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光武帝还直接插手三公负责的事务，因而，取代了三公的一部分权限。《后汉书•朱浮传》说：“而光武、明帝躬好吏事-

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①《东汉会要》卷十七引袁梦麒说。

亦以课核三公，其人或失而其礼稍薄，至有诛斥诘辱之累。”这里所说的“躬好吏事”,就是干涉三公的职权。例如，光武帝要亲自黜免有过失的二千石长吏，而这项权力原来是由三公负责的。太仆朱浮曾说：“旧制，州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退。帝时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。”①可是，光武帝却将三公的这个权力夺去，由他亲自听取刺举之吏的奏报。这样，光武帝实际上解除了三公贬黜二千石长吏的审核权，这样，对二千石长吏的黜免，便完全由他亲自来掌握了。

光武帝还通过提高尚书的权力，来牵制三公。《潜夫论•法诫篇》说：“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已，然政有不理，犹加谴责”。这确实反映了东汉初年光武帝加意防范三公以及尚书台权力提高的一部分事实。当时三公的一些权力开始转移到尚书那里。例如，封爵事务原来由大鸿胪掌管，而由大司马监督执行，可是，光武帝却交给尚书负责。随着光武帝集权统治和对三公权力控制的加强，尚书台的地位便越来越重要。《唐六典》卷一说：“及光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”这样，尽管三公还保留了一些权力，可是，国家的重大决策，要经过尚书商议，由光武帝最后决定的。因而，三公便成为具体事务的执行者。

由于光武帝采取了种种限制三公的措施，便削弱了三公的权力，使他的专制集权统治不会受到来自三公方面的威胁。而尚书台权力虽然提高，但是，他们都必须听命于光武帝的命

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①《后汉书•朱浮传》。

令，只是“预闻国政”而已。这样光武帝的专制集权统治，在国家官僚制度上，获得了重要的保证。

其次，光武帝限制功臣、外戚、宗室的任职和地位。所功臣，就是辅佐光武帝夺取天下的重要将领。光武帝对这些臣实行了剥夺军权和不授予重要官职的措施。在光武帝的统-战争结束后，他陆续让功臣“上将军印绶”,①解除了他们的军权。并且，光武帝以“天下既定，思念欲完功臣爵土，不令以吏职为过”②为理由，让功臣“皆以列侯就第也”,不允许功臣担任国家的重要官职。因此《后汉书•光武帝纪论》说：光武帝“虽身济大业，兢兢如不及，……退功臣而进文吏，戢弓矢而散马牛，虽道未方古，斯亦止戈之武焉。”可见，光武帝不任用功臣，就是要防止他们掌握权力过高，而影响他的专制集权统治。

光武帝在维持和巩固他的最高统治权时，很注意限制外戚势力。因为西汉后期，外戚专权已是很严重的问题。尤其是，王莽可以凭借他的外戚地位，最终篡夺了西汉的最高权力。这样的历史教训对光武帝来说，是极为深刻的。《东观汉记》称：“光武闵伤前代权臣太盛，外戚与政，上浊明主，下危臣子，后族阴、郭之家不过九卿，亲属荣位不能及许、史、王氏之半耳。”光武帝虽然注意限制外戚，但是，对外戚中有才能者还是授予官职。诸如阴识、阴兴等人都受到光武帝的重用。不过，光武帝在使用外戚时，却从多方面加以控制。他严格禁止外戚结交宾客。他对外戚结交的宾客，“皆以法绳之，大者抵

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①《后汉书•刘隆传》。

②《后汉书•贾復传》注引《东观汉记》。

死徙，其余至贬黜。”①

光武帝还在京城洛阳重用执法严明的官吏，打击外戚及其宾客的违法活动。例如，光武帝采纳蔡茂的建议，任用董宣，“欲令朝廷禁止贵戚。”②由于光武帝采取了这些措施，特别是限制外戚担任国家重要官职，取消外戚封侯的特权，这样，就使来自外戚方面对皇权的威胁，受到了有效的控制。

东汉朝建立后，光武帝仍然实行分封制度。他在建国初年，分封了一些宗室为诸侯王，可是，不久光武帝便撤销了大部分宗室的诸侯王封号。后来，光武帝又分封亲子为诸侯王，并且，还恢复了一些叔侄的王的称号。对于这些诸侯王，光武帝基本上实行西汉武帝“推恩令”以后的措施，注意限制诸侯王的势力。

光武帝注意尽量限制受封诸侯王的封地。《汉官解诂》说：“光武封诸子，各四县也。”后来增加到一郡之地。《续汉书•百官志》说：“皇子封王，其郡为国。”正是说的封地增加后的制度。并且，光武帝分封的皇子大都在京畿外的近郡。因此《续汉书，百官志(五)》刘昭注说：“及乎后汉，弥循前迹，光武十子，并列畿外近郡，孝明八国，不能开庇远民。国近则不可以大，不大则不足为强，此所以本枝之援，终以少固。”光武帝这样做，就使限制诸侯王封地不致于过大的目的达到了。

光武帝对诸侯王治民也加以限制。自从汉武帝实行“推恩令”后，诸侯王的封地不仅缩小，而且，“诸侯惟得衣食租税，不与政事。”③光武帝对受封的诸侯王仍然奉行这种政策。为

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①《后汉书•冯衍传》。

②《后汉书•蔡茂传》。

③《汉书•诸侯王表序》。

了更有效地贯彻这一措施，他加强诸侯王国中相的权力，“相太守”,“更令相治民。”①

光武帝采取的措施，使受封的诸侯王很难威胁到他的专集权统治。因此宋人徐天麟说：“光武中兴，因高、文疏爵之封建宗室，故齐武、鲁哀、汝阴辈以功，安成、居巢、甘里以亲，皆能乘时蹈运，保有茅土，善翼王室。至明、章之世，平、东海、沛、献等各能谦抑令终，为一代贤王。其蹈宪纲者虽或有之，然无西京七国之患。光武之虑后世，不亦远乎？”武帝对诸侯王的限制政策，显然是成功的。

为了有利于专制集权统治，光武帝对于选举职官是很重的。光武帝建国初年，“时内外群官，多帝自选举。”以后，便渐恢复了西汉时实行的孝廉、贤良方正的选举。

在孝廉选举上，光武帝确定了被选举为孝廉的标准：“一E德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士：三曰明达法令，足以决疑，能案章覆问，文中御史；四曰刚毅多略，道事不惑，明足以决，才任三辅令，皆有孝梯廉公之行。”③如果达不到标准，他就要治负责选举的官员的罪。

光武帝让被选举为孝廉者进京担任郎官或尚书郎。让孝康任郎官是西汉旧制。而任用孝廉为尚书郎，则是光武帝所创新制。对孝廉采取这种任职方式，光武帝的目的是明确的。就是要使这些被推举者，形成忠于他专制集权统治的意识。因为郎官和尚书郎都是光武帝身边的近臣。他们担任郎官或尚书郎一段时间后，就可以被光武帝所熟悉。这样，他们到地方任职

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①《续汉书•百官志》刘昭注。

②《东汉会要》卷十七按语。

③《后汉书•申屠刚传》。

④《续汉书•百官志》注引应劭《汉官仪》。

时，自然能够同光武帝保持密切的关系。

贤良、方正的选举，是西汉时期的重要科目，受到当时国家的高度重视。光武帝在恢复国家选举制度时，仍然同西汉一样，很重视对贤良、方正的选举。建武六年(30年),光武帝基本平定了关东割据势力后，便恢复了这一选举科目。开始实行这一选举科目时，光武帝将选举权限交给三公、九卿。后来，他又把推举贤良、方正的权力，扩大到司隶校尉和各州牧。这样，就使贤良、方正的推举数量也随之增加。

此外，光武帝还设立了茂才、廉吏的选举。选举茂才，始于西汉。但是，当时并没有形成固定的制度。廉吏的选举，在西汉不见，当是光武帝始创的制度。由于光武帝设置了这种选举制度，因而，士人通过这一途径被选为官员者颇多。光武帝确立茂才、廉吏选举制度后，无疑可以开阔三公及其它具有选举权的官府属吏升迁的道路。

光武帝很注意对各级官员的监察，为此，他规定了一整套监察制度。光武帝即皇帝位后，便在地方设置了州牧；在京城设置了司隶校尉。州牧一职，是西汉成帝绥和改制时，由汉武帝设置的刺史更改的。其秩级高于刺史，为二千石官职。司隶校尉“孝武帝初置，持节，掌察举百官以下，及京师近郡犯法者。……建武中复置，并领一州。”①可见司隶校尉的权力是很大的。因此，它又有“卧虎”之称。

随着东汉国家专制集权统治的加强，光武帝对州牧的设置，已感到不满意。因为作为地方监察官，官位过高，不及汉武帝时所设置刺史“秩六百石”,官位较低，便于控制。因而，

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①《续汉书•百官志》。

在建武十八年(42年),光武帝便“罢州牧，置刺史。”①他所置的刺史，仍然负责一州的监察，“监纠非法，不过六条，传周流，匪有定镇，秩裁数百，威望轻寡，得有察举之勤，未陵犯之衅。”②光武帝规定的六条“监纠非法”的内容，与汉武时期规定的内容基本相同。

光武帝对京城及京畿地区的监察除依靠司隶校尉外，他提高了御史中丞的地位。他诏令：“御史中丞与司隶校尉、尚令会同并专席而坐。”光武帝使御史中丞“密举非法”,“督诸州刺史，纠察百寮，出为二千石。”③这样，就使东汉国家对京城百官的监察制度更加完善。

光武帝统治期间，出于加强中央集权的需要，对三公的权力加以限制，提高尚书台的地位，限制功臣、外戚、宗室的权力和地位，并且，完善了国家的选举和监察制度。光武帝在政治上所建树的这一整套统治体制，为他的后继者汉明帝打下了基础。汉明帝正是在这个基础上，来确定他的政治统治方略的。

2.骠骑将军辅政的政治格局

光武帝在政治上创立的一整套制度，是汉明帝进行统治力求遵循的原则。然而，汉明帝为了加强专制集权统治，多能依据现实的形势，灵活地采取一些有效的措施。在他实行的措施

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①《后汉书•光武帝纪下》。

②《后汉书•光武帝纪下》。

③《后汉书•宜乘传》。

④《续汉书•百官志(三)》。

中，很重要的一点，就是提高了骠骑将军在国家职官中的地位。

关于汉明帝设置骠骑将军，《续汉书，百官志》记载很详细。其中提到：

“初，武帝以卫青数征伐有功，以为大将军，欲尊宠之。以古尊官唯有三公，皆将军始自秦、晋，以为卿号，故置大司马官号以冠之。其后霍光、王凤等皆然。成帝绥和元年，赐大司马印绶，罢将军官。世祖中兴，吴汉以大将军为大司马，景丹为骠骑大将军，位在公下，及前、后、左、右杂号将军众多，皆主征伐，事讫皆罢。明帝初即位，以弟东平王苍有贤才，以为骠骑将军；以王故，位在公上，数年后罢。”

值得注意的是，光武帝时低于三公地位的骠骑将军，在汉明帝时，由于任用东平王刘苍担任此职，而使骠骑将军成为高于三公的重要官职。

汉明帝在他统治前期，任用东乎王刘苍为骠骑将军，辅佐他治理朝政，成为他施政的明显特点。汉明帝采取这个措施，从根本上说，是为了加强专制集权统治。然而，这种政治格局的出现，却还有其特殊的历史原因。这主要是由汉明帝对东平王刘苍的信任以及刘苍所具有的品格、才干和特殊的地位决定的。

东平王刘苍与汉明帝都是阴皇后所生，二人是亲兄弟。刘苍在建武十五年(39年)封为东平公，建武十七年(41年),进爵为王。刘苍“少好经书，雅有智思。”①这是汉：明帝其它的兄弟无法相比的。在汉明帝还是皇太子时，两人的关系便非

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①《后汉书•光武十王传》。

常亲近，汉明帝“甚爱重之”。汉明帝即皇帝位后，需要处理问题很多，仅仅利用三公还不够，因而，他将他最信任的弟刘苍任命为骠骑将军，“置长史报史员四十人，位在三公上。”汉明帝是将刘苍置于宰辅的地位。

汉明帝让东平王辅政，并不是表面的。而是使他具有实防的权力。例如，在汉明帝离开洛阳到外地巡狩时，“苍常留镇侍卫皇后。”又如，汉明帝即位之初，一项重大的事务便是进行礼制建设。东平王刘苍是主要的参加者。诚如〈后汉书•光武十王传》说：“是时中兴三十余年，四方无虞，苍以天下化平，宜修礼乐，乃与公卿共议定南北郊冠冕车服制度，及光武庙登歌八佾舞数。”

东平王刘苍不仅在政治上向汉明帝提出了很多有益的建议，并且，他还敢于对汉明帝的不合适的举动，直言相谏。例如，永平四年(61年),汉明帝准备“校猎河内。”③刘苍立即加以劝阻。他在上疏中说：

“臣闻时令，盛春农事，不聚众兴功。传曰：‘田猎宿，食饮不享，出入不节，则木不曲直。’此失春令者也。臣知车驾今出，事从约省，所过吏人讽诵《甘棠》之德。虽然，动不以礼，非所以示四方也。惟陛下因行田野，循视稼穑，消摇仿佯，弭节而旋。至秋冬，乃振成灵，整法驾，各周卫，设羽旄。诗云：‘抑抑威仪，惟德之隅。’臣不胜愤懑，伏白手书，乞诣行在所，极陈至

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①《后汉书•光武十王传》。

②《后汉书•光武十王传》。

③《后汉书•光武十王传》。

④《后汉书•光武十王传》。

诚。”①

东平王刘苍陈述汉明帝不宜外出田猎的主要理由是，农忙时节，如果皇帝出行，只能劳民伤财，耽误农时，不能为天下人作出表率。刘苍上疏的言辞虽然激烈，可是，却很有道理。因而，使汉明帝立即放弃了外出田猎的打算，立即回宫。可见，东平王刘苍所处的这种特殊地位，对汉明帝的行动影响是重大的。这样，汉明帝以东平王刘苍为宰辅，不仅有利于巩固其统治地位，而且，在具体施政过程中，还可以减少行动上的失误。因此，汉明帝在他统治之初，重用东平王刘苍，可以说是非常明智的决策。

如前面所说，在汉明帝即皇帝位之初，以东平王刘苍辅政的政治格局的出现，是由东平王个人的特殊条件决定的，刘苍不仅具有贤才，而且，也没有丝毫侵犯皇位的企图，所以使汉明帝可以信任他。然而，东平王刘苍毕竟是以诸侯王的身份来辅政，这与汉明帝加强他的专制集权统治的根本目的是有矛盾的。况且，在古代社会，即使兄弟亲缘关系再近，很少有不为争夺最高权力而相互残杀的。这种现实的和历史的状况，就决定了汉明帝是不会让刘苍长期居于宰辅地位的。东平王刘苍对于这一点，是认识得很清楚的。因此，他“在朝数载，多所隆益，而自以至亲辅政，声望日重，意不自安。”②为了保护自身利益，东平王刘苍决定放弃骠骑将军的职位。他在给汉明帝的上疏中说：

“臣苍疲弩，特为陛下慈恩覆护，在家备教导之仁，升朝蒙爵命之首，制书褒美，班之四海，举负薪之才，升

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①《后汉书•光武十王传》。

②《后汉书•光武十王传》。

君子之器。凡匹夫一介，尚不志箪食之惠，况臣居宰相位，同气之亲哉！宜当暴骸膏野，为百僚先，而愚顽之质，加以固病，诚羞负乘，辱汗辅将之位，将被诗人‘百赤线’之刺。今方域晏然，要荒无做，将遵上德无为时也，文官犹可并省，武职尤不宜建。昔象封有鼻，不以政，诚由爱深，不忍扬其过恶。前事之不忘，来事之也。自汉兴以来，宗室子弟无得在公卿位者。惟陛下审虞帝优养母弟，遵承旧典，终卒厚思。乞上骠骑将军绶，退就恭国，愿蒙哀怜。”①

他要求辞去骠骑将军的理由，概括起来有四：一是他才能不高二是身体有病；三是天下已经安定，不宜再设像骠骑将军这样的武职；四是应该遵奉旧典，宗室子弟不应该任公卿位。最后一条最值得注意。很明显，自西汉以来，为了防止宰辅危害皇权，一般是不任用宗室子弟为相的。汉明帝任用刘苍，是打破了汉代的旧制。他只是要东平王刘苍帮助他稳定刚刚即皇帝位后的形势，并不会使这种情况长久保持下去的。这样，刘苍要继续担任骠骑将军，实际上是要冒很大风险的。正因为如此，汉明帝虽然不答应刘苍的要求，可是，刘苍却一再坚持。最后，终于在永平五年(62年),刘苍辞去了骠骑将军的职务。这样，汉明帝在他统治初年，任用亲弟弟刘苍为宰辅，进而控制朝政的局面便结束了。

汉明帝任用刘苍为骠骑将军的时间虽然比较暂短，但是，其影响却是巨大的。因为汉明帝即皇帝位后，要继续实行光武帝的集权统治措施，就必须要有合适的人来辅佐。由于汉明帝与东平王刘苍的特殊关系，使他敢于将刘苍置于三公之上，因

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①《后汉书•光武十王传》。

而，就能够继续限制三公的权力。不仅如此，汉明帝凭借刘苍的帮助，使国家的政治统治秩序，始终保持在稳定状态之中。加之，东平王刘苍个人的明智，就便汉明帝始终与他维持融洽的关系。由于皇帝和宰辅关系和谐，自然有益于汉明帝实施各种统治措施。因此，汉明帝任用东平王刘苍为骠骑将军，作为实际的宰辅，应该说是他巩固专制集权统治的明智举动。

3.限制三公，利用三公

光武帝加强专制集权统治，很重要的方面，是注意限制、削弱三公的权力，防止来自三公方面对皇权的威胁。汉明帝对光武帝的这种做法的目的是很清楚的。因而，他继续实行限制三公权力的措施。他除了在三公之上，设置了骠骑将军外，还仿效光武帝“躬好吏事”,取代三公的一部分权限。范晔评论光武、汉明帝施政特点时说：

“而光武、明帝躬好吏事，亦以课覈三公，其人或失而其礼稍薄，至有诛斥诘辱之累。任职责过，一至於此，追感贾生之论，不亦笃乎！”①

据范晔所说，在限制三公权力上，汉明帝确有与光武帝相同的方面，但又不尽相同。概括地说，就是汉明帝在限制三公权力的同时，更注意到对三公的利用，不能使三公只是“备员而已”。为了要利用三公，汉明帝自然还要给予三公相当的权力。汉明帝的这种做法，虽然在文献中没有明确的记载，可是，从当时司徒府的修建，可以明显地看出来。《续汉书•百官志》注

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①《后汉书•朱浮传沦》。

引应劭说：

“丞相旧位在长安时，府有四出门，随时听事。本欲依之，迫於大尉、司空，但为东西门耳。国每有议，天子车驾亲幸其殿。殿西王侯以下更衣并存。每岁郡听采长吏臧否，民所疾苦，还条奏之，是为之举谣言也。顷者举谣言者，掾属令史都会殿上，主者大言某州行状云何，善者同声称之，不善者各尔衔枚。大较皆取名势，其中或有爱憎微裁黜陟之闇昧也。”

《续汉书•百官志》刘昭注引干宝注说：

“礼，司徒府中有百官朝会殿，天子与丞相决大事，是外朝之存者。”

从汉明帝时司徒府的这种修建情况可以知道，司徒显然还被为外朝，执行丞相的权力。当然，太尉、司空的权力也是比大的。正因为如此，在汉明帝时，三府的修建就被视为很重的事情。《续汉书•百官志》注引《古今注》说：

“永平十五年，更作太尉、司徒、司空府开阳城内。”

又《汉官仪》说：

“张衡云：明帝以为司马、司空府已荣，欲更治太胎府。时公赵憙也。西曹掾安众郑均，素好名节，以为朝廷新造北宫，整飾官寺，旱魅为虐，民不堪命，曾无殷汤六事，周宣云汉之辞。今府本馆陶公主第舍，员职既少，自足相受。意表陈之，即见听许。其冬，帝临辟雍，历二府，光观壮丽，而太尉府独卑陋云。显宗东顾叹息日=“椎牛纵酒，勿今乞儿为宰。’时意子世为侍中，骖乘，归具白之，意以为恨，频谴责均，均自劾去，进发病亡。”

汉明帝如此重视三公府的修建，正是同他要利用三公的思想相一致的。

汉明帝为了能够有效地控制和利用三公，因而，他对三公的选拔、任用是非常注意的。在汉明帝即皇帝位不久，就对三公做了调整。永平三年(60年),汉明帝征召虞延“代赵憙为太尉。”①又任用郭丹，“代李沂为司徒。”②永平四年(61年),汉明帝亲临辟雍，在举行大射礼时，任命伏“恭为司空。”③

司徒郭丹，在光武帝时，任过并州牧，“有清平称。转使匈奴中郎将，迁左冯翊。”④

太尉虞延曾任南阳太守，他以敢直谏而闻名。汉明帝刚即皇帝位时，“有新野功曹邓衍，以外戚小侯每豫朝会，而容恣趋步，有出於众。”⑤汉明帝发现邓衍很像他，对左右的人说：“朕之仪貌，岂若此人。”⑥因此他对邓衍特别有好感，“特赐舆马衣服。”⑦虞延却“以衍虽有容仪而无实行，未尝加礼。”⑧汉明帝虽然感到奇怪，还是下诏让邓衍“自称南阳功曹诣阙。既到，拜郎中，迁玄武司马。”⑨可是，邓衍“在职不服父丧”⑩,果然品行不端。汉明帝非常赏识虞延的见识。他说：“知人则哲，惟帝难之。”⑪由于虞延是这样一位敢直谏的郡太守，因此被汉明帝提拔为太尉。

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①《后汉书•虞延传》。

②《后汉书•郭丹传》。

③《后汉书•儒林传下》。

④《后汉书•郭丹传》。

⑤《后汉书•虞延传》。

⑥《后汉书•虞延传》。

⑦《后汉书•虞延传》。

⑧《后汉书•虞延传》。

⑨《后汉书•虞延传》。

⑩《后汉书•虞延传》。

⑪《后汉书•虞延传》。

司徒伏恭，在光武帝时，曾任剧令，“视事十三年，以惠政公廉闻。”①后来，他被“青州举为尤异，太常试经第一，拜博士，迁常山太守。”②他在郡中，“敦修学校，教授不辍，由是北州多为伏氏学。”③由于伏恭在常山郡重视教化，因此受到当地人们的欢迎。永平二年(59年),伏恭“代梁松为太仆”④。后来，又被提拔为司徒。

汉明帝任用的郭丹、虞延、伏恭，虽然他们个人的经历和性格各异，可是，他们却有一致的地方，即他们的品行是端正的；他们在地方上，都担任过郡太守，并且，治理地方都有政绩。直接或间接从有郡太守经历的人中选拔三公，这是汉明帝任用三公的显著特点。因此清人王夫之说：“明帝永平三年，以左冯翊郭丹为司徒，郡守入为三公，循西汉之制也。”⑤

汉明帝以这个原则选拔三公，在他统治的一朝也没有改变，在郭丹、虞延、伏恭任三公职后，先后又有：范迁、赵熹、牟融、邢穆、王敏、第五伦任三公。这些人大部分都有任郡太守的经历。

汉明帝从郡太守中选拔三公，其目的正是要提高三公处理具体事务的能力。因为郡太守作为一郡长宫，具有在地方上施政的经验，将这些富有经验的郡太守提拔到三公的地位上，无疑会提高办事的效率。汉明帝的这种任用三公的做法，当然是有益于他的统治的。王夫之对汉明帝的这种选拔三公的做法，持以异议，他说：

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①《后汉书•儒林传下》。

②《后汉书•儒林传下》。

③《后汉书•儒林传下》。

④《后汉书•儒林传下》。

⑤王夫之：《读通鉴论》卷七。

“是道也，以奖郡守，使劝进於治理，重其权而使安於其职则得也；若以善三公之选，则有不贵於此者，何也？道者，事之纲也，天下者，郡之积也。即事而治之，目与纲并举而不可有遗；即道而统之，举其纲而不得復察其目；此郡守三公详简之殊也。以郡守纤悉必察之能，赞君道而摄大纲，则琐细而亏其大者多矣。”①

其实，王夫之的看法是片面的。因为王夫之对光武帝、汉明帝施政的特点缺乏明确的了解。汉明帝与光武帝刘秀一样，他要加强专制集权统治，总揽权纲。这样，他所需要的三公，并不必要有总揽全局的能力，只要能很好地处理具体事务就可以了。也就是说，他不需要三公能够“摄大纲”,只要他们有“纤悉必察之能”。这与汉明帝既要利用三公，同时又要控制三公，并削弱三公权力的基本统治思想相一致。王夫之尽管看出了汉明帝这种选拔标准的弊端，然而，却没有看清楚汉明帝的真正用意，因而，他不能够指出其实质所在。因此，他批评“明帝勤吏事，而不足於治道，未可为后世择相法也”,②并不是公允之论。

汉明帝恢复西汉旧制，从郡太守中选择三公，这是他确定的基本原则。在具体实行的过程中，他还非常注意所选三公的品格和才能。在汉明帝任命的三公中，大多数是富有才能的。例如，三公牟融“北海安丘人也。少博学，以《大夏侯尚书》教授，门徒数百人，名称州里。以司徒茂才为丰令，视事三年，县无狱讼，为州郡最。”③汉明帝还能够把一些敢于直谏

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①王夫之：《读通鉴论》卷七。

②王夫之：《读通鉴论》卷七。

③《后汉书•牟融传》。

的人，选拔为三公。前面提到的虞延即是一例。因此宋人叶适在评论光武、明帝三公选任情况时说：

“前汉宰相，自萧何外，皆武臣军功，或外戚崛起，武帝始特用儒生，终西京可称者不数人。而光武、帝明虽以吏职自任，号为严察，然举相任重，必望实相符，德器自过。伏湛、侯霸、宋弘、蔡茂、杜林、张湛、张纯、牟融，皆当时选；郭丹、范迁清俭绝人；冯勤、赵憙，虽文俗而干正经远，非偶然致身，不厌众论者；宣乘、王良有高世节，亦本以辅相待之。此其所以上下自厉，操行成俗，人才之盛十倍前汉也。创业垂统，为子孙程式，而能柱石不挠，后世效之，推致其位，使典刑有继，虽成周作人，亦不过此矣。”①（怂狗放屁！）

叶适所说，确为恰当之论。

由于汉明帝需要三公的辅助，并且，还要控制三公，因此他不仅注意选拔三公，而且，对三公的约束很严。凡是他发现三公触犯国家法律，他都给予严厉的处罚。汉明帝在位的18年中，先后有郭丹、虞延、邢穆因违犯国家法律而受到惩处。当然，这些受惩处的三公，在量刑的轻重上是不同的：例如，永平四年(61年),司徒郭丹“坐考陇西太守邓融事无所据，策免。”②汉明帝对违犯一般法规的三公，只是罢免其职务而已。但是，对牵扯到谋反案件的三公，在处罚上就明显不同了。例如，楚王刘英谋反，有人想借此机会打击虞延，“使人私以楚谋造延，延以英藩戚至亲，不然其言，又欲辟幽州从事公孙弘，以弘交通楚王而止，并不奏闻。及英事发觉，诏书

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① 叶适：《习学记言序目》卷二十四。

②《后汉书•郭丹传》。

让，延遂自杀。”①又如，永平十六年(73年),“夏五月，淮阳王延谋反，发觉。癸丑，司徒邢穆、附马都尉韩光坐事下狱死，所连及诛死者甚众。”这说明，汉明帝对涉嫌谋反和参预谋反的三公，都坚决处死。在这方面，他是毫不手软的。

总之，汉明帝在对三公的问题上，虽然继承了光武帝刘秀削弱三公权力的措施。但是，他仍然将三公视为宰辅，为其处理重大的事务。他既注意三公的才干，而且，也不放松对违法三公的处罚。汉明帝的这种对三公既利用，又控制的做法，都是为了加强他的专制集权统治。

4.巩固尚书台的地位

光武帝刘秀为加强专制集权统治，大大地提高了尚书台在施政中的地位。东汉人仲长统曾说：“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已，然政有不理，犹加谴责。”③仲长统所说，确实反映了东汉初年光武帝加意防范三公和尚书台权力提高的一部分事实。正因为如此，就使尚书台系统的尚书令、尚书仆射、尚书处于很重要的地位。尚书台的地位虽然提高了，可是，它还没有完全取代三公的权力。④

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①《后汉书•虞延传》。

②《后汉书•明帝纪》。

③《潜夫论•法诚篇》。

④宋人马端临说：“自后汉时，虽置三公而事归台阁，尚书始为机衡之任。然当时尚书不过预闻国政，未尝尽夺三公之权也。至魏晋以来，中书、尚书之官，始真为宰相，而三公遂为具员。”(《文献通考》卷四四《职官(三)》按语。)马氏的意见是正确的。

汉明帝要加强他的专制集权统治，自然要继续维持光武帝刘秀创立的这项制度。实际上，在汉明帝统治的整个时期，尚书台的重要地位得到了巩固。汉明帝非常重视尚书台各官员的意见。正如《后汉书•钟离意传》说：“帝(指汉明帝)性褊察，好以耳目隐发为明，故公卿大臣数被诋毁，近臣尚书以下至见提拽。”光武帝重“柔”道，做事情尚显得不甚苛刻，而汉明帝“编察”,他顾忌的事情不多。这样，就使在汉明帝身边活动的尚书的意见，对他的活动影响就更大了。尚书台各官员的意见成为他提出施政措施的重要参考。例如，永平三年(60年),汉明帝要修建北官，尚书仆射钟离意便上疏说：

“伏见陛下以天时小旱，忧念元元，降避正殿，躬自克责，而比日密云，遂无大润，岂政有未得应天心者邪？昔成汤遭旱，以六事自责曰：‘政不节邪？使人疾邪？宫室荣邪？女谒盛邪？苞苴行邪？谗夫昌邪？’窃见北宫大作，人失农时，此所谓官室荣邪？自古非苦宫室小狭，但患人不安宁。宜且罢止，以应天心。臣意以匹夫之才，无有行能，久食重禄，擢备近臣，比受厚赐，喜惧相并，不胜愚慧征营，罪当万死。”①

尽管钟离意上疏的言辞比较激烈，可是，他的意见是正确的。因此，汉明帝虚心接纳，并且，还下诏引咎自责。他在诏书中说：

“汤引六事，咎在一人。其冠履，勿谢。比上天降旱，密去数会，肤戚然慙惧，思获嘉应，故分布祷请，闚侯风云，北祈明堂，南设零场。今又勃大匠止作诸宫，减

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①《后汉书•钟离意传》。

息不急，庶消灾谴。”①

不仅如此，汉明帝对尚书台有见识的各官员，是大力提拔和重用的。例如，永平七年(64年),宋均被任命为尚书令，“每有驳议，多合上旨。”②然而，宋均“尝删翦疑事”,汉明帝“以为有奸，大怒，收郎缚格之。诸尚书惶恐，皆叩头谢罪。”③只有宋均气愤地说：“盖忠臣执义，无有二心。若畏威失正，均虽死，不易志。”④汉明帝对宋均刚直不阿的品格非常赏识，“即令贳郎，迁均司隶校尉。数月，出为河内太守。”⑤

汉明帝还赐予尚书台各官员举荐官吏的权力。例如，永平四年(61年),钟离意任尚书仆射，便向汉明帝推荐刘平、王望、王扶。汉明帝很重视钟离意的意见，“书奏，有诏征平等，特赐办装钱。至皆拜议郎，并数引见。”⑥

由于尚书台在汉明帝施政中所处地位很重要，所以他对尚书台各官员的选拔和要求是很严格的。《后汉书•徐防传》说：徐防“沛国铚人也。……防少习父祖学，永平中，举孝廉，除为郎。防体貌矜严，占对可观，显宗异之，特补尚书郎。职典枢机，周密畏慎，奏事二帝，未尝有过。”很明显，汉明帝是从郎官中的优秀者中，选拔尚书郎，以此来保证尚书台的办事效率。

汉明帝为保证尚书台“职典枢机”的作用，他很注意安抚

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①《后汉书•钟离意传》。

②《后汉书•宋均传》。

③《后汉书•宋均传》。

④《后汉书•宋均传》。

⑤《后汉书•宋均传》。

⑥《后汉书•刘平传》。

尚书台的各官员。尽管汉明帝有时对失职的尚书苛察严厉，可是，对他们的赏赐还是很优厚的。例如，汉明帝曾将交阯太守张恢的赃钱赏赐群臣，尚书钟离意不肯接受。汉明帝“乃更以库钱三十万赐意。转为尚书仆射。”①汉明帝还特别制定了赐予尚书的朝夕餐制度。《后汉书•钟离意传》载：

“药崧者，河内人，天性朴忠。家贫为郎，常独直台上，无被，枕杫，食糟糠。帝(指明帝)每夜入台，辄见崧，问其故，甚嘉之。自此诏太官赐尚书以下朝夕餐，给惟被皁袍，及侍史二人。”

这就是说，汉明帝规定这个制度正是要解决尚书俸禄低、生活清苦的问题。汉明帝采取多种优待尚书的措施，其目的正是要使他身边的尚书为他尽职尽责。

汉明帝对尚书台的重视，是他对光武帝制度的继承。不过，由于汉明帝的性格过于“褊察”,自然就更加强了对尚书台的依赖。

5.贯彻轻刑措施

汉明帝在加强专制集权统治时，在法律上提出了明确的措施。这些措施贯穿的基本原则，便是不加重刑罚，主要以轻刑为主。

在东汉国家法律上，贯彻轻刑的原则，并不是始自汉明帝。光武帝建国后，为在法律上体现出他的“柔道”精神，便一再强调在量刑上，应该用轻刑。正如《后汉书•循吏传序

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①《后汉书•钟离意传》。

说：

“初光武长于民间，颇达情伪，见稼穑之艰难，百姓病害，至天下已定，务用安静，解王莽之繁密，还汉世之轻法。”

光武帝实行轻刑，是针对王莽统治时，用严刑峻法而激化阶级矛盾以至造成了社会大动荡而提出来的。在光武帝即皇帝位的第二年，他曾就刑法问题下诏说：

“顷狱多冤人，用刑深刻，朕甚闵之。孔予云：‘刑罚不中，则民无所措手足。’其与中二千石、诸大夫、博士、议郎议省刑法。”①

在这条诏书中，光武帝实际上已公开声明了在他施政时，所奉行的刑法原则。这个原则总的特点，就是对平民量刑要轻。光武帝进行统一战争时，基本上是贯彻这一刑法原则的。这对于收揽民心，使国家取得多方面的支持，孤立各割据势力，都起到了作用。

在全国统一后，一些国家官员对光武帝实行的轻刑，曾提出不同意见。太中大夫梁统便建议光武帝采取重刑。在他看来“法令既轻，下奸不胜，宜重刑罚，以遵旧典。”②但是，梁统的建议被光武帝否定了。以后又有一些大臣向光武帝建议：“古者肉刑严重，则人畏法令。今宪律轻薄，故奸轨不胜。宜增科禁，以防其源。”③然而，光武帝依然不为这些朝臣的议论所动摇，仍然奉行原来的刑法原则。不过，这时光武帝更注意从理论上说明实行轻刑的必要性。杜林在向光武帝上疏时

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①《后汉书•光武帝纪上》。

②《后汉书•梁统传》。

③《后汉书•杜林传》。

说：

“夫人情挫辱，则义节之风损；法防繁多，则苟免之行兴。孔子曰：‘……导之以德，齐之以礼，有耻且格。’古之明王，深识远虑，动居其厚，不务多辟，周之五刑，不过三千。大汉初兴，详览失得，故破矩为圆，斫彫为朴，蠲除苛政，更立疏网；海内欢欣，人怀宽德。及至其后，渐以滋章，吹毛索疵，诋欺无限。呆桃菜茹之馈，集以成臧，小事无妨于义，以为大戮，故国无廉士，家无完行。至于法不能禁，令不能止，上下相遁，为敝弥深。臣愚以为宜如旧制，不合翻移。”①

杜林实际上是以儒家的以“德”治国的理论说明了光武帝实行轻刑的必要性。杜林的上疏受到光武帝的高度重视。因为杜林的建议已经为光武帝实行轻刑在理论上作了详细的说明。这样，在光武帝时，实行轻刑，无论是在具体刑法条例的实施上，还是轻刑原则实行的理论上，都比较完善了。

汉明帝即皇帝位后，为了有利于他的集权统治，他不违背光武帝的定制。在规定国家法律的实施上，一般也以光武帝确定的原则为标准。不过，在法律的具体实施过程中，汉明帝能够根据当时的形势来确定量刑的原则。这些原则主要表现在以下几方面：

一是对死刑及劳役刑徒可以用财物赎罪。死刑是最重的处罚，自古有之。劳役刑是在战国出现的。云梦秦简中已有了不同劳役刑名的记载。西汉时期，劳役刑徒有了明确的刑期。卫宏《汉旧仪》说：

“有罪各尽其刑。凡有罪，男髡钳为城旦，城旦者，

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①《后汉书•杜林传》。

治城也；女为舂，舂者，治米也，皆作五岁。完四岁，鬼薪三岁。鬼薪者，男当为祠祀鬼神，伐山之薪蒸也；女为白粲者，以为祠祀择米也，皆作三岁。罪为司寇，司寇男备守，女为作，如司寇，皆作二岁。男为戍罚作，女为復作，皆一岁到三月。”

据卫宏所说，汉代的劳役刑的刑期，分别为一年至五年不等。这些劳役刑徒在他们服刑期间，要从事沉重的劳役。

汉明帝即位之初，便对死刑及劳役刑徒的处罚加以改革。他下诏说：

“天下亡命殊死以下，听得赎论：死罪入缣二十匹，右趾至咒钳城旦舂十匹，完城旦舂至司寇作三匹。其未发觉，诏书到先自告者，半入赎。”①

汉明帝在这条诏令中，规定可以用20匹至3匹数量不等的缣来赎死刑和劳役刑徒，很明显，对这些刑徒的处罚是明显的减轻了。汉明帝减轻对在押的各种刑徒的处罚，当然是受到光武帝轻刑思想的影响。不过，他确定这种量刑原则，是要通过释放在押刑徒，增加社会中的劳动人口。同时，他规定赎罪的缣的数量还是不少的，这样，在一定程度上，可以增加国家财政的收入。

汉明帝确定以缣赎罪，虽然从条令上看，对所有死刑和劳役刑徒是均等的，可是，具体实施起来，就很难做到均等了。因为在当时社会中，两极分化已很严重。豪民大家拥有大量财富，而一般小农要维持生计非常困难。对于贫困的小农之家，要拿出数量很多的缣来赎出家庭中的犯罪者，是比较因难的。反之，对豪民大家就比较容易做到。因此，汉明帝的这种以缣