贯对法律的概念[371]。
前536年，时值春秋末年，郑国公布成文法。晋国的贤卿叔向写了一封长信，谴责郑国的执政子产：“民知有辟，则不忌于上，并有争心……民知争端矣，将弃礼而征于书。锥刀之末，将尽争之，乱狱滋丰，贿赂并行，终子之世，郑其败乎？”23年后，晋国效尤，把刑法铸在鼎上。孔子与叔向唱和：“晋其亡乎，失其度矣……贵贱不愆，所谓度也……今弃是度也，而为刑鼎，民在鼎矣，何以尊贵？贵何业之守？贵贱无序，何以为国？”[372]
请注意，叔向和孔子都没有责备法条严酷，叔向甚至明赞先王治民“严断刑罚以威其淫”。酷刑早就通行，灭族之刑便是春秋贵族惯用[373]。周朝每年正月悬挂刑具，威慑万民[374]。纷争是常事，裁判员亦然。晋国铸刑鼎前15年，邢侯与雍子争田。代理执政的叔鱼娶了雍子的女儿，偏袒雍子。邢侯怒杀叔鱼、雍子。叔向处理案件，判三罪同罚；杀人、贿赂、贪污者皆应处死，已死者戮尸。孔子赞曰：“叔向，古之遗直也。”[375]贿赂贪污处极刑，比秦始皇罚贪官去修长城重得多，但孔子不以为忤。同样地，孟子时齐威王把政绩差但声誉好的阿大夫，连同尝誉他的左右，统统烹杀，也没惹非议[376]。刑罚轻重是法律内容上的问题。叔向和孔子反对的不是内容而是法律的概念，不是刑罚而是规约用刑的法律特性：法律的预先公开性、稳定一贯性、明确客观性、必行信诺性、平等普遍性，即法家极力提倡的“明法”、“壹法”。全民事先得知的公共性是使刑法有别于刑罚的特质。儒家难以接受，因为它们有悖先王之道、贵族专权的人治。
现代研究发现：“古人治国，只知有‘礼’与‘刑’耳……似不知所谓‘法’。故《诗》《书》中‘法’字极少见。”“维系团体者，全恃情谊和习惯，无取规规焉以法律条章相约束。以法治国的观念，至战国而始成立，古无有也。古代所谓法，殆与刑罚同一意义。”[377]先王人治，不公开颁发普遍性的规则法律，有案子由贵族个别处理。贵族如叔鱼、叔向、齐威王的审裁皆随个人的主观情操权宜断事，即叔向信中所谓，“昔先王议事以制”。因习俗礼教所拘，断事并非完全胡乱，合情理的不少。贵族自夸有德守礼，所以人治自诩“德主刑辅”。然而这“德”的涵义模煳空泛，各人的品德又参差不齐，断事随意性很大，时常轻重不伦、反复无常；叔向自己就曾帮助叔鱼贪污[378]。权贵自称其德高超，是小民无法明白争辩的，如孟子曰：“君子之所为，众人固不识也。”[379]人治，姑勿论其宗旨是否隐蔽判理，使民众“不测其浅深，常畏威而惧罪”，事实上隐晦的“德”的确吓唬了小民不敢去冒险得罪掌刑罚的权贵，贵族因此而独揽权威[380]。
缘法而治，有冲突时以法律为最高的排解准则。法条清晰详细，什么行为有什么后果，预先公布，设立客观普遍的行为准则，人人可以投诉依靠。界限划清了，小民知道不少“危险地带”是合法的，其安全受政府保护，可以据法争辩，不必时时看着权贵的脸色。权移于法，制度取替了贵族大部分的随意酌处权。罗马人称誉它为公民自由。中国的封建贵族谴责它损害道德，法律公平而不辨亲疏，有损亲亲之仁，又如叔向所谓，使“民有争心”而违反尊尊之义。
法律的确约制权贵，但若有宏观视野，贵族也并非全输。明文法律凝固确定了很多现状礼教，改革需要经过明确的程序，所以权贵的既有利益在国家保障下免受习俗变出不测的威胁。法律使人人都能较好地预料行为的后果，明白自己有何取舍，防患于未然，因而行动的范围大增。罗马的贵族、平民在阶层斗争中能达成协议，共立十二表法，表现出大家的理智[381]。儒术独尊后也赶着把很多上下尊卑、保护士大夫权益的礼教写入法典内容[382]。其对法律的敌意因而稍减，但未消失。
有西方学者说：“叔向书信的重要意义，在坚持公布法律会危害道德和政治。这独特的观点似乎没有在其他文明中出现过。”[383]更独特的是，虽然社会巨变，这观点仍改头换面地长存。“法家亡秦”的论调，就是它的变奏（见第4.5节）。儒术独专后，士大夫努力要争回古代贵族的随意酌处权，法即是刑的概念复兴，法治被烙上“残酷寡恩”的印记，法律时常受到排揎。现代学者总括皇朝精英的观念：“任司法者，不必拘泥于律令，律学不过是小道，刀笔吏的营生。法官，即学而优者，须选贤与能，讲修齐治平，方能达儒者之律意。”[384]这等人治概念延续到今，成为推行法治的绊脚石[385]。
法治与人治
明文公布的法律出世后，不能再打回胎中，不过立法的是人，司法的也是人，可以持各种态度相待。无论多详细的法条都难以顾及复杂案情的所有枝节，留有斟酌余地。因此法治和人治一样，都涉及成一些客观绳准和一些主观判断，但两者的轻重比例大异。清廉正直等基本的道德人格是法治和人治的共同要求。此外，尚法治的君臣人民公认法律在上，司法人是法律的公仆，断事必须尽量遵循法条，解释条文必须尽力依附法律精神。因此法官必须具有法律知识，否则他无能尽职秉公判断。罗马的法官便以缘法而治为理想。相反，人治德主刑辅，司法人自夸品德高深莫测，足以凭个人的主观运用刑罚，法律条文可有可无，而就算有也不必理会。
中国人治思想复辟，压倒法治，第一炮是以经义断事。汉武帝时董仲舒、公孙弘等议政论事，动以经对。董仲舒鞭挞法家，撰写《春秋决狱》。廷尉张汤决大狱，欲附古义，聘治《尚书》《春秋》的博士弟子为助手，有疑难亲自向董仲舒请教。他们开两汉风气，判事决狱时直接引用儒家经典，或衍释法条，或代替法律[386]。儒家讲究修身正心，一向侧重主观意念。《盐铁论》儒生的形容与董仲舒《春秋繁露》的定义相似：“《春秋》之治狱，论心定罪。志善而违于法者免，志恶而合于法者诛。”[387]
定罪顾及动机的概念，如分别谋杀与错杀，秦法已有[388]。可是对复杂的动机，法条实在粗疏，留下不少疑难，要法官酌情理定夺。这情形下，《春秋》所载的历史经验或可资参考。春秋决狱不乏合情理的案例，丰富了法律的内容[389]。然而，它蔑视法律的概念使一家一派的经典凌驾全民公奉的法典之上，鼓励法官的主观感情掩盖客观的证据，破坏法律制度，抛弃法律对司法人的约束，实在功不补过。
人的心理微妙。被告是志善或是志恶、思想正确不正确，证据难见，法官的主观判断难免。法治下，客观的证据最重要，所以法官尽量抑制自己的主观臆想。例如，汉初有人偷了高祖庙座前的玉环。张释之按法判他盗宗庙物罪，因为没有证据显示他心谋叛逆，不肯顺文帝之意加以重罪[390]。人治下，统治精英的主观挂帅。诠经心态习惯单寻符合主观的蛛丝马迹，漠视不符己见的事实。例如，武帝造白鹿皮币，大司农颜异有异议，引皇上不高兴。后颜异的客人与之论及法令不便之处，颜异不答，但嘴唇微动。张汤奏他“不入言而腹非”，判死[391]。
抛弃法律的约束，轻率编派动机给人，可以宽刑宥罪，也可以造成冤狱。《汉书》记载：“自（公）孙弘以《春秋》之义绳臣下取汉相，张汤以峻文决理为廷尉，于是见知之法生，而废格沮诽穷治之狱用矣。其明年，淮南、衡山、江都王谋反迹见，而公卿寻端治之，竟其党与，坐而死者数万人。”废格法律、穷究人的心机隐蔽处以寻端治罪的公卿引《春秋》“臣毋将，将而诛”；“将为逆乱”指人心萌不轨意念[392]。汉武帝使董仲舒的弟子吕步舒持斧钺治淮南狱，以《春秋》之义，不待奏报，专断于外[393]。淮南王一案死者数万，单是列侯、二千石、豪杰，就有数千人[394]。
武帝时普遍滥用刑罚[395]。诋毁法治的宣传不问实情，凡见酷吏就归咎法家。其实法家或有主张明文宣布峻法严刑，但一贯禁止违法乱判。细查两汉的《酷吏传》，可见酷吏分两种。像董宣般铁面执法、不肯循情宽宥权贵的是法家的酷吏。此外是各种越法滥刑的酷吏。这第二类中有违背法家思想的人物，也有贯彻“志恶而合于法者诛”的春秋断狱者，以及唱清天下而滥杀宦官亲属的东汉党人。这些酷吏的指导思想不是法治，而是说德用刑的人治[396]。
与具体法条的详细切实相反，道德礼教的教条隐晦空疏，“非礼”、“不义”等罪名可以包庇当权者随意用刑，如汉末董卓招纳名士，“籍吏民有为子不孝，为臣不忠，为吏不清，为弟不顺，有应此者皆身诛，财物没官。于是爱憎互起，民多冤死”[397]。东汉末的应劭熟悉春秋断狱，鉴于两汉经验，引枉法实例警告：“若乃小大以情，原心定罪……败法乱政，悔其可追。”[398]现代学者总结：“汉初，法治严酷，但尚有法可依。从董仲舒开始，由于强调诛意、诛心、原心论罪，引经义以断狱……法本身被随意解释，滥用而无法可依。”“汉代儒家学者引经决狱，将儒家经义置于国家的成文法律之上，必然使法家思想刚刚创建起来的‘事决于法’的法制理念遭到破坏，这种藐视法律的破坏作用对于中华法系的法制理念影响至深。中华法系始终没有形成法律至上的法律理念，与儒家思想关系极为密切。”[399]儒家独专后，历代皇朝的统治精英普遍推崇人治，认为他们自己有德，凌驾法律之上。难怪2000年来专制日甚，精英之首的皇帝变得无法无天。
